cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a cadrului de
reglementare de stat a activităţii de întreprinzător

Abrogată prin HG796 din 25.10.12, MO228/31.10.12 art.858

Pentru asigurarea executării Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (2004-2006), aprobate prin Legea nr.398-XV din 2 decembrie 2004 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.5-12, art.44), Legii nr.424-XV din 16 decembrie 2004 privind revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.1-4, art.16), Programului de activitate a Guvernului pe anii 2005 - 2009 "Modernizarea ţării - bunăstarea poporului", Planului de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.356 din 22 aprilie 2005 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.65-66, art.412), ţinînd cont de Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30 decembrie 2005 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.1-4, art.9), referitoare la reforma reglementării de stat a activităţii de întreprinzător, Guvernul HOTĂRĂŞTE:

Strategia de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător, conform anexei nr.1;

Planul de implementare a Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător, conform anexei nr.2.

2. Ministerele, alte autorităţi administrative centrale:

vor include în planurile lor de activitate acţiunile necesare pentru realizarea prevederilor stipulate în Planul de implementare a Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător;

vor întreprinde acţiunile ce se impun pentru realizarea Planului de implementare a Strategiei nominalizate, inclusiv furnizarea informaţiilor solicitate de persoanele responsabile de îndeplinirea acestuia;

vor prezenta trimestrial Ministerului Economiei şi Comerţului informaţia privind executarea Planului de implementare a Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător (la compartimentul de care sînt responsabile).

3. Ministerul Economiei şi Comerţului:

va monitoriza realizarea reformei cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător în Republica Moldova;

va acorda asistenţa metodologică necesară ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale în procesul realizării reformei;

va informa cu regularitate Comisia de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător privind mersul realizării reformei.

4. Controlul asupra executării prezentei hotărîri se pune în sarcina doamnei Zinaida Greceanîi, prim-viceprim-ministru.

PRIM-MINISTRU Vasile TARLEV

Prim-viceprim-ministru Zinaida Greceanîi

Ministrul economiei şi comerţului Igor Dodon

Ministrul finanţelor Mihail Pop

Nr. 104. Chişinău, 1 februarie 2007.

la Hotărîrea Guvernului nr.104

din 1 februarie 2007

de reformă a cadrului de reglementare

de stat a activităţii de întreprinzător

Republica Moldova recunoaşte că reglementările de calitate înaltă, atît la nivel naţional, cît şi la nivel regional, reprezintă o premisă esenţială pentru conformarea unor tendinţe de bază ale statului: armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar, creşterea concurenţei, reducerea subsidiilor din partea statului, majorarea volumului comerţului global, dezvoltarea sectorului privat naţional, sprijinirea întreprinderilor mici şi mijlocii, revigorarea şi consolidarea politicilor de dezvoltare regională şi de protecţie a mediului, precum şi a celor sociale şi de muncă, crearea unul climat investiţional favorabil dezvoltării afacerilor.

Pentru stabilirea şi implementarea unui sistem optim de reglementare a activităţii de întreprinzător, se impune existenţa următoarelor componente:

o politică de stat de reglementare a activităţii de întreprinzător consecventă, adoptată la cel mai înalt nivel;

un sistem instituţional public durabil, capabil să organizeze şi să coordoneze activitatea de perfecţionare a reglementărilor activităţii de întreprinzător;

metode şi mecanisme de evaluare şi de implementare a reglementărilor noi preconizate şi/sau de modificare sau excludere a celor existente, care să se soldeze, conform prevederilor politicii de reglementare, cu efecte pozitive în societate (creşterea economică, îmbunătăţirea climatului investiţional, reducerea sărăciei etc.).

Un element important de evaluare a calităţii politicilor de reglementare în stat îl constituie diferenţierea contribuţiilor, produselor şi consecinţelor. Din punctul de vedere al contribuţiilor, statul trebuie să elaboreze şi să adopte noi politici şi acte normative, precum şi să creeze un cadru instituţional bazat, în activitatea sa, pe pîrghii moderne şi eficiente. Totuşi acestea nu sînt suficiente - este necesară implementarea cu succes a noilor capacităţi. Voinţa politică urmează să treacă testul opoziţiei din partea societăţii şi, în special, a intereselor private. Instituţiile trebuie să dispună de resurse umane şi bugetare pentru implementarea politicilor şi utilizarea pîrghiilor create.

Astfel, cel de-al doilea accent trebuie pus pe produsul politicilor, adică pe faptul dacă contribuţiile au fost materializate în reglementări de calitate mai înaltă. În final, cadrul instituţional trebuie să asigure implementarea pîrghiilor pentru atingerea rezultatelor concrete referitoare la persoane fizice şi domeniul afacerilor. Aceasta s-ar solda cu rezultate benefice, printre care majorarea volumului investiţiilor, creşterea economică, sporirea calităţii mediului, prosperitatea economică.

Esenţa reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător constă într-o abordare echilibrată a proiectării şi implementării reglementărilor. Un asemenea echilibru poate fi atins numai prin analiza profundă a problematicii, identificarea posibilelor soluţii, precum şi prin stabilirea intereselor părţilor care vor cădea sub incidenţa noilor reglementări - statul, afacerile şi societatea în general.

O astfel de analiză a impactului de reglementare poate genera o concluzie asupra lipsei necesităţii de adoptare a unor noi reglementări. Concomitent, deoarece actele existente sînt ineficiente, apare imperativul stabilirii costurilor, beneficiilor şi impactului noilor acte normative asupra statului, persoanelor fizice şi afacerilor. În acest context şi în urma analizei impactului de reglementare, poate să se impună necesitatea renunţării la majoritatea reglementărilor existente şi a elaborării unui nou fundament pentru elaborările ulterioare.

Reieşind din realităţile Moldovei, obiectivul de bază al reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător este diminuarea substanţială a gradului de dependenţă a întreprinderilor de reglementările administrative, micşorarea cheltuielilor financiare şi de timp suportate de antreprenori pentru deschiderea şi desfăşurarea afacerilor, fapt care presupune obţinerea licenţelor, autorizaţiilor, permisiunilor etc., precum şi pentru lichidarea/recunoaşterea insolvabilităţii afacerii, procedură care, în prezent, se dovedeşte a fi şi mai complicată. La acest capitol se raportează şi cheltuielile aferente serviciilor cu plată prestate de către organele abilitate cu funcţii de supraveghere şi control, precum şi sistemul de raportare către diverse autorităţi.

Tranziţia la economia de piaţă, destrămarea fostului sistem administrativ şi alte fenomene care s-au derulat o dată cu obţinerea independenţei Republicii Moldova au afectat diverse domenii de activitate a societăţii. Funcţionarea statului de drept, edificarea societăţii civile, aplicarea mecanismelor de piaţă în condiţiile unei crize structurale de amploare, care a însoţit consolidarea independenţei, constituie doar unele dintre aspectele problemei abordate. În condiţiile actuale, reevaluarea şi revizuirea rolului administrativ al statului în raport cu sectorul privat, asigurarea unui echilibru de drepturi şi obligaţii între sectorul public şi sectorul privat, reevaluarea şi revizuirea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice, inclusiv ale autorităţilor publice nesubordonate Guvernului, în raport cu societatea, asigurarea transparenţei în luarea deciziilor, precum şi evitarea oricărui conflict de interese constituie elementele-cheie ale stabilirii unei economii de piaţă eficiente, orientate spre sectorul privat, capabil să facă faţă aspiraţiilor de integrare europeană a ţării.

Astfel, implementarea reformei în cauză este o prioritate pentru Guvern, care ar asigura conformarea raportului dintre sectorul public şi sectorul privat din ţară cu standardele europene, ar contribui la satisfacerea necesităţilor societăţii, inclusiv la ridicarea nivelului de trai al cetăţenilor, caracterizîndu-se prin transparenţă, predictabilitate, responsabilitate şi eficienţă din partea autorităţilor publice şi sectorul privat. Rigorile timpului impun efectuarea unei reforme profunde, bazate pe analiza minuţioasă a situaţiei curente, a cărei reuşită nu numai că depinde de voinţa politică a Guvernului, dar şi necesită un efort multilateral al întregii societăţi.

Strategia de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător (în continuare - Strategia) are drept scop identificarea măsurilor pentru eficientizarea reglementării activităţii de întreprinzător, prin optimizarea procesului decizional, cu participarea sectorului privat; reducerea imixtiunii statului în activitatea de întreprinzător şi lichidarea/declararea insolvabilităţii acesteia; evaluarea impactului de reglementare la etapa elaborării actelor de reglementare, precum şi pentru evaluarea continuă a cadrului juridic respectiv.

II. Cadrul conceptual al reformei

2.1. Reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător - o reformă structurală

Reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător urmează a fi privită ca una structurală, a cărei implementare va asigura sporirea competitivităţii economiei naţionale.

Cu începere din anul 2000, performanţa creşterii economice în Moldova a marcat depăşirea deceniului de declin economic şi de sărăcie în ascendenţă. În perioada anilor 2000-2004, PIB-ul real s-a majorat cu peste 30% şi rata sărăciei s-a redus cu peste jumătate. Recuperarea economică curentă, susţinută de menţinerea stabilităţii macroeconomice, constituie un fundament stabil pentru elaborarea unei strategii solide de creştere pe termen mediu şi lung.

Crearea unui mediu de afaceri şi a unui climat investiţional care ar stimula, susţine şi recompensa performanţa întreprinderilor competitive este principalul obiectiv al politicii economice. Studiile ce se concentrează asupra Republicii Moldovei, în special Costul de desfăşurare a afacerii, şi comparaţiile internaţionale sugerează că politicile Guvernului mai mult au împiedicat decît au stimulat competitivitatea în economia ţării. De fapt, politicile de stat şi practicile necompetitive au devenit cel mai mare obstacol în calea prosperităţii. Politicile ce au subminat competitivitatea economiei din Moldova îşi au originile la nivel macroeconomic. Înainte de criza financiară din Rusia din 1998, combinaţia dintre politicile monetare austere şi politicile fiscale liberale au condus la pierderea competitivităţii şi la creşterea rapidă a deficitului contului curent. Reformele structurale neaduse la zi au împiedicat reacţia adecvată a ofertei la cererea în creştere, stimulînd în schimb importurile. Reglementarea şi intervenţiile excesive, corupţia şi imposibilitatea de a asigura o infrastructură fizică şi economică adecvată au creat costuri semnificative pentru întreprinderi, atît pe pieţele locale, cît şi pe cele străine.

În ceea ce priveşte pieţele de export, infrastructura fărîmiţată şi performanţa administrativă neadecvată subminează unul dintre potenţialele puncte forte ale ţării: amplasarea sa ca o punte comercială între Est şi Vest.

Comparaţia mediului de afaceri din Moldova cu cel din alte ţări confirmă aceste diagnoze. Astfel de comparaţii au devenit parte a industriei de creştere. Pagina web a Serviciului de Consultanţă cu privire la Investiţiile Străine al Băncii Mondiale (FIAS) enumeră 21 de poziţii separate de gradare şi rating. Cea mai cunoscută şi mai des citată analiză comparativă se conţine în Raportul cu privire la Competitivitatea Globală (RCG) al Forului Economic al Băncii Mondiale, care clasifică anual peste 100 de ţări pe baza a doi indicatori complecşi.

Celelalte clasamente reflectă mai pregnant gradul de interesare a investitorilor individuali, cum ar fi clasamentul mediilor de afaceri publicate în Economist Intelligence Unit (EIU), care asociază scorurile atribuite la modalitatea de reacţionare a investitorilor.

Utilizînd rezultatele EIU, putem să determinăm poziţia Republicii Moldova în raport cu ţările selectate pentru comparaţie pe baza celor 10 indicatori principali. Figura 1 reprezintă comparaţia rezultatelor Moldovei cu cele ale noilor state-membre ale UE din Europa Centrală şi de Est şi cu ţările Baltice. În urma comparaţiilor se evidenţiază discrepanţa într-un şir de domenii politice importante, cu toate că cea mai proeminentă deosebire pentru "oportunităţile de piaţă" se explică, în mare măsură, prin dimensiunile mici ale pieţei interne. O mare parte a reglementărilor ce condiţionează apariţia discrepanţelor majore contrazic efectiv obligaţiile Republicii Moldova ca membru al Organizaţiei Mondiale a Comerţului (OMC). Doar aducîndu-şi sistemul său juridic în conformitate cu angajamentele sale în OMC, Moldova ar reuşi să anuleze multe din discrepanţele menţionate mai sus.

Figura 1. Mediul politic al Republicii Moldova în

comparaţie cu noile state-membre ale Uniunii

Sursa: Evaluarea competitivităţii în economia Moldovei. Studiu efectuat pentru USAID de către Proiectul BIZPRO, implementat de DAI Inc., Chişinău, iulie 2004.

În contextul reformelor structurale se impun următoarele acţiuni, identificate şi în Memorandumul economic de ţară pentru Republica Moldova - "Moldova: Oportunităţi pentru o creştere economică accelerată" (Banca Mondială, Chişinău, 9 septembrie 2005):

sporirea concurenţei pe piaţă prin reducerea barierelor de reglementări administrative la iniţierea şi desfăşurarea afacerii şi la lichidarea/declararea insolvabilităţii acesteia, inclusiv cu capital străin;

sporirea accesului la pieţele străine prin lichidarea constrîngerilor costisitoare şi de durată în raport cu comerţul şi investiţiile. Aceasta include facilitarea comerţului prin raţionalizarea procedurilor vamale, creşterea sofisticării gestionării riscurilor la frontiere şi accelerarea adoptării unui sistem internaţional voluntar de evaluare a standardelor şi conformităţii;

implementarea măsurilor pentru sporirea accesului la finanţare şi creşterea eficienţei sistemului bancar. Aceasta include crearea unui sistem unic de informaţii cu privire la credite, oferindu-le agenţilor economici posibilitatea unui acces sporit la împrumuturi;

finalizarea transformărilor structurale ale economiei prin implementarea adecvată a programului de privatizare;

sporirea calităţii infrastructurii comunicaţiilor;

lichidarea barierelor în calea accesării pieţelor internaţionale, inclusiv prin reforma sistemului existent de standarde şi de evaluare a conformităţii, costurilor reglementărilor şi procedurilor vamale. Prin îmbunătăţirea accesului pe pieţele externe, eficacitatea investiţiilor interne creşte, deoarece întreprinderile produc nu doar pentru consumul intern, ci şi pentru piaţa externă. Investiţiile străine se corelează pozitiv cu deschiderea ţării şi accesul pe piaţa internaţională;

implementarea reală a instituţiei răspunderii autorităţilor publice cu funcţii de reglementare şi a reprezentanţilor sectorului privat pentru neonorarea obligaţiilor şi/sau încălcarea acestora - echilibrul drepturilor şi obligaţiilor.

2.2. Situaţia actuală

O examinare a indicatorilor şi studiilor disponibile denotă faptul că în ultimii doi ani a avut loc o îmbunătăţire generală a mediului de afaceri, dar aceasta este neuniformă şi lentă. Din 2001 pînă în 2004, poverile de reglementare au crescut, ceea ce părea că va conduce la înrăutăţirea situaţiei, însă indicatorii anului 2005 din studiul Costului de desfăşurare a afacerii, realizat în numele Băncii Mondiale, sugerează că poate avea loc o îmbunătăţire reală în unele domenii de reglementare pentru afacerile mari. Astfel, în 2005 s-au redus indicii plăţilor neoficiale, care sînt totuşi încă destul de înalţi; s-a micşorat numărul şi frecvenţa controalelor de stat la întreprinderi, s-au redus cheltuielile de timp şi financiare pentru obţinerea autorizaţiilor în construcţii, pentru conformarea cu cerinţele vamale la export, pentru obţinerea certificatelor sanitare, pentru certificarea noului echipament etc. Aceşti indicatori sînt bazaţi, în mare măsură, pe percepţiile managerilor întreprinderilor şi intermediarilor, şi, deşi trebuie interpretaţi cu atenţie, ei inspiră încredere în rezultate.

În pofida acestor îmbunătăţiri recente, mediul de afaceri din Republica Moldova continuă să sufere mai mult decît cel din ţările vecine din cauza a trei probleme principale ce ţin de reglementarea neadecvată: riscul de reglementare, distorsiunile de piaţă şi costurile înalte de producere şi tranzacţionare. În consecinţă, cu toate că reformele efectuate pînă în prezent au adus unele îmbunătăţiri, mediul de afaceri agregat rămîne a fi necorespunzător.

Calitatea multor reglementări este încă foarte joasă, reformele efectuate au fost incomplete, iar cele cîteva modificări realizate pentru reînnoirea capacităţilor şi practicilor autorităţilor publice în realizarea reformei nu corespund necesităţilor. Noii indicatori de competitivitate, elaboraţi de către Forumul Mondial Economic, au plasat Moldova în anul 2005 pe locul 85 din 115 ţări (83 din 160 conform Index of Economic Freedom, elaborat de Fundaţia The Heritage).

În aspect comparativ, cadrul juridic şi instituţional existent nu este ajustat la cele mai bune practici europene şi internaţionale, în special la capitolul lichidarea afacerii şi procedura de insolvabilitate.

Cu referinţă la procedura de insolvabilitate, se constată că performanţele din trecut ale Consiliului Creditorilor nu au fost satisfăcătoare. Indicatorii sugerează că într-o serie de cazuri Consiliul nu a reuşit să asigure conformarea deplină cu condiţiile şi obligaţiunile prevăzute de către memorandum, care reglementau perioada de izolare. Consiliul acorda periodic scutiri, care permiteau întreprinderilor să-şi continue activitatea în condiţiile de izolare în pofida acumulării continue a restanţelor de plăţi la impozite şi nereuşitei eforturilor de restructurare. Aranjamentul curent este periclitat de lipsa unor planuri consecvente de restructurare. Anterior, întreprinderile primeau din partea Agenţiei pentru restructurarea întreprinderilor şi acordarea asistenţei tehnice în perioada postprivatizare (ARIA) asistenţă tehnică gratuită pentru elaborarea şi implementarea planurilor de restructurare. În prezent întreprinderile cu probleme elaborează propriile planuri de restructurare. Ţinînd cont de capacităţile tehnice şi experienţa limitată a acestor companii, nu este surprinzător că rezultatele sînt deplorabile. La modul general, nu există prevederi de schimbări în conducerea companiilor problematice, deşi, în principiu, schimbările în conducerea companiilor pot fi negociate.

Cadrul juridic existent, relevant reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător, se reduce la Concepţia de lucru prevăzută de Hotărîrea Guvernului nr.141 din 17 februarie 2004 "Despre reforma reglementării de stat a activităţii antreprenoriale" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr.35-38, art.274).

Pentru îndeplinirea acesteia, s-au elaborat şi aprobat:

Hotărîrea Guvernului nr.862 din 26 iulie 2004 "Privind perfecţionarea sistemului de control de stat specializat" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr.131, art.1034);

Legea nr.424 din 16 decembrie 2004 privind revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.1-4, art. 16);

Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 3 octombrie 2005 "Privind aprobarea Registrului actelor oficiale de reglementare a activităţii de întreprinzător" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.132, art.134);

Hotărîrea Guvernului nr.920 din 30 august 2005 "Cu privire la Nomenclatorul autorizaţiilor, permisiunilor şi certificatelor, eliberate de către autorităţile administrative centrale şi organele subordonate acestora persoanelor fizice şi juridice pentru practicarea activităţii antreprenoriale" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.126, art.128);

Hotărîrea Guvernului nr.275 din 16 martie 2006 "Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului şi abrogarea unor acte normative" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.51-54, art.338);

Legea nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.126-130, art.627);

Hotărîrea Guvernului nr.1230 din 24 octombrie 2006 "Cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.170-173, art.1321).

Luînd în considerare toţi indicatorii, problemele-cheie sînt următoarele:

multe legi şi reglementări ale autorităţilor administraţiei publice continuă să fie costisitoare, ineficiente şi neconforme cu principiile de piaţă şi realităţile de afaceri;

reglementările nu sînt transparente în elaborare şi implementare;

nu există predictabilitate şi consecvenţă în elaborarea de reglementări;

reglementările autorităţilor administraţiei publice şi ale structurilor de nivel inferior sînt deseori contrare actelor legislative, iar majoritatea nu sînt publicate conform clauzelor legislative, inclusiv constituţionale;

implementarea nu este prognozată şi deseori coruptă;

există conflictele de interese în cadrul autorităţilor administraţiei publice din cauza comasării funcţiilor de elaborare de politici, de reglementare, de control şi inspecţie şi de prestări servicii contra plată;

existenţa fondurilor speciale;

rezultatele reglementărilor nu sînt monitorizate.

Cristalizarea celor menţionate mai sus a fost posibilă inclusiv în urma implementării Legii cu privire la revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător, realizarea căreia s-a soldat cu abrogarea şi modificarea unui număr impunător de acte.

La fel, Studiul privind mediul de afaceri şi performanţa întreprinderilor (BEEPS) efectuat de către Banca Europeană de Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD) - Banca Mondială (BM) în 2005, dat publicităţii în noiembrie 2005, demonstrează progresul realizat de Republica Moldova într-o serie de domenii, dar, în acelaşi timp, şi rămînerea în urmă a performanţei statului în comparaţie cu cea a vecinilor săi. BEEPS este o iniţiativă comună a BERD şi BM, efectuat în trei etape în 1999, 2002 şi 2005, şi care cuprinde majoritatea ţărilor din Europa Centrală şi de Est şi din fosta Uniune Sovietică, precum şi Turcia.

Tabelul sumar al BEEPS 2005 ne indică un tablou pozitiv în perioada dintre 2002 şi 2005 în ce priveşte progresul general conform anumitor indicatori. Majoritatea indicatorilor din mediul de afaceri s-au îmbunătăţit, în special indicii neclarităţii de reglementare (ceea ce înseamnă că riscul de reglementare s-a micşorat), indicatorii privind licenţele şi autorizaţiile (ceea ce înseamnă că s-au micşorat costurile operaţionale), indicatorii privind corupţia (afectînd atît costul, cît şi riscul). Aceste tipuri de efecte urmează să stimuleze investiţiile, randamentul capitalului şi competitivitatea. Pe parcursul perioadei în cauză unele costuri de reglementare importante s-au majorat totuşi. Flexibilitatea regulamentelor de muncă reprezintă un element critic al investiţiilor, şi totuşi problemele ce ţin de regulamentele muncii au sporit semnificativ. Funcţionarea sistemului judiciar la fel pare a fi în declin, generînd un efect negativ asupra riscurilor şi costurilor.

Tendinţele menţionate sînt prezentate şi în alte studii bazate pe clasamentul ţărilor conform datelor statistice. Cît priveşte libertatea economică, cele mai elocvente sînt rapoartele BM (Doing Business) şi ale Fondului The Heritage (Index of Economic Freedom). Noţiunea de libertate economică poate fi definită ca nivelul de neimplicare a statului în investiţii, producerea, distribuirea şi folosirea mărfurilor şi serviciilor, în măsura considerată de populaţie ca fiind cea mai productivă. Studiile efectuate cu concursul BM arată evoluţii pozitive de creştere a Produsului Intern Brut (PIB) în funcţie de sporirea gradului de libertate economică, de eliminarea barierelor în comerţ şi în activitatea de întreprinzător. Gradul libertăţii economice conduce la creşteri ale PIB-ului per capita mai mari decît ajutoarele externe (granturi, asistenţă tehnică, credite preferenţiale).

2.3. Necesitatea abordării strategice a reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător

Necesitatea efectuării reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător poate fi exprimată multidimensional: prin aspecte (i) economice, (ii) sociologice, (iii) tehnologice şi (iv) instituţionale, care, la rîndul lor, se află într-o dinamică şi interacţiune permanentă.

(i) Din punctul de vedere al aspectelor economice, dezvoltarea sectorului privat şi necesitatea intensificării parteneriatului dintre sectorul privat şi cel public impune noi exigenţe privind abordarea sistemică a proceselor economice şi competenţe mai largi de planificare strategică, flexibilitatea, continuitatea şi promptitudinea, precum şi evaluarea impactului în adoptarea deciziilor de către autorităţile publice.

(ii) Evoluţia socială din ultima perioadă se caracterizează prin tendinţe de participare mai largă a societăţii civice la procesul decizional, ceea ce impune cerinţe noi privind orientarea socială şi transparenţa deciziilor, predictibilitatea legislativă, diversificarea modalităţilor de participare.

(iii) Din punctul de vedere al avansării tehnologiilor informaţionale, în faţa autorităţilor publice implicate în reglementarea activităţii de întreprinzător sînt trasate noi obiective în domeniul optimizării schimbului informaţional, utilizării tehnologiilor în scopul garantării accesului universal la resursele şi serviciile informaţionale, eficientizării proceselor de elaborare, aprobare şi implementare a deciziilor adoptate.

(iv) Dezvoltarea rapidă a proceselor de globalizare şi dinamica evoluţiei economice, sociale şi politice a ţării impune noi condiţii de armonizare juridică, instituţională şi funcţională, iar aspiraţiile de integrare europeană a Republicii Moldova sporesc importanţa perfecţionării configuraţiei juridice şi structurale a autorităţilor publice pentru asigurarea unui dialog constructiv pe plan internaţional.

Prin urmare, necesitatea reformei este dictată atît de factorii interni, cît şi de cei externi.

Este evident că, în cazul unei abordări nesistemice, mediul general de afaceri poate să se înrăutăţească. Acest fapt poate apărea din cauză că deprinderile de reglementare sînt profund înrădăcinate în instituţiile şi stilurile de guvernare. În special, reformele pot fi reversibile dacă stimulentele şi capacităţile de reformare în sectorul public nu vor fi schimbate radical. Această problemă a fost deja sesizată în Republica Moldova. Un exemplu elocvent este reforma şi consolidarea licenţelor în cadrul Camerei de Licenţiere, o reformă de succes care şi-a atins scopurile pe termen scurt, dar beneficiile nete au fost minime, deoarece autorităţile publice centrale de specialitate şi-au schimbat licenţele cu instrumente similare numite "autorizaţii", care au aceleaşi efecte negative asupra întreprinderilor. Ca rezultat, întreprinderile se confruntă cu două niveluri de birocraţie, în schimbul unuia.

Experienţa ţărilor care au iniţiat anterior procese de reformare a cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător demonstrează că o organizare slabă a procesului de reformare conduce la eşecul politicii preconizate.

Pentru obţinerea unui succes real al reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător, strategia trebuie să se concentreze nu numai asupra reformelor sistemului juridic de reglementare, dar şi asupra reformelor sistematice de structură instituţională, procese şi capacităţi ale întregului Guvern, care să asigure derularea reformei în direcţia scontată. Astfel, rolul de reglementare al Guvernului trebuie să fie conceptual modificat pentru a corespunde noilor necesităţi ale economiei şi societăţii din Moldova.

Voinţa politică de a efectua reforma de reglementare a activităţii de întreprinzător este esenţială, dar, după cum arată practica altor ţări, insuficientă pentru o strategie pe termen mediu. Ţările care au obţinut succese în domeniu au elaborat şi implementat procesul propriu-zis al reformei care conduce spre succes. Factorii de succes sînt corelaţi, ceea ce semnifică că guvernele de succes investesc simultan în strategii de gestionare centralizată a programului reformei, de realizare a dialogului continuu public-privat, de monitorizare a rezultatelor. Asemenea strategii sînt bazate pe practicile internaţionale de bună guvernare, cum ar fi cele adoptate, în special de statele europene, conform recomandărilor Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE), şi promovate tot mai intens de către BM.

Conform acestor recomandări, pentru asigurarea unei reglementări de calitate este necesar de a:

crea un sistem efectiv de dirijare regulatorie învestit cu capacităţi necesare de ordin administrativ, metodologic, tehnologic şi financiar şi completat cu specialişti instruiţi în domeniu;

elabora şi implementa în activitatea sistemului de dirijare regulatorie metode şi mecanisme de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective;

asigura o calitate bună a noilor reglementări;

asigura îmbunătăţirea calităţii reglementărilor deja existente, revizuirea periodică a acestora pentru a le aduce în concordanţă cu noile cerinţe ale societăţii.

Strategia reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător trebuie să conţină componentele strategice sus-menţionate.

2.3.1. Crearea şi perfecţionarea sistemului de dirijare regulatorie

Pentru crearea unui sistem eficient de dirijare regulatorie sînt necesare următoarele acţiuni:

elaborarea şi adoptarea la cel mai înalt nivel a politicii de stat în domeniul de reglementare a activităţii de întreprinzător;

elaborarea şi adoptarea unor exigenţe faţă de calitatea reglementărilor, stabilirea principiilor şi criteriilor cărora trebuie să le corespundă actele de reglementare legislative şi normative, inclusiv a Listei de verificare regulatorie a OCDE faţă de calitatea reglementărilor;

stabilirea organului central de stat responsabil de perfecţionarea sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător şi învestirea lui cu împuterniciri de a coordona activitatea de reglementare a autorităţilor publice centrale şi locale, de a conlucra cu reprezentanţii mediului de afaceri şi societatea civilă, de a angaja experţi pentru expertizarea prevederilor regulatorii noi şi a celor existente;

consolidarea mecanismului de examinare a calităţii prevederilor regulatorii la nivel central al Comisei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător, al Grupului de lucru şi al Secretariatului cu funcţii preconizate, pe viitor, de evaluare a impactului reglementărilor; adoptarea regulamentelor de activitate ale acestor organe, metodelor de conlucrare a Comisiei cu Guvernul şi Parlamentul, cu autorităţile administraţiei publice locale; de monitorizare a indicilor de performanţă a calităţii reglementărilor regulatorii etc.;

consolidarea structurilor instituţionale şi a mecanismului de examinare a calităţii prevederilor de reglementare la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, metodelor de conlucrare cu organul central, de monitorizare a indicilor de performanţă a calităţii reglementărilor ce ţin de sectorul de reglementare încredinţat;

consolidarea mecanismului de consultanţă a organului central, autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale cu sectorul de afaceri şi societatea civilă în examinarea calităţii reglementărilor, inclusiv crearea sistemelor informaţionale computerizate pentru publicarea proiectelor de acte legislative şi normative ce conţin clauze de reglementare şi colectarea propunerilor de îmbunătăţire a acestora;

crearea şi menţinerea în stare actualizată pentru utilizare prin internet a Registrelor actelor legislative şi normative de reglementare a activităţii de întreprinzător;

optimizarea numărului şi a structurii organelor de control de stat împuternicite să verifice gradul de conformare a întreprinzătorilor cu prevederile regulatorii.

2.3.2. Elaborarea şi implementarea metodelor şi mecanismelor de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective

Pentru asigurarea calităţii noilor reglementări, precum şi a celor deja existente în caz de revizuire, sînt necesare următoarele acţiuni de elaborare şi implementare a metodelor şi mecanismelor de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective:

implementarea calitativă a instituţiei Evaluării Impactului de Reglementare (EIR) a normelor preconizate a fi incluse în fiecare act de reglementare asupra statului, mediului de afaceri şi a societăţi în întregime. De regulă, EIR este bazată pe calculul sumar al pierderilor şi cîştigurilor statului (bugetului consolidat), întreprinzătorilor şi societăţii, care pot apărea în urma implementării reglementării respective. Reglementarea poate fi adoptată dacă efectul sumar aşteptat este mai mare decît efectul fără reglementare. Această instituţie trebuie să fie utilizată în activitatea tuturor structurilor implicate în elaborarea, examinarea şi aprobarea actelor de reglementare a activităţii de întreprinzător;

elaborarea şi implementarea unui program de instruire pentru consolidarea permanentă a capacităţilor sectorului public în utilizarea EIR;

elaborarea şi implementarea procedurii de consultanţă publică a organelor responsabile de elaborarea proiectelor de prevederi de reglementare noi şi/sau de modificarea celor existente, de comun cu părţile interesate;

elaborarea şi implementarea metodologiei de evaluare a măsurilor alternative care conduc la obţinerea unor efecte similare sau mai bune decît cele ce pot fi obţinute prin introducerea reglementării;

elaborarea şi implementarea metodologiei de raţionalizare sau optimizare a procedurilor de reglementare, de coordonare a proceselor de reglementare a mai multor organe administrative învestite cu drepturi de reglementare, în scopul stabilirii unor reglementări integrate şi scutirii întreprinzătorilor de a merge la fiecare organ administrativ în parte (reducerea barierelor de reglementare şi administrative prin micşorarea numărului de documente necesare pentru efectuarea procedurii de reglementare respective, introducerea instituţiei ghişeului unic la nivelul autorităţilor publice centrale sau locale etc.).

2.3.3. Asigurarea calităţii noilor reglementări

Noile reglementări vor fi planificate şi propuse spre implementare de către autorităţile cu drept de iniţiativă legislativă numai în măsura necesităţii. Ele vor fi examinate doar în cazurile în care vor corespunde exigenţelor de calitate de reglementare.

Pentru a stabili necesitatea reglementării propuse spre implementare, asupra acesteia se aplică (în consultare cu reprezentanţii mediului de afaceri şi ai societăţii civile) EIR. Dacă rezultatul aplicării EIR asupra reglementării respective este negativ (efectul sumar aşteptat de la reglementare nu este mai mare decît efectul fără reglementare), atunci această reglementare este respinsă. Dacă rezultatul aplicării EIR este pozitiv, atunci se trece la etapa de determinare a măsurilor alternative care conduc la obţinerea unor efecte similare sau mai bune decît cele ce pot fi obţinute prin introducerea reglementării. Dacă măsuri alternative nu există, atunci se consideră că reglementarea este necesară şi se trece la etapa de raţionalizare sau optimizare a ei. Dacă există măsuri alternative, atunci reglementarea se respinge, iar în locul ei se propune aplicarea măsurilor alternative. Propunerile legate de reglementarea examinată, inclusiv cele de raţionalizare sau optimizare a ei, se prezintă organului ierarhic superior.

2.3.4. Îmbunătăţirea calităţii reglementărilor deja existente

Experienţa statelor-membre ale OCDE demonstrează că pentru a menţine sistemul de reglementare în stare de înaltă calitate, acesta trebuie revizuit periodic şi adus în concordanţă cu noile condiţii şi cerinţe apărute în societate. Tergiversarea revizuirii conduce la diminuarea calităţii reglementărilor, precum şi la pierderi economice pentru întreaga societate.

După cum este menţionat în paragraful 2.2., în legislaţia în vigoare a Republicii Moldova pot fi depistate multe lacune, care generează implementarea în contradictoriu a normelor, a reglementărilor nejustificate şi de caracter antipiaţă, a procedurilor de reglementare complicate, care cer mari cheltuieli financiare şi de timp din partea întreprinzătorilor pentru conformare. Pentru a evita încetinirea creşterii economice şi majorarea riscului de reglementare, revizuirea sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător în Republica Moldova trebuie să fie efectuată eficient şi rapid.

În vederea sporirii calităţii sistemului de reglementare existent, pe lîngă activităţile prevăzute pentru crearea şi funcţionarea unui sistem de dirijare regulatorie efectiv şi elaborarea şi implementarea metodelor şi mecanismelor de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective (în sensul aplicării acestora), este necesară realizarea următoarelor acţiuni:

elaborarea şi aprobarea planului de revizuire a sistemului existent de reglementare a activităţii de întreprinzător. Este binevenit ca revizuirea legislaţiei să fie planificată după direcţiile de reglementare, monitorizate prin indicii Costul desfăşurării afacerii, iar ordinea revizuirii pe fiecare direcţie de reglementare - în măsura descreşterii cheltuielilor financiare şi de timp ale întreprinzătorilor pentru conformarea cu reglementarea respectivă. Deci, în primul rînd se planifică îndeplinirea lucrărilor de revizuire a legislaţiei care influenţează asupra celor mai mari indici (cheltuieli financiare şi de timp) din Costul desfăşurării afacerii. Ordinea revizuirii poate fi stabilită cu utilizarea altor criterii, propuse de grupul de experţi care elaborează proiectele planurilor lucrărilor, cum ar fi timpul necesar pentru revizuire, interacţiunea dintre diferitele reglementări, părerile investitorilor strategici etc. Revizuirea poate avea loc pe următoarele direcţii de reglementare: înregistrarea şi lichidarea/insolvabilitatea întreprinderilor; obţinerea licenţelor, diferitelor autorizaţii şi permisiuni; controlul de stat în diferite aspecte; importul şi exportul; obţinerea certificatelor de expertiză, acreditare, evaluare a conformităţii produselor; efectuarea tranzacţiilor cu bunurile imobile; plata impozitelor şi taxelor; dările de seamă financiare şi statistice; investiţiile; relaţiile de muncă etc. Pentru urgentarea efectuării lucrărilor de perfecţionare a sistemului de reglementare în întregime, revizuirea legislaţiei poate fi efectuată concomitent pe mai multe direcţii de reglementare, însă în acest caz se cere o activitate de coordonare intensă a eforturilor din partea organului central de stat responsabil de perfecţionarea sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător. În funcţie de forţele umane şi financiare disponibile, anual pot fi planificate spre revizuire concomitentă 2-3 direcţii de reglementare. Astfel, în decursul a 3-4 ani poate fi supus revizuirii întregul sistem de reglementare a activităţii de întreprinzător. Pentru fiecare direcţie sau pe un grup de direcţii de reglementare în plan poate fi prevăzută elaborarea şi aprobarea unei legi de tip "ghilotină", care va facilita îndeplinirea lucrărilor respective. Planul trebuie să prevadă executanţii lucrărilor de revizuire atît la nivel central, cît şi cel local, indicii de reglementare care urmează a fi atinşi în urma revizuirii, data finalizării lucrărilor şi volumul finanţării necesare pentru executarea lucrărilor;

stabilirea modului de revizuire a legislaţiei şi de interacţiune a tuturor organelor responsabile de revizuire. Fiecare organ responsabil de revizuirea legislaţiei (central sau local), în partea ce se referă la aplicarea reglementării respective, aplică, pentru a stabili necesitatea acestei reglementări (consultîndu-se cu reprezentanţii mediului de afaceri şi ai societăţii civile) EIR.

2.4. Principiile reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător

2.4.1. Tendinţele de reformare a cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător

Reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător este dictată nu doar de dezvoltarea istorică a ţării, ci şi de tendinţele curente europene şi internaţionale de dezvoltare a societăţii. Aceste tendinţe constituie elementele de bază ale globalizării şi regionalizării.

În cadrul reformelor cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător în derulare există tendinţe evidente, pe care nu le va ocoli nici Republica Moldova, în special ţinînd cont de faptul că la nivelul Uniunii Europene şi al statelor-membre ale acesteia are loc o reformă similară, inclusiv prin revizuirea instituţiei de evaluare a impactului de reglementare. Reformele trebuie să atingă următoarele obiective:

o nouă concepţie a poziţiei sectorului privat în raport cu statul, în calitatea sa de reglementator, prin asigurarea unui dialog şi a consultărilor;

asigurarea unui echilibru al drepturilor şi obligaţiilor între sectorul public şi cel privat;

perceperea sectorului public drept serviciu pentru populaţie;

prestarea mai rapidă a serviciilor şi abordarea adecvată a problemelor administrative, introducerea unor mecanisme noi, mai eficiente, de aplicare a legislaţiei, instituirea responsabilităţii pentru activitatea ineficientă a instituţiilor administraţiei publice;

instituirea noilor forme şi metode de control administrativ, precum şi de control al activităţii autorităţilor administraţiei publice de către societatea civilă;

implementarea pe larg a tehnologiilor informaţionale în cadrul autorităţilor publice, fiind unul dintre cele mai importante instrumente în sporirea eficienţei serviciilor publice, în scopul promovării sectorului privat şi, respectiv, al creşterii economice a statului.

2.4.2. Principiile reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător

Principiile şi practicile constructive de reglementare a activităţii de întreprinzător din statele-membre ale UE şi din majoritatea statelor Consiliului Europei, sînt: încrederea sectorului privat în sectorul public, accesul la informaţie, transparenţa, predictibilitatea, responsabilitatea mutuală pe baza asigurării unui echilibru de drepturi şi obligaţii între sectorul public şi sectorul privat, performanţa, respectarea constrîngerilor bugetare şi continuitatea.

Din Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei, Planul de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, Legea cu privire la revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător şi Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, tangentă cu reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător, pot fi deduse următoarele principii fundamentale ale acesteia:

alinierea la practicile legale şi administrative ale UE şi la cele internaţionale privind standardele, reglementările tehnice şi evaluarea conformităţii, ajustarea cadrului instituţional;

definirea clară a rolului şi funcţiilor de bază ale autorităţilor administraţiei publice, reducerea numărului acestora şi a atribuţiilor ce ţin de reglementarea activităţilor antreprenoriale;

excluderea paralelismului şi a dublării funcţiilor în activitatea autorităţilor administraţiei publice, în scopul utilizării mai eficiente a resurselor financiare şi al prestării unor servicii publice de calitate;

delimitarea funcţiilor politice, de reglementare, de control şi de inspecţie de stat ale autorităţilor administraţiei publice de funcţiile de prestare a serviciilor de evaluare a conformităţii şi a altor servicii oferite contra plată;

delegarea rezonabilă, pe baza principiului subsidiarităţii, către autorităţile administraţiei publice locale şi către sectorul privat a împuternicirilor şi obligaţiilor legate de activitatea de asigurare cu bunuri şi servicii;

separarea funcţiilor de elaborare şi promovare a politicii de funcţiile de control şi prestare a serviciilor, acordarea unei atenţii sporite activităţii de bază şi neadmiterii conflictului de interese;

transparenţa şi predictabilitatea reglementării activităţii de întreprinzător;

prezumţia respectării actelor normative de către întreprinzători şi implementarea principiului declarativ la iniţierea, desfacerea şi lichidarea afacerii;

interpretarea în favoarea întreprinzătorului a îndoielilor apărute la aplicarea legislaţiei ce ţine de activitatea de întreprinzător;

neimplicarea în activitatea de întreprinzător, inclusiv neadmiterea suspendării acestei activităţi, cu excepţia cazurilor expres reglementate de lege;

finanţarea autorităţilor administraţiei publice, subordonate Guvernului, de la buget;

neadmiterea stabilirii şi perceperii de către autorităţile administraţiei publice a altor taxe pentru serviciile de eliberare a licenţelor, autorizaţiilor şi altor acte privind activitatea de întreprinzător decît taxele expres stabilite în legi şi/sau ordonanţe ale Guvernului, cu indicarea serviciului şi mărimii taxei pentru acest serviciu;

neadmiterea stabilirii şi solicitării altor documente pentru eliberarea licenţelor, autorizaţiilor şi altor acte privind activitatea de întreprinzător decît a documentelor stabilite expres şi exhaustiv în legi, precum şi în hotărîri şi/sau ordonanţe ale Guvernului sau în acte normative ale instituţiilor nesubordonate Guvernului şi neadmiterea încălcării termenelor fixate;

limitarea la minimum a numărului de licenţe, autorizaţii şi alte acte eliberate pentru iniţierea, desfacerea şi lichidarea activităţii de întreprinzător;

eliminarea licenţelor, autorizaţiilor şi altor acte privind activitatea de întreprinzător care nu sînt în conformitate cu obligaţiile Republicii Moldova faţă de OMC şi cu Acordul de Parteneriat şi Cooperare cu Comunităţile Europene;

implementarea celor mai bune practici privind consultarea şi notificarea agenţilor economici cu referire la noile măsuri de reglementare a activităţii acestora şi asigurarea unei perioade suficiente de timp necesare pentru adaptarea la aceste noi reglementări;

dezvoltarea dialogului cu sectorul privat asupra modalităţilor de îmbunătăţire a climatului de afaceri;

implementarea instituţiei de evaluare a impactului de reglementare.

Legea cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător detaliază cele expuse anterior prin statuarea unor principii concrete:

principiul previzibilităţii;

principiul transparenţei decizionale şi a reglementării;

principiul analizei impactului de reglementare;

principiul reglementării materiale şi procedurale a iniţierii, desfăşurării şi lichidării afacerii prin acte legislative;

principiul echităţii (proporţionalităţii) în raporturile dintre stat şi întreprinzător.

2.5. Interdependenţa dintre reforma reglementării de stat a activităţii de întreprinzător şi alte reforme şi planuri relevante

Strategia reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător are drept scop propunerea procedeelor şi mecanismelor pentru crearea cadrului juridic şi instituţional eficient, efectiv şi capabil să elaboreze şi să implementeze politicile sectoriale ce corespund obiectivelor statului (creştere economică durabilă şi echilibrată, iradicare a sărăciei, sporire a investiţiilor, combatere a corupţiei, integrare europeană), să presteze servicii de calitate cetăţenilor. Reforma în cauză interacţionează cu un şir de alte reforme desfăşurate în Moldova. În practică, aceasta înseamnă că implementarea reformei respective va contribui, împreună cu alte acţiuni, la realizarea obiectivelor stipulate în documentele strategice de bază ale Republicii Moldova: Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului, Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei, Planul de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, Programul Naţional "Satul Moldovenesc" etc.

Una dintre reformele cu care interacţionează reforma reglementării activităţii de întreprinzător este cea a administraţiei publice centrale, orientată spre:

extinderea capacităţii instituţionale şi funcţionale a administraţiei publice centrale;

consolidarea şi perfecţionarea cadrului legal în domeniul administraţiei publice;

optimizarea procesului decizional prin reconfigurarea fluxului informaţional, sincronizarea interacţiunii administraţiei publice centrale, îmbunătăţirea calităţii deciziilor adoptate, estimarea impactului acestora;

îmbunătăţirea managementului resurselor umane în sectorul public, crearea unui corp profesionist, restrîns şi motivat de funcţionari publici;

asigurarea interacţiunii dintre procesul de elaborare a politicilor sectoriale şi procesul bugetar.

O altă reformă strîns legată de reforma reglementării de stat a activităţii de întreprinzător este continuarea prognozării economico-bugetare în temeiul Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu. Acest mecanism este unul fundamental, axat pe asigurarea unui management responsabil din punct de vedere bugetar, avînd drept scop sporirea transparenţei şi eficienţei cheltuielilor publice, precum şi elaborarea programelor sectoriale şi consolidarea funcţiei de control bugetar. Aceste sarcini au o interdependenţă directă cu unul dintre obiectivele reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător - crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar, delimitarea funcţiilor politice, de reglementare, de control şi de inspecţie de stat ale autorităţilor administraţiei publice de funcţiile de prestare a serviciilor de evaluare a conformităţii şi de alte servicii oferite contra plată, precum şi finanţarea autorităţilor publice din bugetul de stat.

Totodată, obiectivele Strategiei reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător corespund aspiraţiilor Republicii Moldova de integrare europeană. Procesul de integrare europeană impune în mod prioritar optimizarea juridică, instituţională şi funcţională a administraţiei publice, în următorii 7-10 ani, în materie de reglementare a activităţii de întreprinzător. Republica Moldova va trebui să creeze structuri capabile să armonizeze legislaţia naţională cu acquis-ul comunitar, inclusiv prin implementarea noilor instituţii, obligatorii în cadrul UE. În contextul celor expuse, se impune asigurarea coordonării activităţilor de reformare a cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător cu procesul de integrare europeană.

3. Scopul şi obiectivele reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător

Scopul reformei este perfecţionarea şi menţinerea în stare raţională (optimă) a sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător la nivel naţional şi local, care ar asigura securitatea statului, ordinea publică, protecţia mediului înconjurător şi creşterea efectelor economice pentru societate (îmbunătăţirea climatului de afaceri, creşterea economică durabilă etc.). Evaluarea creşterii efectelor economice pentru societate se efectuează prin aplicarea EIR.

Experienţa mondială arată că sistemul de reglementare a activităţii de întreprinzător al unui stat poate fi întreţinut în stare raţională numai în cazul în care există un sistem de organe de stat cu obligaţii şi împuterniciri de revizuire şi perfecţionare permanentă a acestui sistem.

În condiţiile fiecărei etape de dezvoltare economică şi tehnologică, indicii Costului desfăşurării afacerii - cheltuieli financiare şi de timp ale întreprinzătorilor pentru conformarea lor cu procedurile regulatorii din diferite ţări - corelează destul de bine cu indicii creşterii efectelor economice pentru societăţile din aceste ţări. Corelarea sus-menţionată permite de a elabora periodic, pe o durată de pînă la 4 - 5 ani, un sistem nou de obiective, care se reduc la revizuirea sistemului de reglementare după direcţii de reglementare, ceea ce conduce în consecinţă la micşorarea indicilor cheltuielilor financiare şi de timp în tot sistemul de indici ai Costului desfăşurării afacerii.

Reieşind din realităţile Republicii Moldova şi cele menţionate mai sus, obiectivele de bază ale reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător sînt diminuarea substanţială a gradului de dependenţă a întreprinderilor de reglementări administrative excesive, micşorarea cheltuielilor financiare şi de timp suportate de antreprenori pentru deschiderea şi desfăşurarea afacerilor, precum şi pentru lichidarea/insolvabilitatea afacerii, care în prezent se dovedeşte a fi complicată. La acest capitol se raportează şi cheltuielile aferente serviciilor cu plată acordate de către organele abilitate cu funcţii de supraveghere şi control, precum şi practica de raportare către diverse autorităţi.

Scopul final al reformei regulatorii ţine de elaborarea şi adoptarea unor noi politici de stat în domeniu şi include elaborarea şi implementarea de noi norme, precum şi crearea unor mecanisme de reglementare bazate pe analiza impactului regulatoriu, pe baza unui cadru juridic şi instituţional supus unei supravegheri eficiente din partea statului.

Este de menţionat în acest sens că pentru o eficientizare a proceselor de implementare a noilor politici este nevoie de mediatizarea lor, astfel ca ele să reflecte opinia societăţii în materie. O astfel de nuanţă a abordării acestor activităţi ţine şi de latura psihologică - participarea publicului larg, în special a reprezentanţilor cercurilor de afaceri le va crea certitudinea existenţei unui produs personal. Astfel se majorează considerabil probabilitatea respectării noilor reglementări de către antreprenori, fără înaintarea unor noi cerinţe de revizuire şi modificare a legislaţiei.

Reieşind din faptul că Guvernul intenţionează să accelereze tranziţia la o economie de piaţă într-un mod în care beneficiile concrete de liberalizare sînt resimţite cît mai curind, în timp ce riscurile inevitabile de ajustare sînt gestionate lent. O bună strategie de creştere durabilă pentru o economie mică în tranziţie din Europa trebuie să asigure un mediu deschis, flexibil şi de cost scăzut, care ar oferi posibilitatea investiţiilor şi inovaţiilor în afaceri. Un astfel de mediu va acorda economiei posibilitatea de ajustare mai rapidă la noile riscuri şi oportunităţi ale pieţei, precum şi de producere a celei mai mari valori de la resursele sale umane şi alte resurse naţionale.

Tranziţia însăşi este deja în proces de implementare. Guvernul, în comun cu Banca Naţională a Moldovei, a realizat politici fiscale şi monetare dure de succes, aducînd inflaţia la sfîrşitul anului 2005 la nivel de 10%, şi a implementat reforme importante de politică pentru promovarea creşterii economice şi reducerea sărăciei. Cadrul juridic pentru investiţiile private s-a îmbunătăţit o dată cu adoptarea Legii insolvabilităţii, Titlului privind administrarea fiscală al Codului fiscal, Legii privind instituţiile financiare şi noului Cod civil. Republica Moldova a aderat la OMC în 2001 şi planifică să se integreze în Piaţa Unică a Uniunii Europene.

Totuşi, redresarea curentă a economiei este insuficientă şi creşterea pe viitor nu este asigurată. Nivelul scăzut al investiţiilor încetineşte sporirea productivităţii şi competitivităţii în sectorul real şi în domeniul exporturilor. Creşterea economică sănătoasă nu poate fi durabilă fără ameliorarea competitivităţii şi productivităţii în sectorul real.

Va fi foarte dificil de a obţine un mediu deschis, flexibil şi cu cost scăzut, corespunzător necesităţilor Republicii Moldova de a se alinia la cele peste 90.000 pagini ale acquis-ului comunitar. Măsurile de reformă incluse în Strategie sînt similare cu reformele care au fost implementate de către Comisia Europeană pentru îmbunătăţirea eficienţei şi reducerea costurilor propriilor regulamente.

Rolul reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător şi al simplificării administrative în crearea unui mediu deschis, flexibil şi de cost redus este indiscutabil.

Aceste tipuri de reforme tratează trei probleme principale:

riscul de reglementare (care reduce veniturile anticipate ale investiţiilor);

distorsiunile pieţei (care reduc eficienţa generală şi creşterea productivităţii);

costurile tranzacţiilor (care reduc intrarea pe piaţă, productivitatea, crearea locurilor de muncă, flexibilitatea şi competitivitatea, stopează procesul inovaţional).

Programul Economic al Băncii Mondiale pentru Republica Moldova pe anul 2005 accentuează rolul reformelor în Planul de dezvoltare a acesteia pe termen mediu. Acesta stipulează că rezultatele preconizate ale reformelor mediului de afaceri sînt:

regimuri de reglementare mai eficiente şi optimizate (în special licenţierea şi controlul) şi reducerea costurilor de conformare regulatorie a întreprinderilor, în vederea creşterii competitivităţii acestora;

capacitatea instituţională consolidată a Guvernului de a completa în continuare agenda de reformă a mediului de afaceri prin introducerea metodologiei analizei impactului de reglementare.

Reforma de reglementare nu reprezintă neapărat o agendă de reglementare. Piaţa naţională din Republica Moldova nu are nevoie de reglementări de proastă calitate, care conduc la anticoncurenţă şi costuri înalte, ci de reglementări eficiente în atingerea politicilor publice legitime şi conforme cu principiile unei pieţe deschise şi competitive. Ca şi în alte economii în tranziţie, procesul de tranziţie din Moldova este un proces al reformei legislative masive. Aproximativ 90% dintre legile Republicii Moldova au intrat în vigoare după 1991, majoritatea de la adoptarea Constituţiei din 1994. Din 2001, Republica Moldova a efectuat reforme extensive ale cadrului juridic comercial şi financiar în astfel de domenii cum ar fi legislaţia cu privire la întreprinderi şi antreprenoriat şi regulamentele bancare.

Pentru ca Republica Moldova să se racordeze la normele internaţionale ale guvernării bazate pe reguli, ea trebuie să consolideze capacităţile pentru o bună guvernare regulatorie. Ea trebuie să menţină niveluri de protecţie a sănătăţii şi mediului corespunzătoare necesităţilor cetăţenilor, asigurînd procese regulatorii transparente care protejează concurenţa loială. Astfel de exigenţe sînt înaintate faţă de toate statele candidate la aderarea la Uniunea Europeană.

Pornind de la cele menţionate, Strategia de reformă a cadrului de reglementare trebuie să se bazeze pe patru piloni:

implementarea Strategiei pe termen mediu şi fortificarea capacităţilor de realizare, prin consolidarea mecanismelor centrale de reformă şi crearea unui sistem de management regulatoriu pentru controlul calităţii actelor normative, cu atribuţii de promovare, prognozare şi monitorizare a rezultatelor pe termen mediu;

consolidarea instituţiilor de reglementare pentru sprijinirea noului sistem de reglementare, asigurînd transparenţa şi procesul adecvat pentru întreprinderi şi îmbunătăţind aplicarea legilor şi regulamentelor prin reforma funcţiilor de control şi testare;

controlul fluxului de reglementări prin consolidarea capacităţilor regulatorii ale autorităţilor publice şi agenţiilor. Pentru obţinerea beneficiilor în viitor, o serie de strategii trebuie să fie implementate prin procese regulatorii, pentru a asigura ca noile reglementări să nu repete vechile greşeli. Întocmirea noilor reglementări trebuie să fie efectuată printr-un proces structurat al controlului calităţii bazat pe noile principii ale bunei reglementări;

modernizarea reglementărilor existente pentru eliminarea barierelor de intrare, reducerea costurilor regulatorii şi compensarea diferenţelor regulatorii. Deşi Moldova şi-a modernizat legislaţia sa începînd cu anul 1991, ea se confruntă încă cu sarcini enorme de examinare şi reînnoire a succesiunii legilor, regulilor şi altor instrumente cu efecte antipiaţă, învechite, ineficiente sau pur şi simplu neadecvate pentru crearea cadrului şi acordarea protecţiilor legale necesare unei economii de piaţă. Reînnoirea trebuie să fie efectuată eficient şi rapid pentru evitarea încetinirii creşterii economice şi majorării riscului regulatoriu.

Pornind de la cele menţionate, scopul final al reformei constă în plasarea accentului în administraţia publică de pe reglementările excesive pe estimarea şi monitorizarea impactului de reglementare asupra activităţii de întreprinzător.

4. Rezultatele scontate ale reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător

HGA104/2007 ID intern unic: 320834 Версия на русском	Fişa actului juridic
Republica Moldova
GUVERNUL
HOTĂRÎRE Nr. 104 din 01.02.2007
cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător
Publicat : 16.02.2007 în Monitorul Oficial Nr. 21-24 art Nr : 131
Abrogată prin HG796 din 25.10.12, MO228/31.10.12 art.858 Pentru asigurarea executării Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (2004-2006), aprobate prin Legea nr.398-XV din 2 decembrie 2004 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.5-12, art.44), Legii nr.424-XV din 16 decembrie 2004 privind revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.1-4, art.16), Programului de activitate a Guvernului pe anii 2005 - 2009 "Modernizarea ţării - bunăstarea poporului", Planului de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.356 din 22 aprilie 2005 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.65-66, art.412), ţinînd cont de Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30 decembrie 2005 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.1-4, art.9), referitoare la reforma reglementării de stat a activităţii de întreprinzător, Guvernul HOTĂRĂŞTE: 1. Se aprobă: Strategia de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător, conform anexei nr.1; Planul de implementare a Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător, conform anexei nr.2. 2. Ministerele, alte autorităţi administrative centrale: vor include în planurile lor de activitate acţiunile necesare pentru realizarea prevederilor stipulate în Planul de implementare a Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător; vor întreprinde acţiunile ce se impun pentru realizarea Planului de implementare a Strategiei nominalizate, inclusiv furnizarea informaţiilor solicitate de persoanele responsabile de îndeplinirea acestuia; vor prezenta trimestrial Ministerului Economiei şi Comerţului informaţia privind executarea Planului de implementare a Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător (la compartimentul de care sînt responsabile). 3. Ministerul Economiei şi Comerţului: va monitoriza realizarea reformei cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător în Republica Moldova; va acorda asistenţa metodologică necesară ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale în procesul realizării reformei; va informa cu regularitate Comisia de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător privind mersul realizării reformei. 4. Controlul asupra executării prezentei hotărîri se pune în sarcina doamnei Zinaida Greceanîi, prim-viceprim-ministru. PRIM-MINISTRU Vasile TARLEV Contrasemnează: Prim-viceprim-ministru Zinaida Greceanîi Ministrul economiei şi comerţului Igor Dodon Ministrul finanţelor Mihail Pop Nr. 104. Chişinău, 1 februarie 2007. Anexa nr.1 la Hotărîrea Guvernului nr.104 din 1 februarie 2007 STRATEGIA de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător I. Introducere Republica Moldova recunoaşte că reglementările de calitate înaltă, atît la nivel naţional, cît şi la nivel regional, reprezintă o premisă esenţială pentru conformarea unor tendinţe de bază ale statului: armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar, creşterea concurenţei, reducerea subsidiilor din partea statului, majorarea volumului comerţului global, dezvoltarea sectorului privat naţional, sprijinirea întreprinderilor mici şi mijlocii, revigorarea şi consolidarea politicilor de dezvoltare regională şi de protecţie a mediului, precum şi a celor sociale şi de muncă, crearea unul climat investiţional favorabil dezvoltării afacerilor. Pentru stabilirea şi implementarea unui sistem optim de reglementare a activităţii de întreprinzător, se impune existenţa următoarelor componente: o politică de stat de reglementare a activităţii de întreprinzător consecventă, adoptată la cel mai înalt nivel; un sistem instituţional public durabil, capabil să organizeze şi să coordoneze activitatea de perfecţionare a reglementărilor activităţii de întreprinzător; metode şi mecanisme de evaluare şi de implementare a reglementărilor noi preconizate şi/sau de modificare sau excludere a celor existente, care să se soldeze, conform prevederilor politicii de reglementare, cu efecte pozitive în societate (creşterea economică, îmbunătăţirea climatului investiţional, reducerea sărăciei etc.). Un element important de evaluare a calităţii politicilor de reglementare în stat îl constituie diferenţierea contribuţiilor, produselor şi consecinţelor. Din punctul de vedere al contribuţiilor, statul trebuie să elaboreze şi să adopte noi politici şi acte normative, precum şi să creeze un cadru instituţional bazat, în activitatea sa, pe pîrghii moderne şi eficiente. Totuşi acestea nu sînt suficiente - este necesară implementarea cu succes a noilor capacităţi. Voinţa politică urmează să treacă testul opoziţiei din partea societăţii şi, în special, a intereselor private. Instituţiile trebuie să dispună de resurse umane şi bugetare pentru implementarea politicilor şi utilizarea pîrghiilor create. Astfel, cel de-al doilea accent trebuie pus pe produsul politicilor, adică pe faptul dacă contribuţiile au fost materializate în reglementări de calitate mai înaltă. În final, cadrul instituţional trebuie să asigure implementarea pîrghiilor pentru atingerea rezultatelor concrete referitoare la persoane fizice şi domeniul afacerilor. Aceasta s-ar solda cu rezultate benefice, printre care majorarea volumului investiţiilor, creşterea economică, sporirea calităţii mediului, prosperitatea economică. Esenţa reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător constă într-o abordare echilibrată a proiectării şi implementării reglementărilor. Un asemenea echilibru poate fi atins numai prin analiza profundă a problematicii, identificarea posibilelor soluţii, precum şi prin stabilirea intereselor părţilor care vor cădea sub incidenţa noilor reglementări - statul, afacerile şi societatea în general. O astfel de analiză a impactului de reglementare poate genera o concluzie asupra lipsei necesităţii de adoptare a unor noi reglementări. Concomitent, deoarece actele existente sînt ineficiente, apare imperativul stabilirii costurilor, beneficiilor şi impactului noilor acte normative asupra statului, persoanelor fizice şi afacerilor. În acest context şi în urma analizei impactului de reglementare, poate să se impună necesitatea renunţării la majoritatea reglementărilor existente şi a elaborării unui nou fundament pentru elaborările ulterioare. Reieşind din realităţile Moldovei, obiectivul de bază al reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător este diminuarea substanţială a gradului de dependenţă a întreprinderilor de reglementările administrative, micşorarea cheltuielilor financiare şi de timp suportate de antreprenori pentru deschiderea şi desfăşurarea afacerilor, fapt care presupune obţinerea licenţelor, autorizaţiilor, permisiunilor etc., precum şi pentru lichidarea/recunoaşterea insolvabilităţii afacerii, procedură care, în prezent, se dovedeşte a fi şi mai complicată. La acest capitol se raportează şi cheltuielile aferente serviciilor cu plată prestate de către organele abilitate cu funcţii de supraveghere şi control, precum şi sistemul de raportare către diverse autorităţi. Tranziţia la economia de piaţă, destrămarea fostului sistem administrativ şi alte fenomene care s-au derulat o dată cu obţinerea independenţei Republicii Moldova au afectat diverse domenii de activitate a societăţii. Funcţionarea statului de drept, edificarea societăţii civile, aplicarea mecanismelor de piaţă în condiţiile unei crize structurale de amploare, care a însoţit consolidarea independenţei, constituie doar unele dintre aspectele problemei abordate. În condiţiile actuale, reevaluarea şi revizuirea rolului administrativ al statului în raport cu sectorul privat, asigurarea unui echilibru de drepturi şi obligaţii între sectorul public şi sectorul privat, reevaluarea şi revizuirea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice, inclusiv ale autorităţilor publice nesubordonate Guvernului, în raport cu societatea, asigurarea transparenţei în luarea deciziilor, precum şi evitarea oricărui conflict de interese constituie elementele-cheie ale stabilirii unei economii de piaţă eficiente, orientate spre sectorul privat, capabil să facă faţă aspiraţiilor de integrare europeană a ţării. Astfel, implementarea reformei în cauză este o prioritate pentru Guvern, care ar asigura conformarea raportului dintre sectorul public şi sectorul privat din ţară cu standardele europene, ar contribui la satisfacerea necesităţilor societăţii, inclusiv la ridicarea nivelului de trai al cetăţenilor, caracterizîndu-se prin transparenţă, predictabilitate, responsabilitate şi eficienţă din partea autorităţilor publice şi sectorul privat. Rigorile timpului impun efectuarea unei reforme profunde, bazate pe analiza minuţioasă a situaţiei curente, a cărei reuşită nu numai că depinde de voinţa politică a Guvernului, dar şi necesită un efort multilateral al întregii societăţi. Strategia de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător (în continuare - Strategia) are drept scop identificarea măsurilor pentru eficientizarea reglementării activităţii de întreprinzător, prin optimizarea procesului decizional, cu participarea sectorului privat; reducerea imixtiunii statului în activitatea de întreprinzător şi lichidarea/declararea insolvabilităţii acesteia; evaluarea impactului de reglementare la etapa elaborării actelor de reglementare, precum şi pentru evaluarea continuă a cadrului juridic respectiv. II. Cadrul conceptual al reformei 2.1. Reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător - o reformă structurală Reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător urmează a fi privită ca una structurală, a cărei implementare va asigura sporirea competitivităţii economiei naţionale. Cu începere din anul 2000, performanţa creşterii economice în Moldova a marcat depăşirea deceniului de declin economic şi de sărăcie în ascendenţă. În perioada anilor 2000-2004, PIB-ul real s-a majorat cu peste 30% şi rata sărăciei s-a redus cu peste jumătate. Recuperarea economică curentă, susţinută de menţinerea stabilităţii macroeconomice, constituie un fundament stabil pentru elaborarea unei strategii solide de creştere pe termen mediu şi lung. Crearea unui mediu de afaceri şi a unui climat investiţional care ar stimula, susţine şi recompensa performanţa întreprinderilor competitive este principalul obiectiv al politicii economice. Studiile ce se concentrează asupra Republicii Moldovei, în special Costul de desfăşurare a afacerii, şi comparaţiile internaţionale sugerează că politicile Guvernului mai mult au împiedicat decît au stimulat competitivitatea în economia ţării. De fapt, politicile de stat şi practicile necompetitive au devenit cel mai mare obstacol în calea prosperităţii. Politicile ce au subminat competitivitatea economiei din Moldova îşi au originile la nivel macroeconomic. Înainte de criza financiară din Rusia din 1998, combinaţia dintre politicile monetare austere şi politicile fiscale liberale au condus la pierderea competitivităţii şi la creşterea rapidă a deficitului contului curent. Reformele structurale neaduse la zi au împiedicat reacţia adecvată a ofertei la cererea în creştere, stimulînd în schimb importurile. Reglementarea şi intervenţiile excesive, corupţia şi imposibilitatea de a asigura o infrastructură fizică şi economică adecvată au creat costuri semnificative pentru întreprinderi, atît pe pieţele locale, cît şi pe cele străine. În ceea ce priveşte pieţele de export, infrastructura fărîmiţată şi performanţa administrativă neadecvată subminează unul dintre potenţialele puncte forte ale ţării: amplasarea sa ca o punte comercială între Est şi Vest. Comparaţia mediului de afaceri din Moldova cu cel din alte ţări confirmă aceste diagnoze. Astfel de comparaţii au devenit parte a industriei de creştere. Pagina web a Serviciului de Consultanţă cu privire la Investiţiile Străine al Băncii Mondiale (FIAS) enumeră 21 de poziţii separate de gradare şi rating. Cea mai cunoscută şi mai des citată analiză comparativă se conţine în Raportul cu privire la Competitivitatea Globală (RCG) al Forului Economic al Băncii Mondiale, care clasifică anual peste 100 de ţări pe baza a doi indicatori complecşi. Celelalte clasamente reflectă mai pregnant gradul de interesare a investitorilor individuali, cum ar fi clasamentul mediilor de afaceri publicate în Economist Intelligence Unit (EIU), care asociază scorurile atribuite la modalitatea de reacţionare a investitorilor. Utilizînd rezultatele EIU, putem să determinăm poziţia Republicii Moldova în raport cu ţările selectate pentru comparaţie pe baza celor 10 indicatori principali. Figura 1 reprezintă comparaţia rezultatelor Moldovei cu cele ale noilor state-membre ale UE din Europa Centrală şi de Est şi cu ţările Baltice. În urma comparaţiilor se evidenţiază discrepanţa într-un şir de domenii politice importante, cu toate că cea mai proeminentă deosebire pentru "oportunităţile de piaţă" se explică, în mare măsură, prin dimensiunile mici ale pieţei interne. O mare parte a reglementărilor ce condiţionează apariţia discrepanţelor majore contrazic efectiv obligaţiile Republicii Moldova ca membru al Organizaţiei Mondiale a Comerţului (OMC). Doar aducîndu-şi sistemul său juridic în conformitate cu angajamentele sale în OMC, Moldova ar reuşi să anuleze multe din discrepanţele menţionate mai sus. Figura 1. Mediul politic al Republicii Moldova în comparaţie cu noile state-membre ale Uniunii Europene HG104F1.rtf Sursa: Evaluarea competitivităţii în economia Moldovei. Studiu efectuat pentru USAID de către Proiectul BIZPRO, implementat de DAI Inc., Chişinău, iulie 2004. În contextul reformelor structurale se impun următoarele acţiuni, identificate şi în Memorandumul economic de ţară pentru Republica Moldova - "Moldova: Oportunităţi pentru o creştere economică accelerată" (Banca Mondială, Chişinău, 9 septembrie 2005): sporirea concurenţei pe piaţă prin reducerea barierelor de reglementări administrative la iniţierea şi desfăşurarea afacerii şi la lichidarea/declararea insolvabilităţii acesteia, inclusiv cu capital străin; sporirea accesului la pieţele străine prin lichidarea constrîngerilor costisitoare şi de durată în raport cu comerţul şi investiţiile. Aceasta include facilitarea comerţului prin raţionalizarea procedurilor vamale, creşterea sofisticării gestionării riscurilor la frontiere şi accelerarea adoptării unui sistem internaţional voluntar de evaluare a standardelor şi conformităţii; implementarea măsurilor pentru sporirea accesului la finanţare şi creşterea eficienţei sistemului bancar. Aceasta include crearea unui sistem unic de informaţii cu privire la credite, oferindu-le agenţilor economici posibilitatea unui acces sporit la împrumuturi; finalizarea transformărilor structurale ale economiei prin implementarea adecvată a programului de privatizare; sporirea calităţii infrastructurii comunicaţiilor; lichidarea barierelor în calea accesării pieţelor internaţionale, inclusiv prin reforma sistemului existent de standarde şi de evaluare a conformităţii, costurilor reglementărilor şi procedurilor vamale. Prin îmbunătăţirea accesului pe pieţele externe, eficacitatea investiţiilor interne creşte, deoarece întreprinderile produc nu doar pentru consumul intern, ci şi pentru piaţa externă. Investiţiile străine se corelează pozitiv cu deschiderea ţării şi accesul pe piaţa internaţională; implementarea reală a instituţiei răspunderii autorităţilor publice cu funcţii de reglementare şi a reprezentanţilor sectorului privat pentru neonorarea obligaţiilor şi/sau încălcarea acestora - echilibrul drepturilor şi obligaţiilor. 2.2. Situaţia actuală O examinare a indicatorilor şi studiilor disponibile denotă faptul că în ultimii doi ani a avut loc o îmbunătăţire generală a mediului de afaceri, dar aceasta este neuniformă şi lentă. Din 2001 pînă în 2004, poverile de reglementare au crescut, ceea ce părea că va conduce la înrăutăţirea situaţiei, însă indicatorii anului 2005 din studiul Costului de desfăşurare a afacerii, realizat în numele Băncii Mondiale, sugerează că poate avea loc o îmbunătăţire reală în unele domenii de reglementare pentru afacerile mari. Astfel, în 2005 s-au redus indicii plăţilor neoficiale, care sînt totuşi încă destul de înalţi; s-a micşorat numărul şi frecvenţa controalelor de stat la întreprinderi, s-au redus cheltuielile de timp şi financiare pentru obţinerea autorizaţiilor în construcţii, pentru conformarea cu cerinţele vamale la export, pentru obţinerea certificatelor sanitare, pentru certificarea noului echipament etc. Aceşti indicatori sînt bazaţi, în mare măsură, pe percepţiile managerilor întreprinderilor şi intermediarilor, şi, deşi trebuie interpretaţi cu atenţie, ei inspiră încredere în rezultate. În pofida acestor îmbunătăţiri recente, mediul de afaceri din Republica Moldova continuă să sufere mai mult decît cel din ţările vecine din cauza a trei probleme principale ce ţin de reglementarea neadecvată: riscul de reglementare, distorsiunile de piaţă şi costurile înalte de producere şi tranzacţionare. În consecinţă, cu toate că reformele efectuate pînă în prezent au adus unele îmbunătăţiri, mediul de afaceri agregat rămîne a fi necorespunzător. Calitatea multor reglementări este încă foarte joasă, reformele efectuate au fost incomplete, iar cele cîteva modificări realizate pentru reînnoirea capacităţilor şi practicilor autorităţilor publice în realizarea reformei nu corespund necesităţilor. Noii indicatori de competitivitate, elaboraţi de către Forumul Mondial Economic, au plasat Moldova în anul 2005 pe locul 85 din 115 ţări (83 din 160 conform Index of Economic Freedom, elaborat de Fundaţia The Heritage). În aspect comparativ, cadrul juridic şi instituţional existent nu este ajustat la cele mai bune practici europene şi internaţionale, în special la capitolul lichidarea afacerii şi procedura de insolvabilitate. Cu referinţă la procedura de insolvabilitate, se constată că performanţele din trecut ale Consiliului Creditorilor nu au fost satisfăcătoare. Indicatorii sugerează că într-o serie de cazuri Consiliul nu a reuşit să asigure conformarea deplină cu condiţiile şi obligaţiunile prevăzute de către memorandum, care reglementau perioada de izolare. Consiliul acorda periodic scutiri, care permiteau întreprinderilor să-şi continue activitatea în condiţiile de izolare în pofida acumulării continue a restanţelor de plăţi la impozite şi nereuşitei eforturilor de restructurare. Aranjamentul curent este periclitat de lipsa unor planuri consecvente de restructurare. Anterior, întreprinderile primeau din partea Agenţiei pentru restructurarea întreprinderilor şi acordarea asistenţei tehnice în perioada postprivatizare (ARIA) asistenţă tehnică gratuită pentru elaborarea şi implementarea planurilor de restructurare. În prezent întreprinderile cu probleme elaborează propriile planuri de restructurare. Ţinînd cont de capacităţile tehnice şi experienţa limitată a acestor companii, nu este surprinzător că rezultatele sînt deplorabile. La modul general, nu există prevederi de schimbări în conducerea companiilor problematice, deşi, în principiu, schimbările în conducerea companiilor pot fi negociate. Cadrul juridic existent, relevant reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător, se reduce la Concepţia de lucru prevăzută de Hotărîrea Guvernului nr.141 din 17 februarie 2004 "Despre reforma reglementării de stat a activităţii antreprenoriale" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr.35-38, art.274). Pentru îndeplinirea acesteia, s-au elaborat şi aprobat: Hotărîrea Guvernului nr.862 din 26 iulie 2004 "Privind perfecţionarea sistemului de control de stat specializat" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2004, nr.131, art.1034); Legea nr.424 din 16 decembrie 2004 privind revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.1-4, art. 16); Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 3 octombrie 2005 "Privind aprobarea Registrului actelor oficiale de reglementare a activităţii de întreprinzător" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.132, art.134); Hotărîrea Guvernului nr.920 din 30 august 2005 "Cu privire la Nomenclatorul autorizaţiilor, permisiunilor şi certificatelor, eliberate de către autorităţile administrative centrale şi organele subordonate acestora persoanelor fizice şi juridice pentru practicarea activităţii antreprenoriale" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.126, art.128); Hotărîrea Guvernului nr.275 din 16 martie 2006 "Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului şi abrogarea unor acte normative" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.51-54, art.338); Legea nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.126-130, art.627); Hotărîrea Guvernului nr.1230 din 24 octombrie 2006 "Cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare" (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.170-173, art.1321). Luînd în considerare toţi indicatorii, problemele-cheie sînt următoarele: multe legi şi reglementări ale autorităţilor administraţiei publice continuă să fie costisitoare, ineficiente şi neconforme cu principiile de piaţă şi realităţile de afaceri; reglementările nu sînt transparente în elaborare şi implementare; nu există predictabilitate şi consecvenţă în elaborarea de reglementări; reglementările autorităţilor administraţiei publice şi ale structurilor de nivel inferior sînt deseori contrare actelor legislative, iar majoritatea nu sînt publicate conform clauzelor legislative, inclusiv constituţionale; implementarea nu este prognozată şi deseori coruptă; există conflictele de interese în cadrul autorităţilor administraţiei publice din cauza comasării funcţiilor de elaborare de politici, de reglementare, de control şi inspecţie şi de prestări servicii contra plată; existenţa fondurilor speciale; rezultatele reglementărilor nu sînt monitorizate. Cristalizarea celor menţionate mai sus a fost posibilă inclusiv în urma implementării Legii cu privire la revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător, realizarea căreia s-a soldat cu abrogarea şi modificarea unui număr impunător de acte. La fel, Studiul privind mediul de afaceri şi performanţa întreprinderilor (BEEPS) efectuat de către Banca Europeană de Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD) - Banca Mondială (BM) în 2005, dat publicităţii în noiembrie 2005, demonstrează progresul realizat de Republica Moldova într-o serie de domenii, dar, în acelaşi timp, şi rămînerea în urmă a performanţei statului în comparaţie cu cea a vecinilor săi. BEEPS este o iniţiativă comună a BERD şi BM, efectuat în trei etape în 1999, 2002 şi 2005, şi care cuprinde majoritatea ţărilor din Europa Centrală şi de Est şi din fosta Uniune Sovietică, precum şi Turcia. Tabelul sumar al BEEPS 2005 ne indică un tablou pozitiv în perioada dintre 2002 şi 2005 în ce priveşte progresul general conform anumitor indicatori. Majoritatea indicatorilor din mediul de afaceri s-au îmbunătăţit, în special indicii neclarităţii de reglementare (ceea ce înseamnă că riscul de reglementare s-a micşorat), indicatorii privind licenţele şi autorizaţiile (ceea ce înseamnă că s-au micşorat costurile operaţionale), indicatorii privind corupţia (afectînd atît costul, cît şi riscul). Aceste tipuri de efecte urmează să stimuleze investiţiile, randamentul capitalului şi competitivitatea. Pe parcursul perioadei în cauză unele costuri de reglementare importante s-au majorat totuşi. Flexibilitatea regulamentelor de muncă reprezintă un element critic al investiţiilor, şi totuşi problemele ce ţin de regulamentele muncii au sporit semnificativ. Funcţionarea sistemului judiciar la fel pare a fi în declin, generînd un efect negativ asupra riscurilor şi costurilor. Tendinţele menţionate sînt prezentate şi în alte studii bazate pe clasamentul ţărilor conform datelor statistice. Cît priveşte libertatea economică, cele mai elocvente sînt rapoartele BM (Doing Business) şi ale Fondului The Heritage (Index of Economic Freedom). Noţiunea de libertate economică poate fi definită ca nivelul de neimplicare a statului în investiţii, producerea, distribuirea şi folosirea mărfurilor şi serviciilor, în măsura considerată de populaţie ca fiind cea mai productivă. Studiile efectuate cu concursul BM arată evoluţii pozitive de creştere a Produsului Intern Brut (PIB) în funcţie de sporirea gradului de libertate economică, de eliminarea barierelor în comerţ şi în activitatea de întreprinzător. Gradul libertăţii economice conduce la creşteri ale PIB-ului per capita mai mari decît ajutoarele externe (granturi, asistenţă tehnică, credite preferenţiale). 2.3. Necesitatea abordării strategice a reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător Necesitatea efectuării reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător poate fi exprimată multidimensional: prin aspecte (i) economice, (ii) sociologice, (iii) tehnologice şi (iv) instituţionale, care, la rîndul lor, se află într-o dinamică şi interacţiune permanentă. (i) Din punctul de vedere al aspectelor economice, dezvoltarea sectorului privat şi necesitatea intensificării parteneriatului dintre sectorul privat şi cel public impune noi exigenţe privind abordarea sistemică a proceselor economice şi competenţe mai largi de planificare strategică, flexibilitatea, continuitatea şi promptitudinea, precum şi evaluarea impactului în adoptarea deciziilor de către autorităţile publice. (ii) Evoluţia socială din ultima perioadă se caracterizează prin tendinţe de participare mai largă a societăţii civice la procesul decizional, ceea ce impune cerinţe noi privind orientarea socială şi transparenţa deciziilor, predictibilitatea legislativă, diversificarea modalităţilor de participare. (iii) Din punctul de vedere al avansării tehnologiilor informaţionale, în faţa autorităţilor publice implicate în reglementarea activităţii de întreprinzător sînt trasate noi obiective în domeniul optimizării schimbului informaţional, utilizării tehnologiilor în scopul garantării accesului universal la resursele şi serviciile informaţionale, eficientizării proceselor de elaborare, aprobare şi implementare a deciziilor adoptate. (iv) Dezvoltarea rapidă a proceselor de globalizare şi dinamica evoluţiei economice, sociale şi politice a ţării impune noi condiţii de armonizare juridică, instituţională şi funcţională, iar aspiraţiile de integrare europeană a Republicii Moldova sporesc importanţa perfecţionării configuraţiei juridice şi structurale a autorităţilor publice pentru asigurarea unui dialog constructiv pe plan internaţional. Prin urmare, necesitatea reformei este dictată atît de factorii interni, cît şi de cei externi. Este evident că, în cazul unei abordări nesistemice, mediul general de afaceri poate să se înrăutăţească. Acest fapt poate apărea din cauză că deprinderile de reglementare sînt profund înrădăcinate în instituţiile şi stilurile de guvernare. În special, reformele pot fi reversibile dacă stimulentele şi capacităţile de reformare în sectorul public nu vor fi schimbate radical. Această problemă a fost deja sesizată în Republica Moldova. Un exemplu elocvent este reforma şi consolidarea licenţelor în cadrul Camerei de Licenţiere, o reformă de succes care şi-a atins scopurile pe termen scurt, dar beneficiile nete au fost minime, deoarece autorităţile publice centrale de specialitate şi-au schimbat licenţele cu instrumente similare numite "autorizaţii", care au aceleaşi efecte negative asupra întreprinderilor. Ca rezultat, întreprinderile se confruntă cu două niveluri de birocraţie, în schimbul unuia. Experienţa ţărilor care au iniţiat anterior procese de reformare a cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător demonstrează că o organizare slabă a procesului de reformare conduce la eşecul politicii preconizate. Pentru obţinerea unui succes real al reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător, strategia trebuie să se concentreze nu numai asupra reformelor sistemului juridic de reglementare, dar şi asupra reformelor sistematice de structură instituţională, procese şi capacităţi ale întregului Guvern, care să asigure derularea reformei în direcţia scontată. Astfel, rolul de reglementare al Guvernului trebuie să fie conceptual modificat pentru a corespunde noilor necesităţi ale economiei şi societăţii din Moldova. Voinţa politică de a efectua reforma de reglementare a activităţii de întreprinzător este esenţială, dar, după cum arată practica altor ţări, insuficientă pentru o strategie pe termen mediu. Ţările care au obţinut succese în domeniu au elaborat şi implementat procesul propriu-zis al reformei care conduce spre succes. Factorii de succes sînt corelaţi, ceea ce semnifică că guvernele de succes investesc simultan în strategii de gestionare centralizată a programului reformei, de realizare a dialogului continuu public-privat, de monitorizare a rezultatelor. Asemenea strategii sînt bazate pe practicile internaţionale de bună guvernare, cum ar fi cele adoptate, în special de statele europene, conform recomandărilor Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE), şi promovate tot mai intens de către BM. Conform acestor recomandări, pentru asigurarea unei reglementări de calitate este necesar de a: crea un sistem efectiv de dirijare regulatorie învestit cu capacităţi necesare de ordin administrativ, metodologic, tehnologic şi financiar şi completat cu specialişti instruiţi în domeniu; elabora şi implementa în activitatea sistemului de dirijare regulatorie metode şi mecanisme de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective; asigura o calitate bună a noilor reglementări; asigura îmbunătăţirea calităţii reglementărilor deja existente, revizuirea periodică a acestora pentru a le aduce în concordanţă cu noile cerinţe ale societăţii. Strategia reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător trebuie să conţină componentele strategice sus-menţionate. 2.3.1. Crearea şi perfecţionarea sistemului de dirijare regulatorie Pentru crearea unui sistem eficient de dirijare regulatorie sînt necesare următoarele acţiuni: elaborarea şi adoptarea la cel mai înalt nivel a politicii de stat în domeniul de reglementare a activităţii de întreprinzător; elaborarea şi adoptarea unor exigenţe faţă de calitatea reglementărilor, stabilirea principiilor şi criteriilor cărora trebuie să le corespundă actele de reglementare legislative şi normative, inclusiv a Listei de verificare regulatorie a OCDE faţă de calitatea reglementărilor; stabilirea organului central de stat responsabil de perfecţionarea sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător şi învestirea lui cu împuterniciri de a coordona activitatea de reglementare a autorităţilor publice centrale şi locale, de a conlucra cu reprezentanţii mediului de afaceri şi societatea civilă, de a angaja experţi pentru expertizarea prevederilor regulatorii noi şi a celor existente; consolidarea mecanismului de examinare a calităţii prevederilor regulatorii la nivel central al Comisei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător, al Grupului de lucru şi al Secretariatului cu funcţii preconizate, pe viitor, de evaluare a impactului reglementărilor; adoptarea regulamentelor de activitate ale acestor organe, metodelor de conlucrare a Comisiei cu Guvernul şi Parlamentul, cu autorităţile administraţiei publice locale; de monitorizare a indicilor de performanţă a calităţii reglementărilor regulatorii etc.; consolidarea structurilor instituţionale şi a mecanismului de examinare a calităţii prevederilor de reglementare la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, metodelor de conlucrare cu organul central, de monitorizare a indicilor de performanţă a calităţii reglementărilor ce ţin de sectorul de reglementare încredinţat; consolidarea mecanismului de consultanţă a organului central, autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale cu sectorul de afaceri şi societatea civilă în examinarea calităţii reglementărilor, inclusiv crearea sistemelor informaţionale computerizate pentru publicarea proiectelor de acte legislative şi normative ce conţin clauze de reglementare şi colectarea propunerilor de îmbunătăţire a acestora; crearea şi menţinerea în stare actualizată pentru utilizare prin internet a Registrelor actelor legislative şi normative de reglementare a activităţii de întreprinzător; optimizarea numărului şi a structurii organelor de control de stat împuternicite să verifice gradul de conformare a întreprinzătorilor cu prevederile regulatorii. 2.3.2. Elaborarea şi implementarea metodelor şi mecanismelor de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective Pentru asigurarea calităţii noilor reglementări, precum şi a celor deja existente în caz de revizuire, sînt necesare următoarele acţiuni de elaborare şi implementare a metodelor şi mecanismelor de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective: implementarea calitativă a instituţiei Evaluării Impactului de Reglementare (EIR) a normelor preconizate a fi incluse în fiecare act de reglementare asupra statului, mediului de afaceri şi a societăţi în întregime. De regulă, EIR este bazată pe calculul sumar al pierderilor şi cîştigurilor statului (bugetului consolidat), întreprinzătorilor şi societăţii, care pot apărea în urma implementării reglementării respective. Reglementarea poate fi adoptată dacă efectul sumar aşteptat este mai mare decît efectul fără reglementare. Această instituţie trebuie să fie utilizată în activitatea tuturor structurilor implicate în elaborarea, examinarea şi aprobarea actelor de reglementare a activităţii de întreprinzător; elaborarea şi implementarea unui program de instruire pentru consolidarea permanentă a capacităţilor sectorului public în utilizarea EIR; elaborarea şi implementarea procedurii de consultanţă publică a organelor responsabile de elaborarea proiectelor de prevederi de reglementare noi şi/sau de modificarea celor existente, de comun cu părţile interesate; elaborarea şi implementarea metodologiei de evaluare a măsurilor alternative care conduc la obţinerea unor efecte similare sau mai bune decît cele ce pot fi obţinute prin introducerea reglementării; elaborarea şi implementarea metodologiei de raţionalizare sau optimizare a procedurilor de reglementare, de coordonare a proceselor de reglementare a mai multor organe administrative învestite cu drepturi de reglementare, în scopul stabilirii unor reglementări integrate şi scutirii întreprinzătorilor de a merge la fiecare organ administrativ în parte (reducerea barierelor de reglementare şi administrative prin micşorarea numărului de documente necesare pentru efectuarea procedurii de reglementare respective, introducerea instituţiei ghişeului unic la nivelul autorităţilor publice centrale sau locale etc.). 2.3.3. Asigurarea calităţii noilor reglementări Noile reglementări vor fi planificate şi propuse spre implementare de către autorităţile cu drept de iniţiativă legislativă numai în măsura necesităţii. Ele vor fi examinate doar în cazurile în care vor corespunde exigenţelor de calitate de reglementare. Pentru a stabili necesitatea reglementării propuse spre implementare, asupra acesteia se aplică (în consultare cu reprezentanţii mediului de afaceri şi ai societăţii civile) EIR. Dacă rezultatul aplicării EIR asupra reglementării respective este negativ (efectul sumar aşteptat de la reglementare nu este mai mare decît efectul fără reglementare), atunci această reglementare este respinsă. Dacă rezultatul aplicării EIR este pozitiv, atunci se trece la etapa de determinare a măsurilor alternative care conduc la obţinerea unor efecte similare sau mai bune decît cele ce pot fi obţinute prin introducerea reglementării. Dacă măsuri alternative nu există, atunci se consideră că reglementarea este necesară şi se trece la etapa de raţionalizare sau optimizare a ei. Dacă există măsuri alternative, atunci reglementarea se respinge, iar în locul ei se propune aplicarea măsurilor alternative. Propunerile legate de reglementarea examinată, inclusiv cele de raţionalizare sau optimizare a ei, se prezintă organului ierarhic superior. 2.3.4. Îmbunătăţirea calităţii reglementărilor deja existente Experienţa statelor-membre ale OCDE demonstrează că pentru a menţine sistemul de reglementare în stare de înaltă calitate, acesta trebuie revizuit periodic şi adus în concordanţă cu noile condiţii şi cerinţe apărute în societate. Tergiversarea revizuirii conduce la diminuarea calităţii reglementărilor, precum şi la pierderi economice pentru întreaga societate. După cum este menţionat în paragraful 2.2., în legislaţia în vigoare a Republicii Moldova pot fi depistate multe lacune, care generează implementarea în contradictoriu a normelor, a reglementărilor nejustificate şi de caracter antipiaţă, a procedurilor de reglementare complicate, care cer mari cheltuieli financiare şi de timp din partea întreprinzătorilor pentru conformare. Pentru a evita încetinirea creşterii economice şi majorarea riscului de reglementare, revizuirea sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător în Republica Moldova trebuie să fie efectuată eficient şi rapid. În vederea sporirii calităţii sistemului de reglementare existent, pe lîngă activităţile prevăzute pentru crearea şi funcţionarea unui sistem de dirijare regulatorie efectiv şi elaborarea şi implementarea metodelor şi mecanismelor de evaluare, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective (în sensul aplicării acestora), este necesară realizarea următoarelor acţiuni: elaborarea şi aprobarea planului de revizuire a sistemului existent de reglementare a activităţii de întreprinzător. Este binevenit ca revizuirea legislaţiei să fie planificată după direcţiile de reglementare, monitorizate prin indicii Costul desfăşurării afacerii, iar ordinea revizuirii pe fiecare direcţie de reglementare - în măsura descreşterii cheltuielilor financiare şi de timp ale întreprinzătorilor pentru conformarea cu reglementarea respectivă. Deci, în primul rînd se planifică îndeplinirea lucrărilor de revizuire a legislaţiei care influenţează asupra celor mai mari indici (cheltuieli financiare şi de timp) din Costul desfăşurării afacerii. Ordinea revizuirii poate fi stabilită cu utilizarea altor criterii, propuse de grupul de experţi care elaborează proiectele planurilor lucrărilor, cum ar fi timpul necesar pentru revizuire, interacţiunea dintre diferitele reglementări, părerile investitorilor strategici etc. Revizuirea poate avea loc pe următoarele direcţii de reglementare: înregistrarea şi lichidarea/insolvabilitatea întreprinderilor; obţinerea licenţelor, diferitelor autorizaţii şi permisiuni; controlul de stat în diferite aspecte; importul şi exportul; obţinerea certificatelor de expertiză, acreditare, evaluare a conformităţii produselor; efectuarea tranzacţiilor cu bunurile imobile; plata impozitelor şi taxelor; dările de seamă financiare şi statistice; investiţiile; relaţiile de muncă etc. Pentru urgentarea efectuării lucrărilor de perfecţionare a sistemului de reglementare în întregime, revizuirea legislaţiei poate fi efectuată concomitent pe mai multe direcţii de reglementare, însă în acest caz se cere o activitate de coordonare intensă a eforturilor din partea organului central de stat responsabil de perfecţionarea sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător. În funcţie de forţele umane şi financiare disponibile, anual pot fi planificate spre revizuire concomitentă 2-3 direcţii de reglementare. Astfel, în decursul a 3-4 ani poate fi supus revizuirii întregul sistem de reglementare a activităţii de întreprinzător. Pentru fiecare direcţie sau pe un grup de direcţii de reglementare în plan poate fi prevăzută elaborarea şi aprobarea unei legi de tip "ghilotină", care va facilita îndeplinirea lucrărilor respective. Planul trebuie să prevadă executanţii lucrărilor de revizuire atît la nivel central, cît şi cel local, indicii de reglementare care urmează a fi atinşi în urma revizuirii, data finalizării lucrărilor şi volumul finanţării necesare pentru executarea lucrărilor; stabilirea modului de revizuire a legislaţiei şi de interacţiune a tuturor organelor responsabile de revizuire. Fiecare organ responsabil de revizuirea legislaţiei (central sau local), în partea ce se referă la aplicarea reglementării respective, aplică, pentru a stabili necesitatea acestei reglementări (consultîndu-se cu reprezentanţii mediului de afaceri şi ai societăţii civile) EIR. 2.4. Principiile reformei cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător 2.4.1. Tendinţele de reformare a cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător Reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător este dictată nu doar de dezvoltarea istorică a ţării, ci şi de tendinţele curente europene şi internaţionale de dezvoltare a societăţii. Aceste tendinţe constituie elementele de bază ale globalizării şi regionalizării. În cadrul reformelor cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător în derulare există tendinţe evidente, pe care nu le va ocoli nici Republica Moldova, în special ţinînd cont de faptul că la nivelul Uniunii Europene şi al statelor-membre ale acesteia are loc o reformă similară, inclusiv prin revizuirea instituţiei de evaluare a impactului de reglementare. Reformele trebuie să atingă următoarele obiective: o nouă concepţie a poziţiei sectorului privat în raport cu statul, în calitatea sa de reglementator, prin asigurarea unui dialog şi a consultărilor; asigurarea unui echilibru al drepturilor şi obligaţiilor între sectorul public şi cel privat; perceperea sectorului public drept serviciu pentru populaţie; prestarea mai rapidă a serviciilor şi abordarea adecvată a problemelor administrative, introducerea unor mecanisme noi, mai eficiente, de aplicare a legislaţiei, instituirea responsabilităţii pentru activitatea ineficientă a instituţiilor administraţiei publice; instituirea noilor forme şi metode de control administrativ, precum şi de control al activităţii autorităţilor administraţiei publice de către societatea civilă; implementarea pe larg a tehnologiilor informaţionale în cadrul autorităţilor publice, fiind unul dintre cele mai importante instrumente în sporirea eficienţei serviciilor publice, în scopul promovării sectorului privat şi, respectiv, al creşterii economice a statului. 2.4.2. Principiile reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător Principiile şi practicile constructive de reglementare a activităţii de întreprinzător din statele-membre ale UE şi din majoritatea statelor Consiliului Europei, sînt: încrederea sectorului privat în sectorul public, accesul la informaţie, transparenţa, predictibilitatea, responsabilitatea mutuală pe baza asigurării unui echilibru de drepturi şi obligaţii între sectorul public şi sectorul privat, performanţa, respectarea constrîngerilor bugetare şi continuitatea. Din Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei, Planul de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, Legea cu privire la revizuirea şi optimizarea cadrului normativ de reglementare a activităţii de întreprinzător şi Strategia de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, tangentă cu reforma cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător, pot fi deduse următoarele principii fundamentale ale acesteia: alinierea la practicile legale şi administrative ale UE şi la cele internaţionale privind standardele, reglementările tehnice şi evaluarea conformităţii, ajustarea cadrului instituţional; definirea clară a rolului şi funcţiilor de bază ale autorităţilor administraţiei publice, reducerea numărului acestora şi a atribuţiilor ce ţin de reglementarea activităţilor antreprenoriale; excluderea paralelismului şi a dublării funcţiilor în activitatea autorităţilor administraţiei publice, în scopul utilizării mai eficiente a resurselor financiare şi al prestării unor servicii publice de calitate; delimitarea funcţiilor politice, de reglementare, de control şi de inspecţie de stat ale autorităţilor administraţiei publice de funcţiile de prestare a serviciilor de evaluare a conformităţii şi a altor servicii oferite contra plată; delegarea rezonabilă, pe baza principiului subsidiarităţii, către autorităţile administraţiei publice locale şi către sectorul privat a împuternicirilor şi obligaţiilor legate de activitatea de asigurare cu bunuri şi servicii; separarea funcţiilor de elaborare şi promovare a politicii de funcţiile de control şi prestare a serviciilor, acordarea unei atenţii sporite activităţii de bază şi neadmiterii conflictului de interese; transparenţa şi predictabilitatea reglementării activităţii de întreprinzător; prezumţia respectării actelor normative de către întreprinzători şi implementarea principiului declarativ la iniţierea, desfacerea şi lichidarea afacerii; interpretarea în favoarea întreprinzătorului a îndoielilor apărute la aplicarea legislaţiei ce ţine de activitatea de întreprinzător; neimplicarea în activitatea de întreprinzător, inclusiv neadmiterea suspendării acestei activităţi, cu excepţia cazurilor expres reglementate de lege; finanţarea autorităţilor administraţiei publice, subordonate Guvernului, de la buget; neadmiterea stabilirii şi perceperii de către autorităţile administraţiei publice a altor taxe pentru serviciile de eliberare a licenţelor, autorizaţiilor şi altor acte privind activitatea de întreprinzător decît taxele expres stabilite în legi şi/sau ordonanţe ale Guvernului, cu indicarea serviciului şi mărimii taxei pentru acest serviciu; neadmiterea stabilirii şi solicitării altor documente pentru eliberarea licenţelor, autorizaţiilor şi altor acte privind activitatea de întreprinzător decît a documentelor stabilite expres şi exhaustiv în legi, precum şi în hotărîri şi/sau ordonanţe ale Guvernului sau în acte normative ale instituţiilor nesubordonate Guvernului şi neadmiterea încălcării termenelor fixate; limitarea la minimum a numărului de licenţe, autorizaţii şi alte acte eliberate pentru iniţierea, desfacerea şi lichidarea activităţii de întreprinzător; eliminarea licenţelor, autorizaţiilor şi altor acte privind activitatea de întreprinzător care nu sînt în conformitate cu obligaţiile Republicii Moldova faţă de OMC şi cu Acordul de Parteneriat şi Cooperare cu Comunităţile Europene; implementarea celor mai bune practici privind consultarea şi notificarea agenţilor economici cu referire la noile măsuri de reglementare a activităţii acestora şi asigurarea unei perioade suficiente de timp necesare pentru adaptarea la aceste noi reglementări; dezvoltarea dialogului cu sectorul privat asupra modalităţilor de îmbunătăţire a climatului de afaceri; implementarea instituţiei de evaluare a impactului de reglementare. Legea cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător detaliază cele expuse anterior prin statuarea unor principii concrete: principiul previzibilităţii; principiul transparenţei decizionale şi a reglementării; principiul analizei impactului de reglementare; principiul reglementării materiale şi procedurale a iniţierii, desfăşurării şi lichidării afacerii prin acte legislative; principiul echităţii (proporţionalităţii) în raporturile dintre stat şi întreprinzător. 2.5. Interdependenţa dintre reforma reglementării de stat a activităţii de întreprinzător şi alte reforme şi planuri relevante Strategia reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător are drept scop propunerea procedeelor şi mecanismelor pentru crearea cadrului juridic şi instituţional eficient, efectiv şi capabil să elaboreze şi să implementeze politicile sectoriale ce corespund obiectivelor statului (creştere economică durabilă şi echilibrată, iradicare a sărăciei, sporire a investiţiilor, combatere a corupţiei, integrare europeană), să presteze servicii de calitate cetăţenilor. Reforma în cauză interacţionează cu un şir de alte reforme desfăşurate în Moldova. În practică, aceasta înseamnă că implementarea reformei respective va contribui, împreună cu alte acţiuni, la realizarea obiectivelor stipulate în documentele strategice de bază ale Republicii Moldova: Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului, Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei, Planul de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, Programul Naţional "Satul Moldovenesc" etc. Una dintre reformele cu care interacţionează reforma reglementării activităţii de întreprinzător este cea a administraţiei publice centrale, orientată spre: extinderea capacităţii instituţionale şi funcţionale a administraţiei publice centrale; consolidarea şi perfecţionarea cadrului legal în domeniul administraţiei publice; optimizarea procesului decizional prin reconfigurarea fluxului informaţional, sincronizarea interacţiunii administraţiei publice centrale, îmbunătăţirea calităţii deciziilor adoptate, estimarea impactului acestora; îmbunătăţirea managementului resurselor umane în sectorul public, crearea unui corp profesionist, restrîns şi motivat de funcţionari publici; asigurarea interacţiunii dintre procesul de elaborare a politicilor sectoriale şi procesul bugetar. O altă reformă strîns legată de reforma reglementării de stat a activităţii de întreprinzător este continuarea prognozării economico-bugetare în temeiul Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu. Acest mecanism este unul fundamental, axat pe asigurarea unui management responsabil din punct de vedere bugetar, avînd drept scop sporirea transparenţei şi eficienţei cheltuielilor publice, precum şi elaborarea programelor sectoriale şi consolidarea funcţiei de control bugetar. Aceste sarcini au o interdependenţă directă cu unul dintre obiectivele reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător - crearea unui sistem eficient şi durabil de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar, delimitarea funcţiilor politice, de reglementare, de control şi de inspecţie de stat ale autorităţilor administraţiei publice de funcţiile de prestare a serviciilor de evaluare a conformităţii şi de alte servicii oferite contra plată, precum şi finanţarea autorităţilor publice din bugetul de stat. Totodată, obiectivele Strategiei reformei reglementării de stat a activităţii de întreprinzător corespund aspiraţiilor Republicii Moldova de integrare europeană. Procesul de integrare europeană impune în mod prioritar optimizarea juridică, instituţională şi funcţională a administraţiei publice, în următorii 7-10 ani, în materie de reglementare a activităţii de întreprinzător. Republica Moldova va trebui să creeze structuri capabile să armonizeze legislaţia naţională cu acquis-ul comunitar, inclusiv prin implementarea noilor instituţii, obligatorii în cadrul UE. În contextul celor expuse, se impune asigurarea coordonării activităţilor de reformare a cadrului de reglementare a activităţii de întreprinzător cu procesul de integrare europeană. 3. Scopul şi obiectivele reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător Scopul reformei este perfecţionarea şi menţinerea în stare raţională (optimă) a sistemului de reglementare a activităţii de întreprinzător la nivel naţional şi local, care ar asigura securitatea statului, ordinea publică, protecţia mediului înconjurător şi creşterea efectelor economice pentru societate (îmbunătăţirea climatului de afaceri, creşterea economică durabilă etc.). Evaluarea creşterii efectelor economice pentru societate se efectuează prin aplicarea EIR. Experienţa mondială arată că sistemul de reglementare a activităţii de întreprinzător al unui stat poate fi întreţinut în stare raţională numai în cazul în care există un sistem de organe de stat cu obligaţii şi împuterniciri de revizuire şi perfecţionare permanentă a acestui sistem. În condiţiile fiecărei etape de dezvoltare economică şi tehnologică, indicii Costului desfăşurării afacerii - cheltuieli financiare şi de timp ale întreprinzătorilor pentru conformarea lor cu procedurile regulatorii din diferite ţări - corelează destul de bine cu indicii creşterii efectelor economice pentru societăţile din aceste ţări. Corelarea sus-menţionată permite de a elabora periodic, pe o durată de pînă la 4 - 5 ani, un sistem nou de obiective, care se reduc la revizuirea sistemului de reglementare după direcţii de reglementare, ceea ce conduce în consecinţă la micşorarea indicilor cheltuielilor financiare şi de timp în tot sistemul de indici ai Costului desfăşurării afacerii. Reieşind din realităţile Republicii Moldova şi cele menţionate mai sus, obiectivele de bază ale reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător sînt diminuarea substanţială a gradului de dependenţă a întreprinderilor de reglementări administrative excesive, micşorarea cheltuielilor financiare şi de timp suportate de antreprenori pentru deschiderea şi desfăşurarea afacerilor, precum şi pentru lichidarea/insolvabilitatea afacerii, care în prezent se dovedeşte a fi complicată. La acest capitol se raportează şi cheltuielile aferente serviciilor cu plată acordate de către organele abilitate cu funcţii de supraveghere şi control, precum şi practica de raportare către diverse autorităţi. Scopul final al reformei regulatorii ţine de elaborarea şi adoptarea unor noi politici de stat în domeniu şi include elaborarea şi implementarea de noi norme, precum şi crearea unor mecanisme de reglementare bazate pe analiza impactului regulatoriu, pe baza unui cadru juridic şi instituţional supus unei supravegheri eficiente din partea statului. Este de menţionat în acest sens că pentru o eficientizare a proceselor de implementare a noilor politici este nevoie de mediatizarea lor, astfel ca ele să reflecte opinia societăţii în materie. O astfel de nuanţă a abordării acestor activităţi ţine şi de latura psihologică - participarea publicului larg, în special a reprezentanţilor cercurilor de afaceri le va crea certitudinea existenţei unui produs personal. Astfel se majorează considerabil probabilitatea respectării noilor reglementări de către antreprenori, fără înaintarea unor noi cerinţe de revizuire şi modificare a legislaţiei. Reieşind din faptul că Guvernul intenţionează să accelereze tranziţia la o economie de piaţă într-un mod în care beneficiile concrete de liberalizare sînt resimţite cît mai curind, în timp ce riscurile inevitabile de ajustare sînt gestionate lent. O bună strategie de creştere durabilă pentru o economie mică în tranziţie din Europa trebuie să asigure un mediu deschis, flexibil şi de cost scăzut, care ar oferi posibilitatea investiţiilor şi inovaţiilor în afaceri. Un astfel de mediu va acorda economiei posibilitatea de ajustare mai rapidă la noile riscuri şi oportunităţi ale pieţei, precum şi de producere a celei mai mari valori de la resursele sale umane şi alte resurse naţionale. Tranziţia însăşi este deja în proces de implementare. Guvernul, în comun cu Banca Naţională a Moldovei, a realizat politici fiscale şi monetare dure de succes, aducînd inflaţia la sfîrşitul anului 2005 la nivel de 10%, şi a implementat reforme importante de politică pentru promovarea creşterii economice şi reducerea sărăciei. Cadrul juridic pentru investiţiile private s-a îmbunătăţit o dată cu adoptarea Legii insolvabilităţii, Titlului privind administrarea fiscală al Codului fiscal, Legii privind instituţiile financiare şi noului Cod civil. Republica Moldova a aderat la OMC în 2001 şi planifică să se integreze în Piaţa Unică a Uniunii Europene. Totuşi, redresarea curentă a economiei este insuficientă şi creşterea pe viitor nu este asigurată. Nivelul scăzut al investiţiilor încetineşte sporirea productivităţii şi competitivităţii în sectorul real şi în domeniul exporturilor. Creşterea economică sănătoasă nu poate fi durabilă fără ameliorarea competitivităţii şi productivităţii în sectorul real. Va fi foarte dificil de a obţine un mediu deschis, flexibil şi cu cost scăzut, corespunzător necesităţilor Republicii Moldova de a se alinia la cele peste 90.000 pagini ale acquis-ului comunitar. Măsurile de reformă incluse în Strategie sînt similare cu reformele care au fost implementate de către Comisia Europeană pentru îmbunătăţirea eficienţei şi reducerea costurilor propriilor regulamente. Rolul reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător şi al simplificării administrative în crearea unui mediu deschis, flexibil şi de cost redus este indiscutabil. Aceste tipuri de reforme tratează trei probleme principale: riscul de reglementare (care reduce veniturile anticipate ale investiţiilor); distorsiunile pieţei (care reduc eficienţa generală şi creşterea productivităţii); costurile tranzacţiilor (care reduc intrarea pe piaţă, productivitatea, crearea locurilor de muncă, flexibilitatea şi competitivitatea, stopează procesul inovaţional). Programul Economic al Băncii Mondiale pentru Republica Moldova pe anul 2005 accentuează rolul reformelor în Planul de dezvoltare a acesteia pe termen mediu. Acesta stipulează că rezultatele preconizate ale reformelor mediului de afaceri sînt: regimuri de reglementare mai eficiente şi optimizate (în special licenţierea şi controlul) şi reducerea costurilor de conformare regulatorie a întreprinderilor, în vederea creşterii competitivităţii acestora; capacitatea instituţională consolidată a Guvernului de a completa în continuare agenda de reformă a mediului de afaceri prin introducerea metodologiei analizei impactului de reglementare. Reforma de reglementare nu reprezintă neapărat o agendă de reglementare. Piaţa naţională din Republica Moldova nu are nevoie de reglementări de proastă calitate, care conduc la anticoncurenţă şi costuri înalte, ci de reglementări eficiente în atingerea politicilor publice legitime şi conforme cu principiile unei pieţe deschise şi competitive. Ca şi în alte economii în tranziţie, procesul de tranziţie din Moldova este un proces al reformei legislative masive. Aproximativ 90% dintre legile Republicii Moldova au intrat în vigoare după 1991, majoritatea de la adoptarea Constituţiei din 1994. Din 2001, Republica Moldova a efectuat reforme extensive ale cadrului juridic comercial şi financiar în astfel de domenii cum ar fi legislaţia cu privire la întreprinderi şi antreprenoriat şi regulamentele bancare. Pentru ca Republica Moldova să se racordeze la normele internaţionale ale guvernării bazate pe reguli, ea trebuie să consolideze capacităţile pentru o bună guvernare regulatorie. Ea trebuie să menţină niveluri de protecţie a sănătăţii şi mediului corespunzătoare necesităţilor cetăţenilor, asigurînd procese regulatorii transparente care protejează concurenţa loială. Astfel de exigenţe sînt înaintate faţă de toate statele candidate la aderarea la Uniunea Europeană. Pornind de la cele menţionate, Strategia de reformă a cadrului de reglementare trebuie să se bazeze pe patru piloni: implementarea Strategiei pe termen mediu şi fortificarea capacităţilor de realizare, prin consolidarea mecanismelor centrale de reformă şi crearea unui sistem de management regulatoriu pentru controlul calităţii actelor normative, cu atribuţii de promovare, prognozare şi monitorizare a rezultatelor pe termen mediu; consolidarea instituţiilor de reglementare pentru sprijinirea noului sistem de reglementare, asigurînd transparenţa şi procesul adecvat pentru întreprinderi şi îmbunătăţind aplicarea legilor şi regulamentelor prin reforma funcţiilor de control şi testare; controlul fluxului de reglementări prin consolidarea capacităţilor regulatorii ale autorităţilor publice şi agenţiilor. Pentru obţinerea beneficiilor în viitor, o serie de strategii trebuie să fie implementate prin procese regulatorii, pentru a asigura ca noile reglementări să nu repete vechile greşeli. Întocmirea noilor reglementări trebuie să fie efectuată printr-un proces structurat al controlului calităţii bazat pe noile principii ale bunei reglementări; modernizarea reglementărilor existente pentru eliminarea barierelor de intrare, reducerea costurilor regulatorii şi compensarea diferenţelor regulatorii. Deşi Moldova şi-a modernizat legislaţia sa începînd cu anul 1991, ea se confruntă încă cu sarcini enorme de examinare şi reînnoire a succesiunii legilor, regulilor şi altor instrumente cu efecte antipiaţă, învechite, ineficiente sau pur şi simplu neadecvate pentru crearea cadrului şi acordarea protecţiilor legale necesare unei economii de piaţă. Reînnoirea trebuie să fie efectuată eficient şi rapid pentru evitarea încetinirii creşterii economice şi majorării riscului regulatoriu. Pornind de la cele menţionate, scopul final al reformei constă în plasarea accentului în administraţia publică de pe reglementările excesive pe estimarea şi monitorizarea impactului de reglementare asupra activităţii de întreprinzător. 4. Rezultatele scontate ale reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător Reforma de reglementare a activităţii de întreprinzător se va desfăşura pe o perioadă de 4 ani şi se va solda cu efecte de lungă durată, care se vor manifesta prin elaborarea, aprobarea şi implementarea unui sistem consolidat de organe din punct de vedere politic, instituţional, organizatoric şi metodologic, capabil să perfecţioneze şi să menţină în stare raţională (optimă) sistemul de reglementare a activităţii de întreprinzător la nivel naţional şi local, prin acceptarea reglementărilor noi de bună calitate şi revizuirea periodică a celor existente pe baza criteriilor EIR. În anii 2007-2008 vor fi întreprinse acţiunile referitoare la crearea şi perfecţionarea sistemului de dirijare regulatorie, elaborarea şi implementarea metodelor şi mecanismelor de apreciere, selectare şi perfecţionare a reglementărilor efective, asigurarea calităţii noilor reglementări prevăzute în paragrafele 2.3.1, 2.3.2 şi 2.3.3. În aceşti ani, concomitent cu acţiunile sus-menţionate, prin utilizarea capacităţilor sistemului de dirijare regulatorie, a metodologiei şi instrumentelor de asigurare a calităţii înalte a reglementărilor, se vor efectua lucrările de îmbunătăţire a calităţii reglementărilor deja existente - revizuirea şi perfecţionarea legislaţiei ce se referă la direcţiile de reglementare legate de acordarea diferitelor autorizaţii, inclusiv licenţe, de control de stat în diferite sfere; de import şi export; de obţinerea certificatelor de expertiză, de acreditare, de evaluarea conformităţii produselor. Pe parcursul anilor 2009-2010 vor fi finalizate revizuirea şi perfecţionarea legislaţiei ce se referă la toate celelalte direcţii de reglementare monitorizate prin indicii Costului desfăşurării afacerii. Pentru fiecare direcţie sau grup de direcţii de reglementare, în caz de necesitate, vor fi elaborate şi aprobate legi de tip "ghilotină", care vor facilita executarea acţiunilor respective. Sumar pot fi menţionate: competenţele, funcţiile şi structura organizatorică ale organelor administraţiei publice vor fi orientate şi focusate mai mult asupra realizării priorităţilor Guvernului, expuse în documentele strategice de bază (Programul de activitate a Guvernului "Modernizarea ţării - bunăstarea poporului", Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărărciei, Planul de Acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, Strategia de reformă a administraţiei publice centrale etc.); activitatea şi resursele Guvernului şi ale autorităţilor administraţiei publice vor fi direcţionate preponderent spre elaborarea politicilor de rigoare, monitorizare şi control, precum şi delegarea funcţiilor de implementare a politicilor sectoriale şi a celor ce ţin de micromanagementul altor entităţi juridice, inclusiv sectorului privat; cazurile de dublare a funcţiilor vor fi lichidate, asigurînd, totodată, colaborarea mai multor ministere în domeniile prioritare, inclusiv cu introducerea tehnologiilor informaţionale; vor fi delimitate funcţiile politice, de reglementare, de control şi de inspecţie de stat ale autorităţilor administraţiei publice de funcţiile de prestare a serviciilor de evaluare a conformităţii şi altor servicii oferite contra plată; va fi elaborat, adoptat şi implementat un cadru juridic şi instituţional adecvat, care va sta la baza continuării procesului de revizuire a legislaţiei şi implementării instituţiei de evaluare a impactului reglementărilor; va fi elaborată şi implementată instituţia EIR, care se bazează pe consultările cu mediul de afaceri şi societatea civilă în procesul de elaborare şi adoptare a reglementărilor; va fi implementată instituţia de cooperare dintre sectorul public şi cel privat. 5. Eventualele riscuri la implementarea reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător Un risc important în realizarea reformei de reglementare a activităţii de întreprinzător este împovărarea cu sarcini cotidiene, rămînînd astfel puţin timp pentru căutarea de noi căi de soluţionare a disfuncţionalităţilor apărute, resursele umane existente fiind insuficiente ca număr şi calitate. În consecinţă, pentru ca reforma să se încununeze cu succes, este necesar ca un număr mare de grupuri-ţintă (în particular persoane-cheie de la nivelurile de conducere şi decizional) să acorde sprijinul şi să-şi asume angajamentul în recunoaşterea necesităţii schimbărilor şi în implementarea rezultatelor acestor schimbări. La fel, se impune o activitate coordonată a Guvernului şi autorităţilor administraţiei publice în utilizarea eficientă a asistenţei tehnice acordate de către donatorii străini. Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica patru factori de blocaj în implementarea prezentei Strategii: strategici (complexitatea decizională), structurali (birocraţia specifică oricărui sistem, mijloace umane şi financiare limitate, dimensiuni şi complexitate), culturali (teama de risc, tradiţia "continuităţii", schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor individuale, neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamentele de aşteptare). Există anumite riscuri, care, eventual, pot împiedica realizarea scopurilor propuse sau diminua efectele prevăzute, şi anume: funcţionarii publici se opun reformei; sectorul privat poate să se opună reformei pe motivul majorării responsabilităţii în conjunctură cu asigurarea unui echilibru de drepturi şi obligaţii între sectorul privat şi cel public; Guvernul şi autorităţile publice, precum şi sectorul privat nu posedă experienţă în domeniul reformei de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător; mijloacele financiare pentru implementarea reformelor şi acoperirea cheltuielilor sînt insuficiente; mediul economic şi social în permanentă schimbare necesită răspunsuri noi; deciziile complicate cu privire la legislaţie şi politici se aprobă prea încet; reforma este fragmentată pentru a se conforma cu programele separate ale donatorilor. Măsurile de minimizare a riscurilor sînt următoarele: acordarea de consultanţă sectorului privat şi sectorului public în domeniul planificării şi implementării reformelor; identificarea "liderilor schimbării" în cadrul serviciului public (Prim-ministrul, Guvernul şi funcţionarii publici (top managerii) vor asigura conducerea eficientă a reformei); atingerea unui grad înalt de participare a societăţii civile în monitorizarea reformelor; implementarea unui program de majorare a capacităţii pentru Guvern şi pentru funcţionarii publici antrenaţi în conducerea reformelor; acordarea susţinerii de către experţii străini în majorarea capacităţii şi formularea recomandărilor privind implementarea reformelor; asigurarea flexibilităţii în procesul reformei; interacţiunea sectorului public cu societatea civilă în identificarea modificărilor necesare; colaborarea cu donatorii externi în vederea susţinerii tuturor sectoarelor pe baza programului propriu al Guvernului. Majoritatea riscurilor sînt condiţionate de lipsa experienţei în promovarea unei politici clar orientate, ceea ce necesită nu numai profesionalism, instituţii şi mecanisme adecvate de promovare a acesteia, corectare în baza monitorizării, dar şi capacitate de a supune toate acţiunile şi hotărîrile unor obiective şi priorităţi stabilite. De aceea implementarea prezentei Strategii se poate solda cu succes doar în cazul modificării radicale a sistemului de gestionare a administraţiei publice centrale şi a tuturor verigilor acesteia în materie de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător. 6. Monitorizarea implementării Strategiei Planul de implementare a reformei reprezintă unul dintre cele mai esenţiale aspecte ale procesului de reformă, în el fiind incluse toate componentele acesteia, cu obiectivele specifice, acţiunile preconizate, termenele de executare şi responsabilii de realizare. Planul de implementare inserează acţiuni pe etape, care cuprind o perioadă de 5 ani. Planul nominalizat reprezintă un program flexibil, care va evolua în funcţie de schimbarea circumstanţelor şi de problemele ce vor apărea în procesul implementării reformei. Ministerul Economiei şi Comerţului, prin intermediul subdiviziunii sale de monitorizare a implementării Strategiei de reformă a cadrului de reglementare de stat a activităţii de întreprinzător, în trimestrul IV al fiecărui an, va pregăti, în colaborare cu autorităţile publice responsabile indicate în Planul de implementare a reformei, proiecte de planuri anuale detaliate de implementare pentru anul următor. Aceste proiecte de planuri, după examinarea şi adoptarea de către Grupul de lucru al Comisei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător, vor fi prezentate Guvernului spre examinare şi aprobare. Guvernul, în caz de necesitate, va înainta Parlamentului proiecte de legi menite să asigure realizarea planurilor anuale. Planurile anuale detaliate de implementare a reformei aprobate de Guvern vor fi pasibile de executare de către autorităţile publice responsabile de implementare. Pe baza planului anual aprobat de Guvern şi pentru executarea lui, autorităţile administraţiei publice vor elabora planuri de acţiuni anuale proprii, convenite cu Ministerul Economiei şi cu Comisia de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător. Monitorizarea executării planurilor autorităţilor administraţiei publice va fi efectuată de către subdiviziunile lor de monitorizare a implementării Strategiei de reformă, care vor activa în strînsă colaborare cu subdiviziunea respectivă a Ministerului Economiei şi Comerţului. Ministerul Economiei şi Comerţului: va monitoriza desfăşurarea reformei şi va oferi ministerelor recomandări în vederea realizării eficiente a Planului de implementare a reformei; va coordona ajutorul acordat de donatori pe întreaga perioadă de implementare a reformei; va prezenta semestrial Comisiei de stat pentru reglementarea activităţii de întreprinzător rapoarte, care vor include şi soluţii privind înlăturarea neajunsurilor depistate; va desfăşura alte activităţi în conformitate cu principiile şi obiectivele reformei. Autorităţile administraţiei publice responsabile de implementarea acţiunilor reformei vor prezenta trimestrial Ministerului Economiei şi Comerţului rapoarte conţinînd succesele înregistrate şi explicaţiile neîndeplinirii unor acţiuni trasate. Guvernul va prezenta un raport anual Parlamentului şi Preşedintelui Republicii Moldova, cu expunerea realizărilor şi sarcinilor de perspectivă. Acoperirea financiară a costurilor de implementare a reformei se va efectua din bugetul de stat şi din resursele financiare ale donatorilor. anexa nr.2