Внутренний номер: 291721
Varianta în limba de stat
Республика Молдова
от 05.03.2002
о контроле конституционности Закона №764-XV от 27 декабря 2001 года
"Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"*
"Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"*
Именем Республики Молдова
Конституционный суд в составе:
Виктор ПУШКАШ - председатель
Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик
Мирча ЮГА - судья
Константин ЛОЗОВАНУ - судья-докладчик
Думитру ПУЛБЕРЕ - судья-докладчик
Елена САФАЛЕРУ - судья,
при участии Корины Попа, секретаря заседания, Валентина Килата, депутата Парламента, и Константина Лазаря, парламентского адвоката, авторов обращения, Марии Постойко, представителя Парламента, Иона Крянгэ, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Богдана Чуботару, представителя группы депутатов, авторов обращения, руководствуясь ст.135 ч.(1) п. а) Конституции, ст.4 ч.(1) п. а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п. а), ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Закона №764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова".
Основанием для рассмотрения дела послужили обращение депутатов Парламента Юрие Рошка, Влада Кубрякова, Штефана Секэряну, Риориты Патерэу, Андрея Конишеску, Ефима Зубку, Валентина Килата, Еужениу Гырлэ, Виорела Присэкару и обращение парламентского адвоката Константина Лазаря, представленные 30 января и 20 февраля 2002 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п. g) и п. i) Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции.
Определениями Конституционного суда от 11 и 25 февраля 2002 года обращения были приняты к рассмотрению, объединены в одном производстве и включены в повестку дня.
Рассмотрев материалы дела, заключения, представленные Парламентом, Президентом Республики Молдова, Правительством, Министерством юстиции, Министерством финансов, Генеральным прокурором, заслушав сообщение судей-докладчиков, а также аргументы участников заседания, Конституционный суд у с т а н о в и л:
1. 27 декабря 2001 года Парламент Республики Молдова принял Закон №764-XV "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова" (далее - Закон № 764-XV), который регламентирует правовую основу административно-территориального устройства Республики Молдова и устанавливает устройство ее территории в двух уровнях. Согласно ст.4 ч.(4) закона первый уровень составляют села (коммуны) и города (муниципии), а второй уровень - районы.
В данном законе нашли свое развитие основные положения, были определены количество административно-территориальных единиц, принципы их образования и упразднения, порядок установления и изменения их границ. Закон содержит также понятия о статусах административно-территориальных единиц.
Группа депутатов, авторы обращения, просят осуществить контроль конституционности Закона №764-XV в целом, ссылаясь на нарушение ст.2 ч.(1), ст.4 ч.(2), ст.8, ст.109 ч.(1), ст.131 ч.(6) Конституции и ст.5 Европейской хартии местного самоуправления** . Они считают, что введение оспариваемым законом новой административно-территориальной единицы - района и изменение территориальных границ 260 административно-территориальных единиц следовало осуществлять только после проведения консультаций с гражданами путем референдума.
Кроме того, авторы отмечают, что положения ст.17 ч.(1) данного закона, согласно которым образование, упразднение и изменение статуса территориально-административной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента, противоречат положениям ст.109 Конституции. Тем самым, подчеркивают авторы, нарушено право гражданина на референдум без каких-либо ограничений во времени, в целях проведения консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.
По мнению группы депутатов, Парламент Законом №764-XV утвердил бюджетные расходы без установления источника финансирования и нарушил тем самым требования ст.131 ч.(6) Конституции.
Парламентский адвокат Константин Лазарь в своем обращении просит осуществить контроль конституционности ст.17 ч.(1) Закона №764-XV, как противоречащей ст.2, ст.6 и ст.38 Конституции, и утверждает, что изменение административно-территориальных единиц не может быть осуществлено без консультаций с органами местного публичного управления и Правительством, а также с населением путем проведения местного референдума.
В пленарном заседании автор обратился с просьбой расширить контроль конституционности на Закон №764-XV в целом, сославшись на нарушение ст.2 и ст.38 Конституции.
2. Соотнеся положения оспариваемого закона с конституционными и законодательными нормами, а также с международными нормами в данной области, Конституционный суд отмечает следующее.
Согласно ст.66 п. d) Конституции Парламент утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства, а в соответствии с конституционными положениями ст.72 ч.(3) п. f), являясь высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства (ст.60 ч.(1) Конституции), Парламент регламентирует органическим законом организацию местного управления, территории, а также общий режим местной автономии.
_____________________
* М.О., 2002, №16, ст.53
** Постановлением №1253-XIII от 16 июля 1997 года Парламент ратифицировал Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в Страсбурге 15 октября 1985 года, которая вступила в силу для Республики Молдова с 1 февраля (Международные договоры, т.14, с.14)
Ст.110 Конституции устанавливает, что в административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на районы, города и села. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями.
Ст.1 Закона №764-XV предусматривает, что административно-территориальное устройство Республики Молдова и установление правовой основы организации ее сел (коммун), городов (муниципиев) и административно-территориальных образований осуществляются в соответствии со ст.110 и ст.111 Конституции и реализуются в соответствии с экономическими, социальными и культурными потребностями, с учетом исторических традиций, в целях обеспечения всем сельским и городским населенным пунктам адекватного уровня развития. Согласно ст.2 этого же закона деление территории страны на административно-территориальные единицы призвано обеспечить реализацию принципов местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности органов местного публичного управления, доступа граждан к органам власти и проведения консультаций с ними по важнейшим вопросам местного значения.
Конституционный суд отмечает, что положения ст.4 ч.(1) Закона №764-XV, предусматривающие, что территория Республики Молдова в административном отношении подразделяется на административно-территориальные единицы: районы, города и села, воспроизводят положения ст.110 Конституции.
Части (2) и (3) ст.4 Закона №764-XV регламентируют, что статус села (коммуны), города (муниципия) разрабатывается на основе типового статуса, утвержденного Парламентом, и утверждается местным советом, а особый статус автономии населенных пунктов левобережья Днестра и некоторых населенных пунктов юга страны устанавливается органическими законами в соответствии со ст.111 Конституции.
Конституционный суд отмечает, что Законом №764-XV фактически были вновь восстановлены районы, которые заменили уезды, и количество жителей, необходимое для образования самостоятельной административно-территориальной единицы, сократилось с 2500 до 1500 (ст.17 ч.(2), что, в свою очередь, привело к изменению числа административно-территориальных единиц.
В остальном положения, предусматривающие общие принципы устройства территории, изложенные в главах I, II и III закона, подвергнутого контролю конституционности, идентичны положениям утратившего силу Закона №191-XIV от 12 ноября 1998 года (с последующими изменениями), кроме нижеследующего исключения.
В ст.17 ч.(1) Закона №764-XV законодатель установил, что образование, упразднение и изменение статуса административно-территориальной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента.
Таким образом, согласно положениям закона, в том числе приложениям № 1-4, являющимся неотъемлемыми частями данного закона, в Республике Молдова были образованы 32 района, каждый их них включал села (коммуны) и города; 5 городов со статусом муниципия: Кишинэу, Бэлць, Бендер, Комрат и Тирасполь, автономное территориальное образование Гагаузия с 32 населенными пунктами и левобережье - со 147 населенными пунктами, которым могут быть предоставлены особые формы и условия автономии.
3. Конституционный суд отмечает, что под административным устройством территории Республики Молдова понимается его подразделение на административно-территориальные единицы. Этим делением преследуется цель создания органов местного публичного управления первого и второго уровней в определенных правовых и административных рамках и территориальных границах для более эффективного управления населенным пунктом, а также реализации принципов местной автономии и децентрализации общественных служб.
Целесообразность территориальной реорганизации Парламент обосновывает необходимостью эффективного удовлетворения местных интересов и в то же время максимального приближения общественных служб к гражданам. Таким образом, обеспечение способности самоуправления на правовой, экономической, политической и социальной основе при разрешении важнейших вопросов местного значения является основной предпосылкой административного устройства территории.
Устройство территории в административном отношении в смысле положений ст.109 Конституции и ст.2 Закона №764-XV призвано обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, в частности принципа местной автономии.
Понятие местное самоуправление, закрепленное ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении, предусматривает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах местного населения.
Следует отметить, что в ст.2 "Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" Европейская хартия о местном самоуправлении установила, что "принцип местного самоуправления должен быть признан Конституцией или законодательством страны", который определяет формы управления страной, обеспечивая, тем самым, стабильность.
В контексте изложенного Конституционный суд отмечает, что местное самоуправление должно руководствоваться положениями закона, и, таким образом, исключается возможность отступления от них и ошибочного толкования прерогатив административно-территориальных единиц.
Закрепленный положениями ст.109 ч.(1) Конституции и ст.2 оспариваемого закона принцип проведения консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения интегрируется и подчиняется конституционному принципу местного самоуправления. Данный принцип включает принцип проведения консультаций с гражданами по вопросам местного значения, в том числе проведение референдума или других форм консультаций с народом.
Проведение консультаций с гражданами предусмотрено в ст.17 ч.(1) и ст.18 Закона №764-XV в случаях, когда Парламент разрешает вопросы, касающиеся образования, упразднения и изменения статуса и границ административно-территориальной единицы или перенесения административного центра.
Понятие "проведение консультаций с гражданами" из вышеназванных конституционных и законодательных положений имеет различное правовое значение, однако ни Конституция, ни Закон не предусматривают обязательное проведение референдума.
Положения ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении подтверждают приведенный выше аргумент. Они определяют особенности местного самоуправления и предусматривают, что права в данной области должны осуществляться советами или собраниями, состоящими из избранных членов. Однако эти положения, как отмечается в Хартии, "не исключают возможности обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается законом".
Законом №741-XIII от 20 февраля 1996 года законодатель утвердил Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Молдова"* , согласно которому образование и упразднение административно-территориальных единиц и населенных пунктов, установление и изменение их границ и другие вопросы в данной области входят в компетенцию Парламента. Во всех этих случаях запрашиваются предусмотренные законом документы, в том числе решения общего собрания жителей населенного пункта или собрания их уполномоченных.
Типовой статус села (коммуны), города (муниципия), утвержденный Законом №432-XIII от 19 апреля 1995 года**, который является правовой основой для разработки статуса соответствующей административно-территориальной единицы, также допускает проведение в соответствии с законом местного референдума и собраний граждан как формы проведения консультаций с жителями села (коммуны), города (муниципия) по важнейшим вопросам. В частности, сход граждан организуется в сельской местности по селам, а в городах - по кварталам или улицам и созывается примаром или советом.
В этом же контексте Конституционный суд отмечает, что согласно ст.38 п. 3) Закона №186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении"*** примар села, города в силу своих полномочий предлагает местному совету проводить консультации с населением по важнейшим вопросам местного значения и на основе решения совета принимает меры по организации референдума, а согласно п.19) той же статьи примар принимает в соответствии с законом меры по проведению собраний общественности.
Вышеназванные законодательные положения полностью соответствуют положениям Европейской хартии местного самоуправления, которая в ст.5 устанавливает, что при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.
_________________________
* М.О., 1996, №20-21, ст.216
** М.О., 1995, №31-32, ст.342
*** М.О., 1999, №14-15, ст.60
**** М.О., 1997, №81, ст.667
Следовательно, согласно приведенным положениям Европейской хартии можно сделать вывод, что там, где законодательные нормы не предусматривают обязательное проведение референдума, допустимы и другие формы консультирования с гражданами.
По мнению Конституционного суда, для проведения консультаций с гражданами согласно конституционным и законодательным положениям могут быть предложены и использованы и другие решения, в частности традиционные и характерные для Республики Молдова, которыми являются опросы, открытые заседания советов, обращения жителей населенных пунктов по конкретным вопросам, подтвержденные подписями жителей территориальных единиц и др. Этими формами, несмотря на то что некоторые из них не узаконены, преследуется цель участия граждан в принятии решений, и, таким образом, обеспечиваются необходимые условия для того, чтобы принятое решение по важному вопросу соответствовало реальному волеизъявлению жителей соответствующего населенного пункта.
В данном контексте Конституционный суд отмечает, что большинство изменений, внесенных на протяжении 1999-2001 годов в устройство административно-территориальных единиц и населенных пунктов, входящих в их состав, Парламент осуществил именно на основе консультаций с гражданами в формах, перечисленных выше, за исключением местного референдума. Этот факт подтверждается материалами, представленными Парламентом и рассмотренными Конституционным судом.
Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что Кодекс о выборах**** в главе 14 регламентирует формы и конкретный порядок консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения путем проведения местного референдума. В то же время Кодекс о выборах в ст.178 определяет вопросы, которые не могут выноситься на местный референдум, в частности п. е) предусматривает, что не могут выноситься на местный референдум вопросы об изменении административно-территориальной подчиненности населенных пунктов, за исключением случаев, предусмотренных Законом об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери).
В силу изложенного Конституционный суд констатирует, что принятием Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова не были нарушены положения ст.2, ст.4, ст.8, ст.38 и ст.109 Конституции, на которые ссылаются авторы обращений, за исключением нижеуказанного вывода. Парламент, являясь высшим представительным органом народа, наделенный Конституцией исключительными полномочиями, регламентирует органическим законом организацию местного управления, территории, а также общий режим местной автономии.
Во исполнение законодательных полномочий, регламентированных положениями ст.72 Конституции, Парламент вправе принимать, вносить изменения и отменять любой закон, при этом утверждение или проведение консультаций с гражданами по данным вопросам путем референдума, в частности местного, конституционные нормы не предусматривают.
Ссылка группы депутатов, авторов обращения, на ст.5 Европейской хартии о местном самоуправлении является необоснованной. Данная ссылка была бы оправдана только применительно к ст.18 Закона №764-XV и только в случае, если бы авторы привели конкретные обоснования неконституционности ст.18.
Вместе с тем Конституционный суд считает обоснованными аргументы, приведенные в обоих обращениях, которыми оспариваются положения ст.17 ч.(1) Закона №764-XV, предусматривающие, что образование, упразднение и изменение статуса административно-территоральной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента.
Внеся данное ограничение во времени, которым разрешается инициирование процедуры образования, упразднения и изменения статуса территориальной единицы только один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента, законодатель ущемил полномочия местного населения осуществлять местное самоуправление, ограничил право граждан на выражение своего мнения путем проведения консультаций, в том числе путем проведения местного референдума по любому важному вопросу.
Следует отметить, что внесение изменений в статус административно-территориальной единицы вызвано и условиями, приведенными в ч.2 и ч.3 ст.17 и в ст.18 оспариваемого закона.
Конституционный суд считает, что в случаях изменения минимального количества жителей административно-территориальной единицы, уровня экономического развития, географического расположения (из-за стихийных бедствий) или границ данных единиц и др., местное население и Парламент не могут подвергаться ограничениям во времени при разрешении неотложных вопросов, от которых зависит самостоятельное существование данных административно-территориальных единиц.
В этом смысле и Конституция не запрещает Парламенту принимать, изменять или отменять законы не менее чем за шесть месяцев до истечения его полномочий, либо за шесть месяцев до парламентских выборов.
В том же аспекте Конституционный суд отмечает, что ограничение во времени права Парламента вносить соответствующие изменения в Закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова противоречит и ст.74 ч.(3) Конституции, устанавливающей, что проекты законов, представленные Правительством, а также законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами.
По изложенным мотивам, принимая во внимание выводы, относящиеся к концепту "проведение консультаций с гражданами", Конституционный суд отмечает, что синтагма "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1) Закона №764-XV противоречит положениям ст.39, ст.74 и ст.109 Конституции, что является основанием для признания ее неконституционной.
4. Конституционный суд не может согласиться с утверждением группы депутатов, согласно которому Законом №764-XV нарушена ст.131 ч.(6) Конституции, предусматривающая, что ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования.
В соответствии со ст.19 ч.(1) Закона №764-XV со дня вступления в силу настоящего закона уезды и уездные органы публичного управления подлежат процедуре ликвидации, а согласно ч.(2) той же статьи Правительству в семидневный срок подлежит создать комиссии по ликвидации уездов и образованию районов, которые будут решать все вопросы, в том числе правопреемства, в процессе ликвидации уездов и уездных органов публичного управления.
Переходные положения содержатся и в ст.20 оспариваемого закона, предусматривающей, что до формирования районов уезды сохраняются в существующих границах, а также ст.22, согласно которой Правительство в двухмесячный срок обязано представить Парламенту предложения по приведению законодательства в соответствие с настоящим законом и привести свои нормативные акты в соответствие с данным законом.
Конституционный суд отмечает, что во исполнение вышеназванных переходных положений Постановлением №131 от 7 февраля 2002 года* Правительство утвердило персональный состав Правительственной комиссии по внедрению реформ в местное публичное управление и образованию новых административно-территориальных единиц второго уровня, а также Положения о деятельности этой комиссии.
С такой же целью Постановлением №132 от 7 февраля 2002 года** Правительство учредило комиссию по ликвидации уездов и образованию районов, учету и инвентаризации имущества административно-территориальных единиц и утвердило Положение о деятельности данной комиссии. Постановлением №133 от 7 февраля 2002 года*** Правительство образовало организационные районные комиссии по внедрению реформ в местное публичное управление и реформированию районов и утвердило Положение о деятельности этих комиссий.
В данном контексте Конституционный суд подчеркивает, что Положения, утвержденные постановлениями №132 и №133, содержат уточнения о порядке финансирования деятельности вышеназванных комиссий.
Вместе с тем Конституционный суд считает, что положения ст.131 ч.(6) Конституции, приведенные группой депутатов, не применимы при рассмотрении данного дела, поскольку для переходного периода, в частности создания районов, финансирование предусмотрено Законом о бюджете на 2002 год в части показателей, касающихся уездов.
Более того, конституционные положения, на которые ссылаются в обращении, предусматривают случаи, когда законодательная инициатива влечет изменение положений закона о государственном бюджете или закона о бюджете государственного социального страхования, а не законодательных инициатив, относящихся к устройству территории государства. Принятие Закона №764-XV не может быть обусловлено изменением закона о бюджете. Напротив, в закон о государственном бюджете вносятся изменения по необходимости.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде и ст.62 п. а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать конституционным Закон №764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова", за исключением синтагмы "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1).
2. Считать неконституционной синтагму "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1) Закона №764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова".
3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".
_________________________
* М.О., 2002, №24-25, ст.199
** Там же, ст.200
*** Там же, ст.201
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Виктор ПУШКАШ
Кишинэу, 5 марта 2002 г.
№ 12.
Конституционный суд в составе:
Виктор ПУШКАШ - председатель
Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик
Мирча ЮГА - судья
Константин ЛОЗОВАНУ - судья-докладчик
Думитру ПУЛБЕРЕ - судья-докладчик
Елена САФАЛЕРУ - судья,
при участии Корины Попа, секретаря заседания, Валентина Килата, депутата Парламента, и Константина Лазаря, парламентского адвоката, авторов обращения, Марии Постойко, представителя Парламента, Иона Крянгэ, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Богдана Чуботару, представителя группы депутатов, авторов обращения, руководствуясь ст.135 ч.(1) п. а) Конституции, ст.4 ч.(1) п. а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п. а), ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Закона №764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова".
Основанием для рассмотрения дела послужили обращение депутатов Парламента Юрие Рошка, Влада Кубрякова, Штефана Секэряну, Риориты Патерэу, Андрея Конишеску, Ефима Зубку, Валентина Килата, Еужениу Гырлэ, Виорела Присэкару и обращение парламентского адвоката Константина Лазаря, представленные 30 января и 20 февраля 2002 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п. g) и п. i) Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции.
Определениями Конституционного суда от 11 и 25 февраля 2002 года обращения были приняты к рассмотрению, объединены в одном производстве и включены в повестку дня.
Рассмотрев материалы дела, заключения, представленные Парламентом, Президентом Республики Молдова, Правительством, Министерством юстиции, Министерством финансов, Генеральным прокурором, заслушав сообщение судей-докладчиков, а также аргументы участников заседания, Конституционный суд у с т а н о в и л:
1. 27 декабря 2001 года Парламент Республики Молдова принял Закон №764-XV "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова" (далее - Закон № 764-XV), который регламентирует правовую основу административно-территориального устройства Республики Молдова и устанавливает устройство ее территории в двух уровнях. Согласно ст.4 ч.(4) закона первый уровень составляют села (коммуны) и города (муниципии), а второй уровень - районы.
В данном законе нашли свое развитие основные положения, были определены количество административно-территориальных единиц, принципы их образования и упразднения, порядок установления и изменения их границ. Закон содержит также понятия о статусах административно-территориальных единиц.
Группа депутатов, авторы обращения, просят осуществить контроль конституционности Закона №764-XV в целом, ссылаясь на нарушение ст.2 ч.(1), ст.4 ч.(2), ст.8, ст.109 ч.(1), ст.131 ч.(6) Конституции и ст.5 Европейской хартии местного самоуправления** . Они считают, что введение оспариваемым законом новой административно-территориальной единицы - района и изменение территориальных границ 260 административно-территориальных единиц следовало осуществлять только после проведения консультаций с гражданами путем референдума.
Кроме того, авторы отмечают, что положения ст.17 ч.(1) данного закона, согласно которым образование, упразднение и изменение статуса территориально-административной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента, противоречат положениям ст.109 Конституции. Тем самым, подчеркивают авторы, нарушено право гражданина на референдум без каких-либо ограничений во времени, в целях проведения консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.
По мнению группы депутатов, Парламент Законом №764-XV утвердил бюджетные расходы без установления источника финансирования и нарушил тем самым требования ст.131 ч.(6) Конституции.
Парламентский адвокат Константин Лазарь в своем обращении просит осуществить контроль конституционности ст.17 ч.(1) Закона №764-XV, как противоречащей ст.2, ст.6 и ст.38 Конституции, и утверждает, что изменение административно-территориальных единиц не может быть осуществлено без консультаций с органами местного публичного управления и Правительством, а также с населением путем проведения местного референдума.
В пленарном заседании автор обратился с просьбой расширить контроль конституционности на Закон №764-XV в целом, сославшись на нарушение ст.2 и ст.38 Конституции.
2. Соотнеся положения оспариваемого закона с конституционными и законодательными нормами, а также с международными нормами в данной области, Конституционный суд отмечает следующее.
Согласно ст.66 п. d) Конституции Парламент утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства, а в соответствии с конституционными положениями ст.72 ч.(3) п. f), являясь высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства (ст.60 ч.(1) Конституции), Парламент регламентирует органическим законом организацию местного управления, территории, а также общий режим местной автономии.
_____________________
* М.О., 2002, №16, ст.53
** Постановлением №1253-XIII от 16 июля 1997 года Парламент ратифицировал Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в Страсбурге 15 октября 1985 года, которая вступила в силу для Республики Молдова с 1 февраля (Международные договоры, т.14, с.14)
Ст.110 Конституции устанавливает, что в административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на районы, города и села. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями.
Ст.1 Закона №764-XV предусматривает, что административно-территориальное устройство Республики Молдова и установление правовой основы организации ее сел (коммун), городов (муниципиев) и административно-территориальных образований осуществляются в соответствии со ст.110 и ст.111 Конституции и реализуются в соответствии с экономическими, социальными и культурными потребностями, с учетом исторических традиций, в целях обеспечения всем сельским и городским населенным пунктам адекватного уровня развития. Согласно ст.2 этого же закона деление территории страны на административно-территориальные единицы призвано обеспечить реализацию принципов местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности органов местного публичного управления, доступа граждан к органам власти и проведения консультаций с ними по важнейшим вопросам местного значения.
Конституционный суд отмечает, что положения ст.4 ч.(1) Закона №764-XV, предусматривающие, что территория Республики Молдова в административном отношении подразделяется на административно-территориальные единицы: районы, города и села, воспроизводят положения ст.110 Конституции.
Части (2) и (3) ст.4 Закона №764-XV регламентируют, что статус села (коммуны), города (муниципия) разрабатывается на основе типового статуса, утвержденного Парламентом, и утверждается местным советом, а особый статус автономии населенных пунктов левобережья Днестра и некоторых населенных пунктов юга страны устанавливается органическими законами в соответствии со ст.111 Конституции.
Конституционный суд отмечает, что Законом №764-XV фактически были вновь восстановлены районы, которые заменили уезды, и количество жителей, необходимое для образования самостоятельной административно-территориальной единицы, сократилось с 2500 до 1500 (ст.17 ч.(2), что, в свою очередь, привело к изменению числа административно-территориальных единиц.
В остальном положения, предусматривающие общие принципы устройства территории, изложенные в главах I, II и III закона, подвергнутого контролю конституционности, идентичны положениям утратившего силу Закона №191-XIV от 12 ноября 1998 года (с последующими изменениями), кроме нижеследующего исключения.
В ст.17 ч.(1) Закона №764-XV законодатель установил, что образование, упразднение и изменение статуса административно-территориальной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента.
Таким образом, согласно положениям закона, в том числе приложениям № 1-4, являющимся неотъемлемыми частями данного закона, в Республике Молдова были образованы 32 района, каждый их них включал села (коммуны) и города; 5 городов со статусом муниципия: Кишинэу, Бэлць, Бендер, Комрат и Тирасполь, автономное территориальное образование Гагаузия с 32 населенными пунктами и левобережье - со 147 населенными пунктами, которым могут быть предоставлены особые формы и условия автономии.
3. Конституционный суд отмечает, что под административным устройством территории Республики Молдова понимается его подразделение на административно-территориальные единицы. Этим делением преследуется цель создания органов местного публичного управления первого и второго уровней в определенных правовых и административных рамках и территориальных границах для более эффективного управления населенным пунктом, а также реализации принципов местной автономии и децентрализации общественных служб.
Целесообразность территориальной реорганизации Парламент обосновывает необходимостью эффективного удовлетворения местных интересов и в то же время максимального приближения общественных служб к гражданам. Таким образом, обеспечение способности самоуправления на правовой, экономической, политической и социальной основе при разрешении важнейших вопросов местного значения является основной предпосылкой административного устройства территории.
Устройство территории в административном отношении в смысле положений ст.109 Конституции и ст.2 Закона №764-XV призвано обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, в частности принципа местной автономии.
Понятие местное самоуправление, закрепленное ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении, предусматривает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах местного населения.
Следует отметить, что в ст.2 "Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" Европейская хартия о местном самоуправлении установила, что "принцип местного самоуправления должен быть признан Конституцией или законодательством страны", который определяет формы управления страной, обеспечивая, тем самым, стабильность.
В контексте изложенного Конституционный суд отмечает, что местное самоуправление должно руководствоваться положениями закона, и, таким образом, исключается возможность отступления от них и ошибочного толкования прерогатив административно-территориальных единиц.
Закрепленный положениями ст.109 ч.(1) Конституции и ст.2 оспариваемого закона принцип проведения консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения интегрируется и подчиняется конституционному принципу местного самоуправления. Данный принцип включает принцип проведения консультаций с гражданами по вопросам местного значения, в том числе проведение референдума или других форм консультаций с народом.
Проведение консультаций с гражданами предусмотрено в ст.17 ч.(1) и ст.18 Закона №764-XV в случаях, когда Парламент разрешает вопросы, касающиеся образования, упразднения и изменения статуса и границ административно-территориальной единицы или перенесения административного центра.
Понятие "проведение консультаций с гражданами" из вышеназванных конституционных и законодательных положений имеет различное правовое значение, однако ни Конституция, ни Закон не предусматривают обязательное проведение референдума.
Положения ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении подтверждают приведенный выше аргумент. Они определяют особенности местного самоуправления и предусматривают, что права в данной области должны осуществляться советами или собраниями, состоящими из избранных членов. Однако эти положения, как отмечается в Хартии, "не исключают возможности обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается законом".
Законом №741-XIII от 20 февраля 1996 года законодатель утвердил Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Молдова"* , согласно которому образование и упразднение административно-территориальных единиц и населенных пунктов, установление и изменение их границ и другие вопросы в данной области входят в компетенцию Парламента. Во всех этих случаях запрашиваются предусмотренные законом документы, в том числе решения общего собрания жителей населенного пункта или собрания их уполномоченных.
Типовой статус села (коммуны), города (муниципия), утвержденный Законом №432-XIII от 19 апреля 1995 года**, который является правовой основой для разработки статуса соответствующей административно-территориальной единицы, также допускает проведение в соответствии с законом местного референдума и собраний граждан как формы проведения консультаций с жителями села (коммуны), города (муниципия) по важнейшим вопросам. В частности, сход граждан организуется в сельской местности по селам, а в городах - по кварталам или улицам и созывается примаром или советом.
В этом же контексте Конституционный суд отмечает, что согласно ст.38 п. 3) Закона №186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении"*** примар села, города в силу своих полномочий предлагает местному совету проводить консультации с населением по важнейшим вопросам местного значения и на основе решения совета принимает меры по организации референдума, а согласно п.19) той же статьи примар принимает в соответствии с законом меры по проведению собраний общественности.
Вышеназванные законодательные положения полностью соответствуют положениям Европейской хартии местного самоуправления, которая в ст.5 устанавливает, что при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.
_________________________
* М.О., 1996, №20-21, ст.216
** М.О., 1995, №31-32, ст.342
*** М.О., 1999, №14-15, ст.60
**** М.О., 1997, №81, ст.667
Следовательно, согласно приведенным положениям Европейской хартии можно сделать вывод, что там, где законодательные нормы не предусматривают обязательное проведение референдума, допустимы и другие формы консультирования с гражданами.
По мнению Конституционного суда, для проведения консультаций с гражданами согласно конституционным и законодательным положениям могут быть предложены и использованы и другие решения, в частности традиционные и характерные для Республики Молдова, которыми являются опросы, открытые заседания советов, обращения жителей населенных пунктов по конкретным вопросам, подтвержденные подписями жителей территориальных единиц и др. Этими формами, несмотря на то что некоторые из них не узаконены, преследуется цель участия граждан в принятии решений, и, таким образом, обеспечиваются необходимые условия для того, чтобы принятое решение по важному вопросу соответствовало реальному волеизъявлению жителей соответствующего населенного пункта.
В данном контексте Конституционный суд отмечает, что большинство изменений, внесенных на протяжении 1999-2001 годов в устройство административно-территориальных единиц и населенных пунктов, входящих в их состав, Парламент осуществил именно на основе консультаций с гражданами в формах, перечисленных выше, за исключением местного референдума. Этот факт подтверждается материалами, представленными Парламентом и рассмотренными Конституционным судом.
Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что Кодекс о выборах**** в главе 14 регламентирует формы и конкретный порядок консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения путем проведения местного референдума. В то же время Кодекс о выборах в ст.178 определяет вопросы, которые не могут выноситься на местный референдум, в частности п. е) предусматривает, что не могут выноситься на местный референдум вопросы об изменении административно-территориальной подчиненности населенных пунктов, за исключением случаев, предусмотренных Законом об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери).
В силу изложенного Конституционный суд констатирует, что принятием Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова не были нарушены положения ст.2, ст.4, ст.8, ст.38 и ст.109 Конституции, на которые ссылаются авторы обращений, за исключением нижеуказанного вывода. Парламент, являясь высшим представительным органом народа, наделенный Конституцией исключительными полномочиями, регламентирует органическим законом организацию местного управления, территории, а также общий режим местной автономии.
Во исполнение законодательных полномочий, регламентированных положениями ст.72 Конституции, Парламент вправе принимать, вносить изменения и отменять любой закон, при этом утверждение или проведение консультаций с гражданами по данным вопросам путем референдума, в частности местного, конституционные нормы не предусматривают.
Ссылка группы депутатов, авторов обращения, на ст.5 Европейской хартии о местном самоуправлении является необоснованной. Данная ссылка была бы оправдана только применительно к ст.18 Закона №764-XV и только в случае, если бы авторы привели конкретные обоснования неконституционности ст.18.
Вместе с тем Конституционный суд считает обоснованными аргументы, приведенные в обоих обращениях, которыми оспариваются положения ст.17 ч.(1) Закона №764-XV, предусматривающие, что образование, упразднение и изменение статуса административно-территоральной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента.
Внеся данное ограничение во времени, которым разрешается инициирование процедуры образования, упразднения и изменения статуса территориальной единицы только один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента, законодатель ущемил полномочия местного населения осуществлять местное самоуправление, ограничил право граждан на выражение своего мнения путем проведения консультаций, в том числе путем проведения местного референдума по любому важному вопросу.
Следует отметить, что внесение изменений в статус административно-территориальной единицы вызвано и условиями, приведенными в ч.2 и ч.3 ст.17 и в ст.18 оспариваемого закона.
Конституционный суд считает, что в случаях изменения минимального количества жителей административно-территориальной единицы, уровня экономического развития, географического расположения (из-за стихийных бедствий) или границ данных единиц и др., местное население и Парламент не могут подвергаться ограничениям во времени при разрешении неотложных вопросов, от которых зависит самостоятельное существование данных административно-территориальных единиц.
В этом смысле и Конституция не запрещает Парламенту принимать, изменять или отменять законы не менее чем за шесть месяцев до истечения его полномочий, либо за шесть месяцев до парламентских выборов.
В том же аспекте Конституционный суд отмечает, что ограничение во времени права Парламента вносить соответствующие изменения в Закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова противоречит и ст.74 ч.(3) Конституции, устанавливающей, что проекты законов, представленные Правительством, а также законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами.
По изложенным мотивам, принимая во внимание выводы, относящиеся к концепту "проведение консультаций с гражданами", Конституционный суд отмечает, что синтагма "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1) Закона №764-XV противоречит положениям ст.39, ст.74 и ст.109 Конституции, что является основанием для признания ее неконституционной.
4. Конституционный суд не может согласиться с утверждением группы депутатов, согласно которому Законом №764-XV нарушена ст.131 ч.(6) Конституции, предусматривающая, что ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования.
В соответствии со ст.19 ч.(1) Закона №764-XV со дня вступления в силу настоящего закона уезды и уездные органы публичного управления подлежат процедуре ликвидации, а согласно ч.(2) той же статьи Правительству в семидневный срок подлежит создать комиссии по ликвидации уездов и образованию районов, которые будут решать все вопросы, в том числе правопреемства, в процессе ликвидации уездов и уездных органов публичного управления.
Переходные положения содержатся и в ст.20 оспариваемого закона, предусматривающей, что до формирования районов уезды сохраняются в существующих границах, а также ст.22, согласно которой Правительство в двухмесячный срок обязано представить Парламенту предложения по приведению законодательства в соответствие с настоящим законом и привести свои нормативные акты в соответствие с данным законом.
Конституционный суд отмечает, что во исполнение вышеназванных переходных положений Постановлением №131 от 7 февраля 2002 года* Правительство утвердило персональный состав Правительственной комиссии по внедрению реформ в местное публичное управление и образованию новых административно-территориальных единиц второго уровня, а также Положения о деятельности этой комиссии.
С такой же целью Постановлением №132 от 7 февраля 2002 года** Правительство учредило комиссию по ликвидации уездов и образованию районов, учету и инвентаризации имущества административно-территориальных единиц и утвердило Положение о деятельности данной комиссии. Постановлением №133 от 7 февраля 2002 года*** Правительство образовало организационные районные комиссии по внедрению реформ в местное публичное управление и реформированию районов и утвердило Положение о деятельности этих комиссий.
В данном контексте Конституционный суд подчеркивает, что Положения, утвержденные постановлениями №132 и №133, содержат уточнения о порядке финансирования деятельности вышеназванных комиссий.
Вместе с тем Конституционный суд считает, что положения ст.131 ч.(6) Конституции, приведенные группой депутатов, не применимы при рассмотрении данного дела, поскольку для переходного периода, в частности создания районов, финансирование предусмотрено Законом о бюджете на 2002 год в части показателей, касающихся уездов.
Более того, конституционные положения, на которые ссылаются в обращении, предусматривают случаи, когда законодательная инициатива влечет изменение положений закона о государственном бюджете или закона о бюджете государственного социального страхования, а не законодательных инициатив, относящихся к устройству территории государства. Принятие Закона №764-XV не может быть обусловлено изменением закона о бюджете. Напротив, в закон о государственном бюджете вносятся изменения по необходимости.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде и ст.62 п. а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать конституционным Закон №764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова", за исключением синтагмы "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1).
2. Считать неконституционной синтагму "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1) Закона №764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова".
3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".
_________________________
* М.О., 2002, №24-25, ст.199
** Там же, ст.200
*** Там же, ст.201
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Виктор ПУШКАШ
Кишинэу, 5 марта 2002 г.
№ 12.