ID intern unic: 358415
Версия на русском
Republica Moldova
din 16.04.2015
pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr. 325
din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale
(Sesizarea nr. 43a/2014)
din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale
(Sesizarea nr. 43a/2014)
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA, judecători,
cu participarea dlui Teodor Papuc, grefier,
Având în vedere sesizarea depusă la 20 iunie 2014
şi înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în şedinţă plenară închisă,
Pronunţă următoarea hotărâre:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 20 iunie 2014, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale de către deputaţii Galina Balmoş, Maria Postoico, Artur Reşetnicov şi Igor Vremea cu privire la controlul constituţionalităţii sintagmelor „Curtea Constituţională” şi „Instanţele judecătoreşti de toate nivelele” din Anexa la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale.
2. La 31 iulie 2014, în temeiul articolului 31 alin. (3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării au completat sesizarea cu argumente adiţionale.
3. Autorii sesizării au pretins că testarea integrităţii profesionale a angajaţilor instanţelor judecătoreşti şi ai Curţii Constituţionale, inclusiv a judecătorilor, de către angajaţii unei autorităţi aflate sub controlul puterii executive (Centrul Naţional Anticorupţie), încalcă principiile statului de drept, separaţiei puterilor în stat şi independenţei justiţiei, precum şi dreptul la un proces echitabil şi dreptul la respectarea vieţii private, consfinţite de articolele 1 alin. (3), 6, 28, 116 alin. (1) şi (6), 123 alin. (1) şi 134 alin. (2) din Constituţie şi de articolele 6 şi 8 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (în continuare – „Convenţia Europeană”).
4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 11 septembrie 2014, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.
5. Curtea a solicitat opinia Comisiei europene pentru democraţie prin drept a Consiliului Europei (în continuare – „Comisia de la Veneţia”). La 15 decembrie 2014, Comisia de la Veneţia a comunicat Curţii Constituţionale Opinia sa amicus curiae (CDL-AD(2014)039) referitoare la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, adoptată în cadrul celei de-a 101-a sesiuni plenare (Veneţia, 12-13 decembrie 2014).
6. De asemenea, în procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului şi Consiliului Superior al Magistraturii, atât înainte, cât şi după primirea Opiniei Comisiei de la Veneţia (a se vedea infra).
7. Autorii sesizării au lipsit de la şedinţa plenară publică a Curţii. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Ion Creangă, şeful Direcţiei Generale Juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către doamnele Cristina Ţărnă, vicedirector al Centrului Naţional Anticorupţie, şi Natalia Roşca, şef-adjunct al Direcţiei Generale Legislaţie a Ministerului Justiţiei.
ÎN FAPT
8. La 23 decembrie 2013, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 325 privind testarea integrităţii profesionale.
9. Potrivit prevederilor articolului 2 din această lege, scopul ei este:
a) asigurarea integrităţii profesionale, prevenirea şi combaterea corupţiei în cadrul entităţilor publice;
b) verificarea modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită;
c) identificarea, evaluarea şi înlăturarea vulnerabilităţilor şi a riscurilor care ar putea determina sau favoriza actele de corupţie, actele conexe corupţiei sau faptele de comportament corupţional;
d) neadmiterea unor influenţe necorespunzătoare în exercitarea obligaţiilor sau atribuţiilor de serviciu ale agenţilor publici.
10. În conformitate cu articolul 4 din lege, testul de integritate profesională constă în crearea şi aplicarea de către testor a unor situaţii virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu şi materializate prin operaţiuni disimulate, condiţionate de activitatea şi comportamentul agentului public testat, în vederea urmăririi pasive şi stabilirii reacţiei şi a conduitei agentului public testat.
11. Legea a fost elaborată în cadrul realizării Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, care viza iniţial doar reprezentanţii sectorului justiţiei.
12. În versiunea adoptată, Legea a extins aplicarea testelor de integritate şi asupra „autorităţilor, instituţiilor şi organizaţiilor (entităţi publice) care desfăşoară activităţi de interes public şi angajaţii cărora (agenţi publici) iminent sînt determinaţi sau expuşi riscurilor corupţionale sau de vulnerabilitate în exercitarea activităţii profesionale”, aşa cum este specificat în Nota informativă care a însoţit proiectul legii.
13. Potrivit articolului 5 din lege, testele de integritate profesională se aplică în cazul agenţilor publici angajaţi în cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă, între care Curtea Constituţională şi instanţele judecătoreşti de toate nivelele. Legea exclude din câmpul său de aplicare Preşedintele Republicii Moldova, Prim-ministrul, deputaţii, în acest sens Anexa legii indicând doar angajaţii „Secretariatului Parlamentului”, „Aparatului Preşedintelui Republicii Moldova” şi ai „Cancelariei de Stat”.
14. Testele de integritate profesională sunt realizate de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie, precum şi de către cei ai Serviciului de Informaţii şi Securitate în privinţa angajaţilor Centrului Naţional Anticorupţie şi a propriilor angajaţi.
15. Anterior adoptării Legii privind testarea integrităţii profesionale, un asemenea instrument a fost instituit în legislaţia naţională pentru colaboratorii poliţiei. Astfel, potrivit articolului 40 din Legea nr. 320 din 27 decembrie 2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, testarea integrităţii profesionale a poliţiştilor este efectuată de subdiviziunea specializată din subordinea Ministerului Afacerilor Interne, ai cărei angajaţi sunt testaţi, la rândul lor, de către Centrul Naţional Anticorupţie.
16. Legea nr. 325 privind testarea integrităţii profesionale a intrat în vigoare la 14 februarie 2014, testarea integrităţii profesionale fiind aplicabilă începând cu data de 14 august 2014.
LEGISLAŢIA PERTINENTĂ
A. Legislaţia naţională
17. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:
(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale.”
(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”
(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.”
18. Prevederile relevante ale Legii nr. 325 din
23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale (M.O., 2014, nr. 35-41/73) sunt următoarele:
a) asigurării integrităţii profesionale, al prevenirii şi combaterii corupţiei în cadrul entităţilor publice;
b) verificării modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită;
c) identificării, evaluării şi înlăturării vulnerabilităţilor şi a riscurilor care ar putea determina sau favoriza actele de corupţie, actele conexe corupţiei sau faptele de comportament corupţional;
d) neadmiterii unor influenţe necorespunzătoare în exercitarea obligaţiilor sau atribuţiilor de serviciu ale agenţilor publici.”
risc întemeiat – risc fără de care scopul socialmente util de fixare obiectivă a comportamentului agentului public în cadrul testului de integritate profesională nu poate fi atins, iar testorul de integritate profesională care riscă a luat măsuri de prevenire a unor daune aduse intereselor ocrotite de lege. [...].”
(2) Testele de integritate profesională se aplică agenţilor publici angajaţi în cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă.
(3) Testele de integritate profesională sînt realizate de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie şi ai Serviciului de Informaţii şi Securitate.”
(2) Rezultatele şi materialele testului de integritate profesională nu pot fi utilizate ca mijloace de probă într-un proces penal sau contravenţional împotriva agentului public testat.
(3) Metodele şi mijloacele de testare şi fixare a testelor de integritate profesională nu reprezintă activităţi speciale de investigaţie în sensul Legii nr. 59 din 29 martie 2012 privind activitatea specială de investigaţie.
(4) Utilizarea materialelor testului de integritate profesională într-un proces civil se admite în condiţiile legislaţiei procesuale civile. Raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale şi materialele testului de integritate profesională pot fi utilizate ca probe într-un proces civil în cazul în care acestea sînt pertinente, admisibile şi veridice, cu respectarea interesului public, a drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi a condiţiilor de desecretizare.
(5) Nu constituie contravenţie sau infracţiune acţiunea testorului de integritate profesională ce are la bază un risc întemeiat, având ca scop atragerea atenţiei agentului public testat, dacă activitatea de testare a integrităţii profesionale nu poate fi realizată fără implicarea acestui risc.
(6) În cazul în care în timpul desfăşurării testului de integritate profesională au fost constatate alte activităţi ilegale ale agenţilor publici testaţi sau ale persoanelor terţe, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale sesizează organul competent pentru a fi luate măsurile stabilite de legislaţia în domeniu.”
a) Centrul Naţional Anticorupţie – în privinţa tuturor agenţilor publici din cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă, cu excepţia Serviciului de Informaţii şi Securitate;
b) Serviciul de Informaţii şi Securitate – în privinţa angajaţilor Centrului Naţional Anticorupţie;
c) subdiviziunea securitate internă a Serviciului de Informaţii şi Securitate – în privinţa angajaţilor acestuia.
(2) Iniţierea testării integrităţii profesionale şi selectarea agenţilor publici care urmează a fi supuşi testării se fac în funcţie de:
a) riscurile şi vulnerabilităţile la corupţie identificate în activitatea entităţilor publice respective;
b) informaţiile deţinute şi sesizările primite de instituţia care realizează testarea integrităţii profesionale;
c) solicitările motivate ale conducătorilor entităţilor publice prevăzute în anexă.
(3) Decizia privind realizarea testării integrităţii profesionale a agenţilor publici din cadrul unei entităţi publice este luată de către coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale fără informarea prealabilă a conducerii entităţii publice vizate. În caz de necesitate, testorii integrităţii profesionale colaborează cu reprezentanţii entităţii publice în care activează agentul public testat în condiţiile prezentei legi şi ale actelor normative speciale ce reglementează cooperarea în domeniu.”
(2) Coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale desemnează, în mod confidenţial, pentru fiecare acţiune de testare a integrităţii profesionale un testor de integritate profesională care asigură desfăşurarea tuturor activităţilor de testare a integrităţii profesionale şi este responsabil de întocmirea planului de testare a integrităţii profesionale şi de prezentarea rapoartelor cu rezultatele obţinute în urma activităţilor de testare.
(3) Planul de testare a integrităţii profesionale este un document cu caracter confidenţial, care se aprobă de către coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale şi conţine următoarele informaţii:
a) iniţiatorul testării şi decizia motivată de iniţiere a testării;
b) subiecţii testării;
c) operaţiunile disimulate preconizate;
d) locul, durata, participanţii şi asigurarea logistică a testării;
e) situaţiile virtuale simulate, ipotezele de comportament şi variantele de acţiune ale testorului integrităţii profesionale şi ale agentului public testat;
f) acţiunile ce au la bază un risc întemeiat;
g) alte informaţii relevante pentru realizarea testării.
(4) Testorul integrităţii profesionale poate modifica planul de testare a integrităţii profesionale din oficiu şi/sau în funcţie de necesitate, în cazul survenirii unor informaţii suplimentare. Coordonatorul activităţii de testare este informat despre modificările survenite.”
(2) În cazuri excepţionale, la realizarea testului de integritate profesională pot participa şi alte persoane, cu acordul lor prealabil şi cu prezentarea garanţiilor că nu vor deconspira activitatea desfăşurată.
(3) Pentru aprecierea obiectivă a rezultatului testului de integritate profesională, acesta va fi înregistrat obligatoriu prin mijloacele audio/video şi mijloacele de comunicare aflate asupra testorului sau folosite de către acesta.
(4) La realizarea testului de integritate profesională se pot utiliza documente ce susţin o activitate disimulată sau legenda folosită, inclusiv documente de acoperire.
(5) În cadrul activităţilor de testare a integrităţii profesionale se pot utiliza mijloace de transport, mijloace de înregistrare audio/video, mijloace de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate. În caz de necesitate, când utilizarea mijloacelor din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate este inoportună sau imposibilă, se pot folosi mijloace şi din alte surse, cu consimţământul prealabil al proprietarului/deţinătorului acestora, dar evitând informarea lui asupra scopului real al folosirii mijloacelor respective.
(6) Pentru asigurarea unor probe exacte în testul de integritate profesională, în cazul pretinderii sau acceptării primirii de către agenţii publici testaţi a unor bunuri, servicii, privilegii sau avantaje, testorii integrităţii profesionale pot transmite bunuri, oferi servicii, acorda privilegii şi avantaje, acestea fiind indicate în prealabil în planul de testare a integrităţii profesionale şi coordonate în conformitate cu art. 11.”
a) a dat dovadă de integritate profesională;
b) a comunicat neîntârziat conducerii entităţii publice despre faptul că asupra sa s-a exercitat o influenţă necorespunzătoare, i s-au transmis bunuri, i s-au oferit servicii, i s-au acordat privilegii sau avantaje.
(2) În cazul unui rezultat pozitiv al testului, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale comunică rezultatul respectiv conducerii entităţii publice în care activează agentul public testat, în termen de 6 luni de la data testării, asigurând confidenţialitatea şi conspirarea. Comunicarea rezultatului se face printr-un demers oficial, fără a anexa raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale sau copia înregistrării audio/video a testului realizat.
(3) Conducătorul entităţii publice din care face parte agentul public testat le comunică agenţilor publici din cadrul entităţii respective despre realizarea testării, fără a oferi numele agentului public testat, în termen de 10 zile lucrătoare din data comunicării rezultatului testului.”
(2) În cazul unui rezultat negativ al testului, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale transmite, în termen de 10 zile lucrătoare de la data realizării testului, raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale entităţii abilitate cu funcţii de constatare a abaterilor disciplinare comise de agentul public respectiv pentru aplicarea măsurilor disciplinare conform dispoziţiilor legale.
(3) Instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale asigură accesul entităţii abilitate cu constatarea abaterilor disciplinare sesizate la înregistrarea audio/video a testului de integritate profesională realizat şi la alte materiale ce confirmă rezultatul negativ al testului. În vederea asigurării confidenţialităţii şi a conspirării, imaginea şi vocea altor persoane decât agentul public testat, imaginile automobilelor, localurilor, ale altor fundaluri, precum şi sunetele împrejurărilor înregistrate pot fi prezentate astfel încât să nu poată fi recunoscute.
(4) În termen de 30 de zile de la primirea sesizării, entitatea sesizată examinează materialele cu privire la testul negativ al integrităţii profesionale şi informează imediat instituţia care a realizat testul despre măsurile întreprinse şi sancţiunile aplicate, oferind o copie a deciziei respective.”
(2) Aplicarea sancţiunii eliberării din funcţie este obligatorie dacă în timpul testului s-a stabilit că agentul public a admis încălcările prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a). [...].”
a) în cazul unui rezultat pozitiv – până la informarea angajaţilor încadraţi în entitatea publică din care face parte agentul public supus testării;
b) în cazul unui rezultat negativ – până la hotărârea rămasă definitivă şi irevocabilă a instanţei de judecată sau până la expirarea termenului prescris de contestare a sancţiunii, dacă instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale nu deţine informaţii despre o eventuală contestare.
(2) După expirarea termenelor stabilite la alin. (1), înregistrările audio/video efectuate în cadrul testului de integritate profesională se distrug.”
(2) Centrul Naţional Anticorupţie şi Serviciul de Informaţii şi Securitate prezintă comisiilor menţionate la alin. (1), anual, până la data de 30 ianuarie, câte un raport cu privire la activităţile de testare a integrităţii profesionale, care va cuprinde:
a) numărul de teste de integritate profesională realizate;
b) rezultatele testelor de integritate profesională;
c) numărul de contestări ale sancţiunilor disciplinare aplicate.
(3) Comisia de securitate naţională, apărare şi ordine publică şi Comisia juridică, numiri şi imunităţi pot solicita, în limitele competenţelor, orice informaţie suplimentară cu privire la activitatea de testare a integrităţii profesionale a agenţilor publici dacă consideră că rapoartele prezentate sînt incomplete.”
Aparatul Preşedintelui Republicii Moldova
Cancelaria de Stat, inclusiv oficiile teritoriale ale acesteia
Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate (ministerele, alte autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi structurile organizaţionale din sfera lor de competenţă)
Consiliul Superior al Magistraturii, colegiile şi organele din subordinea acestuia
Curtea Constituţională
Instanţele judecătoreşti de toate nivelele
Organele procuraturii de toate nivelele
Serviciul de Informaţii şi Securitate
Serviciul de Protecţie şi Pază de Stat
Centrul pentru Drepturile Omului
Curtea de Conturi
Comisia Electorală Centrală
Comisia Naţională de Integritate
Comisia Naţională a Pieţei Financiare
Banca Naţională a Moldovei
Centrul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal
Consiliul Coordonator al Audiovizualului
Consiliul Concurenţei
Consiliul pentru Prevenirea şi Eliminarea Discriminării şi Asigurarea Egalităţii
Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică
Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei
Casa Naţională de Asigurări Sociale
Serviciul de Stat de Arhivă, inclusiv arhivele centrale de stat
Consiliul Naţional pentru Acreditare şi Atestare
Consiliul Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică
Centrul Serviciului Civil
Serviciul de Stat de Curieri Speciali
Autorităţile administraţiei publice locale.”
19. Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:
2. Nu este admis amestecul unei autorităţi publice în exercitarea acestui drept decât în măsura în care acest amestec este prevăzut de lege şi dacă constituie o măsură care, într-o societate democratică, este necesară pentru securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii sau a moralei, ori protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.”
ÎN DREPT
20. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, posibilitatea testării integrităţii profesionale a judecătorilor Curţii Constituţionale şi a celor din instanţele judecătoreşti ordinare de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie.
21. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale interconexe, precum statul de drept, buna-administrare, separaţia puterilor în stat şi independenţa sistemului judiciar, integritatea şi responsabilitatea agenţilor publici, garanţiile unui proces echitabil şi ale respectării vieţii private, în contextul imperativului luptei împotriva corupţiei.
A. ADMISIBILITATEA
22. În conformitate cu decizia sa din 11 septembrie 2014, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, al articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi al articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa sa.
23. Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale conferă deputatului în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.
24. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea conformităţii normelor legislative cu Constituţia, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.
25. Curtea notează că autorii sesizării au contestat sintagmele „Curtea Constituţională” şi „Instanţele judecătoreşti de toate nivelele” din Anexa la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, invocând pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3), 6, 20, 28, 116 alin. (1) şi (6), 123 alin. (1) şi 134 alin. (2) din Constituţie.
26. Curtea constată că Anexa nu poate exista separat de lege şi urmează a fi examinată împreună cu prevederile acesteia. Astfel, pentru a determina constituţionalitatea includerii anumitor subiecţi în Anexă, este necesară verificarea conformităţii legii de bază cu prevederile Constituţiei.
27. Totodată, Curtea reţine că includerea „Curţii Constituţionale” şi a „instanţelor judecătoreşti de toate nivelele” în lista entităţilor publice stabilite de Anexă, şi nu doar a „secretariatelor” acestora, precum în cazul Parlamentului, Preşedintelui sau Guvernului Republicii Moldova, supune judecătorii acestor autorităţi, în mod incontestabil, procesului de testare a integrităţii profesionale, prevăzut de legea contestată.
28. Având în vedere faptul că Legea fundamentală a Republicii Moldova, dar şi Convenţia Europeană, garantează dreptul la un proces echitabil şi dreptul la viaţa privată nu doar judecătorilor, ci şi celorlalte persoane, Curtea consideră necesară, în baza articolului 6 alin. (2) din Codul jurisdicţiei constituţionale, examinarea constituţionalităţii Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 în privinţa tuturor agenţilor publici indicaţi în Anexă.
29. Astfel, pentru a răspunde întrebărilor adresate prin prezenta sesizare, Curtea va stabili conformitatea mecanismului testării integrităţii profesionale cu standardele constituţionale, astfel cum este reglementat acesta prin Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013.
30. Astfel, dar şi ţinând cont de faptul că principala noutate a legii o constituie utilizarea unor „testori de integritate”, Curtea va examina (1) dacă sunt respectate garanţiile dreptului la un proces echitabil, inclusiv ale dreptului de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma provocării (articolul 20 din Constituţie şi articolul 6 § 1 din Convenţia Europeană), (2) dacă este respectat dreptul la viaţa privată (articolul 28 din Constituţie şi articolul 8 din Convenţia Europeană), precum şi (3) dacă sunt respectate principiile separaţiei puterilor în stat şi al independenţei sistemului judiciar (articolul 6 din Constituţie).
31. Curtea constată că prevederile contestate nu au mai făcut obiect al controlului constituţionalităţii.
32. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
B. CONSIDERAŢII GENERALE
- Statul de drept şi lupta împotriva corupţiei
33. Curtea a afirmat constant în jurisprudenţa sa că fenomenul corupţiei subminează democraţia şi statul de drept, conduce la încălcarea drepturilor omului, subminează economia şi erodează calitatea vieţii. Prin urmare, lupta împotriva corupţiei este parte integrantă a garantării respectării statului de drept (a se vedea, inter alia, Hotărârile nr. 4 din 22 aprilie 2013, nr. 22/2013 şi nr. 26/2014).
34. Curtea relevă că lupta împotriva corupţiei a fost declarată obiectiv naţional prin diverse angajamente internaţionale şi documente naţionale, precum Convenţia penală privind corupţia (încheiată la Strasbourg, la 27 ianuarie 1999 şi ratificată de Republica Moldova pe 14 ianuarie 2004, prin Legea nr. 428 din 30 octombrie 2003), Strategia naţională anticorupţie pe anii 2011-2015 (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 154/2011), Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (aprobată prin Legea nr. 231 din 25 noiembrie 2011) şi Planul de acţiuni pentru implementarea acesteia (aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 6/2012), Legea nr. 90 din 25 aprilie 2008 privind prevenirea şi combaterea corupţiei, Strategia de consolidare instituţională a Centrului Naţional Anticorupţie (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 232/2012).
35. Cu toate acestea, Republica Moldova se confruntă cu provocări serioase în procesul de combatere şi prevenire a corupţiei, flagel larg răspândit în aproape întreg sectorul public.
36. Potrivit Indicelui Percepţiei Corupţiei (IPC), monitorizat de „Transparency International”, Republica Moldova s-a plasat în anul 2014 pe locul 103 din 175 ţări incluse în clasamentul corupţiei, înregistrând un regres de 9 poziţii doar pe parcursul ultimilor doi ani (locul 94 din 176 de ţări în 2012 şi 102 din 177 de ţări în anul 2013).
37. Curtea reiterează că fenomenul corupţiei constituie o ameninţare la valorile statului de drept, democraţie şi drepturile omului, subminează principiile bunei-administrări, echităţii şi justiţiei sociale, denaturează concurenţa, împiedică dezvoltarea economică şi periclitează stabilitatea instituţiilor democratice şi fundamentul moral al societăţii.
38. Prin urmare, este imperios necesară asigurarea unor mijloace legale, adecvate şi eficiente, compatibile cu procesul continuu de modernizare şi tehnologizare, astfel încât fenomenul infracţional al corupţiei să poată fi controlat şi diminuat. Tocmai de aceea protecţia drepturilor individuale nu poate fi una absolută, acestea nu pot fi exercitate in absurdum, ci pot constitui obiectul unor restrângeri care sunt justificate în funcţie de scopul urmărit.
39. Astfel, Curtea încurajează şi salută toate eforturile depuse de autorităţile competente în lupta cu acest fenomen. În acelasi timp, Curtea consideră important ca aceste eforturi să nu pericliteze ordinea constituţională, să nu pună în pericol stabilitatea instituţiilor democratice şi să nu încalce drepturile fundamentale ale omului.
40. În acest sens, dispoziţiile art.1 alin.(3) din Constituţie consacră principiul statului de drept, ale cărui exigenţe privesc scopurile majore ale activităţii statale, prefigurate în ceea ce este numit domnia legii, sintagmă ce implică subordonarea statului faţă de drept, asigurarea acelor mijloace care să permită dreptului să cenzureze opţiunile politice şi, în acest cadru, să pondereze eventualele tendinţe abuzive, discreţionare ale structurilor etatice. Statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea legilor şi a tuturor actelor normative cu aceasta, existenţa regimului de separaţie a puterilor publice, care trebuie să acţioneze în limitele legii, şi anume în limitele unei legi ce exprimă voinţa generală. Statul de drept consacră o serie de garanţii, inclusiv jurisdicţionale, care asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor prin autolimitarea statului, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului.
41. Limitarea exerciţiului unor drepturi individuale, în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează siguranţa naţională, ordinea publică sau prevenţia penală, constituie în permanenţă o operaţiune sensibilă sub aspectul reglementării, fiind necesară menţinerea unui just echilibru între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte.
- Integritatea persoanelor care exercită funcţii publice
42. Încrederea cetăţenilor în corectitudinea persoanelor cu funcţii publice şi în instituţii în general constituie fundamentul democratic al funcţionării acestora.
43. Încrederea în instituţii este parte a „capitalului social”, alături de încrederea generalizată (în semeni) şi reţelele de asociere în care sunt implicaţi indivizii.
44. „Încrederea în instituţiile statului” îi motivează pe cetăţeni să se implice mai mult în sfera vieţii publice. Nivelul de încredere a publicului în instituţii are efecte şi asupra dezvoltării economice a societăţii.
45. Deşi are un grad mare de relativitate, încrederea în unele instituţii este decisiv influenţată de către reprezentanţii acestora.
46. În conformitate cu principiul fundamental al statului de drept, persoanele aflate în funcţii publice trebuie să demonstreze că îndeplinesc standardele ridicate în materie de integritate.
47. Rezoluţia Comisiei ONU pentru Drepturile Omului nr. 32/2005 privind democraţia şi statul de drept abordează elemente ale separaţiei puterilor, supremaţiei legii şi egalităţii tuturor în faţa legii. Acest document, inter alia:
„8. Reaminteşte că interdependenţa dintre democraţia funcţională, instituţiile responsabile şi stabile şi statul de drept efectiv este esenţială pentru un guvern legitim şi eficient. [...]
11. Reaminteşte faptul că democratizarea se poate dovedi un proces fragil şi că statul de drept şi respectarea drepturilor omului sunt esenţiale pentru stabilitatea societăţilor democratice; [...]
12. Reaminteşte că statele sunt garanţi ai democraţiei, ai drepturilor omului şi ai statului de drept şi poartă responsabilitatea pentru deplina lor punere în aplicare; [...]
14. Invită statele membre să facă eforturi continue pentru a consolida statul de drept şi promovarea democraţiei prin: [...]
b) încredinţarea că nici o instituţie sau persoană publică sau privată nu este mai presus de lege, asigurându-se că: [...]
(iii) toţi agenţii guvernamentali, indiferent de poziţiile lor, sunt imediat şi pe deplin traşi la răspundere pentru orice încălcare a legii pe care o comit; [...]
(vi) strategiile şi măsurile anticorupţie cuprinzătoare sunt dezvoltate şi aplicate adecvat pentru a se menţine independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar, precum şi pentru a se asigura responsabilizarea membrilor sistemelor judiciar, legislativ şi executiv.[...]”
48. În acelaşi context, articolul 56 din Constituţie prevede că:
„[...] Cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice [...] răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin [...].”
49. Aşadar, valorile Constituţiei Republicii Moldova consacrate în articolul 1 alin. (3) presupun, în mod implicit, şi responsabilitatea celor care deţin funcţii publice şi care activează pentru realizarea interesului public.
- Practica altor state
50. În forma în care este instituită în Republica Moldova, instituţia testării integrităţii profesionale nu se regăseşte în nici un alt stat european, fapt confirmat de reprezentantul Guvernului în cadrul şedinţei publice a Curţii, care a recunoscut că mecanismul din Legea nr. 325 este o novaţie pur moldovenească.
51. Astfel, în România testarea integrităţii profesionale are loc doar în cazul poliţiştilor. În acest sens, în 2011 a fost emis Ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor
nr. 256 privind procedura de testare a integrităţii profesionale a personalului. Realizarea testării poliţiştilor se efectuează de către o structură a Ministerului Administraţiei şi Internelor, şi anume Direcţia Generală Anticorupţie.
52. În Georgia, testele aleatorii de integritate au fost efectuate doar în cazul colaboratorilor din cadrul poliţiei rutiere, deşi reprezentantul Guvernului a afirmat că acestea au fost efectuate şi în privinţa altor persoane oficiale.
53. În Cehia în 2011 a fost adoptată Legea nr. 341 cu privire la instituirea Inspectoratului general al forţelor de securitate, care cuprinde şi reglementări privind testarea integrităţii. Această Lege este incidentă doar în cazul structurilor cu statut special, şi anume în cazul organelor de poliţie, colaboratorilor instituţiilor penitenciare şi organelor vamale.
54. În Marea Britanie şi în unele state din SUA, testarea integrităţii profesionale se efectuează doar în privinţa poliţiştilor şi ţine de domeniul penal.
C. FONDUL CAUZEI
I. Pretinsa încălcare a articolului 20, separat şi combinat cu articolele 21, 26 şi 28 din Constituţie
55. Autorii sesizării consideră că testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici, astfel cum este reglementată de Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, vine în contradicţie cu articolul 20 din Constituţie, potrivit căruia:
„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
1. Argumentele autorilor sesizării
56. Potrivit autorilor sesizării, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu respectă un număr important de principii ce decurg din statul de drept şi garantarea unui proces echitabil, printre care prezumţia nevinovăţiei, dreptul la o apărare efectivă, inclusiv dreptul la dezvăluirea completă şi accesul deplin la probe, precum şi la audierea martorilor; cerinţele legale privind utilizarea agenţilor sub acoperire, inclusiv inadmisibilitatea probelor dobândite de către „agenţii provocatori”, care, la rândul lor, comit o infracţiune; principiile de previzibilitate şi de interpretare restrictivă a abaterilor prevăzute de lege; principiul proporţionalităţii dintre abateri şi sancţiuni şi, în final, dreptul la un remediu efectiv în faţa unei instanţe independente.
2. Argumentele autorităţilor
57. În opinia sa, Parlamentul a menţionat că articolul 6 din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 reglementează modul de contestare a legalităţii sancţiunilor disciplinare aplicate ca urmare a rezultatelor testării integrităţii profesionale.
58. Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) susţine, în opinia prezentată, că lipsa unui control riguros al legalităţii măsurilor întreprinse de către testorii de integritate privează judecătorii de dreptul lor la un proces echitabil.
59. De asemenea, Consiliul Superior al Magistraturii menţionează că, prin instigarea la acte de corupţie de către testorul de integritate, se eludează principiul prezumţiei nevinovăţiei.
3. Aprecierea Curţii
60. Curtea reţine că garanţiile unui proces echitabil în materie penală, stabilite de către Curtea Europeană, sunt aplicabile în egală măsură şi procedurilor disciplinare (a se vedea, inter alia, Vanjak v. Croaţia, 14 ianuarie 2010), luând în considerare atât gravitatea acuzaţiilor împotriva agentului public, cât şi consecinţele grave aplicabile, şi anume pierderea locului de muncă, în ciuda faptului că legislaţia operează cu categoria de răspundere disciplinară, şi nu penală.
61. Totodată, Curtea reţine că garanţiile unui proces echitabil nu se aplică în exclusivitate procedurii judiciare stricto sensu, ci se extind şi asupra etapelor ei precedente şi ulterioare.
3.1. Principii generale
- Garanţiile unui proces echitabil
62. Accesul liber la justiţie este consacrat, ca drept fundamental, prin articolul 20 din Constituţie, prin articolul 6 §1 din Convenţia Europeană şi prin articolul 14 §1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.
63. În Constituţie, accesul liber la justiţie este conceput ca un drept al fiecărei persoane la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care îi violează drepturile, libertăţile şi interesele legitime, garantându-se că exercitarea acestui drept nu poate fi îngrădită prin nici o lege.
64. În Hotărârea nr. 14 din 15 noiembrie 2012, Curtea a menţionat că „principiul accesului liber la justiţie urmează a fi privit nu doar ca o garanţie fundamentală pentru exercitarea efectivă a drepturilor şi libertăţilor persoanei, ci şi ca o normă imperativă chemată să dea sens noţiunii de „stat de drept”.
65. Curtea reţine că accesul la justiţie, ca aspect inerent al dreptului la un proces echitabil, nu poate fi perceput în lipsa garanţiilor impuse de articolul 6 §1 din Convenţia Europeană.
- Prezumţia nevinovăţiei
66. Prezumţia nevinovăţiei, consacrată în articolul 21 din Constituţie şi articolul 6 § 2 din Convenţia Europeană, urmează a fi garantată pe tot parcursul urmăririi penale sau disciplinare.
67. Curtea menţionează că necesitatea existenţei „motivelor rezonabile” bazate pe criterii obiective este aplicabilă în cazul utilizării agenţilor sub acoperire atât în procedurile penale, cât si în procedurile disciplinare profesionale. De altfel, Curtea Europeană a reţinut în jurisprudenţa sa constantă faptul că prezumţia nevinovăţiei este aplicabilă nu doar în procedurile penale, ci şi în cazurile în care instanţele naţionale au trebuit să se pronunţe cu privire la vinovăţie. Scopul acestei prezumţii este să împiedice emiterea oricăror opinii potrivit cărora reclamantul ar fi vinovat, înainte ca acesta să fie condamnat conform legii. Este suficient ca, în lipsa unor temeiuri concrete şi a unei hotărâri definitive a unei instanţe, să existe o asemenea opinie care ar sugera că autoritatea publică îl priveşte pe reclamant ca fiind vinovat (a se vedea cauzele Allenet de Ribemont v. Franţa din 10 februarie 1995, § 41, şi Minelli v. Elveţia din 25 martie 1983, §28).
- Dreptul de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma provocării
68. Jurisprudenţa Curţii Europene cu privire la implicarea agenţilor sub acoperire şi, mai exact, cu privire la utilizarea lor în calitate de agenţi provocatori în cadrul procedurilor de investigaţie (penale) analizează şi asimilează activitatea acestora cu acţiunile de instigare la comiterea de infracţiuni.
69. Astfel, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene, instigarea are loc acolo unde lucrurile nu se limitează la cercetarea activităţii ilegale de o manieră esenţialmente pasivă, ci se exercită o influenţă asupra subiectului în vederea comiterii unei fapte sancţionabile care, altfel, nu ar fi fost comisă (a se vedea cauzele Pareniuc v. Moldova, § 38; Teixeira de Castro v. Portugalia, § 38).
70. Principiile directoare care pot fi desprinse din jurisprudenţa Curţii Europene (a se vedea, în special, Furcht v. Germania, 23 octombrie 2014, §§ 47-53; Bannikova v. Rusia, 4 noiembrie 2010, §§ 36-50; Ramanauskas v. Lituania, 5 februarie 2008, §§50-61; Khudobin v. Rusia, 26 octombrie 2006, §128; Texeira de Castro v. Portugalia, 9 iunie 1998, §36) pot fi rezumate în felul următor:
- implicarea unui agent sub acoperire impune existenţa unor motive prealabile întemeiate pentru a se bănui că persoana vizată este implicată într-o activitate criminală similară sau a comis un act criminal similar celui comis anterior;
- autorizarea activităţii unui agent sub acoperire trebuie să fie legală din punct de vedere formal; o simplă decizie administrativă în care nu sunt prezentate informaţii complete cu privire la scopul şi motivele aplicării unei astfel de metode nu este suficientă;
- în ceea ce priveşte scopul implicării unui agent sub acoperire, acesta poate fi implicat (doar) pentru a se alătura unei urmăriri penale în curs de desfăşurare, el trebuind să se abţină de la instigarea persoanei vizate la comiterea unui act criminal (agent provocator) – de exemplu prin oferirea „insistentă” a unei sume de bani în scopul comiterii unei infracţiuni.
71. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, interesul public nu poate justifica utilizarea de către instanţe a probelor obţinute ca rezultat al instigării, întrucât acest fapt ar expune agentul public riscului de a fi privat în mod definitiv de un proces echitabil, chiar de la început (a se vedea cauzele Teixeira de Castro v. Portugalia, §§ 35-36 şi 39; Khudobin v. Rusia, § 128; şi Vanyan v. Rusia, §§ 46‑47).
3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză
72. Curtea va analiza măsura în care prevederile Legii privind testarea integrităţii profesionale asigură dreptul agenţilor publici testaţi la un proces echitabil.
- Previzibilitatea aplicabilităţii legii
73. Curtea reţine că Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 operează cu noţiunea de „agenţi publici”. Articolul 4 din Lege defineşte „agenţii publici” ca fiind „angajaţii entităţilor publice prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege”.
74. Curtea reţine că, deşi iniţial Centrul Naţional Anticorupţie a colectat declaraţii de acceptare pentru a fi supuşi testării integrităţii de la 421 de judecători din totalul de 425, efectuând şi instruiri privind aplicarea Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, aşa cum face cunoscut chiar această instituţie în comunicatele difuzate pe pagina sa web oficială, după trimiterea de către Curtea Constituţională a unei solicitări de interpretare Comisiei de la Veneţia, CNA a negat, inclusiv într-o scrisoare oficială adresată Comisiei, incidenţa legii asupra judecătorilor. Această opinie este contrară opiniei Guvernului, exprimată în punctul său de vedere cu privire la sesizare.
75. De asemenea, Curtea reţine că, prin demersul nr. 06/3441 din 5 septembrie 2014, prin care a solicitat amânarea examinării sesizării, CNA a recunoscut că în procesul instruirilor a constatat o interpretare diferită a noţiunii de „agent public – angajaţii entităţilor publice prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege”. Potrivit CNA, „această situaţie a devenit confuză datorită schimbărilor care au survenit în proiect, după aprobarea acestuia în I lectură în cadrul şedinţei Parlamentului”. De asemenea, CNA a recunoscut că, „[d]eşi testarea integrităţii profesionale în privinţa judecătorilor se efectuează de către Centrul Naţional Anticorupţie, aplicarea sancţiunilor disciplinare în cazul rezultatului negativ al testului de integritate îi revine conducătorului entităţii publice în care activează agentul public, în speţă Consiliului Superior al Magistraturii, care este organul competent să aplice sancţiuni disciplinare în privinţa judecătorilor”. În acest context, „Centrul a elaborat un proiect de lege care vine să racordeze mai multe acte legislative la prevederile Legii nr. 325/2013, dar care face şi o precizare expresă a cercului de subiecţi asupra cărora se răsfrânge legea prenotată pentru a înlătura orice interpretări ambigue, cum ar fi cea în cazul judecătorilor”.
76. Pe de altă parte, după comunicarea Opiniei de către Comisia de la Veneţia, CNA anunţa că „Judecătorii din R. Moldova s-au lăsat păcăliţi de Centrul Naţional Anticorupţie în ceea ce priveşte aplicarea Legii privind testarea integrităţii funcţionarilor publici” (a se vedea interviul „Cum i-a păcălit CNA pe judecători?”, acordat de către vicedirectorul CNA, Cristina Ţărnă, http://ziarulnational.md/cum-i-a-pacalit-cna-pe-judecatori/). Curtea consideră că astfel de acţiuni ridică dubii de integritate profesională în privinţa persoanelor care adoptă un asemenea comportament şi privind scopul real urmărit de acestea prin aplicarea legii contestate.
77. Această incoerenţă în acţiuni denotă cu certitudine că unele prevederi ale Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 sunt neclare pentru însăşi autoritatea responsabilă cu implementarea ei, adica CNA, provocând dubii de interpretare în privinţa domeniului său de aplicare.
78. Deoarece nu au fost adoptate amendamente la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, aceste ambiguităţi nu au fost înlăturate, astfel încât confuziile privind cercul subiecţilor vizaţi de lege persistă.
- Prezumţia nevinovăţiei
79. Curtea reţine, cu titlu de principiu, că primul contact al testorului cu un agent public în cadrul unei situaţii simulate ar putea fi justificat numai dacă există motive preliminare, obiective şi întemeiate de a se suspecta faptul că un anumit agent public este predispus să comită acte de corupţie. Per a contrario, în cazul în care comportamentul profesional impecabil al unui agent public nu a stârnit nici o suspiciune cu privire la posibila lui coruptibilitate, nu există nici o necesitate din partea societăţii să se arunce o umbră generală de suspiciune cu privire la acest agent public doar pentru simplul fapt că entitatea publică în care activează sau alţi colegi de-ai săi care desfăşoară o muncă similară s-ar fi arătat toleranţi faţă de fenomenul corupţiei.
80. Curtea subliniază că, în vederea verificării corectitudinii desfăşurării procesului, autorităţile trebuie să facă dovada existenţei indiciilor potrivit cărora fapta ar fi fost comisă de către agentul public testat şi fără implicarea autorităţilor statului.
81. În acest context, Curtea reţine că, în conformitate cu articolul 10 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, iniţierea procedurii de testare şi de selectare a agenţilor publici care urmează să fie supuşi acesteia depinde doar de faptul dacă o anumită entitate publică a demonstrat în general existenţa „riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie” în trecut (lit. a) sau de faptul că CNA deţine „informaţii” şi a primit „sesizări” (lit.b) ori există „solicitări motivate” ale conducătorilor entităţilor publice. Este de menţionat că nici una din prevederile legale enumerate în articolul 10 alin. (2) nu prevede indiciile obiective care ar sugera comportamentul corupţional al persoanelor selectate pentru a fi testate.
82. Curtea observă că dispoziţiile legale permit atât testarea axată pe grupuri ţintă, cât şi testarea aleatorie, astfel încât testorii de integritate au competenţe discreţionare nelimitate în realizarea acestui exerciţiu.
83. Astfel, Curtea reţine că, potrivit Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, pentru iniţierea procedurii de testare nu este necesară îndeplinirea condiţiilor de temeinicie şi rezonabilitate, bazate pe criterii obiective sau pe un concept similar, care permite bănuiala că un anumit agent public ar putea fi predispus la un comportament corupţional.
84. Prin urmare, textul general al articolului 10 alin. (2) lit. a) - c) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu satisface condiţia existenţei unor temeiuri rezonabile şi obiective în ceea ce priveşte motivele pentru iniţierea procedurii de testare. În acest sens, opinia Curţii Constituţionale nu diferă de opinia împărtăşită de către Comisia de la Veneţia în Opinia sa amicus curiae.
85. De asemenea, Curtea reţine că, aşa cum rezultă din prevederile articolelor 4 şi 10 alin. (2) din Lege, conceptul-cheie al acesteia se rezumă la faptul că în etapa iniţială a fiecărui test de integritate profesională testorul de integritate profesională contactează agentul public, folosindu-se de o identitate falsă, în cadrul unei „situaţii simulate (...) materializate prin operaţiuni disimulate” (articolul 4 din Lege), în baza unui „plan de testare a integrităţii profesionale” confidenţial stabilit din timp [articolul 11 alin. (3) din Lege]. Scopul acestor acţiuni este clar: testorul, un eventual mituitor, expune agentul public la un comportament corupţional fictiv, cu alte cuvinte, iniţiativa aparţine testorului.
86. În acelaşi context, Curtea reţine că, pentru a proteja testorii CNA, articolul 4 din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 utilizează termenul de „risc întemeiat”, a cărui raţiune constă, în esenţă, în faptul că testorului îi este permis un posibil comportament infracţional, pentru că el face acest lucru pentru binele societăţii şi pentru că măsurile mai puţin intruzive nu ar permite atingerea obiectivului testării. Astfel, articolul 9 alin. (5) din Lege conţine o ficţiune juridică („nu poate fi”), fapt care presupune că orice acţiune a testorului care se află sub protecţia principiului de „risc întemeiat” şi este îndreptată împotriva unui agent public supus testării nu constituie o infracţiune (chiar dacă, de fapt, aceasta chiar are loc). Astfel, conceptul discutabil de „risc întemeiat” nu numai că permite un comportament infracţional pentru instigarea agentului public, dar aruncă şi o umbră de neîncredere generală asupra integrităţii fiecărui agent public din Republica Moldova, certă fiind amploarea fenomenului corupţiei din acest stat.
87. Totodată, Curtea reţine că, urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională, agenţilor publici li se aplică sancţiuni disciplinare conform legislaţiei ce reglementează activitatea entităţii publice în care aceştia îşi desfăşoară activitatea, inclusiv eliberarea din funcţie a agentului public testat [articolul 16 alin. (1) din Lege].
88. Curtea împărtăşeşte opinia Comisiei de la Veneţia, conform căreia sancţiunea disciplinară aplicată ca urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională poate fi contestată de agentul public testat abia în instanţa de contencios administrativ, în modul prevăzut de legislaţie (articolul 17 din Lege). Prin urmare, protecţia reală a agentului public parte vătămată începe abia după ce el/ea a fost sancţionat disciplinar în primă instanţă, astfel încât prezumţia nevinovăţiei este neglijată în fapt de prevederile Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013.
- Apărare efectivă
89. Textul Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu conţine nici o referinţă la noţiunile de „apărare” sau „asistenţă juridică pentru agentul public parte vătămată” sau alte noţiuni având acest sens. Legea este foarte evazivă în secţiunea care se referă la drepturile agentului public parte vătămată. De fapt, unicul drept al agentului public care nu a trecut testul de integritate profesională, prevăzut în mod explicit, este „de a fi informaţi cu privire la modalităţile de contestare legală a sancţiunilor disciplinare aplicate ca urmare a rezultatelor testării integrităţii profesionale” [articolul 6 alin.(1) din Lege].
90. Din perspectiva Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, drepturile agentului public suspectat devin efectiv aplicabile doar la un anumit moment, într-o etapă destul de târzie, în special atunci când sancţiunea disciplinară a fost deja aplicată în primă instanţă (de către organul disciplinar).
91. Curtea reţine că articolul 26 din Constituţie şi articolul 6 § 3 din Convenţia Europeană stabilesc drepturile acuzatului, inclusiv dreptul de a cere şi de a prezenta probe în cadrul urmăririi penale. Acest drept este aplicabil şi în cadrul procedurilor disciplinare împotriva agenţilor publici.
92. Articolul 6 § 3 din Convenţia Europeană conţine la lit.b) prevederea referitoare la „timpul şi înlesnirile necesare pregătirii apărării sale”, care reprezintă garanţii procedurale esenţiale. Aceste cerinţe sunt afectate de reglementările articolelor 6 alin.(1) şi 15 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013.
93. Mai mult, odată ce procedura specială de testare a integrităţii profesionale s-a transformat, în cele din urmă, într-o procedură disciplinară ordinară în temeiul articolului 15 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, agentul public parte vătămată are dreptul să-şi aleagă un avocat şi să-şi prezinte propriile probe. Totuşi, chiar şi în cazul în care deferirea pentru urmărirea disciplinară s-a dispus cu întârziere, agentul public este lipsit de drepturile la „înlesnirile necesare pregătirii apărării sale” în conformitate cu articolul 6 § 3 lit. b) din Convenţia Europeană, precum şi de dreptul să „audieze sau să solicite audierea martorilor acuzării”, în conformitate cu articolul 6 § 3 lit. d) din Convenţia Europeană. În acest sens, Curtea este de acord cu opinia exprimată de către Comisia de la Veneţia în Avizul său amicus curiae.
94. Agentului public parte vătămată sau, eventual, avocatului său nu i se permite de fapt efectuarea unei evaluări eficiente a probelor, cum ar fi audierea testorului profesional în calitate de martor principal, precum şi evaluarea probelor materiale, cum ar fi documentele scrise şi înregistrările video, deoarece toate aceste mijloace importante de probă în cadrul procedurii de testare a integrităţii profesionale sunt clasificate drept „confidenţiale” în temeiul articolelor 13 alin. (2) şi 15 alin.(3) din Legea nr. 325.
95. Mai mult, această lipsire de posibilitatea de a evalua eficient probele din cauza unor reguli de confidenţialitate este susceptibilă să încalce dreptul agentului public la un remediu efectiv. Acest lucru se datorează faptului că, în primul rând, agentul public asupra căruia planează suspiciunea comiterii unei abateri disciplinare în legătură cu testarea integrităţii profesionale nu are acces efectiv la probele principale şi, în plus, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu acordă organelor disciplinare nici o putere discreţionară de decizie, dat fiind faptul că eliberarea din funcţie este obligatorie, ori de câte ori agentul public în cauză a „admis” o încălcare a obligaţiilor sale anticorupţie.
- Previzibilitatea abaterilor
96. Curtea reţine că, având în vedere similitudinea procedurilor disciplinare împotriva agenţilor publici cu cele specifice urmăririi penale – în special faptul că testarea integrităţii profesionale este îndeplinită de un organ de urmărire penală, principiile urmăririi penale privind previzibilitatea abaterilor prevăzute de lege şi interpretarea restrictivă a acestora se aplică, mutatis mutandis, şi în cazul procedurilor disciplinare prevăzute de legea contestată.
97. Prevederile din articolul 6 alin. (2) lit. a) din Lege, potrivit cărora agenţii publici ar trebui „să nu admită în activitatea lor acte de corupţie, acte conexe corupţiei şi fapte de comportament corupţional”, poartă un caracter general, hibrid, vag şi se suprapun. Terminologia utilizată în Codul penal al Republicii Moldova – „infracţiuni comise de persoane publice” din articolul 324 (Corupere pasivă) şi urm. – este diferită de textul articolului 6 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013. Într-adevăr, acest text este mult mai clar şi permite astfel înţelegerea cu uşurinţă a comportamentului interzis.
98. Această diferenţă de expunere ar putea fi acceptată dacă articolul 6 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 ar putea fi înţeles ca o simplă referire la infracţiunile de corupţie din Codul penal al Republicii Moldova. În cazul de faţă, situaţia se prezintă altfel. În primul rând, ideea de agent public care „să nu admită” corupţia în activitatea sa nu este clară în totalitate. „Admiterea” nu este una din formele de participaţie prevăzută în articolele 41-49 din Codul penal al Republicii Moldova. Acelaşi lucru este valabil pentru conceptul ambiguu de „acte conexe corupţiei”.
99. „Admiterea” infracţiunii (în speţă, a comportamentului corupţional) este un termen vag, care comportă riscuri serioase cu privire la previzibilitatea a ceea ce va fi, dar şi a ceea ce nu va fi considerat drept o abatere disciplinară în cadrul testării de integritate profesională.
100. Acest fapt este cu atât mai grav cu cât articolul 16 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 prevede eliberarea din funcţie, ca sancţiune disciplinară obligatorie, dacă în timpul testului s-a stabilit că agentul public „a admis” încălcările prevăzute la articolul 6 alin. (2) lit. a).
- Principiul proporţionalităţii dintre abaterea comisă şi sancţiunea aplicată
101. Curtea reţine, cu titlu de principiu, că acţiunile autorităţilor publice care reprezintă o ingerinţă trebuie să respecte întotdeauna principiul proporţionalităţii. În ceea ce priveşte sancţiunile penale şi cele disciplinare, una din cerinţele acestui principiu fiind raportul rezonabil dintre gravitatea abaterii, pe de o parte, şi natura şi severitatea sancţiunii, pe de altă parte.
102. La prima vedere, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 conţine o astfel de garanţie, întrucât articolul 9 alin. (1) prevede că „agenţii publici testaţi poartă doar răspundere disciplinară, în funcţie de gravitatea abaterilor constatate şi în conformitate cu legislaţia care reglementează activitatea entităţilor publice respective, cu respectarea prevederilor articolului 16 alin. (2)”. Cu toate acestea, rezerva conţinută în ultima teză este decisivă, deoarece articolul 16 alin. (2) prevede eliberarea „obligatorie” din funcţie în cazul în care agentul public doar a „admis încălcările prevăzute la articolul 6 alineatul (2)”. Astfel, articolul 6 alin. (2) oferă o definiţie vagă şi generală a obligaţiilor anticorupţie ale agenţilor publici („să nu admită în activitatea lor acte de corupţie, acte conexe corupţiei şi fapte de comportament corupţional”).
103. Consecinţa efectivă a combinării prevederilor articolului 6 alin. (2), ale articolului 9 alin. (1) şi ale articolului 16 alin. (2) din Lege este că, de fiecare dată când un agent public „admite” orice „act conex corupţiei” în anturajul său profesional, se impune automat eliberarea „obligatorie” din funcţie. Acest lucru lasă, totuşi, uşa larg deschisă pentru decizii potenţial arbitrare.
104. Curtea reţine că articolul 16 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu este problematic doar în ceea ce priveşte principiul previzibilităţii şi principiul interpretării restrânse, ci şi din punctul de vedere al caracterului său automat, şi anume cel al eliberării „obligatorii” din funcţie ca urmare a comiterii unei „încălcări”.
105. Deşi Curtea admite că motivele enumerate în articolul 6 alin. (2) din Lege pot atinge, în anumite cazuri, o astfel de gravitate încât aplicarea sancţiunii sau eliberarea unui agent public din funcţie să fie proporţională / corespunzătoare, aplicarea automată a sancţiunii eliberării din funcţie pentru orice „încălcare” nu asigură totuşi respectarea principiului proporţionalităţii dintre abaterile comise şi sancţiunile aplicate. Încălcarea minoră de către un agent public a legislaţiei anticorupţie ar putea să facă, în principiu, obiectul unor sancţiuni disciplinare care ar comporta consecinţe mai puţin grave decât o concediere automată, de exemplu, cu o reducere temporară a primelor.
- Competenţa CNA de a evalua activităţile profesionale ale angajaţilor altor entităţi publice
106. De asemenea, Curtea observă că articolul 10 din Lege face referire la „riscurile şi vulnerabilităţile la corupţie” ca temei pentru efectuarea testării. În acelaşi timp, potrivit Legii nr. 1104 din 6 iunie 2002, prevenirea şi combaterea corupţiei, a actelor conexe corupţiei şi a faptelor de comportament corupţional ţine în exclusivitate de competenţa Centrului Naţional Anticorupţie. Pe de altă parte, articolul 2 din legea contestată prevede că testarea urmează a fi efectuată şi în scopul „verificării modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită” (lit. b)).
107. Curtea reţine că evaluarea activităţilor profesionale ale angajaţilor ţine de competenţa entităţilor publice în care aceştia activează, fiind o atribuţie improprie Centrului Naţional Anticorupţie. Principiul separaţiei puterilor în stat derivă din principiul bunei-administrări. Legătura dintre aceste două principii este indisolubilă. Odată ce CNA dobândeşte competenţa verificării modului de respectare de către agenţii publici angajaţi în cadrul instanţelor judecătoreşti sau în cadrul Parlamentului, de exemplu, a obligaţiilor şi atribuţiilor lor de serviciu, conform articolului 2 din legea contestată, sunt create premisele încălcării celor două principii sus-menţionate. De asemenea, intervenţia unui organism care face parte din puterea executivă în problemele strict administrative ale unui organism din puterea judecătorească este inacceptabilă din perspectiva principiilor separaţiei puterilor şi al bunei-administrări.
108. În plus, această prevedere consacră o categorie şi mai vagă, a obligaţiilor care pot face obiectul testării integrităţii şi a căror încălcare poate genera rezultatul negativ al testului de integritate şi sancţiuni disciplinare – „obligaţiile şi atribuţiile de serviciu sau regulile de conduită”.
- Dreptul de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma utilizării agenţilor provocatori
109. Articolele 4 şi 10 alin. (2) din Lege nu constituie condiţii suficient de întemeiate pentru iniţierea unei proceduri de testare a integrităţii unei persoane.
110. De asemenea, „Planul de testare a integrităţii profesionale” (confidenţial), aprobat de CNA (sau SIS) în temeiul articolului 11 alin. (3) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, nu corespunde cerinţelor minime pentru autorizarea oficială a activităţii unui agent sub acoperire.
111. Curtea constată că Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 permite utilizarea unei identităţi false de către testorii de integritate şi admite instigarea agenţilor publici la comiterea de infracţiuni. Astfel, ei urmează să fie calificaţi drept agenţi provocatori (a se vedea, mutatis mutandis, Vanyan v. Rusia, 15 decembrie 2005, § 47). Această opinie este împărtăşită, mutatis mutandis, şi de Comisia de la Veneţia în Avizul său amicus curiae.
II. Pretinsa încălcare a articolului 28 din Constituţie
112. Autorii sesizării menţionează că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 28 din Constituţie, potrivit căruia:
„Statul respectă şi ocroteşte viaţa intimă, familială şi privată.”
1. Argumentele autorilor sesizării
113. Autorii sesizării consideră că urmărirea disimulată, dar şi nedisimulată a agenţilor publici de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie în vederea testării integrităţii lor profesionale constituie o intruziune brutală în viaţa privată a acestora.
2. Argumentele autorităţilor
114. În opinia sa scrisă, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că testarea integrităţii întruneşte criteriile care ar justifica o ingerinţă în viaţa privată a persoanei în condiţiile articolului 8 din Convenţia Europeană, şi anume faptul că: a) ea este prevăzută de lege; b) are un scop legitim; c) este necesară într-o societate democratică.
115. Potrivit opiniilor Guvernului şi Parlamentului, chiar dacă agenţii publici nu îşi dau acordul pentru a fi supuşi testului de integritate profesională, testarea acestora respectă dreptul la viaţa privată, întrucât se limitează la sfera lor profesională.
116. În opinia sa prezentată, Consiliul Superior al Magistraturii menţionează că utilizarea de către testorii de integritate a mijloacelor sub acoperire constituie o intruziune în viaţa privată.
3. Aprecierea Curţii
3.1. Principii generale
117. Dreptul la respectarea vieţii private este consacrat în articolul 28 din Constituţie, în articolul 8 din Convenţia Europeană şi în articolul 17 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.
118. Deşi Constituţia Republicii Moldova garantează, în termeni generali, viaţa intimă, familială şi privată, întinderea acestor drepturi urmează a fi dedusă în acord cu interpretările date de către Curtea Europeană în jurisprudenţa sa.
119. În concepţia Curţii Europene, viaţa privată include două aspecte: dreptul unei persoane de a trăi după cum doreşte, la adăpost de priviri indiscrete, şi dreptul ei de a-şi dezvolta relaţii cu semenii săi, motiv pentru care se poate afirma că noţiunea de viaţă privată înglobează două elemente principale: viaţa privată intimă şi viaţa privată socială. Nici o raţiune nu permite excluderea activităţii profesionale din sfera noţiunii de „viaţă privată” (a se vedea hotărârile Niemietz v. Germania, § 29; Halford v. Regatul Unit, § 42-46).
120. Potrivit articolului 54 alin. (2) din Constituţie, ingerinţele sau restrângerile unor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi să fie necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.
121. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că, deşi dreptul la respectarea şi ocrotirea vieţii intime, familiale şi private nu comportă un caracter absolut, orice imixtiune trebuie să fie prevăzută de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi să nu atingă existenţa dreptului în sine.
122. Îi revine Curţii să cerceteze, ţinând cont de circumstanţele fiecărei cauze, dacă a fost respectat un just echilibru între dreptul fundamental al individului la respectarea vieţii private şi interesul general vizat de către stat.
123. Articolul 28 din Constituţie şi articolul 8 din Convenţie protejează persoanele contra ingerinţelor arbitrare ale puterii publice în dreptul lor la viaţa privată, la viaţa familială, la respectarea domiciliului şi la respectarea secretului corespondenţei lor. Acest fapt presupune obligaţii negative din partea autorităţilor statale, şi anume de a nu interveni în mod ilegitim în exercitarea acestor drepturi de către persoanele fizice.
124. Curtea Europeană a subliniat că statele nu au o marjă nelimitată de a supune unor măsuri de supraveghere secretă persoanele aflate sub jurisdicţia lor, pentru că s-ar putea ajunge la distrugerea democraţiei sub pretextul apărării ei (Hotărârea Klass şi alţii v. Germania, § 49-50). Din acest motiv, oricare ar fi sistemul de supraveghere reglementat de legea naţională, trebuie să se asigure existenţa unor garanţii adecvate şi suficiente pentru eliminarea oricărui abuz în materie, care ar putea fi săvârşit de autorităţile naţionale.
125. Pentru a fi compatibile cu exigenţele articolului 8 din Convenţia Europeană, sistemele de supraveghere secretă trebuie să conţină garanţii stabilite de lege, aplicabile atunci când activitatea structurilor abilitate să supravegheze este controlată. Procedurile de control trebuie să respecte cât se poate de fidel valorile unei societăţi democratice, în special principiul preeminenţei dreptului, la care se referă în mod expres Preambulul Convenţiei. Aceasta înseamnă că orice ingerinţă a executivului în exercitarea drepturilor unei persoane va fi supusă unui control eficient, asigurat în mod efectiv de către puterea judecătorească, care oferă cele mai largi garanţii de independenţă, imparţialitate şi procedură (a se vedea Hotărârea Klass şi alţii v. Germania, § 55).
126. De altfel, Curtea Europeană a statuat în cauza Iordachi şi alţii v. Moldova (§ 34) faptul că fără acest control judiciar simpla existenţă a legislaţiei care permite interceptarea convorbirilor telefonice sau a altor convorbiri implică, pentru toţi cei care ar putea intra sub incidenţa sa, ameninţarea de a fi urmărit, şi deci încălcarea articolului 8 din Convenţie.
127. Protecţia dreptului la respectul vieţii private reclamă din partea statelor îndeplinirea unor obligaţii pozitive, inerente asigurării respectarii efective a vieţii private şi familiale. Aşa fiind, statul este ţinut să se doteze cu un arsenal juridic adecvat şi suficient care să aibă ca scop tocmai îndeplinirea acestor obligaţii pozitive.
128. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, expresia „prevăzută de lege” impune nu doar ca măsura să aibă o bază legală în dreptul intern, ci vizează şi calitatea legii în cauză, care trebuie să fie accesibilă persoanei şi previzibilă (a se vedea Rotaru v. România, § 52).
129. Pentru a îndeplini condiţiile articolului 8 din Convenţia Europeană, legea trebuie redactată cu suficientă precizie încât „să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot rezulta dintr-o anumită acţiune” (a se vedea hotărârea Margareta şi Roger Andersson v. Suedia, 25 februarie 1992, § 75).
130. În hotărârea Vetter v. Franţa din 31 august 2005, Curtea Europeană a constatat o încălcare a articolului 8 din Convenţia Europeană, dat fiind faptul că legea care prevedea interceptarea convorbirilor telefonice nu stabilea cu o claritate rezonabilă scopul şi modul de exercitare a puterii discreţionare a autorităţilor în cazul în care dispuneau monitorizarea convorbirilor private; prin urmare, reclamantul nu s-a bucurat de un minim grad de protecţie (§ 27).
3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză
131. Curtea reţine că, potrivit articolului 12 alin. (3) din legea contestată, pentru aprecierea obiectivă a rezultatului testului de integritate profesională, acesta este înregistrat obligatoriu prin mijloace audio/video şi mijloace de comunicare aflate asupra testorului sau folosite de către acesta. De asemenea, mijloacele de înregistrare audio/video, mijloacele de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei sunt luate din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate.
132. Legea enunţă de o manieră generală dreptul testorilor de a utiliza orice mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei în cadrul testării agenţilor publici.
133. Curtea reţine că articolul 9 alin. (3) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 prevede în mod expres că „Metodele şi mijloacele de testare şi fixare a testelor de integritate profesională nu reprezintă activităţi speciale de investigaţie în sensul Legii nr. 59 din 29 martie 2012 privind activitatea specială de investigaţie”.
134. Pe de altă parte, „măsurile disimulate” nu sunt clar definite şi nu este clar cum diferă mijloacele sub acoperire utilizate de testori de activităţile speciale de investigaţie.
135. Articolul 9 alin. (3) din Legea nr.325 din 23 decembrie 2013 permite punerea în aplicare a măsurilor secrete şi, în consecinţă, ingerinţa în viaţa privată a unui agent public, fără supravegherea judecătorească.
136. Curtea observă că noţiunea de mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei în sensul legii supusă controlului de constituţionalitate se suprapune cu noţiunile de mijloace de înregistrare audio/video, mijloace de comunicare, precum şi alte mijloace, reglementate de art.132/2 din Codul de procedură penală, măsuri care pot fi dispuse doar de către judecătorul de instrucţie (alineatul (1)) sau de către procuror (alineatul (2)), pentru o durată de 30 de zile cu posibilitatea de a fi prelungită întemeiat până la 6 luni. Asemenea măsuri, chiar şi în domeniul penal, pot fi utilizate doar în cazurile când există o bănuială rezonabilă cu privire la pregătirea sau săvârşirea unei infracţiuni grave, deosebit de grave sau excepţional de grave (art. 132/1 CPP).
137. Curtea reţine că utilizarea unor asemenea mijloace, inclusiv înregistrare audio/video, în scopul obţinerii unor date în vederea testării integrităţii constituie, în esenţă, una dintre metodele speciale de investigaţii, potrivit art.132/2 din Codul de procedură penală. Dacă în materie penală, care vizează fapte cu un grad sporit de pericol social, asemenea mijloace pot fi utilizate doar cu autorizarea judecătorului de instrucţie, cu atât mai mult nu sunt justificate asemenea intruziuni fără autorizaţie judiciară în materia abaterilor disciplinare, care constituie fapte sociale cu un grad de pericol inferior infracţiunilor.
138. În măsura în care noţiunile cu care legea operează (mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei) nu sunt în mod predictibil determinate, iar sfera datelor asupra cărora se realizează controlul este incertă, Curtea consideră că legea criticată nu reglementează garanţii care să permită o protecţie eficientă împotriva riscurilor de abuz, precum şi faţă de orice accesare şi utilizare ilicită a datelor cu caracter personal. În vreme ce noţiunea de măsuri speciale de investigaţii sunt definite prin Codul de procedură penală, noţiunea de mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei poate reprezenta tot măsuri speciale similare, având în vedere domeniul de reglementare al legii şi definiţiile cuprinse în aceasta, astfel încât efectuarea unor asemenea activităţi de supraveghere nu poate fi permisă decât cu autorizarea judecătorului.
139. Lipsa unor astfel de autorizări echivalează cu insuficienţa garanţiilor procesuale necesare ocrotirii dreptului la viaţa privată şi a celorlalte drepturi consacrate de art.28 din Constituţie şi art. 8 din Convenţia Europeană.
140. De asemenea, Legea nu conţine reglementări clare şi precise cu privire la momentul şi modul în care testorii de integritate profesională pot utiliza mijloace de testare intruzive, sub pretextul noţiunii nedefinite de „risc întemeiat” (a se vedea § 86 supra).
141. Se remarcă, astfel, caracterul nepredictibil al reglementării, atât sub aspectul tipului de mijloace de obţinere ascunsă a datelor, tipului de date accesate şi colectate, cât şi al evaluării relevanţei datelor colectate, de natură să creeze premisele unor aplicări discreţionare de către CNA şi/sau SIS.
142. Mai mult, Curtea observă că mijloacele şi metodele de testare şi fixare a testelor de integritate profesională pot fi utilizate, potrivit articolului 12 alin. (5), pe durata testării integrităţii profesionale, deci pe durata unei perioade mai mari decât cea a testului de integritate. Or, după cum rezultă din definiţia prevăzută de articolul 4 din legea contestată, perioada testării integrităţii profesionale este mai mare decât cea a testului de integritate, întrucât cuprinde planificarea, iniţierea, organizarea şi desfăşurarea acestuia. Prin urmare, mijloacele de înregistrare audio/video, mijloacele de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei ar putea fi utilizate pe o perioadă nedefinită de lege.
143. Astfel, prevederile legale nu limitează în timp testarea integrităţii profesionale a unui agent public.
144. În acelaşi context, Curtea reţine că, potrivit articolului 11 din Lege, testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici este coordonată de către o persoană cu funcţie de conducere din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie sau al Serviciului de Informaţii şi Securitate. Coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale desemnează, în mod confidenţial, pentru fiecare acţiune de testare a integrităţii profesionale, un testor de integritate profesională care asigură desfăşurarea tuturor activităţilor de testare a integrităţii profesionale şi este responsabil de întocmirea planului de testare a integrităţii profesionale şi de prezentarea rapoartelor cu rezultatele obţinute în urma activităţilor de testare.
145. În consecinţă, decizia privind testarea integrităţii profesionale, decizie care este urmată de utilizarea unor mijloace şi metode de testare şi fixare ce pot reprezenta ingerinţe grave în viaţa privată a agenţilor publici, nu este autorizată de către un judecător sau autoritate care oferă cele mai largi garanţii de independenţă şi imparţialitate, aşa cum ar trebui să fie într-un stat de drept (a se vedea cauza Klass şi altii v. Germania, § 55).
146. Curtea consideră că datele ce fac obiectul reglementării legii contestate sunt susceptibile să conducă la concluzii foarte precise privind viaţa privată a persoanelor ale căror date au fost colectate, concluzii ce pot viza obiceiurile din viaţa cotidiană, locurile de şedere permanentă sau temporară, deplasările zilnice sau alte deplasări, activităţile desfăşurate, relaţiile sociale ale acestor persoane şi mediile sociale frecventate de ele.
147. Împrejurarea că păstrarea datelor şi utilizarea lor ulterioară sunt efectuate fără ca agentul public înregistrat să fie informat cu privire la aceasta este susceptibilă să imprime în conştiinţa persoanelor vizate sentimentul că viaţa lor privată face obiectul unei supravegheri constante.
148. Curtea reţine că, prin desemnarea în calitate de autoritate naţională în domeniul testării integrităţii a unui organism executiv şi cu activitate în domeniul informaţiilor, există riscul de a deturna scopul Legii testării integrităţii profesionale în sensul folosirii atribuţiilor conferite prin această lege de către serviciile de informaţii în scopul obţinerii de informaţii şi date, cu consecinţa încălcării drepturilor constituţionale la viaţa intimă, familială şi privată. Astfel, examinând atribuţiile stabilite de actul normativ supus controlului, apare cu evidenţă intenţia legiuitorului de a stabili în competenţa CNA şi SIS colectarea tuturor datelor privind activităţile profesionale ale agenţilor publici, oricare ar fi natura acestora. Or, în condiţiile în care CNA şi SIS constituie structuri militarizate, subordonate ierarhic conducerii acestor instituţii, deci sub un control direct militar-administrativ, apare cu evidenţă că atare entităţi nu îndeplinesc condiţiile cu privire la garanţiile necesare respectării drepturilor fundamentale referitoare la viaţa intimă, familială şi privată.
149. Deşi Hotărârea Guvernului nr. 767 din 19 septembrie 2014 pentru implementarea Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 stabileşte că operaţiunile de prelucrare a datelor cu caracter personal care vizează agenţii publici şi persoanele terţe, efectuate cu încălcarea prevederilor legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal, atrage răspunderea civilă, contravenţională sau penală, după caz, Curtea menţionează că prin norme primare urmează a se stabili un mecanism autentic de control al datelor cu caracter personal care urmează a fi prelucrate şi utilizate.
150. Curtea subliniază că reţinerea şi păstrarea datelor constituie în mod evident o limitare a dreptului la protecţia datelor cu caracter personal, respectiv a drepturilor fundamentale protejate constituţional referitoare la viaţa intimă, familială şi privată, la secretul corespondenţei, precum şi libertatea de exprimare. O astfel de limitare poate opera însă în conformitate cu dispoziţiile art.54 din Constituţie, care prevăd posibilitatea restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. Măsura restrângerii poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
151. Lipsa unei reglementări legale precise, care să determine cu exactitate stocarea şi utilizarea datelor colectate, deschide posibilitatea unor potenţiale abuzuri din partea autorităţilor competente. Or, cadrul normativ într-un domeniu atât de sensibil trebuie să se realizeze într-o manieră clară, previzibilă şi lipsită de confuzie, astfel încât să fie îndepărtată, pe cât este posibil, eventualitatea arbitrarului sau a abuzului celor chemaţi să aplice dispoziţiile legale.
152. Instituirea în sarcina acestor persoane a obligaţiei de a reţine şi de a stoca date cu caracter personal impune, în mod corelativ, reglementarea expresă a unor măsuri adecvate, ferme şi neechivoce, de natură să asigure încrederea cetăţenilor că datele cu caracter vădit personal, pe care le pun la dispoziţie, sunt înregistrate şi păstrate în condiţii de confidenţialitate. Sub acest aspect, legea se limitează la a institui obligaţia ca, după expirarea termenelor stabilite (nedefinite exhaustiv), înregistrările audio/video efectuate în cadrul testului de integritate profesională să fie distruse (articolul 18 alin. (2) din legea contestată).
153. Curtea reţine că legea contestată nu prevede un mecanism autentic de control, care să asigure acestor instituţii o verificare permanentă şi efectivă a respectării dispoziţiilor legale, astfel încât să poată fi sesizate cu uşurinţă cazurile în care CNA sau SIS încalcă dispoziţiile legale privitoare la tipul de date reţinute, durata în care acestea sunt stocate, distrugerea lor în cazurile prevăzute de lege ori organele şi instituţiile cărora li se permite accesul la aceste date. Prin urmare, dispoziţiile legale pun accentul în principal pe diligenţa necesară în domeniul integrităţii profesionale, dar relativizează garanţiile de siguranţă a reţinerii şi păstrării datelor, din moment ce CNA şi SIS nu le sunt impuse standarde corespunzătoare de asigurare a nivelului de securitate care să poată fi controlate efectiv de instituţiile prevăzute de lege. Nereglementarea unui mecanism real de control al activităţii deţinătorilor de date personale de către o autoritate independentă echivalează cu lipsa unor garanţii, astfel cum sunt impuse de prevederile art.20 şi art.28 din Constituţie, care să permită o protecţie eficientă a datelor păstrate împotriva riscurilor de abuz, precum şi a oricărui acces ori utilizări ilicite a acestor date.
154. Legea contestată nu cuprinde norme clare şi precise cu privire la conţinutul şi aplicarea măsurii reţinerii şi utilizării datelor înregistrate, aşa încât persoanele ale căror date au fost păstrate să beneficieze de garanţii suficiente care să asigure o protecţie eficientă împotriva abuzurilor şi a oricărui acces sau utilizări ilicite. Astfel, legea nu prevede criterii obiective care să limiteze la strictul necesar numărul de persoane care au acces şi pot utiliza ulterior datele păstrate, că accesul la datele stocate nu este condiţionat, în toate cazurile, de controlul prealabil efectuat de către o instanţă sau de o entitate administrativă independentă, care să limiteze acest acces şi utilizarea lor la ceea ce este strict necesar pentru realizarea obiectivului urmărit.
155. Curtea consideră că garanţiile legale privind stocarea şi utilizarea datelor reţinute nu sunt suficiente şi adecvate pentru a îndepărta teama că drepturile personale sunt violate, aşa încât manifestarea acestora să aibă loc într-o manieră acceptabilă.
156. În concluzie, Curtea consideră că măsurile adoptate nu au un caracter precis şi previzibil, ingerinţa statului în exercitarea drepturilor constituţionale la viaţa intimă, familială şi privată, deşi prevăzută de lege, nu este formulată clar, riguros şi exhaustiv pentru a oferi încredere cetăţenilor, caracterul strict necesar într-o societate democratică nu este pe deplin justificat, iar proporţionalitatea măsurii nu este asigurată prin reglementarea unor garanţii corespunzătoare.
157. Aşadar, limitarea exerciţiului acestor drepturi personale în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează siguranţa naţională, ordinea publică sau prevenirea corupţiei, rupe justul echilibru care ar trebui să existe între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte, legea criticată nereglementând garanţii suficiente care să permită asigurarea unei protecţii eficiente a datelor faţă de riscurile de abuz, precum şi faţă de orice accesare şi utilizare ilicită a datelor cu caracter personal.
158. Astfel, legea contestată este redactată de o manieră generală, imprecisă, care nu conţine criterii obiective pentru iniţierea procedurii de testare a integrităţii profesionale şi care admite obţinerea ascunsă a informaţiilor despre agenţii publici în lipsa unei autorizări judecătoreşti. Prin urmare, Curtea constată o incompatibilitate cu articolul 1 alin. (3) şi articolul 28 din Constituţie.
III. Pretinsa încălcare a articolului 6 combinat cu articolele 116, 123 alin. (1) şi 134 din Constituţie
159. Autorii sesizării au pretins faptul că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 6 din Constituţie, potrivit căruia:
„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”
160. În acelaşi sens, autorii sesizării consideră că sunt încălcate prevederile articolelor 116, 123 alin. (1) şi 134 din Constituţie.
1. Argumentele autorilor sesizării
161. Autorii sesizării menţionează că prin atribuirea unui organ aflat sub controlul puterii executive a competenţelor de testare a integrităţii profesionale a judecătorilor sunt golite de conţinut atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii şi cele ale Plenului Curţii Constituţionale.
162. Astfel, autorii sesizării susţin că prevederile Legii privind testarea integrităţii profesionale încalcă principiul statului de drept şi al separaţiei puterilor, prevăzute la articolele 1 alin. (3) şi 6 din Constituţie, precum şi principiul independenţei judecătorilor, statuat la articolele 116 şi 134 din Constituţie.
2. Argumentele autorităţilor
163. Parlamentul a susţinut în opinia prezentată că atribuirea competenţelor de testare a integrităţii profesionale a judecătorilor unui organ aflat sub controlul executivului nu contravine articolului 6 din Constituţie, aceasta reprezentând o formă de colaborare între puterea legislativă, executivă şi judecătorească în exercitarea prerogativelor ce le revin.
164. În opinia sa, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat, de asemenea, că testarea integrităţii profesionale a judecătorilor nu afectează principiile independenţei şi inamovibilităţii acestora.
165. Potrivit opiniei Guvernului, deşi statutul judecătorului, stabilit prin Constituţie, este unul specific şi diferă de cel al altor persoane care îşi desfăşoară activitatea în cadrul entităţilor publice prevăzute limitativ în Anexă, testarea integrităţii profesionale a judecătorilor nu este de natură să le afecteze libertatea opiniei judiciare.
166. În opinia sa, Consiliul Superior al Magistraturii a menţionat că acesta este garantul independenţei judecătorilor, care, potrivit documentelor de politici existente, s-a angajat inclusiv în procesul de eradicare a fenomenului corupţiei în sistemul judecătoresc.
3. Aprecierea Curţii
3.1. Principii generale
- Principiul separării şi colaborării puterilor
167. Principiul separaţiei şi colaborării puterilor în stat, proclamat de articolul 6 din Constituţie, este un principiu fundamental de organizare şi funcţionare eficientă a instituţiilor statului de drept, pentru excluderea oricăror imixtiuni reciproce.
168. Potrivit principiului constituţional, puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita separat atribuţiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat.
169. Instituirea principiului separaţiei puterilor statului are drept scop crearea unui sistem de guvernare care ar permite stoparea abuzului din partea unei puteri asupra alteia.
170. În Hotărârea nr. 23 din 9 noiembrie 2011 privind interpretarea articolului 116 alin. (4) din Constituţie, Curtea a statuat:
„19. Principiul echilibrului instituţional, cunoscut astăzi sub denumirea “checks and balances” (în traducere aproximativă din limba engleză însemnând “sistemul de frâne şi contrabalanţe”), stă la baza democraţiei şi presupune echilibrul puterilor şi controlul lor reciproc, astfel încât puterile statale să aibă aproximativ aceeaşi pondere, adică să fie echilibrate, pentru a se putea limita reciproc, evitând astfel ca puterea statală să fie folosită în mod abuziv.
20. Acest sistem de frâne şi contrabalanţe reprezintă condiţia sine qua non a democraţiei moderne, împiedicând omnipotenţa legislativului, pe cea a executivului sau a judiciarului.”
- Independenţa sistemului judecătoresc
171. Independenţa justiţiei este o condiţie a statului de drept şi garanţia fundamentală a unui proces echitabil [Opinia nr. 1(2001) a Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) cu privire la standardele privind independenţa sistemului judiciar şi inamovibilitatea judecătorilor]. Judecătorii sunt cei „care adoptă decizia finală în privinţa vieţii, libertăţii, drepturilor, obligaţiilor şi proprietăţii cetăţenilor” (expunerea principiilor fundamentale ale Naţiunilor Unite, preluate în declaraţia de la Beijing, precum şi articolele 5 şi 6 din Convenţia Europeană). „Independenţa lor nu este o prerogativă sau un privilegiu în propriul lor interes, ci în interesul statului de drept şi al celor care caută şi aşteaptă dreptate.”
172. În conformitate cu Opinia nr. 1(2001) a CCJE referitoare la standardele privind independenţa sistemului judiciar şi inamovibilitatea judecătorilor, „Un principiu fundamental al independenţei sistemului judecătoresc este garanţia deţinerii acestei funcţii până la atingerea vârstei obligatorii de pensionare sau până la expirarea unui termen stabilit pentru ocuparea funcţiei: a se vedea principiile de bază ale ONU, paragraful 12; (...)”.
173. Mai mult, aceeaşi Opinie prevede că „existenţa excepţiilor cu privire la inamovibilitate, în special a celor care se instituie în urma aplicării sancţiunilor disciplinare, impune evaluarea neîntârziată a organului şi a metodei prin intermediul cărora judecătorul poate fi sancţionat disciplinar, dar şi a temeiurilor în baza cărora acest lucru se poate întâmpla ...”.
3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză
174. Articolul 116 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova prevede că „Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii”. De asemenea, în conformitate cu articolul 116 alin. (6), „Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea”.
175. Articolul 123 alin.(1) din Constituţie precizează că „Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători”.
176. Răspunderea disciplinară a judecătorilor este reglementată prin Legea nr. 178 din 25 iulie 2014, care prevede inclusiv abaterile disciplinare, sancţiunile, competenţele şi procedurile de examinare.
177. În lumina constatărilor privind garanţiile dreptului la un proces echitabil şi ale respectării vieţii private, dar şi ţinând cont de ambiguităţile referitoare la domeniul de aplicare a legii, Curtea nu consideră necesar să examineze separat aceste chestiuni în privinţa judecătorilor.
178. În acelaşi timp, în afara argumentelor menţionate, Curtea subliniază că, în temeiul principiului separaţiei puterilor şi al independenţei justiţiei, aplicarea sancţiunii sau eliberarea unui judecător din funcţie poate fi dispusă doar prin mecanismele de autoadministrare judecătorească. În acest sens, Curtea Constituţională împărtăşeşte opinia exprimată de către Comisia de la Veneţia în Opinia sa.
179. În general, una din condiţiile şi componentele esenţiale pentru existenţa unei autorităţi eficiente în combaterea corupţiei este existenţa unui cadru legal adecvat şi stabil, care să reglementeze competenţele acesteia. Există mai multe aspecte ale independenţei acestei autorităţi, care includ independenţa politică, funcţională, operaţională, precum şi independenţa financiară. Libertatea de a lua decizii şi libertatea de a întreprinde acţiuni adecvate sunt cele mai importante, în special pentru investigarea efectivă şi eficientă a acuzaţiilor, în lipsa unei influenţe sau a unor obligaţii nejustificate.
180. În acest context, Curtea reţine că CNA, al cărui director este numit şi demis la propunerea Prim-ministrului, este un organ aflat sub controlul executivului şi, prin urmare, nu poate satisface cerinţele privitoare la independenţa sa. Astfel, utilizarea acestei instituţii în testarea integrităţii judecatorilor este în contradicţie directă cu articolele 116 alin. (1) şi 123 alin. (1) din Constituţie. Aceeaşi concluzie este valabilă, mutatis mutandis, şi în cazul Serviciului de Informaţii şi Securitate, atunci când testează membrii CNA.
Concluzii generale
181. Prin urmare, Curtea reţine, cu titlu de principiu, că testarea integrităţii profesionale poate fi aplicată tuturor categoriilor profesionale de agenţi publici. Nici o categorie profesională nu este, prin natura sa, exclusă de la testarea integrităţii profesionale.
182. Aceasta însă trebuie să respecte garanţiile dreptului la un proces echitabil şi ale respectării vieţii private, precum şi cele ale separaţiei puterilor în stat şi independenţei judecătorilor, potrivit considerentelor menţionate în prezenta hotărâre. În redacţia existentă, unele prevederi ale articolelor 2, 4, 9, 10, 11, 12, 14, 16, analizate în prezenta hotărâre, nu doar limitează dreptul fundamental la viaţa privată şi dreptul la un proces echitabil, ci şi goleşte aceste drepturi de conţinut. Mai mult, aceste prevederi permit intervenţia discreţionară şi necontrolată a unui organ al executivului în activitatea justiţiei, fapt inadmisibil şi contrar Constituţiei.
Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
- articolului 2 literele b) şi d);
- textului „risc întemeiat – risc fără de care scopul socialmente util de fixare obiectivă a comportamentului agentului public în cadrul testului de integritate profesională nu poate fi atins, iar testorul de integritate profesională care riscă a luat măsuri de prevenire a unor daune aduse intereselor ocrotite de lege.” de la articolul 4;
- articolului 9 alineatul (5);
- articolului 10 alineatele (2)-(3);
- articolului 11 alineatele (1)-(2) şi (4);
- articolului 12 alineatele (3)-(6);
- textului „fără a oferi numele agentului public testat,” de la articolul 14 alineatul (3);
- articolului 16 alineatul (2),
care se declară neconstituţionale.
2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE Alexandru TĂNASE
Nr. 7. Chişinău, 16 aprilie 2015.
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Aurel BĂIEŞU,
Dl Igor DOLEA,
Dl Tudor PANŢÎRU,
Dl Victor POPA, judecători,
cu participarea dlui Teodor Papuc, grefier,
Având în vedere sesizarea depusă la 20 iunie 2014
şi înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în şedinţă plenară închisă,
Pronunţă următoarea hotărâre:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 20 iunie 2014, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale de către deputaţii Galina Balmoş, Maria Postoico, Artur Reşetnicov şi Igor Vremea cu privire la controlul constituţionalităţii sintagmelor „Curtea Constituţională” şi „Instanţele judecătoreşti de toate nivelele” din Anexa la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale.
2. La 31 iulie 2014, în temeiul articolului 31 alin. (3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, autorii sesizării au completat sesizarea cu argumente adiţionale.
3. Autorii sesizării au pretins că testarea integrităţii profesionale a angajaţilor instanţelor judecătoreşti şi ai Curţii Constituţionale, inclusiv a judecătorilor, de către angajaţii unei autorităţi aflate sub controlul puterii executive (Centrul Naţional Anticorupţie), încalcă principiile statului de drept, separaţiei puterilor în stat şi independenţei justiţiei, precum şi dreptul la un proces echitabil şi dreptul la respectarea vieţii private, consfinţite de articolele 1 alin. (3), 6, 28, 116 alin. (1) şi (6), 123 alin. (1) şi 134 alin. (2) din Constituţie şi de articolele 6 şi 8 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (în continuare – „Convenţia Europeană”).
4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 11 septembrie 2014, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.
5. Curtea a solicitat opinia Comisiei europene pentru democraţie prin drept a Consiliului Europei (în continuare – „Comisia de la Veneţia”). La 15 decembrie 2014, Comisia de la Veneţia a comunicat Curţii Constituţionale Opinia sa amicus curiae (CDL-AD(2014)039) referitoare la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, adoptată în cadrul celei de-a 101-a sesiuni plenare (Veneţia, 12-13 decembrie 2014).
6. De asemenea, în procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului şi Consiliului Superior al Magistraturii, atât înainte, cât şi după primirea Opiniei Comisiei de la Veneţia (a se vedea infra).
7. Autorii sesizării au lipsit de la şedinţa plenară publică a Curţii. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Ion Creangă, şeful Direcţiei Generale Juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către doamnele Cristina Ţărnă, vicedirector al Centrului Naţional Anticorupţie, şi Natalia Roşca, şef-adjunct al Direcţiei Generale Legislaţie a Ministerului Justiţiei.
ÎN FAPT
8. La 23 decembrie 2013, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 325 privind testarea integrităţii profesionale.
9. Potrivit prevederilor articolului 2 din această lege, scopul ei este:
a) asigurarea integrităţii profesionale, prevenirea şi combaterea corupţiei în cadrul entităţilor publice;
b) verificarea modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită;
c) identificarea, evaluarea şi înlăturarea vulnerabilităţilor şi a riscurilor care ar putea determina sau favoriza actele de corupţie, actele conexe corupţiei sau faptele de comportament corupţional;
d) neadmiterea unor influenţe necorespunzătoare în exercitarea obligaţiilor sau atribuţiilor de serviciu ale agenţilor publici.
10. În conformitate cu articolul 4 din lege, testul de integritate profesională constă în crearea şi aplicarea de către testor a unor situaţii virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu şi materializate prin operaţiuni disimulate, condiţionate de activitatea şi comportamentul agentului public testat, în vederea urmăririi pasive şi stabilirii reacţiei şi a conduitei agentului public testat.
11. Legea a fost elaborată în cadrul realizării Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, care viza iniţial doar reprezentanţii sectorului justiţiei.
12. În versiunea adoptată, Legea a extins aplicarea testelor de integritate şi asupra „autorităţilor, instituţiilor şi organizaţiilor (entităţi publice) care desfăşoară activităţi de interes public şi angajaţii cărora (agenţi publici) iminent sînt determinaţi sau expuşi riscurilor corupţionale sau de vulnerabilitate în exercitarea activităţii profesionale”, aşa cum este specificat în Nota informativă care a însoţit proiectul legii.
13. Potrivit articolului 5 din lege, testele de integritate profesională se aplică în cazul agenţilor publici angajaţi în cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă, între care Curtea Constituţională şi instanţele judecătoreşti de toate nivelele. Legea exclude din câmpul său de aplicare Preşedintele Republicii Moldova, Prim-ministrul, deputaţii, în acest sens Anexa legii indicând doar angajaţii „Secretariatului Parlamentului”, „Aparatului Preşedintelui Republicii Moldova” şi ai „Cancelariei de Stat”.
14. Testele de integritate profesională sunt realizate de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie, precum şi de către cei ai Serviciului de Informaţii şi Securitate în privinţa angajaţilor Centrului Naţional Anticorupţie şi a propriilor angajaţi.
15. Anterior adoptării Legii privind testarea integrităţii profesionale, un asemenea instrument a fost instituit în legislaţia naţională pentru colaboratorii poliţiei. Astfel, potrivit articolului 40 din Legea nr. 320 din 27 decembrie 2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, testarea integrităţii profesionale a poliţiştilor este efectuată de subdiviziunea specializată din subordinea Ministerului Afacerilor Interne, ai cărei angajaţi sunt testaţi, la rândul lor, de către Centrul Naţional Anticorupţie.
16. Legea nr. 325 privind testarea integrităţii profesionale a intrat în vigoare la 14 februarie 2014, testarea integrităţii profesionale fiind aplicabilă începând cu data de 14 august 2014.
LEGISLAŢIA PERTINENTĂ
A. Legislaţia naţională
17. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr. 1) sunt următoarele:
Articolul 1
Statul Republica Moldova
„[…] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate.”Statul Republica Moldova
Articolul 4
Drepturile şi libertăţile omului
„(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte. Drepturile şi libertăţile omului
(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale.”
Articolul 6
Separaţia şi colaborarea puterilor
„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”Separaţia şi colaborarea puterilor
Articolul 20
Accesul liber la justiţie
„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.Accesul liber la justiţie
(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
Articolul 28
Viaţa intimă, familială şi privată
„Statul respectă şi ocroteşte viaţa intimă, familială şi privată.”Viaţa intimă, familială şi privată
Articolul 54
Restrângerea exerciţiului unor drepturi
sau al unor libertăţi
„[...] (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. [...]Restrângerea exerciţiului unor drepturi
sau al unor libertăţi
(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”
Articolul 116
Statutul judecătorilor
„(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii. […]Statutul judecătorilor
(6) Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea.”
Articolul 123
Atribuţiile [Consiliului Superior al Magistraturii]
„(1) Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători. […].”Atribuţiile [Consiliului Superior al Magistraturii]
Articolul 134
Statutul [Curţii Constituţionale]
„[…] (2) Curtea Constituţională este independentă de orice altă autoritate publică şi se supune numai Constituţiei. […].”Statutul [Curţii Constituţionale]
18. Prevederile relevante ale Legii nr. 325 din
23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale (M.O., 2014, nr. 35-41/73) sunt următoarele:
Articolul 2
Scopul testării
„Testarea integrităţii profesionale se realizează în scopul:Scopul testării
a) asigurării integrităţii profesionale, al prevenirii şi combaterii corupţiei în cadrul entităţilor publice;
b) verificării modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită;
c) identificării, evaluării şi înlăturării vulnerabilităţilor şi a riscurilor care ar putea determina sau favoriza actele de corupţie, actele conexe corupţiei sau faptele de comportament corupţional;
d) neadmiterii unor influenţe necorespunzătoare în exercitarea obligaţiilor sau atribuţiilor de serviciu ale agenţilor publici.”
Articolul 4
Noţiuni
„[…] test de integritate profesională – crearea şi aplicarea de către testor a unor situaţii virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu, materializate prin operaţiuni disimulate, condiţionate de activitatea şi comportamentul agentului public testat, în vederea urmăririi pasive şi stabilirii reacţiei şi a conduitei agentului public testat; [...]Noţiuni
risc întemeiat – risc fără de care scopul socialmente util de fixare obiectivă a comportamentului agentului public în cadrul testului de integritate profesională nu poate fi atins, iar testorul de integritate profesională care riscă a luat măsuri de prevenire a unor daune aduse intereselor ocrotite de lege. [...].”
Articolul 5
Subiecţii testării integrităţii profesionale
„(1) Subiecţi ai testării integrităţii profesionale sînt entităţile publice, agenţii publici şi testorii de integritate profesională.Subiecţii testării integrităţii profesionale
(2) Testele de integritate profesională se aplică agenţilor publici angajaţi în cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă.
(3) Testele de integritate profesională sînt realizate de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie şi ai Serviciului de Informaţii şi Securitate.”
Articolul 9
Garanţii şi responsabilităţi
„(1) În cazul unui rezultat negativ al testului de integritate profesională, agenţii publici testaţi poartă doar răspundere disciplinară, în funcţie de gravitatea abaterilor constatate şi în conformitate cu legislaţia care reglementează activitatea entităţilor publice respective, cu respectarea prevederilor art. 16 alin. (2).Garanţii şi responsabilităţi
(2) Rezultatele şi materialele testului de integritate profesională nu pot fi utilizate ca mijloace de probă într-un proces penal sau contravenţional împotriva agentului public testat.
(3) Metodele şi mijloacele de testare şi fixare a testelor de integritate profesională nu reprezintă activităţi speciale de investigaţie în sensul Legii nr. 59 din 29 martie 2012 privind activitatea specială de investigaţie.
(4) Utilizarea materialelor testului de integritate profesională într-un proces civil se admite în condiţiile legislaţiei procesuale civile. Raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale şi materialele testului de integritate profesională pot fi utilizate ca probe într-un proces civil în cazul în care acestea sînt pertinente, admisibile şi veridice, cu respectarea interesului public, a drepturilor şi libertăţilor omului, precum şi a condiţiilor de desecretizare.
(5) Nu constituie contravenţie sau infracţiune acţiunea testorului de integritate profesională ce are la bază un risc întemeiat, având ca scop atragerea atenţiei agentului public testat, dacă activitatea de testare a integrităţii profesionale nu poate fi realizată fără implicarea acestui risc.
(6) În cazul în care în timpul desfăşurării testului de integritate profesională au fost constatate alte activităţi ilegale ale agenţilor publici testaţi sau ale persoanelor terţe, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale sesizează organul competent pentru a fi luate măsurile stabilite de legislaţia în domeniu.”
Articolul 10
Iniţierea testării integrităţii profesionale
„(1) Testarea integrităţii profesionale se iniţiază de către:Iniţierea testării integrităţii profesionale
a) Centrul Naţional Anticorupţie – în privinţa tuturor agenţilor publici din cadrul entităţilor publice prevăzute în anexă, cu excepţia Serviciului de Informaţii şi Securitate;
b) Serviciul de Informaţii şi Securitate – în privinţa angajaţilor Centrului Naţional Anticorupţie;
c) subdiviziunea securitate internă a Serviciului de Informaţii şi Securitate – în privinţa angajaţilor acestuia.
(2) Iniţierea testării integrităţii profesionale şi selectarea agenţilor publici care urmează a fi supuşi testării se fac în funcţie de:
a) riscurile şi vulnerabilităţile la corupţie identificate în activitatea entităţilor publice respective;
b) informaţiile deţinute şi sesizările primite de instituţia care realizează testarea integrităţii profesionale;
c) solicitările motivate ale conducătorilor entităţilor publice prevăzute în anexă.
(3) Decizia privind realizarea testării integrităţii profesionale a agenţilor publici din cadrul unei entităţi publice este luată de către coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale fără informarea prealabilă a conducerii entităţii publice vizate. În caz de necesitate, testorii integrităţii profesionale colaborează cu reprezentanţii entităţii publice în care activează agentul public testat în condiţiile prezentei legi şi ale actelor normative speciale ce reglementează cooperarea în domeniu.”
Articolul 11
Coordonarea testării integrităţii profesionale
„(1) Testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici este coordonată de către o persoană cu funcţie de conducere din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie sau al Serviciului de Informaţii şi Securitate.Coordonarea testării integrităţii profesionale
(2) Coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale desemnează, în mod confidenţial, pentru fiecare acţiune de testare a integrităţii profesionale un testor de integritate profesională care asigură desfăşurarea tuturor activităţilor de testare a integrităţii profesionale şi este responsabil de întocmirea planului de testare a integrităţii profesionale şi de prezentarea rapoartelor cu rezultatele obţinute în urma activităţilor de testare.
(3) Planul de testare a integrităţii profesionale este un document cu caracter confidenţial, care se aprobă de către coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale şi conţine următoarele informaţii:
a) iniţiatorul testării şi decizia motivată de iniţiere a testării;
b) subiecţii testării;
c) operaţiunile disimulate preconizate;
d) locul, durata, participanţii şi asigurarea logistică a testării;
e) situaţiile virtuale simulate, ipotezele de comportament şi variantele de acţiune ale testorului integrităţii profesionale şi ale agentului public testat;
f) acţiunile ce au la bază un risc întemeiat;
g) alte informaţii relevante pentru realizarea testării.
(4) Testorul integrităţii profesionale poate modifica planul de testare a integrităţii profesionale din oficiu şi/sau în funcţie de necesitate, în cazul survenirii unor informaţii suplimentare. Coordonatorul activităţii de testare este informat despre modificările survenite.”
Articolul 12
Mijloacele şi metodele de testare şi fixare
a testelor de integritate profesională
„(1) Testorii de integritate profesională îşi desfăşoară activitatea în mod confidenţial.Mijloacele şi metodele de testare şi fixare
a testelor de integritate profesională
(2) În cazuri excepţionale, la realizarea testului de integritate profesională pot participa şi alte persoane, cu acordul lor prealabil şi cu prezentarea garanţiilor că nu vor deconspira activitatea desfăşurată.
(3) Pentru aprecierea obiectivă a rezultatului testului de integritate profesională, acesta va fi înregistrat obligatoriu prin mijloacele audio/video şi mijloacele de comunicare aflate asupra testorului sau folosite de către acesta.
(4) La realizarea testului de integritate profesională se pot utiliza documente ce susţin o activitate disimulată sau legenda folosită, inclusiv documente de acoperire.
(5) În cadrul activităţilor de testare a integrităţii profesionale se pot utiliza mijloace de transport, mijloace de înregistrare audio/video, mijloace de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate. În caz de necesitate, când utilizarea mijloacelor din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate este inoportună sau imposibilă, se pot folosi mijloace şi din alte surse, cu consimţământul prealabil al proprietarului/deţinătorului acestora, dar evitând informarea lui asupra scopului real al folosirii mijloacelor respective.
(6) Pentru asigurarea unor probe exacte în testul de integritate profesională, în cazul pretinderii sau acceptării primirii de către agenţii publici testaţi a unor bunuri, servicii, privilegii sau avantaje, testorii integrităţii profesionale pot transmite bunuri, oferi servicii, acorda privilegii şi avantaje, acestea fiind indicate în prealabil în planul de testare a integrităţii profesionale şi coordonate în conformitate cu art. 11.”
Articolul 14
Rezultatul pozitiv al testului
de integritate profesională
„(1) Se consideră rezultat pozitiv al testului de integritate profesională situaţia în care raportul privind rezultatele testării constată că agentul public testat:Rezultatul pozitiv al testului
de integritate profesională
a) a dat dovadă de integritate profesională;
b) a comunicat neîntârziat conducerii entităţii publice despre faptul că asupra sa s-a exercitat o influenţă necorespunzătoare, i s-au transmis bunuri, i s-au oferit servicii, i s-au acordat privilegii sau avantaje.
(2) În cazul unui rezultat pozitiv al testului, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale comunică rezultatul respectiv conducerii entităţii publice în care activează agentul public testat, în termen de 6 luni de la data testării, asigurând confidenţialitatea şi conspirarea. Comunicarea rezultatului se face printr-un demers oficial, fără a anexa raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale sau copia înregistrării audio/video a testului realizat.
(3) Conducătorul entităţii publice din care face parte agentul public testat le comunică agenţilor publici din cadrul entităţii respective despre realizarea testării, fără a oferi numele agentului public testat, în termen de 10 zile lucrătoare din data comunicării rezultatului testului.”
Articolul 15
Rezultatul negativ al testului de integritate profesională
„[…]Rezultatul negativ al testului de integritate profesională
(2) În cazul unui rezultat negativ al testului, instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale transmite, în termen de 10 zile lucrătoare de la data realizării testului, raportul privind rezultatele testării integrităţii profesionale entităţii abilitate cu funcţii de constatare a abaterilor disciplinare comise de agentul public respectiv pentru aplicarea măsurilor disciplinare conform dispoziţiilor legale.
(3) Instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale asigură accesul entităţii abilitate cu constatarea abaterilor disciplinare sesizate la înregistrarea audio/video a testului de integritate profesională realizat şi la alte materiale ce confirmă rezultatul negativ al testului. În vederea asigurării confidenţialităţii şi a conspirării, imaginea şi vocea altor persoane decât agentul public testat, imaginile automobilelor, localurilor, ale altor fundaluri, precum şi sunetele împrejurărilor înregistrate pot fi prezentate astfel încât să nu poată fi recunoscute.
(4) În termen de 30 de zile de la primirea sesizării, entitatea sesizată examinează materialele cu privire la testul negativ al integrităţii profesionale şi informează imediat instituţia care a realizat testul despre măsurile întreprinse şi sancţiunile aplicate, oferind o copie a deciziei respective.”
Articolul 16
Consecinţele rezultatului negativ al testului
de integritate profesională
„(1) Sancţiunile disciplinare ca urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională, inclusiv eliberarea din funcţie a agentului public testat, se aplică conform legislaţiei ce reglementează activitatea entităţii publice în care acesta îşi desfăşoară activitatea.Consecinţele rezultatului negativ al testului
de integritate profesională
(2) Aplicarea sancţiunii eliberării din funcţie este obligatorie dacă în timpul testului s-a stabilit că agentul public a admis încălcările prevăzute la art. 6 alin. (2) lit. a). [...].”
Articolul 17
Contestarea sancţiunilor disciplinare aplicate
„Sancţiunea disciplinară aplicată ca urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională poate fi contestată de agentul public testat în instanţa de contencios administrativ, în modul prevăzut de legislaţie.”Contestarea sancţiunilor disciplinare aplicate
Articolul 18
Păstrarea înregistrărilor efectuate în
cadrul testelor de integritate profesională
„(1) Înregistrările audio/video efectuate în cadrul testării integrităţii profesionale se păstrează:Păstrarea înregistrărilor efectuate în
cadrul testelor de integritate profesională
a) în cazul unui rezultat pozitiv – până la informarea angajaţilor încadraţi în entitatea publică din care face parte agentul public supus testării;
b) în cazul unui rezultat negativ – până la hotărârea rămasă definitivă şi irevocabilă a instanţei de judecată sau până la expirarea termenului prescris de contestare a sancţiunii, dacă instituţia care a realizat testarea integrităţii profesionale nu deţine informaţii despre o eventuală contestare.
(2) După expirarea termenelor stabilite la alin. (1), înregistrările audio/video efectuate în cadrul testului de integritate profesională se distrug.”
Articolul 19
Controlul parlamentar asupra activităţii
de testare a integrităţii profesionale
„(1) Controlul parlamentar asupra activităţii de testare a integrităţii profesionale este exercitat de către Comisia de securitate naţională, apărare şi ordine publică şi Comisia juridică, numiri şi imunităţi.Controlul parlamentar asupra activităţii
de testare a integrităţii profesionale
(2) Centrul Naţional Anticorupţie şi Serviciul de Informaţii şi Securitate prezintă comisiilor menţionate la alin. (1), anual, până la data de 30 ianuarie, câte un raport cu privire la activităţile de testare a integrităţii profesionale, care va cuprinde:
a) numărul de teste de integritate profesională realizate;
b) rezultatele testelor de integritate profesională;
c) numărul de contestări ale sancţiunilor disciplinare aplicate.
(3) Comisia de securitate naţională, apărare şi ordine publică şi Comisia juridică, numiri şi imunităţi pot solicita, în limitele competenţelor, orice informaţie suplimentară cu privire la activitatea de testare a integrităţii profesionale a agenţilor publici dacă consideră că rapoartele prezentate sînt incomplete.”
”Anexă
Entităţile publice
ai căror angajaţi se supun testării
cu privire la integritatea profesională
Secretariatul Parlamentuluiai căror angajaţi se supun testării
cu privire la integritatea profesională
Aparatul Preşedintelui Republicii Moldova
Cancelaria de Stat, inclusiv oficiile teritoriale ale acesteia
Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate (ministerele, alte autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi structurile organizaţionale din sfera lor de competenţă)
Consiliul Superior al Magistraturii, colegiile şi organele din subordinea acestuia
Curtea Constituţională
Instanţele judecătoreşti de toate nivelele
Organele procuraturii de toate nivelele
Serviciul de Informaţii şi Securitate
Serviciul de Protecţie şi Pază de Stat
Centrul pentru Drepturile Omului
Curtea de Conturi
Comisia Electorală Centrală
Comisia Naţională de Integritate
Comisia Naţională a Pieţei Financiare
Banca Naţională a Moldovei
Centrul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal
Consiliul Coordonator al Audiovizualului
Consiliul Concurenţei
Consiliul pentru Prevenirea şi Eliminarea Discriminării şi Asigurarea Egalităţii
Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică
Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei
Casa Naţională de Asigurări Sociale
Serviciul de Stat de Arhivă, inclusiv arhivele centrale de stat
Consiliul Naţional pentru Acreditare şi Atestare
Consiliul Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică
Centrul Serviciului Civil
Serviciul de Stat de Curieri Speciali
Autorităţile administraţiei publice locale.”
19. Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:
Articolul 6
Dreptul la un proces echitabil
„1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei. [...].”Dreptul la un proces echitabil
Articolul 8
Dreptul la respectarea vieţii private şi de familie
„1. Orice persoană are dreptul la respectarea vieţii sale private şi de familie, a domiciliului său şi a corespondenţei sale.Dreptul la respectarea vieţii private şi de familie
2. Nu este admis amestecul unei autorităţi publice în exercitarea acestui drept decât în măsura în care acest amestec este prevăzut de lege şi dacă constituie o măsură care, într-o societate democratică, este necesară pentru securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii sau a moralei, ori protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.”
ÎN DREPT
20. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, posibilitatea testării integrităţii profesionale a judecătorilor Curţii Constituţionale şi a celor din instanţele judecătoreşti ordinare de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie.
21. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale interconexe, precum statul de drept, buna-administrare, separaţia puterilor în stat şi independenţa sistemului judiciar, integritatea şi responsabilitatea agenţilor publici, garanţiile unui proces echitabil şi ale respectării vieţii private, în contextul imperativului luptei împotriva corupţiei.
A. ADMISIBILITATEA
22. În conformitate cu decizia sa din 11 septembrie 2014, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, al articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi al articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa sa.
23. Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale conferă deputatului în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.
24. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea conformităţii normelor legislative cu Constituţia, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.
25. Curtea notează că autorii sesizării au contestat sintagmele „Curtea Constituţională” şi „Instanţele judecătoreşti de toate nivelele” din Anexa la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, invocând pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3), 6, 20, 28, 116 alin. (1) şi (6), 123 alin. (1) şi 134 alin. (2) din Constituţie.
26. Curtea constată că Anexa nu poate exista separat de lege şi urmează a fi examinată împreună cu prevederile acesteia. Astfel, pentru a determina constituţionalitatea includerii anumitor subiecţi în Anexă, este necesară verificarea conformităţii legii de bază cu prevederile Constituţiei.
27. Totodată, Curtea reţine că includerea „Curţii Constituţionale” şi a „instanţelor judecătoreşti de toate nivelele” în lista entităţilor publice stabilite de Anexă, şi nu doar a „secretariatelor” acestora, precum în cazul Parlamentului, Preşedintelui sau Guvernului Republicii Moldova, supune judecătorii acestor autorităţi, în mod incontestabil, procesului de testare a integrităţii profesionale, prevăzut de legea contestată.
28. Având în vedere faptul că Legea fundamentală a Republicii Moldova, dar şi Convenţia Europeană, garantează dreptul la un proces echitabil şi dreptul la viaţa privată nu doar judecătorilor, ci şi celorlalte persoane, Curtea consideră necesară, în baza articolului 6 alin. (2) din Codul jurisdicţiei constituţionale, examinarea constituţionalităţii Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 în privinţa tuturor agenţilor publici indicaţi în Anexă.
29. Astfel, pentru a răspunde întrebărilor adresate prin prezenta sesizare, Curtea va stabili conformitatea mecanismului testării integrităţii profesionale cu standardele constituţionale, astfel cum este reglementat acesta prin Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013.
30. Astfel, dar şi ţinând cont de faptul că principala noutate a legii o constituie utilizarea unor „testori de integritate”, Curtea va examina (1) dacă sunt respectate garanţiile dreptului la un proces echitabil, inclusiv ale dreptului de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma provocării (articolul 20 din Constituţie şi articolul 6 § 1 din Convenţia Europeană), (2) dacă este respectat dreptul la viaţa privată (articolul 28 din Constituţie şi articolul 8 din Convenţia Europeană), precum şi (3) dacă sunt respectate principiile separaţiei puterilor în stat şi al independenţei sistemului judiciar (articolul 6 din Constituţie).
31. Curtea constată că prevederile contestate nu au mai făcut obiect al controlului constituţionalităţii.
32. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
B. CONSIDERAŢII GENERALE
- Statul de drept şi lupta împotriva corupţiei
33. Curtea a afirmat constant în jurisprudenţa sa că fenomenul corupţiei subminează democraţia şi statul de drept, conduce la încălcarea drepturilor omului, subminează economia şi erodează calitatea vieţii. Prin urmare, lupta împotriva corupţiei este parte integrantă a garantării respectării statului de drept (a se vedea, inter alia, Hotărârile nr. 4 din 22 aprilie 2013, nr. 22/2013 şi nr. 26/2014).
34. Curtea relevă că lupta împotriva corupţiei a fost declarată obiectiv naţional prin diverse angajamente internaţionale şi documente naţionale, precum Convenţia penală privind corupţia (încheiată la Strasbourg, la 27 ianuarie 1999 şi ratificată de Republica Moldova pe 14 ianuarie 2004, prin Legea nr. 428 din 30 octombrie 2003), Strategia naţională anticorupţie pe anii 2011-2015 (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 154/2011), Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 (aprobată prin Legea nr. 231 din 25 noiembrie 2011) şi Planul de acţiuni pentru implementarea acesteia (aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 6/2012), Legea nr. 90 din 25 aprilie 2008 privind prevenirea şi combaterea corupţiei, Strategia de consolidare instituţională a Centrului Naţional Anticorupţie (aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 232/2012).
35. Cu toate acestea, Republica Moldova se confruntă cu provocări serioase în procesul de combatere şi prevenire a corupţiei, flagel larg răspândit în aproape întreg sectorul public.
36. Potrivit Indicelui Percepţiei Corupţiei (IPC), monitorizat de „Transparency International”, Republica Moldova s-a plasat în anul 2014 pe locul 103 din 175 ţări incluse în clasamentul corupţiei, înregistrând un regres de 9 poziţii doar pe parcursul ultimilor doi ani (locul 94 din 176 de ţări în 2012 şi 102 din 177 de ţări în anul 2013).
37. Curtea reiterează că fenomenul corupţiei constituie o ameninţare la valorile statului de drept, democraţie şi drepturile omului, subminează principiile bunei-administrări, echităţii şi justiţiei sociale, denaturează concurenţa, împiedică dezvoltarea economică şi periclitează stabilitatea instituţiilor democratice şi fundamentul moral al societăţii.
38. Prin urmare, este imperios necesară asigurarea unor mijloace legale, adecvate şi eficiente, compatibile cu procesul continuu de modernizare şi tehnologizare, astfel încât fenomenul infracţional al corupţiei să poată fi controlat şi diminuat. Tocmai de aceea protecţia drepturilor individuale nu poate fi una absolută, acestea nu pot fi exercitate in absurdum, ci pot constitui obiectul unor restrângeri care sunt justificate în funcţie de scopul urmărit.
39. Astfel, Curtea încurajează şi salută toate eforturile depuse de autorităţile competente în lupta cu acest fenomen. În acelasi timp, Curtea consideră important ca aceste eforturi să nu pericliteze ordinea constituţională, să nu pună în pericol stabilitatea instituţiilor democratice şi să nu încalce drepturile fundamentale ale omului.
40. În acest sens, dispoziţiile art.1 alin.(3) din Constituţie consacră principiul statului de drept, ale cărui exigenţe privesc scopurile majore ale activităţii statale, prefigurate în ceea ce este numit domnia legii, sintagmă ce implică subordonarea statului faţă de drept, asigurarea acelor mijloace care să permită dreptului să cenzureze opţiunile politice şi, în acest cadru, să pondereze eventualele tendinţe abuzive, discreţionare ale structurilor etatice. Statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea legilor şi a tuturor actelor normative cu aceasta, existenţa regimului de separaţie a puterilor publice, care trebuie să acţioneze în limitele legii, şi anume în limitele unei legi ce exprimă voinţa generală. Statul de drept consacră o serie de garanţii, inclusiv jurisdicţionale, care asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor prin autolimitarea statului, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului.
41. Limitarea exerciţiului unor drepturi individuale, în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează siguranţa naţională, ordinea publică sau prevenţia penală, constituie în permanenţă o operaţiune sensibilă sub aspectul reglementării, fiind necesară menţinerea unui just echilibru între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte.
- Integritatea persoanelor care exercită funcţii publice
42. Încrederea cetăţenilor în corectitudinea persoanelor cu funcţii publice şi în instituţii în general constituie fundamentul democratic al funcţionării acestora.
43. Încrederea în instituţii este parte a „capitalului social”, alături de încrederea generalizată (în semeni) şi reţelele de asociere în care sunt implicaţi indivizii.
44. „Încrederea în instituţiile statului” îi motivează pe cetăţeni să se implice mai mult în sfera vieţii publice. Nivelul de încredere a publicului în instituţii are efecte şi asupra dezvoltării economice a societăţii.
45. Deşi are un grad mare de relativitate, încrederea în unele instituţii este decisiv influenţată de către reprezentanţii acestora.
46. În conformitate cu principiul fundamental al statului de drept, persoanele aflate în funcţii publice trebuie să demonstreze că îndeplinesc standardele ridicate în materie de integritate.
47. Rezoluţia Comisiei ONU pentru Drepturile Omului nr. 32/2005 privind democraţia şi statul de drept abordează elemente ale separaţiei puterilor, supremaţiei legii şi egalităţii tuturor în faţa legii. Acest document, inter alia:
„8. Reaminteşte că interdependenţa dintre democraţia funcţională, instituţiile responsabile şi stabile şi statul de drept efectiv este esenţială pentru un guvern legitim şi eficient. [...]
11. Reaminteşte faptul că democratizarea se poate dovedi un proces fragil şi că statul de drept şi respectarea drepturilor omului sunt esenţiale pentru stabilitatea societăţilor democratice; [...]
12. Reaminteşte că statele sunt garanţi ai democraţiei, ai drepturilor omului şi ai statului de drept şi poartă responsabilitatea pentru deplina lor punere în aplicare; [...]
14. Invită statele membre să facă eforturi continue pentru a consolida statul de drept şi promovarea democraţiei prin: [...]
b) încredinţarea că nici o instituţie sau persoană publică sau privată nu este mai presus de lege, asigurându-se că: [...]
(iii) toţi agenţii guvernamentali, indiferent de poziţiile lor, sunt imediat şi pe deplin traşi la răspundere pentru orice încălcare a legii pe care o comit; [...]
(vi) strategiile şi măsurile anticorupţie cuprinzătoare sunt dezvoltate şi aplicate adecvat pentru a se menţine independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar, precum şi pentru a se asigura responsabilizarea membrilor sistemelor judiciar, legislativ şi executiv.[...]”
48. În acelaşi context, articolul 56 din Constituţie prevede că:
„[...] Cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice [...] răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin [...].”
49. Aşadar, valorile Constituţiei Republicii Moldova consacrate în articolul 1 alin. (3) presupun, în mod implicit, şi responsabilitatea celor care deţin funcţii publice şi care activează pentru realizarea interesului public.
- Practica altor state
50. În forma în care este instituită în Republica Moldova, instituţia testării integrităţii profesionale nu se regăseşte în nici un alt stat european, fapt confirmat de reprezentantul Guvernului în cadrul şedinţei publice a Curţii, care a recunoscut că mecanismul din Legea nr. 325 este o novaţie pur moldovenească.
51. Astfel, în România testarea integrităţii profesionale are loc doar în cazul poliţiştilor. În acest sens, în 2011 a fost emis Ordinul Ministerului Administraţiei şi Internelor
nr. 256 privind procedura de testare a integrităţii profesionale a personalului. Realizarea testării poliţiştilor se efectuează de către o structură a Ministerului Administraţiei şi Internelor, şi anume Direcţia Generală Anticorupţie.
52. În Georgia, testele aleatorii de integritate au fost efectuate doar în cazul colaboratorilor din cadrul poliţiei rutiere, deşi reprezentantul Guvernului a afirmat că acestea au fost efectuate şi în privinţa altor persoane oficiale.
53. În Cehia în 2011 a fost adoptată Legea nr. 341 cu privire la instituirea Inspectoratului general al forţelor de securitate, care cuprinde şi reglementări privind testarea integrităţii. Această Lege este incidentă doar în cazul structurilor cu statut special, şi anume în cazul organelor de poliţie, colaboratorilor instituţiilor penitenciare şi organelor vamale.
54. În Marea Britanie şi în unele state din SUA, testarea integrităţii profesionale se efectuează doar în privinţa poliţiştilor şi ţine de domeniul penal.
C. FONDUL CAUZEI
I. Pretinsa încălcare a articolului 20, separat şi combinat cu articolele 21, 26 şi 28 din Constituţie
55. Autorii sesizării consideră că testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici, astfel cum este reglementată de Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, vine în contradicţie cu articolul 20 din Constituţie, potrivit căruia:
„(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie.”
1. Argumentele autorilor sesizării
56. Potrivit autorilor sesizării, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu respectă un număr important de principii ce decurg din statul de drept şi garantarea unui proces echitabil, printre care prezumţia nevinovăţiei, dreptul la o apărare efectivă, inclusiv dreptul la dezvăluirea completă şi accesul deplin la probe, precum şi la audierea martorilor; cerinţele legale privind utilizarea agenţilor sub acoperire, inclusiv inadmisibilitatea probelor dobândite de către „agenţii provocatori”, care, la rândul lor, comit o infracţiune; principiile de previzibilitate şi de interpretare restrictivă a abaterilor prevăzute de lege; principiul proporţionalităţii dintre abateri şi sancţiuni şi, în final, dreptul la un remediu efectiv în faţa unei instanţe independente.
2. Argumentele autorităţilor
57. În opinia sa, Parlamentul a menţionat că articolul 6 din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 reglementează modul de contestare a legalităţii sancţiunilor disciplinare aplicate ca urmare a rezultatelor testării integrităţii profesionale.
58. Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) susţine, în opinia prezentată, că lipsa unui control riguros al legalităţii măsurilor întreprinse de către testorii de integritate privează judecătorii de dreptul lor la un proces echitabil.
59. De asemenea, Consiliul Superior al Magistraturii menţionează că, prin instigarea la acte de corupţie de către testorul de integritate, se eludează principiul prezumţiei nevinovăţiei.
3. Aprecierea Curţii
60. Curtea reţine că garanţiile unui proces echitabil în materie penală, stabilite de către Curtea Europeană, sunt aplicabile în egală măsură şi procedurilor disciplinare (a se vedea, inter alia, Vanjak v. Croaţia, 14 ianuarie 2010), luând în considerare atât gravitatea acuzaţiilor împotriva agentului public, cât şi consecinţele grave aplicabile, şi anume pierderea locului de muncă, în ciuda faptului că legislaţia operează cu categoria de răspundere disciplinară, şi nu penală.
61. Totodată, Curtea reţine că garanţiile unui proces echitabil nu se aplică în exclusivitate procedurii judiciare stricto sensu, ci se extind şi asupra etapelor ei precedente şi ulterioare.
3.1. Principii generale
- Garanţiile unui proces echitabil
62. Accesul liber la justiţie este consacrat, ca drept fundamental, prin articolul 20 din Constituţie, prin articolul 6 §1 din Convenţia Europeană şi prin articolul 14 §1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.
63. În Constituţie, accesul liber la justiţie este conceput ca un drept al fiecărei persoane la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care îi violează drepturile, libertăţile şi interesele legitime, garantându-se că exercitarea acestui drept nu poate fi îngrădită prin nici o lege.
64. În Hotărârea nr. 14 din 15 noiembrie 2012, Curtea a menţionat că „principiul accesului liber la justiţie urmează a fi privit nu doar ca o garanţie fundamentală pentru exercitarea efectivă a drepturilor şi libertăţilor persoanei, ci şi ca o normă imperativă chemată să dea sens noţiunii de „stat de drept”.
65. Curtea reţine că accesul la justiţie, ca aspect inerent al dreptului la un proces echitabil, nu poate fi perceput în lipsa garanţiilor impuse de articolul 6 §1 din Convenţia Europeană.
- Prezumţia nevinovăţiei
66. Prezumţia nevinovăţiei, consacrată în articolul 21 din Constituţie şi articolul 6 § 2 din Convenţia Europeană, urmează a fi garantată pe tot parcursul urmăririi penale sau disciplinare.
67. Curtea menţionează că necesitatea existenţei „motivelor rezonabile” bazate pe criterii obiective este aplicabilă în cazul utilizării agenţilor sub acoperire atât în procedurile penale, cât si în procedurile disciplinare profesionale. De altfel, Curtea Europeană a reţinut în jurisprudenţa sa constantă faptul că prezumţia nevinovăţiei este aplicabilă nu doar în procedurile penale, ci şi în cazurile în care instanţele naţionale au trebuit să se pronunţe cu privire la vinovăţie. Scopul acestei prezumţii este să împiedice emiterea oricăror opinii potrivit cărora reclamantul ar fi vinovat, înainte ca acesta să fie condamnat conform legii. Este suficient ca, în lipsa unor temeiuri concrete şi a unei hotărâri definitive a unei instanţe, să existe o asemenea opinie care ar sugera că autoritatea publică îl priveşte pe reclamant ca fiind vinovat (a se vedea cauzele Allenet de Ribemont v. Franţa din 10 februarie 1995, § 41, şi Minelli v. Elveţia din 25 martie 1983, §28).
- Dreptul de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma provocării
68. Jurisprudenţa Curţii Europene cu privire la implicarea agenţilor sub acoperire şi, mai exact, cu privire la utilizarea lor în calitate de agenţi provocatori în cadrul procedurilor de investigaţie (penale) analizează şi asimilează activitatea acestora cu acţiunile de instigare la comiterea de infracţiuni.
69. Astfel, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene, instigarea are loc acolo unde lucrurile nu se limitează la cercetarea activităţii ilegale de o manieră esenţialmente pasivă, ci se exercită o influenţă asupra subiectului în vederea comiterii unei fapte sancţionabile care, altfel, nu ar fi fost comisă (a se vedea cauzele Pareniuc v. Moldova, § 38; Teixeira de Castro v. Portugalia, § 38).
70. Principiile directoare care pot fi desprinse din jurisprudenţa Curţii Europene (a se vedea, în special, Furcht v. Germania, 23 octombrie 2014, §§ 47-53; Bannikova v. Rusia, 4 noiembrie 2010, §§ 36-50; Ramanauskas v. Lituania, 5 februarie 2008, §§50-61; Khudobin v. Rusia, 26 octombrie 2006, §128; Texeira de Castro v. Portugalia, 9 iunie 1998, §36) pot fi rezumate în felul următor:
- implicarea unui agent sub acoperire impune existenţa unor motive prealabile întemeiate pentru a se bănui că persoana vizată este implicată într-o activitate criminală similară sau a comis un act criminal similar celui comis anterior;
- autorizarea activităţii unui agent sub acoperire trebuie să fie legală din punct de vedere formal; o simplă decizie administrativă în care nu sunt prezentate informaţii complete cu privire la scopul şi motivele aplicării unei astfel de metode nu este suficientă;
- în ceea ce priveşte scopul implicării unui agent sub acoperire, acesta poate fi implicat (doar) pentru a se alătura unei urmăriri penale în curs de desfăşurare, el trebuind să se abţină de la instigarea persoanei vizate la comiterea unui act criminal (agent provocator) – de exemplu prin oferirea „insistentă” a unei sume de bani în scopul comiterii unei infracţiuni.
71. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, interesul public nu poate justifica utilizarea de către instanţe a probelor obţinute ca rezultat al instigării, întrucât acest fapt ar expune agentul public riscului de a fi privat în mod definitiv de un proces echitabil, chiar de la început (a se vedea cauzele Teixeira de Castro v. Portugalia, §§ 35-36 şi 39; Khudobin v. Rusia, § 128; şi Vanyan v. Rusia, §§ 46‑47).
3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză
72. Curtea va analiza măsura în care prevederile Legii privind testarea integrităţii profesionale asigură dreptul agenţilor publici testaţi la un proces echitabil.
- Previzibilitatea aplicabilităţii legii
73. Curtea reţine că Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 operează cu noţiunea de „agenţi publici”. Articolul 4 din Lege defineşte „agenţii publici” ca fiind „angajaţii entităţilor publice prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege”.
74. Curtea reţine că, deşi iniţial Centrul Naţional Anticorupţie a colectat declaraţii de acceptare pentru a fi supuşi testării integrităţii de la 421 de judecători din totalul de 425, efectuând şi instruiri privind aplicarea Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, aşa cum face cunoscut chiar această instituţie în comunicatele difuzate pe pagina sa web oficială, după trimiterea de către Curtea Constituţională a unei solicitări de interpretare Comisiei de la Veneţia, CNA a negat, inclusiv într-o scrisoare oficială adresată Comisiei, incidenţa legii asupra judecătorilor. Această opinie este contrară opiniei Guvernului, exprimată în punctul său de vedere cu privire la sesizare.
75. De asemenea, Curtea reţine că, prin demersul nr. 06/3441 din 5 septembrie 2014, prin care a solicitat amânarea examinării sesizării, CNA a recunoscut că în procesul instruirilor a constatat o interpretare diferită a noţiunii de „agent public – angajaţii entităţilor publice prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege”. Potrivit CNA, „această situaţie a devenit confuză datorită schimbărilor care au survenit în proiect, după aprobarea acestuia în I lectură în cadrul şedinţei Parlamentului”. De asemenea, CNA a recunoscut că, „[d]eşi testarea integrităţii profesionale în privinţa judecătorilor se efectuează de către Centrul Naţional Anticorupţie, aplicarea sancţiunilor disciplinare în cazul rezultatului negativ al testului de integritate îi revine conducătorului entităţii publice în care activează agentul public, în speţă Consiliului Superior al Magistraturii, care este organul competent să aplice sancţiuni disciplinare în privinţa judecătorilor”. În acest context, „Centrul a elaborat un proiect de lege care vine să racordeze mai multe acte legislative la prevederile Legii nr. 325/2013, dar care face şi o precizare expresă a cercului de subiecţi asupra cărora se răsfrânge legea prenotată pentru a înlătura orice interpretări ambigue, cum ar fi cea în cazul judecătorilor”.
76. Pe de altă parte, după comunicarea Opiniei de către Comisia de la Veneţia, CNA anunţa că „Judecătorii din R. Moldova s-au lăsat păcăliţi de Centrul Naţional Anticorupţie în ceea ce priveşte aplicarea Legii privind testarea integrităţii funcţionarilor publici” (a se vedea interviul „Cum i-a păcălit CNA pe judecători?”, acordat de către vicedirectorul CNA, Cristina Ţărnă, http://ziarulnational.md/cum-i-a-pacalit-cna-pe-judecatori/). Curtea consideră că astfel de acţiuni ridică dubii de integritate profesională în privinţa persoanelor care adoptă un asemenea comportament şi privind scopul real urmărit de acestea prin aplicarea legii contestate.
77. Această incoerenţă în acţiuni denotă cu certitudine că unele prevederi ale Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 sunt neclare pentru însăşi autoritatea responsabilă cu implementarea ei, adica CNA, provocând dubii de interpretare în privinţa domeniului său de aplicare.
78. Deoarece nu au fost adoptate amendamente la Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, aceste ambiguităţi nu au fost înlăturate, astfel încât confuziile privind cercul subiecţilor vizaţi de lege persistă.
- Prezumţia nevinovăţiei
79. Curtea reţine, cu titlu de principiu, că primul contact al testorului cu un agent public în cadrul unei situaţii simulate ar putea fi justificat numai dacă există motive preliminare, obiective şi întemeiate de a se suspecta faptul că un anumit agent public este predispus să comită acte de corupţie. Per a contrario, în cazul în care comportamentul profesional impecabil al unui agent public nu a stârnit nici o suspiciune cu privire la posibila lui coruptibilitate, nu există nici o necesitate din partea societăţii să se arunce o umbră generală de suspiciune cu privire la acest agent public doar pentru simplul fapt că entitatea publică în care activează sau alţi colegi de-ai săi care desfăşoară o muncă similară s-ar fi arătat toleranţi faţă de fenomenul corupţiei.
80. Curtea subliniază că, în vederea verificării corectitudinii desfăşurării procesului, autorităţile trebuie să facă dovada existenţei indiciilor potrivit cărora fapta ar fi fost comisă de către agentul public testat şi fără implicarea autorităţilor statului.
81. În acest context, Curtea reţine că, în conformitate cu articolul 10 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, iniţierea procedurii de testare şi de selectare a agenţilor publici care urmează să fie supuşi acesteia depinde doar de faptul dacă o anumită entitate publică a demonstrat în general existenţa „riscurilor şi vulnerabilităţilor la corupţie” în trecut (lit. a) sau de faptul că CNA deţine „informaţii” şi a primit „sesizări” (lit.b) ori există „solicitări motivate” ale conducătorilor entităţilor publice. Este de menţionat că nici una din prevederile legale enumerate în articolul 10 alin. (2) nu prevede indiciile obiective care ar sugera comportamentul corupţional al persoanelor selectate pentru a fi testate.
82. Curtea observă că dispoziţiile legale permit atât testarea axată pe grupuri ţintă, cât şi testarea aleatorie, astfel încât testorii de integritate au competenţe discreţionare nelimitate în realizarea acestui exerciţiu.
83. Astfel, Curtea reţine că, potrivit Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, pentru iniţierea procedurii de testare nu este necesară îndeplinirea condiţiilor de temeinicie şi rezonabilitate, bazate pe criterii obiective sau pe un concept similar, care permite bănuiala că un anumit agent public ar putea fi predispus la un comportament corupţional.
84. Prin urmare, textul general al articolului 10 alin. (2) lit. a) - c) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu satisface condiţia existenţei unor temeiuri rezonabile şi obiective în ceea ce priveşte motivele pentru iniţierea procedurii de testare. În acest sens, opinia Curţii Constituţionale nu diferă de opinia împărtăşită de către Comisia de la Veneţia în Opinia sa amicus curiae.
85. De asemenea, Curtea reţine că, aşa cum rezultă din prevederile articolelor 4 şi 10 alin. (2) din Lege, conceptul-cheie al acesteia se rezumă la faptul că în etapa iniţială a fiecărui test de integritate profesională testorul de integritate profesională contactează agentul public, folosindu-se de o identitate falsă, în cadrul unei „situaţii simulate (...) materializate prin operaţiuni disimulate” (articolul 4 din Lege), în baza unui „plan de testare a integrităţii profesionale” confidenţial stabilit din timp [articolul 11 alin. (3) din Lege]. Scopul acestor acţiuni este clar: testorul, un eventual mituitor, expune agentul public la un comportament corupţional fictiv, cu alte cuvinte, iniţiativa aparţine testorului.
86. În acelaşi context, Curtea reţine că, pentru a proteja testorii CNA, articolul 4 din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 utilizează termenul de „risc întemeiat”, a cărui raţiune constă, în esenţă, în faptul că testorului îi este permis un posibil comportament infracţional, pentru că el face acest lucru pentru binele societăţii şi pentru că măsurile mai puţin intruzive nu ar permite atingerea obiectivului testării. Astfel, articolul 9 alin. (5) din Lege conţine o ficţiune juridică („nu poate fi”), fapt care presupune că orice acţiune a testorului care se află sub protecţia principiului de „risc întemeiat” şi este îndreptată împotriva unui agent public supus testării nu constituie o infracţiune (chiar dacă, de fapt, aceasta chiar are loc). Astfel, conceptul discutabil de „risc întemeiat” nu numai că permite un comportament infracţional pentru instigarea agentului public, dar aruncă şi o umbră de neîncredere generală asupra integrităţii fiecărui agent public din Republica Moldova, certă fiind amploarea fenomenului corupţiei din acest stat.
87. Totodată, Curtea reţine că, urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională, agenţilor publici li se aplică sancţiuni disciplinare conform legislaţiei ce reglementează activitatea entităţii publice în care aceştia îşi desfăşoară activitatea, inclusiv eliberarea din funcţie a agentului public testat [articolul 16 alin. (1) din Lege].
88. Curtea împărtăşeşte opinia Comisiei de la Veneţia, conform căreia sancţiunea disciplinară aplicată ca urmare a rezultatului negativ al testului de integritate profesională poate fi contestată de agentul public testat abia în instanţa de contencios administrativ, în modul prevăzut de legislaţie (articolul 17 din Lege). Prin urmare, protecţia reală a agentului public parte vătămată începe abia după ce el/ea a fost sancţionat disciplinar în primă instanţă, astfel încât prezumţia nevinovăţiei este neglijată în fapt de prevederile Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013.
- Apărare efectivă
89. Textul Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu conţine nici o referinţă la noţiunile de „apărare” sau „asistenţă juridică pentru agentul public parte vătămată” sau alte noţiuni având acest sens. Legea este foarte evazivă în secţiunea care se referă la drepturile agentului public parte vătămată. De fapt, unicul drept al agentului public care nu a trecut testul de integritate profesională, prevăzut în mod explicit, este „de a fi informaţi cu privire la modalităţile de contestare legală a sancţiunilor disciplinare aplicate ca urmare a rezultatelor testării integrităţii profesionale” [articolul 6 alin.(1) din Lege].
90. Din perspectiva Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013, drepturile agentului public suspectat devin efectiv aplicabile doar la un anumit moment, într-o etapă destul de târzie, în special atunci când sancţiunea disciplinară a fost deja aplicată în primă instanţă (de către organul disciplinar).
91. Curtea reţine că articolul 26 din Constituţie şi articolul 6 § 3 din Convenţia Europeană stabilesc drepturile acuzatului, inclusiv dreptul de a cere şi de a prezenta probe în cadrul urmăririi penale. Acest drept este aplicabil şi în cadrul procedurilor disciplinare împotriva agenţilor publici.
92. Articolul 6 § 3 din Convenţia Europeană conţine la lit.b) prevederea referitoare la „timpul şi înlesnirile necesare pregătirii apărării sale”, care reprezintă garanţii procedurale esenţiale. Aceste cerinţe sunt afectate de reglementările articolelor 6 alin.(1) şi 15 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013.
93. Mai mult, odată ce procedura specială de testare a integrităţii profesionale s-a transformat, în cele din urmă, într-o procedură disciplinară ordinară în temeiul articolului 15 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, agentul public parte vătămată are dreptul să-şi aleagă un avocat şi să-şi prezinte propriile probe. Totuşi, chiar şi în cazul în care deferirea pentru urmărirea disciplinară s-a dispus cu întârziere, agentul public este lipsit de drepturile la „înlesnirile necesare pregătirii apărării sale” în conformitate cu articolul 6 § 3 lit. b) din Convenţia Europeană, precum şi de dreptul să „audieze sau să solicite audierea martorilor acuzării”, în conformitate cu articolul 6 § 3 lit. d) din Convenţia Europeană. În acest sens, Curtea este de acord cu opinia exprimată de către Comisia de la Veneţia în Avizul său amicus curiae.
94. Agentului public parte vătămată sau, eventual, avocatului său nu i se permite de fapt efectuarea unei evaluări eficiente a probelor, cum ar fi audierea testorului profesional în calitate de martor principal, precum şi evaluarea probelor materiale, cum ar fi documentele scrise şi înregistrările video, deoarece toate aceste mijloace importante de probă în cadrul procedurii de testare a integrităţii profesionale sunt clasificate drept „confidenţiale” în temeiul articolelor 13 alin. (2) şi 15 alin.(3) din Legea nr. 325.
95. Mai mult, această lipsire de posibilitatea de a evalua eficient probele din cauza unor reguli de confidenţialitate este susceptibilă să încalce dreptul agentului public la un remediu efectiv. Acest lucru se datorează faptului că, în primul rând, agentul public asupra căruia planează suspiciunea comiterii unei abateri disciplinare în legătură cu testarea integrităţii profesionale nu are acces efectiv la probele principale şi, în plus, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu acordă organelor disciplinare nici o putere discreţionară de decizie, dat fiind faptul că eliberarea din funcţie este obligatorie, ori de câte ori agentul public în cauză a „admis” o încălcare a obligaţiilor sale anticorupţie.
- Previzibilitatea abaterilor
96. Curtea reţine că, având în vedere similitudinea procedurilor disciplinare împotriva agenţilor publici cu cele specifice urmăririi penale – în special faptul că testarea integrităţii profesionale este îndeplinită de un organ de urmărire penală, principiile urmăririi penale privind previzibilitatea abaterilor prevăzute de lege şi interpretarea restrictivă a acestora se aplică, mutatis mutandis, şi în cazul procedurilor disciplinare prevăzute de legea contestată.
97. Prevederile din articolul 6 alin. (2) lit. a) din Lege, potrivit cărora agenţii publici ar trebui „să nu admită în activitatea lor acte de corupţie, acte conexe corupţiei şi fapte de comportament corupţional”, poartă un caracter general, hibrid, vag şi se suprapun. Terminologia utilizată în Codul penal al Republicii Moldova – „infracţiuni comise de persoane publice” din articolul 324 (Corupere pasivă) şi urm. – este diferită de textul articolului 6 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013. Într-adevăr, acest text este mult mai clar şi permite astfel înţelegerea cu uşurinţă a comportamentului interzis.
98. Această diferenţă de expunere ar putea fi acceptată dacă articolul 6 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 ar putea fi înţeles ca o simplă referire la infracţiunile de corupţie din Codul penal al Republicii Moldova. În cazul de faţă, situaţia se prezintă altfel. În primul rând, ideea de agent public care „să nu admită” corupţia în activitatea sa nu este clară în totalitate. „Admiterea” nu este una din formele de participaţie prevăzută în articolele 41-49 din Codul penal al Republicii Moldova. Acelaşi lucru este valabil pentru conceptul ambiguu de „acte conexe corupţiei”.
99. „Admiterea” infracţiunii (în speţă, a comportamentului corupţional) este un termen vag, care comportă riscuri serioase cu privire la previzibilitatea a ceea ce va fi, dar şi a ceea ce nu va fi considerat drept o abatere disciplinară în cadrul testării de integritate profesională.
100. Acest fapt este cu atât mai grav cu cât articolul 16 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 prevede eliberarea din funcţie, ca sancţiune disciplinară obligatorie, dacă în timpul testului s-a stabilit că agentul public „a admis” încălcările prevăzute la articolul 6 alin. (2) lit. a).
- Principiul proporţionalităţii dintre abaterea comisă şi sancţiunea aplicată
101. Curtea reţine, cu titlu de principiu, că acţiunile autorităţilor publice care reprezintă o ingerinţă trebuie să respecte întotdeauna principiul proporţionalităţii. În ceea ce priveşte sancţiunile penale şi cele disciplinare, una din cerinţele acestui principiu fiind raportul rezonabil dintre gravitatea abaterii, pe de o parte, şi natura şi severitatea sancţiunii, pe de altă parte.
102. La prima vedere, Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 conţine o astfel de garanţie, întrucât articolul 9 alin. (1) prevede că „agenţii publici testaţi poartă doar răspundere disciplinară, în funcţie de gravitatea abaterilor constatate şi în conformitate cu legislaţia care reglementează activitatea entităţilor publice respective, cu respectarea prevederilor articolului 16 alin. (2)”. Cu toate acestea, rezerva conţinută în ultima teză este decisivă, deoarece articolul 16 alin. (2) prevede eliberarea „obligatorie” din funcţie în cazul în care agentul public doar a „admis încălcările prevăzute la articolul 6 alineatul (2)”. Astfel, articolul 6 alin. (2) oferă o definiţie vagă şi generală a obligaţiilor anticorupţie ale agenţilor publici („să nu admită în activitatea lor acte de corupţie, acte conexe corupţiei şi fapte de comportament corupţional”).
103. Consecinţa efectivă a combinării prevederilor articolului 6 alin. (2), ale articolului 9 alin. (1) şi ale articolului 16 alin. (2) din Lege este că, de fiecare dată când un agent public „admite” orice „act conex corupţiei” în anturajul său profesional, se impune automat eliberarea „obligatorie” din funcţie. Acest lucru lasă, totuşi, uşa larg deschisă pentru decizii potenţial arbitrare.
104. Curtea reţine că articolul 16 alin. (2) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 nu este problematic doar în ceea ce priveşte principiul previzibilităţii şi principiul interpretării restrânse, ci şi din punctul de vedere al caracterului său automat, şi anume cel al eliberării „obligatorii” din funcţie ca urmare a comiterii unei „încălcări”.
105. Deşi Curtea admite că motivele enumerate în articolul 6 alin. (2) din Lege pot atinge, în anumite cazuri, o astfel de gravitate încât aplicarea sancţiunii sau eliberarea unui agent public din funcţie să fie proporţională / corespunzătoare, aplicarea automată a sancţiunii eliberării din funcţie pentru orice „încălcare” nu asigură totuşi respectarea principiului proporţionalităţii dintre abaterile comise şi sancţiunile aplicate. Încălcarea minoră de către un agent public a legislaţiei anticorupţie ar putea să facă, în principiu, obiectul unor sancţiuni disciplinare care ar comporta consecinţe mai puţin grave decât o concediere automată, de exemplu, cu o reducere temporară a primelor.
- Competenţa CNA de a evalua activităţile profesionale ale angajaţilor altor entităţi publice
106. De asemenea, Curtea observă că articolul 10 din Lege face referire la „riscurile şi vulnerabilităţile la corupţie” ca temei pentru efectuarea testării. În acelaşi timp, potrivit Legii nr. 1104 din 6 iunie 2002, prevenirea şi combaterea corupţiei, a actelor conexe corupţiei şi a faptelor de comportament corupţional ţine în exclusivitate de competenţa Centrului Naţional Anticorupţie. Pe de altă parte, articolul 2 din legea contestată prevede că testarea urmează a fi efectuată şi în scopul „verificării modului de respectare de către agenţii publici a obligaţiilor şi atribuţiilor de serviciu, precum şi a regulilor de conduită” (lit. b)).
107. Curtea reţine că evaluarea activităţilor profesionale ale angajaţilor ţine de competenţa entităţilor publice în care aceştia activează, fiind o atribuţie improprie Centrului Naţional Anticorupţie. Principiul separaţiei puterilor în stat derivă din principiul bunei-administrări. Legătura dintre aceste două principii este indisolubilă. Odată ce CNA dobândeşte competenţa verificării modului de respectare de către agenţii publici angajaţi în cadrul instanţelor judecătoreşti sau în cadrul Parlamentului, de exemplu, a obligaţiilor şi atribuţiilor lor de serviciu, conform articolului 2 din legea contestată, sunt create premisele încălcării celor două principii sus-menţionate. De asemenea, intervenţia unui organism care face parte din puterea executivă în problemele strict administrative ale unui organism din puterea judecătorească este inacceptabilă din perspectiva principiilor separaţiei puterilor şi al bunei-administrări.
108. În plus, această prevedere consacră o categorie şi mai vagă, a obligaţiilor care pot face obiectul testării integrităţii şi a căror încălcare poate genera rezultatul negativ al testului de integritate şi sancţiuni disciplinare – „obligaţiile şi atribuţiile de serviciu sau regulile de conduită”.
- Dreptul de a nu fi judecat în baza probelor acumulate în urma utilizării agenţilor provocatori
109. Articolele 4 şi 10 alin. (2) din Lege nu constituie condiţii suficient de întemeiate pentru iniţierea unei proceduri de testare a integrităţii unei persoane.
110. De asemenea, „Planul de testare a integrităţii profesionale” (confidenţial), aprobat de CNA (sau SIS) în temeiul articolului 11 alin. (3) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013, nu corespunde cerinţelor minime pentru autorizarea oficială a activităţii unui agent sub acoperire.
111. Curtea constată că Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 permite utilizarea unei identităţi false de către testorii de integritate şi admite instigarea agenţilor publici la comiterea de infracţiuni. Astfel, ei urmează să fie calificaţi drept agenţi provocatori (a se vedea, mutatis mutandis, Vanyan v. Rusia, 15 decembrie 2005, § 47). Această opinie este împărtăşită, mutatis mutandis, şi de Comisia de la Veneţia în Avizul său amicus curiae.
II. Pretinsa încălcare a articolului 28 din Constituţie
112. Autorii sesizării menţionează că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 28 din Constituţie, potrivit căruia:
„Statul respectă şi ocroteşte viaţa intimă, familială şi privată.”
1. Argumentele autorilor sesizării
113. Autorii sesizării consideră că urmărirea disimulată, dar şi nedisimulată a agenţilor publici de către angajaţii Centrului Naţional Anticorupţie în vederea testării integrităţii lor profesionale constituie o intruziune brutală în viaţa privată a acestora.
2. Argumentele autorităţilor
114. În opinia sa scrisă, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat că testarea integrităţii întruneşte criteriile care ar justifica o ingerinţă în viaţa privată a persoanei în condiţiile articolului 8 din Convenţia Europeană, şi anume faptul că: a) ea este prevăzută de lege; b) are un scop legitim; c) este necesară într-o societate democratică.
115. Potrivit opiniilor Guvernului şi Parlamentului, chiar dacă agenţii publici nu îşi dau acordul pentru a fi supuşi testului de integritate profesională, testarea acestora respectă dreptul la viaţa privată, întrucât se limitează la sfera lor profesională.
116. În opinia sa prezentată, Consiliul Superior al Magistraturii menţionează că utilizarea de către testorii de integritate a mijloacelor sub acoperire constituie o intruziune în viaţa privată.
3. Aprecierea Curţii
3.1. Principii generale
117. Dreptul la respectarea vieţii private este consacrat în articolul 28 din Constituţie, în articolul 8 din Convenţia Europeană şi în articolul 17 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.
118. Deşi Constituţia Republicii Moldova garantează, în termeni generali, viaţa intimă, familială şi privată, întinderea acestor drepturi urmează a fi dedusă în acord cu interpretările date de către Curtea Europeană în jurisprudenţa sa.
119. În concepţia Curţii Europene, viaţa privată include două aspecte: dreptul unei persoane de a trăi după cum doreşte, la adăpost de priviri indiscrete, şi dreptul ei de a-şi dezvolta relaţii cu semenii săi, motiv pentru care se poate afirma că noţiunea de viaţă privată înglobează două elemente principale: viaţa privată intimă şi viaţa privată socială. Nici o raţiune nu permite excluderea activităţii profesionale din sfera noţiunii de „viaţă privată” (a se vedea hotărârile Niemietz v. Germania, § 29; Halford v. Regatul Unit, § 42-46).
120. Potrivit articolului 54 alin. (2) din Constituţie, ingerinţele sau restrângerile unor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi să fie necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.
121. În jurisprudenţa sa, Curtea a menţionat că, deşi dreptul la respectarea şi ocrotirea vieţii intime, familiale şi private nu comportă un caracter absolut, orice imixtiune trebuie să fie prevăzută de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi să nu atingă existenţa dreptului în sine.
122. Îi revine Curţii să cerceteze, ţinând cont de circumstanţele fiecărei cauze, dacă a fost respectat un just echilibru între dreptul fundamental al individului la respectarea vieţii private şi interesul general vizat de către stat.
123. Articolul 28 din Constituţie şi articolul 8 din Convenţie protejează persoanele contra ingerinţelor arbitrare ale puterii publice în dreptul lor la viaţa privată, la viaţa familială, la respectarea domiciliului şi la respectarea secretului corespondenţei lor. Acest fapt presupune obligaţii negative din partea autorităţilor statale, şi anume de a nu interveni în mod ilegitim în exercitarea acestor drepturi de către persoanele fizice.
124. Curtea Europeană a subliniat că statele nu au o marjă nelimitată de a supune unor măsuri de supraveghere secretă persoanele aflate sub jurisdicţia lor, pentru că s-ar putea ajunge la distrugerea democraţiei sub pretextul apărării ei (Hotărârea Klass şi alţii v. Germania, § 49-50). Din acest motiv, oricare ar fi sistemul de supraveghere reglementat de legea naţională, trebuie să se asigure existenţa unor garanţii adecvate şi suficiente pentru eliminarea oricărui abuz în materie, care ar putea fi săvârşit de autorităţile naţionale.
125. Pentru a fi compatibile cu exigenţele articolului 8 din Convenţia Europeană, sistemele de supraveghere secretă trebuie să conţină garanţii stabilite de lege, aplicabile atunci când activitatea structurilor abilitate să supravegheze este controlată. Procedurile de control trebuie să respecte cât se poate de fidel valorile unei societăţi democratice, în special principiul preeminenţei dreptului, la care se referă în mod expres Preambulul Convenţiei. Aceasta înseamnă că orice ingerinţă a executivului în exercitarea drepturilor unei persoane va fi supusă unui control eficient, asigurat în mod efectiv de către puterea judecătorească, care oferă cele mai largi garanţii de independenţă, imparţialitate şi procedură (a se vedea Hotărârea Klass şi alţii v. Germania, § 55).
126. De altfel, Curtea Europeană a statuat în cauza Iordachi şi alţii v. Moldova (§ 34) faptul că fără acest control judiciar simpla existenţă a legislaţiei care permite interceptarea convorbirilor telefonice sau a altor convorbiri implică, pentru toţi cei care ar putea intra sub incidenţa sa, ameninţarea de a fi urmărit, şi deci încălcarea articolului 8 din Convenţie.
127. Protecţia dreptului la respectul vieţii private reclamă din partea statelor îndeplinirea unor obligaţii pozitive, inerente asigurării respectarii efective a vieţii private şi familiale. Aşa fiind, statul este ţinut să se doteze cu un arsenal juridic adecvat şi suficient care să aibă ca scop tocmai îndeplinirea acestor obligaţii pozitive.
128. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, expresia „prevăzută de lege” impune nu doar ca măsura să aibă o bază legală în dreptul intern, ci vizează şi calitatea legii în cauză, care trebuie să fie accesibilă persoanei şi previzibilă (a se vedea Rotaru v. România, § 52).
129. Pentru a îndeplini condiţiile articolului 8 din Convenţia Europeană, legea trebuie redactată cu suficientă precizie încât „să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot rezulta dintr-o anumită acţiune” (a se vedea hotărârea Margareta şi Roger Andersson v. Suedia, 25 februarie 1992, § 75).
130. În hotărârea Vetter v. Franţa din 31 august 2005, Curtea Europeană a constatat o încălcare a articolului 8 din Convenţia Europeană, dat fiind faptul că legea care prevedea interceptarea convorbirilor telefonice nu stabilea cu o claritate rezonabilă scopul şi modul de exercitare a puterii discreţionare a autorităţilor în cazul în care dispuneau monitorizarea convorbirilor private; prin urmare, reclamantul nu s-a bucurat de un minim grad de protecţie (§ 27).
3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză
131. Curtea reţine că, potrivit articolului 12 alin. (3) din legea contestată, pentru aprecierea obiectivă a rezultatului testului de integritate profesională, acesta este înregistrat obligatoriu prin mijloace audio/video şi mijloace de comunicare aflate asupra testorului sau folosite de către acesta. De asemenea, mijloacele de înregistrare audio/video, mijloacele de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei sunt luate din dotarea Centrului Naţional Anticorupţie şi/sau a Serviciului de Informaţii şi Securitate.
132. Legea enunţă de o manieră generală dreptul testorilor de a utiliza orice mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei în cadrul testării agenţilor publici.
133. Curtea reţine că articolul 9 alin. (3) din Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 prevede în mod expres că „Metodele şi mijloacele de testare şi fixare a testelor de integritate profesională nu reprezintă activităţi speciale de investigaţie în sensul Legii nr. 59 din 29 martie 2012 privind activitatea specială de investigaţie”.
134. Pe de altă parte, „măsurile disimulate” nu sunt clar definite şi nu este clar cum diferă mijloacele sub acoperire utilizate de testori de activităţile speciale de investigaţie.
135. Articolul 9 alin. (3) din Legea nr.325 din 23 decembrie 2013 permite punerea în aplicare a măsurilor secrete şi, în consecinţă, ingerinţa în viaţa privată a unui agent public, fără supravegherea judecătorească.
136. Curtea observă că noţiunea de mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei în sensul legii supusă controlului de constituţionalitate se suprapune cu noţiunile de mijloace de înregistrare audio/video, mijloace de comunicare, precum şi alte mijloace, reglementate de art.132/2 din Codul de procedură penală, măsuri care pot fi dispuse doar de către judecătorul de instrucţie (alineatul (1)) sau de către procuror (alineatul (2)), pentru o durată de 30 de zile cu posibilitatea de a fi prelungită întemeiat până la 6 luni. Asemenea măsuri, chiar şi în domeniul penal, pot fi utilizate doar în cazurile când există o bănuială rezonabilă cu privire la pregătirea sau săvârşirea unei infracţiuni grave, deosebit de grave sau excepţional de grave (art. 132/1 CPP).
137. Curtea reţine că utilizarea unor asemenea mijloace, inclusiv înregistrare audio/video, în scopul obţinerii unor date în vederea testării integrităţii constituie, în esenţă, una dintre metodele speciale de investigaţii, potrivit art.132/2 din Codul de procedură penală. Dacă în materie penală, care vizează fapte cu un grad sporit de pericol social, asemenea mijloace pot fi utilizate doar cu autorizarea judecătorului de instrucţie, cu atât mai mult nu sunt justificate asemenea intruziuni fără autorizaţie judiciară în materia abaterilor disciplinare, care constituie fapte sociale cu un grad de pericol inferior infracţiunilor.
138. În măsura în care noţiunile cu care legea operează (mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei) nu sunt în mod predictibil determinate, iar sfera datelor asupra cărora se realizează controlul este incertă, Curtea consideră că legea criticată nu reglementează garanţii care să permită o protecţie eficientă împotriva riscurilor de abuz, precum şi faţă de orice accesare şi utilizare ilicită a datelor cu caracter personal. În vreme ce noţiunea de măsuri speciale de investigaţii sunt definite prin Codul de procedură penală, noţiunea de mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei poate reprezenta tot măsuri speciale similare, având în vedere domeniul de reglementare al legii şi definiţiile cuprinse în aceasta, astfel încât efectuarea unor asemenea activităţi de supraveghere nu poate fi permisă decât cu autorizarea judecătorului.
139. Lipsa unor astfel de autorizări echivalează cu insuficienţa garanţiilor procesuale necesare ocrotirii dreptului la viaţa privată şi a celorlalte drepturi consacrate de art.28 din Constituţie şi art. 8 din Convenţia Europeană.
140. De asemenea, Legea nu conţine reglementări clare şi precise cu privire la momentul şi modul în care testorii de integritate profesională pot utiliza mijloace de testare intruzive, sub pretextul noţiunii nedefinite de „risc întemeiat” (a se vedea § 86 supra).
141. Se remarcă, astfel, caracterul nepredictibil al reglementării, atât sub aspectul tipului de mijloace de obţinere ascunsă a datelor, tipului de date accesate şi colectate, cât şi al evaluării relevanţei datelor colectate, de natură să creeze premisele unor aplicări discreţionare de către CNA şi/sau SIS.
142. Mai mult, Curtea observă că mijloacele şi metodele de testare şi fixare a testelor de integritate profesională pot fi utilizate, potrivit articolului 12 alin. (5), pe durata testării integrităţii profesionale, deci pe durata unei perioade mai mari decât cea a testului de integritate. Or, după cum rezultă din definiţia prevăzută de articolul 4 din legea contestată, perioada testării integrităţii profesionale este mai mare decât cea a testului de integritate, întrucât cuprinde planificarea, iniţierea, organizarea şi desfăşurarea acestuia. Prin urmare, mijloacele de înregistrare audio/video, mijloacele de comunicare, precum şi alte mijloace tehnice de obţinere ascunsă a informaţiei ar putea fi utilizate pe o perioadă nedefinită de lege.
143. Astfel, prevederile legale nu limitează în timp testarea integrităţii profesionale a unui agent public.
144. În acelaşi context, Curtea reţine că, potrivit articolului 11 din Lege, testarea integrităţii profesionale a agenţilor publici este coordonată de către o persoană cu funcţie de conducere din cadrul Centrului Naţional Anticorupţie sau al Serviciului de Informaţii şi Securitate. Coordonatorul activităţii de testare a integrităţii profesionale desemnează, în mod confidenţial, pentru fiecare acţiune de testare a integrităţii profesionale, un testor de integritate profesională care asigură desfăşurarea tuturor activităţilor de testare a integrităţii profesionale şi este responsabil de întocmirea planului de testare a integrităţii profesionale şi de prezentarea rapoartelor cu rezultatele obţinute în urma activităţilor de testare.
145. În consecinţă, decizia privind testarea integrităţii profesionale, decizie care este urmată de utilizarea unor mijloace şi metode de testare şi fixare ce pot reprezenta ingerinţe grave în viaţa privată a agenţilor publici, nu este autorizată de către un judecător sau autoritate care oferă cele mai largi garanţii de independenţă şi imparţialitate, aşa cum ar trebui să fie într-un stat de drept (a se vedea cauza Klass şi altii v. Germania, § 55).
146. Curtea consideră că datele ce fac obiectul reglementării legii contestate sunt susceptibile să conducă la concluzii foarte precise privind viaţa privată a persoanelor ale căror date au fost colectate, concluzii ce pot viza obiceiurile din viaţa cotidiană, locurile de şedere permanentă sau temporară, deplasările zilnice sau alte deplasări, activităţile desfăşurate, relaţiile sociale ale acestor persoane şi mediile sociale frecventate de ele.
147. Împrejurarea că păstrarea datelor şi utilizarea lor ulterioară sunt efectuate fără ca agentul public înregistrat să fie informat cu privire la aceasta este susceptibilă să imprime în conştiinţa persoanelor vizate sentimentul că viaţa lor privată face obiectul unei supravegheri constante.
148. Curtea reţine că, prin desemnarea în calitate de autoritate naţională în domeniul testării integrităţii a unui organism executiv şi cu activitate în domeniul informaţiilor, există riscul de a deturna scopul Legii testării integrităţii profesionale în sensul folosirii atribuţiilor conferite prin această lege de către serviciile de informaţii în scopul obţinerii de informaţii şi date, cu consecinţa încălcării drepturilor constituţionale la viaţa intimă, familială şi privată. Astfel, examinând atribuţiile stabilite de actul normativ supus controlului, apare cu evidenţă intenţia legiuitorului de a stabili în competenţa CNA şi SIS colectarea tuturor datelor privind activităţile profesionale ale agenţilor publici, oricare ar fi natura acestora. Or, în condiţiile în care CNA şi SIS constituie structuri militarizate, subordonate ierarhic conducerii acestor instituţii, deci sub un control direct militar-administrativ, apare cu evidenţă că atare entităţi nu îndeplinesc condiţiile cu privire la garanţiile necesare respectării drepturilor fundamentale referitoare la viaţa intimă, familială şi privată.
149. Deşi Hotărârea Guvernului nr. 767 din 19 septembrie 2014 pentru implementarea Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 stabileşte că operaţiunile de prelucrare a datelor cu caracter personal care vizează agenţii publici şi persoanele terţe, efectuate cu încălcarea prevederilor legislaţiei privind protecţia datelor cu caracter personal, atrage răspunderea civilă, contravenţională sau penală, după caz, Curtea menţionează că prin norme primare urmează a se stabili un mecanism autentic de control al datelor cu caracter personal care urmează a fi prelucrate şi utilizate.
150. Curtea subliniază că reţinerea şi păstrarea datelor constituie în mod evident o limitare a dreptului la protecţia datelor cu caracter personal, respectiv a drepturilor fundamentale protejate constituţional referitoare la viaţa intimă, familială şi privată, la secretul corespondenţei, precum şi libertatea de exprimare. O astfel de limitare poate opera însă în conformitate cu dispoziţiile art.54 din Constituţie, care prevăd posibilitatea restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. Măsura restrângerii poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
151. Lipsa unei reglementări legale precise, care să determine cu exactitate stocarea şi utilizarea datelor colectate, deschide posibilitatea unor potenţiale abuzuri din partea autorităţilor competente. Or, cadrul normativ într-un domeniu atât de sensibil trebuie să se realizeze într-o manieră clară, previzibilă şi lipsită de confuzie, astfel încât să fie îndepărtată, pe cât este posibil, eventualitatea arbitrarului sau a abuzului celor chemaţi să aplice dispoziţiile legale.
152. Instituirea în sarcina acestor persoane a obligaţiei de a reţine şi de a stoca date cu caracter personal impune, în mod corelativ, reglementarea expresă a unor măsuri adecvate, ferme şi neechivoce, de natură să asigure încrederea cetăţenilor că datele cu caracter vădit personal, pe care le pun la dispoziţie, sunt înregistrate şi păstrate în condiţii de confidenţialitate. Sub acest aspect, legea se limitează la a institui obligaţia ca, după expirarea termenelor stabilite (nedefinite exhaustiv), înregistrările audio/video efectuate în cadrul testului de integritate profesională să fie distruse (articolul 18 alin. (2) din legea contestată).
153. Curtea reţine că legea contestată nu prevede un mecanism autentic de control, care să asigure acestor instituţii o verificare permanentă şi efectivă a respectării dispoziţiilor legale, astfel încât să poată fi sesizate cu uşurinţă cazurile în care CNA sau SIS încalcă dispoziţiile legale privitoare la tipul de date reţinute, durata în care acestea sunt stocate, distrugerea lor în cazurile prevăzute de lege ori organele şi instituţiile cărora li se permite accesul la aceste date. Prin urmare, dispoziţiile legale pun accentul în principal pe diligenţa necesară în domeniul integrităţii profesionale, dar relativizează garanţiile de siguranţă a reţinerii şi păstrării datelor, din moment ce CNA şi SIS nu le sunt impuse standarde corespunzătoare de asigurare a nivelului de securitate care să poată fi controlate efectiv de instituţiile prevăzute de lege. Nereglementarea unui mecanism real de control al activităţii deţinătorilor de date personale de către o autoritate independentă echivalează cu lipsa unor garanţii, astfel cum sunt impuse de prevederile art.20 şi art.28 din Constituţie, care să permită o protecţie eficientă a datelor păstrate împotriva riscurilor de abuz, precum şi a oricărui acces ori utilizări ilicite a acestor date.
154. Legea contestată nu cuprinde norme clare şi precise cu privire la conţinutul şi aplicarea măsurii reţinerii şi utilizării datelor înregistrate, aşa încât persoanele ale căror date au fost păstrate să beneficieze de garanţii suficiente care să asigure o protecţie eficientă împotriva abuzurilor şi a oricărui acces sau utilizări ilicite. Astfel, legea nu prevede criterii obiective care să limiteze la strictul necesar numărul de persoane care au acces şi pot utiliza ulterior datele păstrate, că accesul la datele stocate nu este condiţionat, în toate cazurile, de controlul prealabil efectuat de către o instanţă sau de o entitate administrativă independentă, care să limiteze acest acces şi utilizarea lor la ceea ce este strict necesar pentru realizarea obiectivului urmărit.
155. Curtea consideră că garanţiile legale privind stocarea şi utilizarea datelor reţinute nu sunt suficiente şi adecvate pentru a îndepărta teama că drepturile personale sunt violate, aşa încât manifestarea acestora să aibă loc într-o manieră acceptabilă.
156. În concluzie, Curtea consideră că măsurile adoptate nu au un caracter precis şi previzibil, ingerinţa statului în exercitarea drepturilor constituţionale la viaţa intimă, familială şi privată, deşi prevăzută de lege, nu este formulată clar, riguros şi exhaustiv pentru a oferi încredere cetăţenilor, caracterul strict necesar într-o societate democratică nu este pe deplin justificat, iar proporţionalitatea măsurii nu este asigurată prin reglementarea unor garanţii corespunzătoare.
157. Aşadar, limitarea exerciţiului acestor drepturi personale în considerarea unor drepturi colective şi interese publice, ce vizează siguranţa naţională, ordinea publică sau prevenirea corupţiei, rupe justul echilibru care ar trebui să existe între interesele şi drepturile individuale, pe de o parte, şi cele ale societăţii, pe de altă parte, legea criticată nereglementând garanţii suficiente care să permită asigurarea unei protecţii eficiente a datelor faţă de riscurile de abuz, precum şi faţă de orice accesare şi utilizare ilicită a datelor cu caracter personal.
158. Astfel, legea contestată este redactată de o manieră generală, imprecisă, care nu conţine criterii obiective pentru iniţierea procedurii de testare a integrităţii profesionale şi care admite obţinerea ascunsă a informaţiilor despre agenţii publici în lipsa unei autorizări judecătoreşti. Prin urmare, Curtea constată o incompatibilitate cu articolul 1 alin. (3) şi articolul 28 din Constituţie.
III. Pretinsa încălcare a articolului 6 combinat cu articolele 116, 123 alin. (1) şi 134 din Constituţie
159. Autorii sesizării au pretins faptul că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 6 din Constituţie, potrivit căruia:
„În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”
160. În acelaşi sens, autorii sesizării consideră că sunt încălcate prevederile articolelor 116, 123 alin. (1) şi 134 din Constituţie.
1. Argumentele autorilor sesizării
161. Autorii sesizării menţionează că prin atribuirea unui organ aflat sub controlul puterii executive a competenţelor de testare a integrităţii profesionale a judecătorilor sunt golite de conţinut atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii şi cele ale Plenului Curţii Constituţionale.
162. Astfel, autorii sesizării susţin că prevederile Legii privind testarea integrităţii profesionale încalcă principiul statului de drept şi al separaţiei puterilor, prevăzute la articolele 1 alin. (3) şi 6 din Constituţie, precum şi principiul independenţei judecătorilor, statuat la articolele 116 şi 134 din Constituţie.
2. Argumentele autorităţilor
163. Parlamentul a susţinut în opinia prezentată că atribuirea competenţelor de testare a integrităţii profesionale a judecătorilor unui organ aflat sub controlul executivului nu contravine articolului 6 din Constituţie, aceasta reprezentând o formă de colaborare între puterea legislativă, executivă şi judecătorească în exercitarea prerogativelor ce le revin.
164. În opinia sa, Preşedintele Republicii Moldova a menţionat, de asemenea, că testarea integrităţii profesionale a judecătorilor nu afectează principiile independenţei şi inamovibilităţii acestora.
165. Potrivit opiniei Guvernului, deşi statutul judecătorului, stabilit prin Constituţie, este unul specific şi diferă de cel al altor persoane care îşi desfăşoară activitatea în cadrul entităţilor publice prevăzute limitativ în Anexă, testarea integrităţii profesionale a judecătorilor nu este de natură să le afecteze libertatea opiniei judiciare.
166. În opinia sa, Consiliul Superior al Magistraturii a menţionat că acesta este garantul independenţei judecătorilor, care, potrivit documentelor de politici existente, s-a angajat inclusiv în procesul de eradicare a fenomenului corupţiei în sistemul judecătoresc.
3. Aprecierea Curţii
3.1. Principii generale
- Principiul separării şi colaborării puterilor
167. Principiul separaţiei şi colaborării puterilor în stat, proclamat de articolul 6 din Constituţie, este un principiu fundamental de organizare şi funcţionare eficientă a instituţiilor statului de drept, pentru excluderea oricăror imixtiuni reciproce.
168. Potrivit principiului constituţional, puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita separat atribuţiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat.
169. Instituirea principiului separaţiei puterilor statului are drept scop crearea unui sistem de guvernare care ar permite stoparea abuzului din partea unei puteri asupra alteia.
170. În Hotărârea nr. 23 din 9 noiembrie 2011 privind interpretarea articolului 116 alin. (4) din Constituţie, Curtea a statuat:
„19. Principiul echilibrului instituţional, cunoscut astăzi sub denumirea “checks and balances” (în traducere aproximativă din limba engleză însemnând “sistemul de frâne şi contrabalanţe”), stă la baza democraţiei şi presupune echilibrul puterilor şi controlul lor reciproc, astfel încât puterile statale să aibă aproximativ aceeaşi pondere, adică să fie echilibrate, pentru a se putea limita reciproc, evitând astfel ca puterea statală să fie folosită în mod abuziv.
20. Acest sistem de frâne şi contrabalanţe reprezintă condiţia sine qua non a democraţiei moderne, împiedicând omnipotenţa legislativului, pe cea a executivului sau a judiciarului.”
- Independenţa sistemului judecătoresc
171. Independenţa justiţiei este o condiţie a statului de drept şi garanţia fundamentală a unui proces echitabil [Opinia nr. 1(2001) a Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) cu privire la standardele privind independenţa sistemului judiciar şi inamovibilitatea judecătorilor]. Judecătorii sunt cei „care adoptă decizia finală în privinţa vieţii, libertăţii, drepturilor, obligaţiilor şi proprietăţii cetăţenilor” (expunerea principiilor fundamentale ale Naţiunilor Unite, preluate în declaraţia de la Beijing, precum şi articolele 5 şi 6 din Convenţia Europeană). „Independenţa lor nu este o prerogativă sau un privilegiu în propriul lor interes, ci în interesul statului de drept şi al celor care caută şi aşteaptă dreptate.”
172. În conformitate cu Opinia nr. 1(2001) a CCJE referitoare la standardele privind independenţa sistemului judiciar şi inamovibilitatea judecătorilor, „Un principiu fundamental al independenţei sistemului judecătoresc este garanţia deţinerii acestei funcţii până la atingerea vârstei obligatorii de pensionare sau până la expirarea unui termen stabilit pentru ocuparea funcţiei: a se vedea principiile de bază ale ONU, paragraful 12; (...)”.
173. Mai mult, aceeaşi Opinie prevede că „existenţa excepţiilor cu privire la inamovibilitate, în special a celor care se instituie în urma aplicării sancţiunilor disciplinare, impune evaluarea neîntârziată a organului şi a metodei prin intermediul cărora judecătorul poate fi sancţionat disciplinar, dar şi a temeiurilor în baza cărora acest lucru se poate întâmpla ...”.
3.2. Aplicarea principiilor enunţate în prezenta cauză
174. Articolul 116 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova prevede că „Judecătorii instanţelor judecătoreşti sunt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii”. De asemenea, în conformitate cu articolul 116 alin. (6), „Sancţionarea judecătorilor se face în conformitate cu legea”.
175. Articolul 123 alin.(1) din Constituţie precizează că „Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători”.
176. Răspunderea disciplinară a judecătorilor este reglementată prin Legea nr. 178 din 25 iulie 2014, care prevede inclusiv abaterile disciplinare, sancţiunile, competenţele şi procedurile de examinare.
177. În lumina constatărilor privind garanţiile dreptului la un proces echitabil şi ale respectării vieţii private, dar şi ţinând cont de ambiguităţile referitoare la domeniul de aplicare a legii, Curtea nu consideră necesar să examineze separat aceste chestiuni în privinţa judecătorilor.
178. În acelaşi timp, în afara argumentelor menţionate, Curtea subliniază că, în temeiul principiului separaţiei puterilor şi al independenţei justiţiei, aplicarea sancţiunii sau eliberarea unui judecător din funcţie poate fi dispusă doar prin mecanismele de autoadministrare judecătorească. În acest sens, Curtea Constituţională împărtăşeşte opinia exprimată de către Comisia de la Veneţia în Opinia sa.
179. În general, una din condiţiile şi componentele esenţiale pentru existenţa unei autorităţi eficiente în combaterea corupţiei este existenţa unui cadru legal adecvat şi stabil, care să reglementeze competenţele acesteia. Există mai multe aspecte ale independenţei acestei autorităţi, care includ independenţa politică, funcţională, operaţională, precum şi independenţa financiară. Libertatea de a lua decizii şi libertatea de a întreprinde acţiuni adecvate sunt cele mai importante, în special pentru investigarea efectivă şi eficientă a acuzaţiilor, în lipsa unei influenţe sau a unor obligaţii nejustificate.
180. În acest context, Curtea reţine că CNA, al cărui director este numit şi demis la propunerea Prim-ministrului, este un organ aflat sub controlul executivului şi, prin urmare, nu poate satisface cerinţele privitoare la independenţa sa. Astfel, utilizarea acestei instituţii în testarea integrităţii judecatorilor este în contradicţie directă cu articolele 116 alin. (1) şi 123 alin. (1) din Constituţie. Aceeaşi concluzie este valabilă, mutatis mutandis, şi în cazul Serviciului de Informaţii şi Securitate, atunci când testează membrii CNA.
Concluzii generale
181. Prin urmare, Curtea reţine, cu titlu de principiu, că testarea integrităţii profesionale poate fi aplicată tuturor categoriilor profesionale de agenţi publici. Nici o categorie profesională nu este, prin natura sa, exclusă de la testarea integrităţii profesionale.
182. Aceasta însă trebuie să respecte garanţiile dreptului la un proces echitabil şi ale respectării vieţii private, precum şi cele ale separaţiei puterilor în stat şi independenţei judecătorilor, potrivit considerentelor menţionate în prezenta hotărâre. În redacţia existentă, unele prevederi ale articolelor 2, 4, 9, 10, 11, 12, 14, 16, analizate în prezenta hotărâre, nu doar limitează dreptul fundamental la viaţa privată şi dreptul la un proces echitabil, ci şi goleşte aceste drepturi de conţinut. Mai mult, aceste prevederi permit intervenţia discreţionară şi necontrolată a unui organ al executivului în activitatea justiţiei, fapt inadmisibil şi contrar Constituţiei.
Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
HOTĂRĂŞTE:
1. Se recunosc constituţionale prevederile Legii nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, cu excepţia:- articolului 2 literele b) şi d);
- textului „risc întemeiat – risc fără de care scopul socialmente util de fixare obiectivă a comportamentului agentului public în cadrul testului de integritate profesională nu poate fi atins, iar testorul de integritate profesională care riscă a luat măsuri de prevenire a unor daune aduse intereselor ocrotite de lege.” de la articolul 4;
- articolului 9 alineatul (5);
- articolului 10 alineatele (2)-(3);
- articolului 11 alineatele (1)-(2) şi (4);
- articolului 12 alineatele (3)-(6);
- textului „fără a oferi numele agentului public testat,” de la articolul 14 alineatul (3);
- articolului 16 alineatul (2),
care se declară neconstituţionale.
2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE Alexandru TĂNASE
Nr. 7. Chişinău, 16 aprilie 2015.