HGC124/2018
ID intern unic:  374177
Версия на русском
Fişa actului juridic

Republica Moldova
GUVERNUL
HOTĂRÎRE Nr. 124
din  02.02.2018
cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a
 controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020
și a Planului de acțiuni pentru implementarea acestuia
Publicat : 09.02.2018 în Monitorul Oficial Nr. 40-47     art Nr : 143
    În scopul realizării prevederilor art.29 din Legea nr. 229 din 23 septembrie 2010 privind controlul financiar public intern (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2010, nr.231-234, art.730), cu modificările ulterioare, Guvernul HOTĂRĂŞTE:
    1. Se aprobă:
    1) Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020, conform anexei nr. 1;
    2) Planul de acțiuni pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020, conform anexei nr. 2.
    2. Ministerul Finanţelor este autoritatea responsabilă de coordonarea realizării Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020.
    3. Autoritățile vizate vor întreprinde măsurile necesare pentru realizarea Planului de acțiuni pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020 și vor prezenta Ministerului Finanțelor anual, pînă la 1 martie, rapoarte privind implementarea acțiunilor.
    4. Ministerul Finanţelor va prezenta Guvernului anual, pînă la 1 iunie, Raportul anual consolidat privind controlul financiar public intern, precum și va înainta, în caz de necesitate, propuneri de modificare și completare a Planului de acțiuni pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020.
    5. Se abrogă Hotărîrea Guvernului nr.1041 din 20 decembrie 2013 „Cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017” (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013,     nr.304-310, art.1147).

    PRIM-MINISTRU                                                             Pavel FILIP

    Contrasemnează:
    Ministrul finanţelor                                                            Octavian Armaşu

    Nr. 124. Chişinău, 2 februarie 2018.


Anexa nr.1
laHotărîrea Guvernului nr.124
din 2 februarie 2018

PROGRAMDE DEZVOLTARE
a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020
I. IDENTIFICAREA PROBLEMEI
    1. Guvernul Republicii Moldova și-a asumat angajamentul să consolideze gestiunea finanţelor publice pe baza principiilor bunei guvernări.
    2. Principiile bunei guvernări constau în transparență și răspundere, economicitate, eficiență și eficacitate, legalitate și echitate, etică și integritate în activitatea entității publice, acestea fiind în concordanță cu principiile de bază ale reformei administrației publice.
    3. Conceptul de control financiar public intern, inclusiv sistemele de management financiar și control, implică o schimbare radicală în cultura guvernării și gestionarea fondurilor publice. Prin dezvoltarea controlului financiar public intern, Guvernul are ca scop eficientizarea administraţiei publice, diminuarea birocrației, minimizarea riscurilor de corupție, oferirea serviciilor de calitate pentru cetăţeni și mediul de afaceri.
    4. Managerii de toate nivelele din cadrul entităților publice sînt responsabili și trebuie să răspundă pentru activitățile pe care le efectuează nu numai în domeniul politicilor și proceselor operaționale, dar și în domeniul managementului financiar și controlului.
    5. Conceptul de control financiar public intern are ca scop sporirea răspunderii manageriale și se axează pe 3 piloni:
    1) management financiar și control –sistem implementat şi realizat de persoanele responsabile de guvernare și administrare, precum şi de alt personal în conformitate cu cadrul normativ şi reglementările interne pentru a oferi o asigurare rezonabilă că fondurile publice sînt utilizate de către entitatea publică în mod legal, etic, transparent, economic, eficient şi eficace;
    2) audit intern –activitate independentă şi obiectivă, care le oferă managerilor asigurare şi consultanţă, evaluînd printr-o abordare sistematică şi metodică sistemul de management financiar și control şi oferind recomandări pentru consolidarea eficacităţii acestuia;
    3)Unitate centrală de armonizare – subdiviziune a Ministerului Finanţelor, responsabilă de elaborarea şi monitorizarea politicii în domeniul controlului financiar public intern.
    6. Programul precedent de dezvoltare a controlului financiar public intern a fost unul ambițios și nu a atins pe deplin scopul general – de a consolida răspunderea managerială pentru gestionarea optimă a resurselor. Analizele efectuate denotă faptul că există spațiu de îmbunătățire în cultura managerială la toate nivelele administrației publice.
    7. Dezvoltarea controlului financiar public este o cheie a succesului reformei administrației publice, care are drept scop:
    1) responsabilitatea managerilor și angajaților;
    2) elaborarea politicilor publice adecvate;
    3) modernizarea serviciilor publice;
    4) managementul eficace al finanţelor publice;
    5) managementul performant al resurselor umane.
    8. În contextul reformei managementului finanțelor publice, sistemul de control financiar public intern ca instrument al acestuia, trebuie să sporească încrederea cetățenilor față de stat, să faciliteze gestionarea resurselor pentru realizarea obiectivelor, să ofere persoanelor interesate informații veridice privind capacitatea de gestiune a bugetului și, finalmente, să prezinte Parlamentului rapoarte privind performanța generală a sectorului public.
    9. Conceptul de răspundere managerială, inclusiv managementul financiar și control, încă nu este pe deplin funcțional. Există un șir de obstacole care împiedică implementarea eficientă și dezvoltarea ulterioară a sistemului de control financiar public intern, și anume:
    1) interesul redus al managerilor de top în practică – aceștia fie nu sînt deloc interesați, fie dau dovadă de un interes limitat în implementarea sistemului de control financiar public intern;
    2) reforma izolată –lipsă de coordonare, cooperare și comunicare între reformele în curs de desfășurare. La momentul actual, Ministerul Finanțelor este considerat unica autoritate responsabilă de implementarea sistemului de control financiar public intern;
    3) înțelegerea limitată la nivelul managementuluide top, precum și în rîndul angajaților cu privire la ceea ce este managementul financiar și control și auditul intern – implementarea managementul financiar și control este înțeleasă ca o reformă tehnică și nu ca o reformă de management, iar auditul intern nu este perceput ca o parte integrantă a unui sistem amplu de control intern;
    4) oferta limitată de specialiști în domeniul finanțelor publice –pentru entitățile care implementează reformele în domeniul financiar este dificil de a găsi și de a menține specialiști, precum auditori interni, contabili și economiști;
    5) cadrul legal și organizațional parțial implementat – delegarea structurală formală a competențelor și responsabilităților, cu o segregare neclară între procesele operaționale, financiar-bugetare și de suport;
    6) multe subdiviziuni mici de audit intern, dispersate în sectorul public, iar o parte din auditorii interni au experiență profesională limitată în domeniul finanțelor publice și al auditului;
    7) prea multe reforme în paralel – toate reformele necesită atenție și efort din partea conducerii și muncă asiduă în vederea implementăriisistemului de control financiar public intern. Ca rezultat, managerii acordă o mai mare prioritate altor reforme decît reformei controlului financiar public intern.
    10. Reforma controlului financiar public interneste dependentă și direct influențată de deciziile și evoluțiile în implementarea reformei administrației publice și reformei managementului finanțelor publice.
    11.Avînd în vedere că cadrul normativ de bază a fost elaborat, este necesar de a se axa pe identificarea și/sau crearea bunelor practici de implementare şi, ulterior, răspîndirea acestora în cadrul întregului sector public.
    12.Astfel, la etapa inițială, Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020 (în continuare –Program) este destinat ministerelor și altor autorități administrative centrale, Companiei Naționale de Asigurări în Medicină, Casei Naționale de Asigurări Sociale, în colaborare cu primăriile municipiilor Chișinău, Bălți și Cahul. Ulterior, lecțiile învățate și bunele practici identificate vor fi diseminate tuturor entităților publice.
    13.Prezentul Program conține o descriere succintă a situației actuale privind controlul financiar public intern, precum și direcțiile de dezvoltare pentru anii 2018-2020.
    14.Prezentul Program va fi implementat în parteneriat cu reprezentanții profesiilor din domeniul managementului finanțelor publice, auditului intern, precum și cu organizațiile interesate. Proiectul Twinning pentru consolidarea controlului managerial și auditului intern public, finanțat de Uniunea Europeană, și Ministerul Finanțelor al Olandei vor acorda suport în implementarea prezentului program.
II. SITUAȚIA ACTUALĂ
    15. Există neînțelegeri cu privire la conceptul de control financiar public intern și, în special, la componenta de management financiar și control. Acestea provin din două surse și se regăsesc în abordarea tradițională a administrației publice din Republica Moldova.
    16. Prima neînțelegere survine din faptul că managementul financiar și control este privită ca o reformă exclusiv financiară, care prezintă interes numai pentru Ministerul Finanțelor.
    17. Cea de-a doua neînțelegere se referă la natura sistemului de control intern, așa cum îl înțeleg contabilii și managerii. În general,controlul intern este considerat doar un control financiar și bugetar, care are drept scop urmărirea respectării legilor și reglementărilor. În consecință, acesta este atribuit Serviciului financiar. Managementul financiar și control nu este considerat un element integrant al managementului de succes sau ca responsabilitate directă a managerului.
    18. Ministerul Finanțelor este autoritatea desemnată responsabilă pentru crearea modelului și dezvoltarea politicii controlului financiar public intern. Acest lucru, împreună cu denumirea generală a politicii „controlul financiar public intern”, îi determină pe politicieni, manageri și angajați să considere politica managementului financiar și controlului ca un control financiar și bugetar, avînd un domeniu de aplicare mai restrîns sau chiar limitat.
    Realizări în domeniu
    19. În ultimii ani au fost întreprinse acțiuni pentru a crea condiții în vederea implementării sistemului de control financiar public intern, și anume:
    1) a fost stabilit cadrul de reglementare prin aprobarea Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014, Legii nr. 229 din 23 septembrie 2010 privind controlul financiar public intern, Regulamentului-cadru de activitate a serviciilor financiare, Standardelor naționale de audit intern, Standardelor naționale de control intern, metodologiei și ghidurilor de aplicare a acestora. De asemenea, au fost instituite sisteme de autoevaluare și raportare a activității atît în audit intern, cît și în management financiar și control;
    2) au fost create 92 de subdiviziuni de audit intern în sectorul public, în care activează 116 de auditori interni, dintre care 46 de auditori interni dețin certificate de calificare;
    3) au fost stabilite responsabilitățile de bază ale serviciilor financiare, responsabilitățile specifice managementului financiar și controlului au fost integrate în reglementările interne de organizare și funcționare a subdiviziunilor în majoritatea autorităților administrației publice centrale și în unele autorități ale administrației publice locale de nivelul al doilea;
    4) a fost elaborat un prim Program de dezvoltare profesională continuă a auditorilor interni, au fost realizate module și materiale de instruireatît pentru manageri,cît și pentru auditori interni, precum și au fost desfășurate seminare de instruire și mediatizare. De asemenea, au fost puse bazele unui sistem național de certificare a auditorilor interni.
III. OBIECTIVELE GENERALE ALE PROGRAMULUI
    20. Managementul de top este responsabil pentru livrarea de servicii publice eficiente și eficace. Pentru a realiza aceasta, managerii trebuie să cunoască interdependența dintre resursele financiare și ceea ce urmează a fi realizat (obiectivele), ce este eficiență și eficacitate, precum și modul în care acestea se realizează.
    21. Mai mult decîtatît, managerul de top trebuie să organizeze în mod raţional activitatea, asigurîndu-se că toate componentele controlului intern există și sînt funcţionale.
    22. Suplimentar, responsabilităţile trebuie să fie delegate, iar în entităţile publice trebuie să fie instituită o structură de răspundere. Această răspundere trebuie să acopere atît utilizarea resurselor încredințate, cît și realizarea obiectivelor.
    23. Prin urmare, răspunderea trebuie să cuprindă mai mult decît controlul financiar și bugetar și trebuie să se refere la modul în care controlul intern a fost aplicat, ce a mers prost, și la schimbările efectuate de către conducere pentru redresarea situaţiei.
    24. Răspunderea este importantă și din perspectivă externă: în raport cu ierarhia administrativă și politică, precum și în relația cu cetățenii. În acest sens, aplicarea unui mecanism bine echilibrat reprezintă o importanță majoră.
    25. Obiectivele generale ale prezentului Program sînt următoarele:
    1) integrarea managementului financiar și controlului în procesele operaționale, financiar-economice și de suport – de la etapa de planificare a activității și a resurselor la executarea bugetului și realizarea planurilor operaționale,pînă la monitorizarea și raportarea acestora;
    2) incorporarea managementului riscurilor în procese și decizii – instituirea unei abordări comune atît față de controlul conformității,cît și față de eficiența și eficacitatea operațiunilor;
    3) asigurarea conexiunii dintre planurile și obiectivele operaționale cu resursele necesare pentru realizarea acestora – planurile au dimensiune financiară, iar sistemele financiar-contabile oferă informații calitative pentru a lua decizii și pentru a monitoriza implementarea acestora;
    4) evaluarea eficacității sistemelor de management financiar și control – auditorii interni își demonstrează utilitatea ca instrument de identificare la timp a dificultăților și a punctelor slabe, precum și de oferire a recomandărilor adecvate pentru îmbunătățirea sistemelor și a operațiunilor;
    5) protejarea intereselor financiare ale statului – o segregare mai clară între responsabilitățile de control ale managerilor, auditul intern și investigațiile financiare. În acest sens, Inspecția financiară va deține un alt rol. Responsabilitățile de inspectare financiară realizate actualmente la solicitarea organelor de drept vor fi transferate către organele de drept, iar rezultatele acestora vor deveni mai eficace. Obligația de a efectua inspecții la solicitarea altor entități, cu excepția Guvernului, nu va mai exista. Responsabilitățile rămase vor fi transformate în inspectare financiară de conformitate a executării bugetului la solicitarea ministrului finanțelor. Adițional, va fi instituită o funcție de audit la nivel de Guvern, care va oferi asigurare privind funcționalitatea principalelor domenii ale managementului finanțelor publice, ținînd cont de aria de competență a Ministerului Finanțelor. Segregarea mai clară a acestor sarcini, în comun cu profesionalizarea personalului, va crea o bază durabilă pentru:
    a) afortifica sistemele de management al finanțelor publice;
    b) a preveni și a detecta erorile și iregularitățile;
    c) a recupera banii și activele delapidate.
    26. În acest context, prezentul Program trebuie să contribuie la realizarea obiectivelor generale menționate anterior. Implementarea obiectivelor generale se va realiza și în cooperare cu alte reforme și actori implicați, prin:
    1) crearea de noi platforme corelate la deficiențele și obstacolele elucidate în prezentul Program, care să stabilească condiţii mai bune pentru o implementare eficientă a sistemului de control financiar public intern;
    2) analizarea deficiențelor și obstacolelor, precum și identificarea soluțiilor potențiale privind depășirea acestora.
    27. Părțile implicate vor depune efort pentru o abordare mult mai participativă în cadrul Programului, mobilizînd toți actorii relevanți și asigurînd coordonarea, cooperarea și comunicarea între actorii-cheie implicați în numeroase reforme în derulare. De asemenea, Ministerul Finanțelor va iniția stabilirea relațiilor de cooperare cu organismele internaționale de profil.
    28. În perioada de referință a Programului, atît pentru Guvern, cît și pentru fiecare entitate publică în partevor avea loc următoarele schimbări:
    1) inițierea profesionalizării funcțiilor-cheie de management financiar;
    2) concentrarea pe rezultate, nu doar pe resurse, cu accent real pe eficiență și eficacitate;
    3) axarea nivelului politic pe strategii și politici, inclusiv stabilind obiective și standarde de performanță;
    4) sporirea răspunderii manageriale;
    5) fortificarea disciplinei în procesele manageriale.
    29. Acțiunile în cadrul prezentului Program vor fi direcționate spre depășirea obstacolelor identificate în sistemul actual, precum și spre crearea precondițiilor pentru consolidarea răspunderii manageriale conform următoarelor obiective specifice:
    1) coordonarea dezvoltării sistemului de control financiar public intern și asigurarea consecvenței cu politicile și programele generale;
    2) dezvoltarea sistemelor curente de management financiar și control;
    3) consolidarea funcţiei de audit intern;
    4) fortificarea profesiilor din domeniul managementului finanțelor publice;
    5) clarificarea rolului Inspecției financiare.
    30. Consolidarea controlului financiar public intern se va realiza prin:
    1) crearea condițiilor, platformelor și a bunelor practici de implementare și/sau dezvoltare a controlului financiar public internîn cadrul ministerelor și altor autorități administrative centrale de specialitate, Companiei Naționale de Asigurări în Medicină, Casei Naționale de Asigurări Sociale și în colaborare cu primăriile municipiilor Chișinău, Bălți și Cahul;
    2) diseminarea lecțiilor învățate și a bunelor practici naționale în întreg sectorul public, inclusiv entităților autonome, entităților publice din subordinea autorităților administrației publice centrale, precum și autorităților administrației publice locale.
    31. Consiliul controlului financiar public internva monitoriza şi va analiza activitățile din cadrul prezentului Program, va examina obstacolele și deficiențele de implementare, va identifica riscurile aferente,va înainta propuneri de remediere a riscurilor, precum și va raporta progresele înregistrate ministrului finanțelor.

    anexa nr.2