În numele Republicii Moldova,
    Curtea Constituţională, statuînd în componenţa:
    Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
    Dl Dumitru PULBERE, judecător-raportor,
    Dna Elena SAFALERU,
    Dna Valeria ŞTERBEŢ, judecători,
    cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,
    Avînd în vedere sesizarea depusă la 18 mai 2011 şi înregistrată la aceeaşi dată,
    Examinînd sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
    Avînd în vedere actele şi lucrările dosarului,
    Pronunţă următoarea hotărîre:
    1. La originea cauzei se află sesizarea depusă de Curtea Supremă de Justiţie la 18 mai 2011, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.g) din Constituţie, 25 alin.(1) lit.d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.d) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 38 alin.(3), (6), (7) şi 3812 alin.(2) din Legea nr.550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, ridicată în dosarul 3r-932/10, aflat pe rol la Curtea Supremă de Justiţie.
    2. Autorul sesizării a pretins, în special, că retragerea licenţei unei bănci de către Banca Naţională a Moldovei, dar nu de către o instanţă de judecată, încalcă dreptul de proprietate şi dreptul de acces liber la justiţie, fiind incompatibilă cu prevederile articolelor 1, 6, 16, 20, 46, 53, 54 şi 127 din Constituţie.
    3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 11 iulie 2011 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.
    4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Economiei, Ministerului Finanţelor, Băncii Naţionale a Moldovei, Procuraturii Generale, Asociaţiei Băncilor din Moldova.
    5. În şedinţa plenară publică a Curţii, autorul sesizării a fost reprezentat de dna Iulia Sîrcu, judecător la Curtea Supremă de Justiţie. Parlamentul a fost reprezentat de dl Dorin Drăguţanu, Guvernator al Băncii Naţionale a Moldovei, şi de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Oleg Efrim, ministru al justiţiei.
    6. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O. nr. 1/1, 1994) sînt următoarele:
    „(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.
    (2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica  Moldova  este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale.”
    „În Republica  Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate   şi   colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”
    „(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.
    (2) Toţi cetăţenii  Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau  de origine socială.”
    „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.
    (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
    „(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sînt garantate.
    (2) Nimeni nu poate fi expropriat decît pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire. [...]”
    „(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. [...]”
    „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.
    (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund  normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii  naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. [...]
    (4) Restrîngerea trebuie să  fie proporţională cu situaţia care  a determinat-o şi  nu poate atinge existenţa dreptului  sau  a libertăţii.”
    7. Prevederile relevante ale Codului de procedură civilă (M.O. nr. 111-115/451, 2003) sînt următoarele:
    „[...] (2) Sesizarea Curţii Constituţionale de către instanţa de judecată este admisibilă numai în cazul în care actul normativ este aplicat sau urmează a fi aplicat conform opiniei instanţei în pricina concretă pe care o examinează.[...]”
    8. Prevederile relevante ale Legii instituţiilor financiare nr. 550-XIII din 21 iulie 1995 (M.O. nr.1/2, 1996; republicată M.O. nr. 78-81/199, 2011) sînt următoarele:
    „[...] (3) Banca Naţională retrage licenţa şi iniţiază procesul de lichidare silită a băncii în cazul în care se constată că banca se află în una din următoarele situaţii de insolvabilitate:
    a) banca nu este capabilă să execute cererile creditorilor privind plata obligaţiilor pecuniare scadente (incapacitate de plată);
    b) activele băncii nu mai acoperă obligaţiile acesteia (supraîndatorarea);
    c) capitalul băncii este mai mic de 1/3 faţă de capitalul reglementat.
    [...]
    (6) Prin derogare de la prevederile legislaţiei cu privire la contenciosul administrativ, numai acţionarii băncii care deţin în total cel puţin 25 la sută din acţiunile cu drept de vot, deponenţii care deţin cel puţin 1/4 din suma depozitelor sau alţi creditori care deţin cel puţin 1/4 din valoarea totală a cerinţelor (cu excepţia depozitelor) pot ataca în instanţa de judecată competentă, în decursul a 30 de zile de la data retragerii licenţei, decizia de retragere a licenţei, indicînd motive argumentate numai în temeiul prevederilor alin.(3).
    (7) Măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă. În procesul de judecată intentat Băncii Naţionale în legătură cu aplicarea prevederilor prezentei legi, se vor respecta următoarele condiţii:
    a) în cazul în care instanţa de judecată recunoaşte că acţiunile Băncii Naţionale faţă de bancă sînt ilegale, Banca Naţională va repara prejudiciile materiale, retragerea licenţei rămînînd în vigoare;
    b) contestarea sau acţiunea în justiţie nu va influenţa asupra procesului de lichidare şi nu va suspenda executarea actelor impuse de Banca Naţională.
    c) instanţa de judecată stabileşte legalitatea acţiunilor întreprinse în scopul executării prezentei legi şi decide numai asupra faptului dacă au fost făcute cu sau fără intenţie;
    d) angajaţii Băncii Naţionale, membrii comisiei de supraveghere specială, administratorul special, lichidatorul şi persoanele angajate pentru acordarea asistenţei acestora nu răspund pentru prejudiciile, acţiunile sau omisiunile care au avut loc în exercitarea atribuţiilor lor decît în cazul în care s-a demonstrat că acestea sînt intenţionate şi ilegale. [...]”
    „[...] (2) După aprobarea dării de seamă, Banca Naţională şi lichidatorul vor fi degrevaţi de orice obligaţie legată de lichidarea băncii. [...]”
    9. Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, amendată prin protocoalele adiţionale la această convenţie (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997, M.O. nr.54-55/502, 1997), în continuare – “Convenţia Europeană”, sînt următoarele:
    „1. Orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, public  şi în termen rezonabil, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii penale îndreptate împotriva sa. Hotărîrea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de  şedinţă poate fi interzis presei  şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia, în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci cînd interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă cînd, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei [...]”
    „Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci cînd încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.”
    „Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie asigurată fără nici o deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.”
    „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decît pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
    Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului Statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare reglementării folosirii bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.”
    10. Curtea reţine că prerogativa de a rezolva cazurile excepţionale de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinînd cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.
    11. În acest context, Curtea reţine că, prin hotărîrea nr. 15 din 6 mai 1997 cu privire la interpretarea art. 135 alin. (1) lit.g) din Constituţia Republicii Moldova (M.O. nr. 33, 1997), a statuat că:
    „[...] Excepţia de neconstituţionalitate exprimă o legătură organică, logică între problema de constituţionalitate şi fondul litigiului principal.  [...]”
    12. În acelaşi sens, legiuitorul a specificat în articolul 121 din Codul de procedură civilă că excepţia de neconstituţionalitate este admisibilă doar în cazul în care actul normativ este aplicat sau urmează a fi aplicat conform opiniei instanţei în pricina concretă pe care o examinează.
    13. În acelaşi timp, urmînd practica sa anterioară (a se vedea hotărîrile nr. 9 din 20 mai 2008 (M.O. nr.99-101/7, 2008), nr. 26 din 23 noiembrie 2010 (M.O. nr.235-240/27, 2010) şi nr. 30 din 23 decembrie 2010 (M.O. nr.1-4/2, 2011), nr.15 din 13 septembrie 2011 (M.O. nr. 166-169/22, 2011)), Curtea va aborda problema de constituţionalitate a prevederilor contestate din lege, raportate la circumstanţele concrete ale litigiului principal, prin prisma normelor constituţionale invocate de autorul sesizării, luînd în considerare atît principiile consacrate în Constituţie şi în dreptul intern, cît şi cele statuate în dreptul internaţional şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (în continuare “Curtea Europeană”).
    14. În acest context, Curtea reiterează faptul că articolele 16 şi 54 din Constituţie nu au o semnificaţie autonomă şi urmează a fi aplicate prin raportare la un drept fundamental garantat de Constituţie. Prin urmare, avînd în vedere argumentele autorului sesizării, Curtea va examina pretinsa încălcare a articolului 46 combinat cu articolul 54, încălcarea articolului 20 combinat cu articolul 16 şi încălcarea articolului 53 separat.
    15. Banca Comercială “Investprivatbank” a fost fondată ca societate pe acţiuni la 8 august 1994.
    16. La 19 iunie 2009, prin Ordonanţa nr.09-0218/313, Banca Naţională a Moldovei a retras licenţa de desfăşurare a activităţilor financiare a BC „Investprivatbank” SA şi a numit un lichidator pentru  dizolvarea acesteia.
    17. Potrivit Ordonanţei Băncii Naţionale a Moldovei, retragerea licenţei a fost determinată de faptul că, în cadrul supravegherii activităţii BC „Investprivatbank” SA, în baza rapoartelor financiare şi a unui control complex pe teren efectuat în martie – mai 2009, au fost depistate încălcări ale prevederilor legale, ale actelor normative ale Băncii Naţionale a Moldovei, în special, ale cerinţelor prudenţiale prevăzute pentru activitatea băncilor, ale actelor interne proprii, care au generat acumularea datoriilor faţă de clienţi în sumă de 275,9 mln. lei, sau 30,52 la sută din obligaţiile curente ale băncii, depăşind astfel substanţial cota de 10 la sută, admisă de art.38 alin. (3) din Legea instituţiilor financiare, în vigoare la acea dată. În consecinţă, Banca Naţională a Moldovei a conchis că managementul defectuos al BC „Investprivatbank” SA a condus la incapacitatea de plată a băncii.
    18. În conformitate cu prevederile articolelor 385 şi 387 din Legea instituţiilor financiare, conducerea băncii a fost preluată de lichidator, care a devenit unicul reprezentant al băncii, operaţiunile referitoare la patrimoniul şi obligaţiunile băncii fiind efectuate numai cu semnătura acestuia.
    19. Lichidatorul a fost împuternicit să evalueze activele şi pasivele băncii, aceasta urmînd să fie vîndută ca un complex patrimonial unic unei alte bănci, pentru a permite onorarea obligaţiunilor faţă de deponenţi.
    20. La 24 iunie 2009 lichidatorul a încheiat cu BC „Banca de Economii a Moldovei” SA acordul de intenţii privind achiziţionarea  de către aceasta a BC „Investprivatbank” ca un complex patrimonial unic.
    21. În acest sens, pînă la 21 septembrie 2009, lichidatorul a  transferat BC „Banca de Economii a Moldovei” SA 626,1 mln. lei, ceea ce constituie 99,7% din totalul depozitelor persoanelor fizice ale BC „Investprivatbank” SA.
    22. La 17 iulie 2009 companiile Tabor Projects Limited, Brendelco Limited, Karaka Holdings Limited, Karo Holdings Limited, Kauri Holdings Limited, SC „PSV Company” SA, reprezentînd 55% din acţiunile BC „Investprivatbank” SA, au acţionat în judecată Bănca Naţională a Moldovei (intervenienţi accesorii BC „Banca de Economii” SA şi Guvernul Republicii Moldova), cerînd anularea actului administrativ şi repararea prejudiciului material.
    23. Companiile reclamante au solicitat instanţei de judecată să anuleze ca fiind ilegală Ordonanţa Băncii Naţionale a Moldovei privind retragerea licenţei şi numirea lichidatorului, cu încetarea producerii efectelor juridice de la data adoptării; să declare nule hotărîrile Băncii Naţionale a Moldovei şi ale lichidatorului BC „Investprivatbank” SA,  întreprinse conform ordonanţei contestate,  inclusiv referitor la înstrăinarea obligaţiunilor Băncii – transferarea depozitelor  persoanelor fizice către BC „Banca  de  Economii a Moldovei” SA; să dispună repararea prejudiciilor  materiale  cauzate  SC  „PSV Company” SA în valoare de 45 milioane de euro, repararea prejudiciilor materiale cauzate reclamanţilor în mărimea nominală a contribuţiilor la capitalul social al BC „Investprivatbank” SA în valoare totală de 88 milioane lei.
    24. În motivarea acţiunii, companiile reclamante au pretins că prin ordonanţa contestată s-a dispus înstrăinarea băncii, creîndu-se un cadru juridic privind vînzarea în baza unei dispoziţii a Guvernului (în lipsa  unei hotărîri de Guvern) a activelor băncii către BC „Banca  de Economii a Moldovei” SA, în care statul deţine pachetul majoritar de acţiuni. Înstrăinarea s-a efectuat în condiţii de  intransparenţă, fără un concurs efectiv şi fără stabilirea unui termen rezonabil pentru depunerea ofertelor, fără evaluarea competitivă  a  ofertelor şi a activelor supuse înstrăinării şi fără a dispune de oferta băncii – cumpărător, ceea ce, în opinia reclamanţilor, constituie o expropriere a bunurilor, în lipsa declarării utilităţii publice de către Parlament. Potrivit reclamanţilor, în acest mod, în baza unui act al puterii executive, fără control judiciar, acţionarii şi alţi creditori ai băncii au fost privaţi de proprietatea lor, exprimată în dreptul de creanţă faţă de banca lichidată.
    25. Prin hotărîrea Curţii de Apel Chişinău din 28 ianuarie  2010 cererea companiilor reclamante a fost respinsă ca fiind neîntemeiată.
    26. La 1 martie  2010, companiile reclamante au depus recurs la Curtea Supremă de Justiţie împotriva hotărîrii Curţii de Apel, solicitînd casarea acesteia şi emiterea unei hotărîri noi, prin care să fie admisă acţiunea.
    27. Totodată, companiile reclamante au solicitat ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 38¹² alin.(2) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XII din 21 iulie 1995.
    28. La 15 septembrie 2010, prin decizia Colegiului civil şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie, a fost acceptată ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi sesizarea Curţii Constituţionale.
    29. În legătură cu aceasta, în conformitate cu prevederile articolului 12¹ din Codul de Procedură Civilă, procesul a fost suspendat  pînă la adoptarea hotărîrii de către Curtea Constituţională.
    30. Potrivit Curţii Supreme de Justiţie, la soluţionarea litigiului principal urmează a fi aplicate articolele 38 alin. (3), (6), (7) şi 38¹² din Legea instituţiilor financiare, care constituie obiectul sesizării.
    31. Curtea Supremă de Justiţie a conchis că normele de drept ce urmează a fi aplicate la soluţionarea litigiului vin în contradicţie cu dispoziţiile articolelor 1, 6, 16, 20, 46, 53, 54 şi 127 din Constituţie şi articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, articolelor 6, 13 şi 14 din Convenţia Europeană.
    32. În context, Curtea Constituţională reţine că, la momentul producerii efectelor care au stat la baza litigiului principal, erau în vigoare normele contestate în redacţia Legii nr.27 din 15 iunie 2009 (M.O. nr. 104/277, 2009).  Prin această lege, Parlamentul a operat modificări în Legea instituţiilor financiare, abilitînd Banca Naţională a Moldovei cu dreptul de a retrage licenţa şi de a iniţia procesul de lichidare silită a băncii în caz de incapacitate de plată (insolvabilitate). Aceste amendamente au servit drept temei legal pentru retragerea licenţei băncii care reprezintă obiectul litigiului principal.
    33. În acelaşi timp, Curtea observă că, la 24 septembrie 2010, prin Legea nr.241 (M.O. nr. 247-251/756, 2010) Parlamentul a operat noi modificări în Legea instituţiilor financiare, inclusiv în dispoziţiile articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 38¹².
    34. În şedinţa plenară publică, reprezentantul Curţii Supreme de Justiţie a susţinut că la soluţionarea litigiului principal urmează să fie aplicate normele contestate în vigoare la momentul examinării, solicitînd Curţii Constituţionale să verifice constituţionalitatea articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 38¹² alin. (2) în redacţia Legii nr.241 din 24 septembrie 2010.
    35. Avînd în vedere faptul că normele contestate, care urmează a fi aplicate la soluţionarea litigiului principal, nu au suferit modificări substanţiale prin Legea nr.241 din 24 septembrie 2010, astfel încît obiectul sesizării nu a fost epuizat, Curtea Constituţională va opera controlul constituţionalităţii acestora în redacţia în vigoare.
    36. Autorul sesizării pretinde că alineatul (3) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare, potrivit căruia Banca Naţională retrage licenţa şi iniţiază procesul de lichidare silită a băncii în cazul în care se constată că banca se află în una din situaţiile de insolvabilitate specificate în lege, încalcă articolul 46 din Constituţie, care prevede următoarele:
    „(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sînt garantate.
    (2) Nimeni nu poate fi expropriat decît pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.”
    A. Argumentele autorului sesizării
    37. Autorul sesizării consideră că norma articolului 38 alin. (3) din Legea instituţiilor financiare privează acţionarii şi alţi creditori ai băncii de proprietatea lor, exprimată în dreptul de creanţă faţă de banca lichidată.
    38. Potrivit autorului sesizării, această procedură, aplicată fără controlul judiciar, încalcă dreptul de proprietate şi garanţiile contra exproprierii, precum şi principiul separaţiei puterilor în stat prin faptul că se efectuează în temeiul unui act al puterii executive, şi nu al unei hotărîri judiciare.
    39. În opinia autorului sesizării, aceleaşi prevederi contravin articolului 1 din Protocolul adiţional nr.1 la Convenţia Europeană, care garantează protecţia proprietăţii.
    B. Argumentele autorităţilor
    40. În punctele de vedere prezentate, Parlamentul şi Guvernul au contestat faptul că retragerea licenţei şi iniţierea procesului de lichidare silită a băncii, în cazul în care se constată că aceasta se află în situaţie de insolvabilitate,  constituie o expropriere în sensul articolului 46 alin. (2) din Constituţie, precum şi faptul că dreptul la proprietate nu poate fi limitat.
    41. Potrivit autorităţilor, BC „Investprivatbank” SA nu a intrat în faliment din cauza retragerii licenţei de către Banca Naţională. Banca Naţională a retras licenţa, deoarece BC „Investprivatbank” SA era insolvabilă, adică obligaţiile erau mai mari decît activele băncii, acţionarii acesteia pierzîndu-şi investiţiile înainte de retragerea licenţei.
    42. Autorităţile au menţionat că deponenţii – persoane fizice ai BC „Investprivatbank” SA şi-au recuperat banii în totalitate – 590 mln. de lei, acest lucru fiind posibil datorită aplicării normelor contestate. 425 mln. de lei din această sumă deja au căzut în sarcina bugetului de stat. 300 mln. de lei depozite ale persoanelor juridice încă se află în banca în curs de lichidare, existînd riscul ca persoanele juridice respective să nu-şi recupereze banii din cauză că banca nu dispune de active suficiente.
    43. Retragerea licenţei şi iniţierea procesului de lichidare silită a băncii, în cazul în care se constată că banca se află în situaţie de insolvabilitate, urmăreşte obiectivul de a asigura integritatea activelor băncii, de a evita prejudicierea intereselor creditorilor băncii şi de a valorifica activele în vederea obţinerii de mijloace băneşti pentru onorarea creanţelor creditorilor.
    44. Potrivit reprezentanţilor Parlamentului, adoptarea Legii nr. 27 din 15 iunie 2009 a fost determinată de mai mulţi factori, principală fiind criza mondială financiară şi riscul excesiv pentru întregul sistem bancar al Republicii Moldova în cazul declanşării procedurii de lichidare a unei bănci în perioada respectivă.
    C. Aprecierea Curţii
    1. Principii generale
    45. În viziunea Curţii, este de netăgăduit că dreptul de proprietate, garantat de articolul 46 din Constituţie, reprezintă, în substanţă, dreptul persoanei la respectarea bunurilor sale, mobile şi imobile.
    46. Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, retragerea licenţei de activitate bancară nu este considerată ca o privare de proprietate.
    47. În acest sens, în hotărîrea Kapital Bank AD c. Bulgariei din 24 noiembrie 2005, Curtea Europeană a statuat că:
    „[...] 131. Decizia Băncii Naţionale a Bulgariei de a retrage licenţa a constituit, indiscutabil, o măsură de control al sectorului bancar din ţară. Este adevărat că aceasta a implicat o privare de proprietate, în măsura în care licenţa în sine poate fi considerată un drept de proprietate, dar, în circumstanţele cauzei, privarea a format un element component al schemei de control al industriei bancare. [...]”
    48. În acelaşi sens, în hotărîrea Saggio c. Italiei din 25 octombrie 2001, Curtea Europeană a statuat că:
    ,,[...] 28. Aplicarea procedurii administrative extraordinare se analizează ca o reglementare a valorificării bunurilor.
    29. [...] Procedura administrării extraordinare urmăreşte asigurarea unei gestiuni echitabile a bunurilor întreprinderii în curs de lichidare, în vederea garantării unei protecţii identice pentru toţi creditorii. Astfel, ingerinţa în cauză urmărea scopuri legitime în conformitate cu interesul general, şi anume o administrare a justiţiei şi protejarea drepturilor  altor persoane.”.
    2. Aplicarea acestor principii în prezenta cauză
    49. Curtea reţine că din prevederile constituţionale şi cele ale Convenţiei Europene rezultă că dreptul de proprietate nu este unul absolut şi legiuitorul poate stabili norme cu privire la folosinţa bunurilor, cu condiţia ca acestea să corespundă unui interes public şi să fie proporţionale scopului urmărit.
    50. Curtea menţionează că procesul de lichidare a oricărei persoane juridice, inclusiv a unei bănci, are în vedere şi repartizarea activelor rămase după lichidare. Astfel, în situaţia în care activele băncii lichidate vor depăşi valoarea pasivelor, atunci ele vor fi repartizate anume acţionarilor şi nu vor trece în proprietatea statului, ceea ce ar presupune o expropriere.
    51. Prin urmare, reglementarea procedurii falimentului nu reprezintă o privare de bunuri, ci organizarea punerii lor în valoare într-un interes general (a se vedea X v. Belgia, decizia Comisiei europene pentru drepturile omului din 10 martie 1981, cererea nr.8998/1980; Saggio v. Italia, hotărîrea CEDO precitată).
    52. Curtea reţine ca în anumite domenii sensibile sau care au o importanţă majoră pentru societate,  cum ar fi stabilitatea sistemului bancar, statul se bucură de o marjă mai largă de apreciere. Această marjă de apreciere presupune dreptul statului de a stabili reglementari distincte faţă de alte domenii similare de reglementare.
    53. În context, Curtea reţine că băncile influenţează major activitatea beneficiarilor de servicii financiare, precum şi sănătatea economiei naţionale, fapt care a determinat plasarea băncilor pe o poziţie distinctă, caracterizată printr-un statut legal special, aplicabil întregii lor existenţe.
    54. În virtutea funcţiilor exercitate, băncile sînt participanţi unici la circuitul economic, iar activitatea acestora este asimilată prestării unui serviciu public, în beneficiul societăţii.
    55. Falimentul unei bănci poate produce un spectru mai larg de consecinţe negative decît falimentul unui agent economic simplu. Incapacitatea unei bănci de a executa ordinele de plată poate perturba operarea sistemelor de plăţi. Astfel, băncile aflate în incapacitate de plată pot constitui o sursă directă a pierderilor semnificative cauzate altor participanţi pe piaţă şi pot afecta negativ piaţa interbancară, lichiditatea în sistemul bancar şi accesul agenţilor economici la resurse financiare.
    56. Întreruperea tranzacţiilor bancare, transmiterea pierderilor contra-părţii şi erodarea inevitabilă a încrederii publicului larg în sectorul bancar, pe care o poate cauza falimentul unei bănci, pot converge către retragerea masivă de depozite bancare şi declanşarea unei crize de sistem, punînd în pericol alte bănci „sănătoase” şi perturbînd funcţiile de intermediere în sistemul financiar.
    57. Mai mult decît atît, majoritatea obligaţiunilor bancare se datorează unui grup larg de deponenţi, mulţi dintre care sînt persoane fizice, care, în mod obiectiv, sînt incapabile să-şi diminueze riscul sau să suporte pierderea depozitelor.
    58. Faptul că băncile operează cu resurse băneşti care aparţin multor persoane, atît fizice, cît şi juridice, face ca viabilitatea şi credibilitatea acestora să fie factori de un interes public major şi impune exigenţe sporite privind reglementarea şi supravegherea activităţilor bancare.
    59. În context, procedura insolvabilităţii bancare, prevăzută în alin.(3) al articolului 38 din lege, este o măsură a controlului bancar necesară pentru înlăturarea disfuncţionalităţilor sistemului bancar, asigurarea stabilităţii financiare, în general, şi pentru protecţia deponenţilor de riscurile pe care acestea le comportă.
    60. De asemenea, Curtea reţine că legiuitorul a abilitat Banca Naţională cu supravegherea activităţii tuturor societăţilor bancare şi stabilirea regulilor şi normelor privind desfăşurarea activităţii bancare.
    61. În cadrul procedurilor de insolvenţă, noţiunea de instanţă nu implică neapărat intervenţia unei autorităţi judiciare. Instanţa trebuie înţeleasă în sens larg şi include o persoană sau un organ abilitat de legislaţia naţională să declanşeze procedura de insolvenţă sau să pronunţe hotărîri în cursul acestei proceduri.
    62. Acordarea dreptului de declanşare a procedurii de faliment Băncii Naţionale se datorează faptului că legiuitorul a considerat că, în virtutea calităţii pe care o deţine şi a activităţii pe care o desfăşoară băncile comerciale, Banca Naţională este cea mai bine plasată să ştie cu exactitate cînd o bancă este în situaţia de insolvabilitate şi să aprecieze dacă pentru bancă declararea falimentului este unica soluţie.
    63. Prin această normă legiuitorul a urmărit consacrarea unui regim diferenţiat în materia falimentului bancar, ţinînd cont de specificul băncilor şi de importanţa socială şi economică pe care o implică falimentul, de circumstanţele de infrastructură din ţară şi de flexibilitatea sistemului judiciar.
    64. Dacă în cadrul procedurilor de insolvenţă comună obiectivul principal este maximizarea valorii activelor pentru plata creditorilor, atunci în cadrul insolvenţei bancare obiectivul principal urmărit este asigurarea stabilităţii financiare, care are trei componente: menţinerea sistemului de plăţi şi de decontări, protecţia deponenţilor şi menţinerea funcţiilor de intermediere în creditare.
    65. În context, Curtea acceptă argumentul adus de Banca Naţională şi Parlament că norma alineatului (3) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare urmăreşte scopul de a evita panica şi retragerea depozitelor, de a proteja interesele deponenţilor, de a asigura păstrarea secretului depozitelor, de a diminua impactul negativ asupra întregului sistem financiar.
    66. Curtea notează că legislaţia naţională nu acordă puterii judecătoreşti dreptul exclusiv în probleme ce ţin de lichidarea sau insolvabilitatea persoanelor juridice. Legislaţia în vigoare admite dizolvarea cu derularea procedurii de lichidare şi în afara unei proceduri judiciare. Astfel, conform art.86 din Codul civil, persoana juridică se dizolvă atît în temeiul hotărîrii judecătoreşti, prevăzute la art. 87 din Codul civil (alin.(1) lit.d)), cît şi în temeiul altor cauze prevăzute de lege sau de actul de constituire (alin.(1) lit. g)).
    67. Curtea consideră că natura administrativă a procedurii de lichidare a unei bănci nu încalcă garanţiile dreptului de proprietate, deoarece hotărîrile emise în cadrul acestei proceduri pot fi atacate în justiţie. Astfel, potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000, precum şi prevederilor art.76 din Legea nr. 548-XIII din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, art. 38 alin. (7) şi art. 42 din Legea instituţiilor financiare, deciziile Băncii Naţionale pot fi contestate în instanţa de judecată, astfel partea interesată avînd la îndemînă mijloacele necesare pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime.
    68. Curtea reţine, de asemenea, că retragerea licenţei este un ultim remediu aplicat de Banca Naţională, după epuizarea altor mijloace de redresare a situaţiei.
    69. Curtea observă că Banca Naţională, în virtutea atribuţiilor ce îi revin, este o instituţie care intervine în faza de preinsolvabilitate şi corectează problemele băncii. Legea instituţiilor financiare a instituit proceduri speciale care se realizează sub îndrumarea Băncii Naţionale cu scopul redresării situaţiei financiare precare a unei bănci, similare reorganizării judiciare din procedura de insolvenţă a societăţilor comerciale ca finalitate – supravegherea specială (articolele 37¹-37³) şi administrarea specială (articolele 37⁴-37¹⁸).
    70. În lumina celor expuse, Curtea consideră că norma alineatului (3) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare urmăreşte protecţia interesului general şi asigură un raport de proporţionalitate între scopul urmărit şi mijloacele folosite, fiind astfel compatibilă cu prevederile articolelor 46 şi 54 din Constituţie şi articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, care garantează protecţia dreptului de proprietate.
    71. Pentru aceste motive, Curtea nu consideră necesar să examineze pretenţiile autorului sesizării sub aspectul separaţiei puterilor în stat.
    72. Autorul sesizării pretinde că norma articolului 38 alin. (6) din Legea instituţiilor financiare, potrivit căreia, prin derogare de la normele legislaţiei cu privire la contenciosul administrativ, numai acţionarii băncii care deţin în total cel puţin 25 la sută din acţiunile cu drept de vot, deponenţii care deţin cel puţin 1/4 din suma depozitelor sau alţi creditori care deţin cel puţin 1/4 din valoarea totală a cerinţelor (cu excepţia depozitelor) pot ataca în instanţa de judecată competentă decizia de retragere a licenţei, încalcă articolul 20 din Constituţie, care prevede următoarele:
    „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.
    (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
    73. De asemenea, potrivit autorului sesizării, norma contestată încalcă articolul 16 din Constituţie:
    „(2) Toţi cetăţenii  Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau  de origine socială.”
    74. Autorul sesizării consideră că dispoziţiile articolului 38 alin. (6) din Legea instituţiilor financiare contravin, de asemenea, articolelor 6 alin.(1) şi 14 din Convenţia Europeană, care garantează dreptul la un proces echitabil şi interzic discriminarea.
    A. Argumentele autorului sesizării
    75. Potrivit autorului sesizării, prin excluderea dreptului de atac al acţionarilor, deponenţilor sau creditorilor ce deţin creanţe mai mici decît cele prevăzute de lege, precum şi al persoanelor terţe prejudiciate, dispoziţiile art. 38 alin. (6) limitează accesul la justiţie, instituie un regim discriminatoriu între acţionarii/deponenţii/creditorii substanţiali (care deţin o cotă suficientă pentru a ataca actul administrativ în justiţie) şi acţionarii/deponenţii/creditorii minoritari (care nu deţin o asemenea cotă), limitează nejustificat temeiurile de contestare a legalităţii actului administrativ.
    B. Argumentele autorităţilor
    76. Autorităţile consideră că, prin dispoziţiile articolului 38 alin. (6) din Legea instituţiilor financiare, legiuitorul a reglementat doar cadrul contestării retragerii licenţei, ca urmare a constatării insolvabilităţii de către Banca Naţională.
    77. Astfel, potrivit autorităţilor, în domeniul bancar legiuitorul a considerat că este necesar să condiţioneze formularea acţiunilor pentru contestarea retragerii licenţei cu exercitarea sa într-un anumit cadru exclusiv pentru a instaura un climat de ordine şi celeritate a procedurilor şi pentru a asigura protecţia tuturor părţilor în acest proces.
    78. Fiind o societate comercială pe acţiuni, în cadrul băncilor, banca este reprezentată de către organele de conducere, conform Legii privind societăţile pe acţiuni şi principiilor stabilite şi detaliate în statut. În cazul lichidării, aşa cum este prevăzut expres în Legea instituţiilor financiare, toate împuternicirile organelor de conducere trec la lichidator şi el exercită orice atribuţie, avînd dreptul exclusiv de a controla şi de a intenta acţiuni în justiţie.
79. Autorităţile consideră că, deoarece banca este o instituţie foarte specifică, care are foarte mulţi creditori şi deponenţi, legiuitorul a prevăzut cîteva situaţii excepţionale, în care o acţiune poate fi depusă în numele acţionarilor şi creditorilor băncii, dar într-un cadru organizat în funcţie de valoarea şi natura creanţei.
    C. Aprecierea Curţii
    80. În partea ce ţine de dreptul acţionarilor de a iniţia o acţiune în justiţie în numele societăţii comerciale, Curtea reţine că din circumstanţele concrete ale cazului rezultă că BC “Investprivatbank” SA este o entitate juridică distinctă faţă de acţionari. Deţinînd această identitate distinctă, BC “Investprivatbank” SA a încheiat tranzacţii private cu clienţii săi.
    81. În consecinţă, anume băncii îi revine responsabilitatea pentru obligaţiile sale, şi nu acţionarilor acesteia, indiferent de faptul dacă acţionarii băncii sînt sau nu parte în organele sale de conducere.
    82. În acest context, Curtea reţine că acţionarii unei companii, inclusiv acţionarii majoritari, nu pot pretinde a fi victime ale încălcării drepturilor societăţii comerciale. Societatea comercială poate reclama eventualele încălcări doar în nume propriu, prin intermediul  organelor sale înfiinţate în conformitate cu actele constitutive. Dreptul acţionarilor de acces la justiţie, în numele personalităţii juridice a societăţii, va fi justificat doar în circumstanţe excepţionale, cînd este constatată în mod clar imposibilitatea pentru societate să apeleze la justiţie prin intermediul organelor sale statutare. Prin urmare, în cazul procedurilor de lichidare, societăţile supuse acestei proceduri beneficiază de acces la justiţie prin intermediul lichidatorilor acestora  (Agrotexim şi alţii v. Grecia, hotărîrea CEDO din 24 octombrie 1995, §66, Marta Veselá şi Tobiáš Loyka v. Slovacia, decizia CEDO din 13 decembrie 2005).
    83. Curtea reţine că excepţia de neconstituţionalitate a alineatului (6) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare, care stabileşte o cotă totală de 25% din acţiuni pentru a putea acţiona în justiţie, a fost ridicată de Curtea Supremă de Justiţie la solicitarea unui grup de acţionari ai BC „Investprivatbank” SA care deţin în total peste 55% din acţiuni.
    84. Prin urmare, norma contestată nu are relevanţă în litigiul principal aflat pe rol la Curtea Supremă de Justiţie şi această pretenţie nu corespunde cerinţelor articolului 121 alin (2) din Codul de procedura civilă, potrivit căruia excepţia de neconstituţionalitate este admisibilă doar în cazul în care actul normativ este aplicat sau urmează a fi aplicat conform opiniei instanţei în pricina concretă pe care o examinează.
    85. Mai mult, Curtea consideră că, în situaţia companiilor reclamante, dreptul de acces la justiţie este deja epuizat, deoarece acestora, prin definiţie, le-a fost deja garantat accesul la ambele nivele de jurisdicţie, prin intermediul Curţii de Apel şi Curţii Supreme de Justiţie.
    86. Curtea consideră că această pretenţie este inadmisibilă, deoarece vizează o abordare in abstracto a problemelor de compatibilitate a unei norme din legea organică cu Legea Supremă, care nu are legătură cu fondul litigiului principal, fiind o actio popularis, care este inoperabilă în cadrul rezolvării cazurilor excepţionale de neconstituţionalitate, spre deosebire de controlul ordinar al constituţionalităţii normelor.
    87. Pentru aceste considerente, procesul pentru controlul constituţionalităţii dispoziţiilor articolului 38 alin. (6) din Legea instituţiilor financiare în cadrul prezentei excepţii de neconstituţionalitate urmează a fi sistat.
    88. Potrivit autorului sesizării, articolul 38 alin. (7) din Legea instituţiilor financiare, care prevede condiţiile în care măsurile şi sancţiunile aplicate de Banca Naţională pot fi atacate în instanţa de judecată competentă, încalcă prevederile articolului 53 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia:
    „(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. [...]”
    89. În acelaşi context, autorul sesizării consideră că sînt contrare aceleiaşi norme constituţionale prevederile articolului 38¹² alin. (2) din Legea instituţiilor financiare, potrivit căruia, după aprobarea dării de seamă, Banca Naţională şi lichidatorul vor fi degrevaţi de orice obligaţie legată de lichidarea băncii.
    90. De asemenea, autorul sesizării consideră că normele articolelor 38 alin.(7) şi 38¹² alin.(2) din Legea instituţiilor financiare contravin articolului 13 din Convenţia Europeană, care garantează dreptul la un recurs efectiv.
    91. Autorul sesizării consideră că prevederile articolelor 38 alin.(7) şi 38¹² alin.(2) din Legea instituţiilor financiare privează persoanele interesate de remedii juridice efective împotriva actului administrativ emis contrar legii, limitează împuternicirile instanţelor judecătoreşti în ceea ce priveşte controlul legalităţii actului administrativ, prin excluderea posibilităţii anulării actului administrativ şi tragerii la răspundere patrimonială a persoanelor vinovate.
    92. Potrivit reprezentanţilor Parlamentului şi Guvernului, prevederile contestate, dimpotrivă, consacră principiul controlului judiciar al deciziilor emise de către Banca Naţională a Moldovei, legiuitorul garantînd recuperarea prejudiciilor cauzate prin acţiunile ilegale ale Băncii Naţionale.
    93. Curtea notează că garanţiile constituţionale consacrate de articolul 53 alin.(1) din Constituţie au fost restrînse prin alineatul (7) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare în conformitate cu excepţiile de la art. 54 alin. (2) din Constituţie. Restrîngerea este conformă alineatului (3) din aceeaşi normă constituţională, este proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu aduce atingere substanţei acestui drept.
    94. Curtea reţine că dreptul de a cere anularea pe cale judiciară a unui act  poate fi supus unor condiţii de formă în cazul în care urmăresc un scop legitim, sînt necesare într-o societate democratică şi sînt proporţionale cu scopul urmărit. Curtea reţine că lichidarea unei bănci, care se află în una din situaţiile prevăzute la art. 38 alin.(3) din Legea instituţiilor financiare, are ca scop de a despăgubi prompt şi sigur creditorii săi,  precum şi de a evita eventualele repercusiuni ale incapacităţii sale de plată asupra întregului sistem bancar al ţării.
    95. În situaţia dată, legea stabileşte expres că, dacă se constată că Banca Naţională a dispus ilegal lichidarea băncii, acest proces a devenit deja  ireversibil. În schimb, Banca Naţională va fi pusă în situaţia să repare prejudiciul material integral, ceea ce înseamnă că în afară de sumele băneşti propriu-zise este posibilă încasarea şi a beneficiului ratat pentru toată perioada cît ar fi existat această bancă.
    96. În această ordine de idei, Curtea reţine că prevederile alineatului (7) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare nu sînt disproporţionate în raport cu scopurile legitime de protecţie a drepturilor creditorilor şi garantarea administrării corespunzătoare a băncii supuse lichidării.
    97. Pentru considerentele expuse, Curtea constată că prevederile art.38 alin (7) din Legea instituţiilor financiare sînt conforme articolului 53 alin. (1) din Constituţie şi, implicit, articolului 13 din Convenţia Europeană.
    98. Curtea reţine că angajaţii Băncii Naţionale, lichidatorul, administratorul special, membrii comisiei de supraveghere specială sînt responsabili pentru prejudiciile cauzate ca urmare a deciziei aplicate de Banca Naţională doar în măsura în care acţiunile sau inacţiunile  acestora sînt ilicite şi au fost săvîrşite cu intenţie (lit. c) şi d) alin. (7) art.38).
    99. Banca Naţională, în conformitate cu prevederile art. 38 alin. (7) lit. a), este obligată să repare prejudiciile materiale cauzate prin măsurile şi sancţiunile sale ilegale.
    100. Conform teoriei dreptului şi teoriei dreptului civil, regula de bază în cazul reparaţiei daunelor este restituţia în natură. În cazul cînd aceasta nu este posibil, orice daună se repară pecuniar şi, în conformitate cu normele Codului civil, ce reglementează modul de reparare a daunelor în cazul unui delict, instanţa de judecată de fiecare dată apreciază modalitatea în care se vor repara daunele.
    101. Curtea notează că prevederile art. 38¹² alin. (2) din Legea instituţiilor financiare nu degrevează Banca Naţională şi lichidatorul de răspundere. Responsabilitatea Băncii Naţionale face obiectul dispoziţiilor art. 38 alin. (7), iar responsabilitatea lichidatorului este reglementată de art. 38¹³ alin. (2) din aceeaşi lege.
    102. În lumina celor expuse, Curtea consideră că articolul 38¹² alin. (2) din Legea instituţiilor financiare este compatibil cu prevederile articolului 53 alin. (1) din Constituţie şi, implicit, ale articolului 13 din Convenţia Europeană.
    Din aceste motive, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
    1. Se respinge excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Curtea Supremă de Justiţie şi se recunosc constituţionale articolele 38 alin.(3), (7) şi 3812 alin.(2) din Legea nr.550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, cu modificările şi completările ulterioare.
    2. Se sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii articolului 38 alin. (6) din Legea nr.550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, cu modificările şi completările ulterioare.
    3. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

    PREŞEDINTELE
    CURŢII CONSTITUŢIONALE                             Alexandru TĂNASE

    Nr. 24. Chişinău, 15 noiembrie 2011.