Внутренний номер: 341842
Varianta în limba de stat
Республика Молдова
от 22.12.2011
о контроле конституционности Закона
№ 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные акты
(Обращение № 28a/2011)
№ 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные акты
(Обращение № 28a/2011)
Именем Республики Молдова
Конституционный суд в составе:
Александру ТЭНАСЕ, председатель, судья-докладчик,
Думитру ПУЛБЕРЕ,
Виктор ПУШКАШ,
Петру РАЙЛЯН,
Елена САФАЛЕРУ,
Валерия ШТЕРБЕЦ, судьи,
при участии секретаря судебного заседания Дины Мустяцэ,
принимая во внимание обращение, представленное 5 сентября 2011 года и зарегистрированное тем же числом,
рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,
обсудив в закрытом пленарном заседании,
выносит следующее постановление:
2. Авторы обращения считают, в частности, что принятие на себя ответственности Правительством за проект закона в период парламентских каникул и с нарушением предусмотренной законом процедуры согласования, экспертизы и публичных консультаций противоречит положениям статей 7, 60, 66 п. a) и 1061 Конституции.
3. Определением Конституционного суда от 7 сентября 2011 года обращение принято к рассмотрению по существу.
4. В процессе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил мнения Парламента, Правительства и Академии наук Молдовы.
5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда авторы обращения не участвовали, подав ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие. Парламент был представлен главным консультантом Юридического управления секретариата Парламента Серджиу Кирикэ. Правительство было представлено заместителем министра юстиции Владимиром Гросу.
a) принимает законы, постановления и резолюции; […]»
(4) Принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются Премьер-министром, контрассигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova». Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.»
(2) Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, принято в соответствии со статьей 106.»
7. Применимые положения Закона № 797-XIII от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента (M.O. № 81-82/765, 1996 г.; повторное опубликование M.O. № 50/237, 2007 г.):
(2) В период между очередными сессиями Парламент может быть созван на внеочередную или специальную сессию по требованию Президента Республики Молдова, Председателя Парламента или одной трети депутатов.
(3) Заявление о созыве внеочередной или специальной сессии подается в письменной форме Постоянному бюро и должно содержать мотив, предлагаемую повестку дня и срок проведения сессии.
(4) Созыв Парламента на внеочередную или специальную сессию осуществляется в течение трех дней со дня регистрации заявления, если законом не предусмотрено иное.»
(2) Резолюция о выражении вотума недоверия Правительству может быть подана не менее чем одной четвертью избранных депутатов.
(3) Резолюция о выражении вотума недоверия Правительству составляется и подается в соответствии с процедурой, установленной в частях (1) и (2) статьи 113.»
(3) Если в течение 72 часов с момента принятия на себя ответственности Правительством не менее одной четверти избранных депутатов не подали резолюцию о выражении вотума недоверия Правительству или если поданная резолюция о выражении вотума недоверия отклонена, тогда программа, общеполитическое заявление или проект закона считаются принятыми и становятся обязательными для исполнения Правительством.
(4) В случае подачи резолюции о выражении вотума недоверия Правительству согласно части (3) она подлежит обсуждению в соответствии с положениями статей 116 - 118.»
8. Применимые положения Закона о законодательных актах № 780-XV от 27 декабря 2001 года (M.O. № 36-38/210, 2002 г.):
(2) Законодательные акты должны отвечать следующим условиям:
a) соответствовать основным принципам законотворчества, предусмотренным статьей 4;
b) составляться в соответствии с требованиями законодательной техники и нормами литературного языка;
c) приниматься законодательным органом.»
Обоснование проекта законодательного акта
(2) Правовая экспертиза обязательна для всех проектов законодательных актов […].
(3) Антикоррупционная экспертиза обязательна для всех проектов законодательных актов […].»
9. Применимые положения Закона № 317-XV от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления (M.O. № 208-210/783, 2003 г.):
(2) Подготовка проекта нормативного акта включает:
a) рассмотрение предложений, сбор и изучение документов и принятие соответствующего решения;
b) организационно-техническое и финансовое обеспечение процесса подготовки;
c) определение концептов и понятий, используемых в проекте;
d) выработку текста;
e) обоснование;
f) согласование, публичные консультации и экспертизу;
g) доработку.»
10. Применимые положения Закона № 173-XIII от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов (M.O. № 1, 1994 г.):
«Ст.1. – (1) Законы, промульгированные Президентом Республики Молдова, постановления Парламента, указы Президента Республики Молдова, постановления и распоряжения Правительства […] публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова, издаваемом Государственным информационным агентством «Moldpres», на государственном языке с переводом на русский и другие языки в соответствии с законодательством. При необходимости в Официальном мониторе Республики Молдова публикуются и другие официальные акты. [...]
(5) Официальные акты, указанные в части (1), вступают в силу со дня опубликования их в Официальном мониторе Республики Молдова или в срок, предусмотренный в самом акте. Официальные акты, вступающие в силу в срок, предусмотренный в самом акте, публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова в 10-дневный срок после их принятия.»
12. В этот же день в Секретариат Парламента, который находился на парламентских каникулах с 1 июля по 13 сентября 2011 года, было представлено Постановление Правительства № 633 о принятии на себя ответственности Правительством перед Парламентом на основании статьи 1061 Конституции в связи с органическим законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.
13. В «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» №139-145 от 26 августа 2011 года, ст.702, было опубликовано Постановление Правительства № 633 от 24 августа 2011 года о принятии на себя ответственности Правительством. Конституционный суд отмечает, что в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» № 139-145 от 26 августа 2011 года был опубликован только текст Постановления Правительства №633, без приложения текста проекта закона.
14. 27 августа 2011 года, поскольку не была подана резолюция о выражении недоверия, законопроект был сочтен принятым. 28 августа 2011 года в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» № 146, ст. 450, был опубликован Закон № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.
15. Авторы обращения считают, что в этом контексте процедура принятия закона, подлежащего контролю конституционности, свидетельствует о ситуации, когда проект закона может стать органическим законом путем принятия на себя ответственности Правительством в период парламентских каникул, без представления данного проекта в пленарном заседании Парламента, с технической невозможностью подачи резолюции о выражении недоверия и без согласования законопроекта, ситуация, которая, по мнению авторов обращения, противоречит статьям 7, 60, 66 п. a) и 1061 Конституции.
16. Конституционный суд отмечает, что прерогатива, которой он наделен в силу пункта а) части (1) статьи 135 Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции с учетом ее верховенства.
17. В этом контексте Конституционный суд отмечает тот факт, что, в сущности, обращение касается соблюдения процедуры принятия Правительством ответственности перед Парламентом по проекту закона, а также соблюдения процедуры разработки и вступления в силу законодательных и нормативных актов.
18. Конституционный суд проанализирует оспариваемую процедуру через призму конституционных норм, на которые ссылаются авторы обращения, с учетом двух выявленных аспектов. В этом смысле Конституционный суд будет рассматривать предполагаемое нарушение статьи 1061 Конституции в сочетании со статьями 7, 60 и 66 Конституции.
ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 1061 КОНСТИТУЦИИ В СОЧЕТАНИИ СО СТАТЬЯМИ 7, 60 и 66 КОНСТИТУЦИИ
19. По утверждениям авторов обращения, процедура принятия оспариваемого законодательного акта нарушает положения статьи 1061 Конституции, предусматривающие следующее:
«(1) Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.»
20. В этом смысле авторы обращения считают, что процедура принятия оспариваемого акта нарушает прерогативы, которыми Правительство наделено статьей 1061 Конституции, и прерогативы Парламента, предоставленные статьей 66 Конституции, согласно которой Парламент:
«a) принимает законы, постановления и резолюции; […]»
21. В то же время авторы обращения полагают, что несоблюдением процедуры принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом оспариваемый законодательный акт нарушает статью 60 Конституции:
«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.»
22. Авторы обращения считают, что поскольку процедура принятия на себя ответственности Правительством, предусмотренная статьей 1061 Конституции, не была соблюдена, оспариваемый акт не имеет юридической силы, согласно статье 7 Конституции, которая предусматривает:
«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»
A. Аргументы авторов обращения
23. По мнению авторов обращения, принятие на себя ответственности Правительством по проекту закона в период парламентских каникул не соответствует требованиям Регламента Парламента и статьи 1061 Конституции, которая подразумевает, что принятие ответственности осуществляется в пленарном заседании Парламента таким образом, чтобы депутаты фактически имели возможность подать резолюцию о выражении недоверия в том случае, если хотят воспользоваться этим правом.
24. Авторы обращения считают также, что издание закона при нарушении процедуры принятия на себя ответственности Правительством противоречит и положениям статей 60 и 66 п.a) Конституции, устанавливающих, что Парламент является единственной законодательной властью государства, а принятие законов и обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории страны являются одним из его основных полномочий. Авторы обращения считают, что несоблюдение процедуры принятия на себя ответственности Правительством в парламентской республике является недопустимым присвоением законодательных компетенций без делегирования таковых Парламентом в соответствии с конституционной процедурой, предусмотренной в статье 1062 Конституции.
25. Авторы обращения отмечают также, что срочность принятия законодательных мер, на которую сослалось Правительство при принятии на себя ответственности за текст оспариваемого акта, не соответствует духу статьи 1061 Конституции, так как для такого рода ситуаций Конституция предусмотрела в части (3) статьи 74 процедуру принятия в срочном порядке.
26. Авторы обращения считают, что представлением в Секретариат Парламента законопроекта без соблюдения требований о публичных консультациях и согласовании Правительство нарушило процедуру, установленную законом и, соответственно, Конституцией. Авторы обращения подчеркивают, что в свете юриспруденции Конституционного суда принятие закона без соблюдения этапов разработки и утверждения правовых норм влечет за собой его недействительность.
B. Аргументы властей
27. Правительство и Парламент отмечают, что в Конституции нет детальных положений о механизме принятия на себя ответственности Правительством, этот механизм излагается в Регламенте Парламента. Правительство считает, что конституционные нормы не были нарушены, поскольку синтагму «перед Парламентом» из статьи 1061 Конституции нельзя толковать в смысле физического присутствия представителя исполнительной власти на пленарном заседании Парламента. По мнению Правительства, принятие на себя политической ответственности перед Парламентом объявляется постановлением Правительства. Правительство считает, что акт принятия на себя ответственности произошел в момент вынесения постановления всем кабинетом министров, с последующими мерами, предпринятыми высшим законодательным органом, выраженными в действиях или бездействии.
28. По мнению Правительства, парламентские каникулы не являются обстоятельством, исключающим возможность принятия на себя ответственности перед Парламентом по проекту закона, поскольку, в соответствии с частью (2) статьи 67 Конституции, Парламент созывается и на внеочередные или специальные сессии по требованию Президента Республики Молдова, Председателя Парламента или одной трети депутатов. Исходя из конституционных положений Правительство считает, что обладает полной свободой выбора момента для принятия на себя ответственности.
29. В поддержку своей позиции в открытом пленарном заседании представитель Правительства сослался на примеры Франции и Румынии как государств, правительства которых многократно прибегали к институту принятия на себя ответственности перед Парламентом.
30. Цитируя юриспруденцию Конституционного суда Румынии по критериям, установленным статьей 114 Конституции Румынии для принятия Правительством ответственности, представитель Правительства заявил, что оспариваемый законодательный акт соответствует следующим четырем критериям: (a) наличие срочной необходимости принятия мер, содержащихся в законе, за который Правительство берет на себя ответственность; (b) необходимость экстренного принятия этих мер; (c) важность регулируемой области и (d) незамедлительное применение данного закона.
31. Правительство заявило, что проекты, утвержденные посредством процедуры принятия на себя ответственности, не проходят этапы законодательной процедуры, поскольку являются исключением процесса законотворчества и издания законов. Правительство отмечает, что этот недостаток устраняется путем соблюдения принципа гласности, который придает юридическую силу принятому акту, а также путем процедуры промульгирования закона исполняющим обязанности Президента страны.
32. Парламент считает, что конституционные нормы не были нарушены, поскольку процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом излагается не Конституцией, а Регламентом Парламента, применение которого является исключительной прерогативой Парламента. В этом смысле он ссылается на Постановление Конституционного суда № 5 от 28 сентября 2000, в котором отмечается следующее: «контроль конституционности не распространяется на акты по применению положений Регламента. Применение Регламента является полномочием Парламента. Любое вмешательство в данную деятельность внепарламентских публичных властей, в том числе со стороны Конституционного суда, может расцениваться как нарушение независимости законодательного органа. В случае же оспаривания конкретных действий по применению Регламента конституционным является использование исключительно парламентских средств и процедур.»
33. В своей точке зрения Парламент отметил, что проект оспариваемого законодательного акта был зарегистрирован в Секретариате Парламента 24 августа 2011 года за № 1878, Председатель Парламента незамедлительно распорядился о передаче материалов депутатам, которые находились на парламентских каникулах. Созыв Парламента на внеочередную или специальную сессию осуществляется в течение трех дней со дня регистрации заявления, если законом не предусмотрено иное. В силу того, что Регламент Парламента не уточняет этапы процедуры принятия Правительством ответственности перед Парламентом, что является законодательным пробелом, учитывая трехдневный срок, установленный в статьях 106 и 1061 Конституции, а также тот факт, что депутаты находились в отпуске, внеочередная или специальная сессия не была созвана. Парламент отметил, что не было проведено пленарное заседание Парламента (очередное, внеочередное или специальное) и не было подано в этой связи резолюции о выражении недоверия.
34. По мнению Парламента, поскольку Регламент Парламента не устанавливает четкую процедуру, исходя из положений части (1) статьи 68 Конституции, депутат, даже находясь на каникулах, будучи уведомлен Секретариатом Парламента о намерении Правительства взять на себя ответственность, во исполнение своего представительного мандата, находясь на службе народа, был вправе содействовать осуществлению конституционных полномочий Парламента.
35. Парламент отметил также, что, поскольку Закон № 780 от 27 декабря 2001 года о законодательных актах не содержит положений о процедуре принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом на основании статьи 1061 Конституции, требования об обосновании, согласовании, публичных консультациях и экспертизе проекта законодательного акта не применимы.
36. По мнению Академии наук Молдовы, принятие на себя ответственности Правительством по тексту оспариваемого законодательного акта произведено с нарушением духа и норм Конституции. Академия наук Молдовы считает, что в процедуре принятия на себя ответственности Правительством по проекту органического закона законодатель предусмотрел его рассмотрение в пленарном заседании Парламента и в присутствии большинства депутатов, поскольку часть (2) статьи 1061 Конституции четко предусматривает, что «Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, принято в соответствии со статьей 106». Академия наук Молдовы отметила, что депутаты Парламента, которые на тот момент были на каникулах, фактически были лишены возможности осуществить свое конституционное право подачи резолюции о выражении недоверия Правительству в связи с данным законопроектом.
37. По мнению Академии наук Молдовы, принятие Правительством на себя ответственности перед Парламентом должно осуществляться по единой процедуре, при участии представителя Правительства, который представляет в пленарном заседании Парламента программу, заявление общеполитического характера или проект закона.
38. Академия наук Молдовы указала, что Постановление Правительства № 633 от 24 августа 2011 года о принятии на себя ответственности за оспариваемый проект закона было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» от 26 августа 2011 года. Следовательно, на момент его представления в Секретариат Парламента, это постановление Правительства не было в силе, согласно части (1) статьи 1 Закона №173 от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов. По утверждению Академии наук Молдовы, трехдневный срок с момента «представления проекта закона» должен был начаться 26 августа 2011 года, когда Постановление Правительства было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
C. Оценка Конституционного суда
1. Общие суждения
39. Конституционный суд отмечает, что процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона не регламентирована детально статьей 1061 Конституции. В то же время и статья 119 Регламента Парламента не излагает детально процедуру как таковую, указывая, что принятие ответственности возможно только по органическим или ординарным законам и что оно осуществляется путем вынесения Правительством соответствующего постановления. Этот момент отметили и власти в своих точках зрения.
40. Конституционный суд отмечает, что процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона предусмотрена в статье 1061 Конституции, в результате пересмотра Конституции Законом № 1115-XV от 5 июля 2000 года.
41. До настоящего времени Правительство принимало на себя ответственность в соответствии со статьей 1061 Конституции только в двух случаях: по Закону № 244 от 1 октября 2010 года и по Закону №184 от 27 августа 2011 года, последний из которых подвергается контролю конституционности в настоящем процессе.
42. Для установления соблюдения статьи 1061 Конституции, Конституционный суд считает необходимым дать толкование содержания данной конституционной нормы. В этом смысле Конституционный суд напоминает, что в соответствии с пунктом b) части (1) статьи 135 Основного закона, полномочие по толкованию Конституции принадлежит исключительно органу конституционной юрисдикции и заключается в установлении истинной воли законодателя, точного и полного смысла конституционных норм и их правильного применения в пространстве и во времени (Постановление № 17 от 20.09.2011 о толковании положений ст.78 Конституции Республики Молдова). Конституционный суд еще раз отмечает, что прерогатива, которой он наделен ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, предполагает установление истинного и полного смысла конституционных норм, путем текстуального или функционального толкования, в проистекающей из текста Конституции мере, учитывая первоначальный характер нормы, конкретные ситуации, которых законодатель не мог предвидеть на момент принятия нормы, последующие (смежные или даже противоречивые) положения, комплексные ситуации, в которых норма применяется, и т.д. (Постановление № 21 от 20.10.2011 о толковании части (3) статьи 46 Конституции).
43. К тому же Конституционный суд отмечает, что толкование конституционной нормы и контроль конституционности, запрашиваемый обращением, не распространяется на положения Регламента Парламента, подтверждая в этом смысле выводы, изложенные в Постановлении Конституционного суда № 5 от 28 сентября 2000 года, цитируемом в мнении Парламента (смотри § 32).
44. Для установления истинного и полного смысла статьи 1061 Конституции Конституционный суд проанализирует далее возникновение института принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом, формы его применения в конституциях других государств и преследуемую законодателем цель.
45. В этом смысле Конституционный суд рассмотрит практику двух государств, на которую ссылаются власти, в которых существует институт принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом, аналогичный существующему в Республике Молдова: Франции и Румынии.
2. Сравнительное право
a) Франция
46. Процедура принятия Правительством ответственности перед Парламентом появилась в Конституции Франции в 1958 году вследствие правительственной нестабильности, приведшей к парламентскому кризису Четвертой французской республики. В период Четвертой республики некоторые правительства брали на себя ответственность по законопроектам, угрожая законодательному органу, что в случае непринятия предложенного проекта они уйдут в отставку. Часть (3) статьи 49 французской Конституции 1958 года предусматривает:
«Премьер-министр может после обсуждения в Совете министров поставить перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с голосованием по конкретному проекту. В этом случае проект считается принятым, если не будет внесена в последующие двадцать четыре часа и принята согласно условиям, предусмотренным в предыдущем абзаце, резолюция порицания.»
47. В период 1958 – 2008 годов французское Правительство принимало на себя ответственность 82 раза, резолюции о выражении недоверия были поданы в 51 случае и в результате было принято 48 законов. Применением данной процедуры преследовались две цели: либо заставить Национальное собрание принять определенный текст – с этой целью процедура использовалась правительствами, обладавшими недостаточным большинством, – либо для борьбы с парламентским обструкционизмом в форме множества поправок, предлагаемых оппозицией, хотя это не было изначальной целью конституционного института.
48. Считая применение данной процедуры чрезмерным, 28 июля 2008 года была проведена конституционная реформа, в результате которой в часть (3) статьи 49 французской Конституции были внесены изменения, ограничивающие полномочия Правительства по принятию на себя ответственности только за проекты законов, относящихся к государственному бюджету или бюджету социального страхования, и только один раз на протяжении одной парламентской сессии.
49. Из текста французской Конституции ясно вытекает, что процедура принятия Правительством ответственности осуществляется премьер-министром в заседании Национального собрания, физическое присутствие которого необходимо.
b) Румыния
50. Что касается процедуры принятия Правительством на себя ответственности, Конституция Румынии от 1991 года последовала модели французской Конституции 1958 года, предусматривая в статье 113 (впоследствии перенумерованной в статью 114) возможность принятия Правительством на себя ответственности перед Палатой депутатов и Сенатом:
«(1) Правительство может принять на себя ответственность перед Палатой депутатов и Сенатом на совместном заседании в связи с программой, заявлением об общей политике или отдельным законопроектом.»
51. При даче толкования конституционных положений Конституционный суд Румынии установил в своей юриспруденции, что необходимо ввести определенные условия для принятия Правительством ответственности перед Парламентом. Так, в соответствии с Конституцией, Правительство обладает конституционным правом принимать на себя ответственность в следующих случаях: (a) при наличии срочной необходимости принятия мер, предусмотренных законом, по которому Правительство берет на себя ответственность; (b) при экстренной необходимости принятия этих мер; (c) при важности регулируемой области и (d) при незамедлительном применении закона.
52. В ответ на проект закона о пересмотре Конституции Конституционный суд Румынии рекомендовал дополнить положения части (1) статьи 114 Конституции, в смысле ограничения предмета, по которому Правительство может взять на себя ответственность за программу, заявление об общей политике или отдельный законопроект, который урегулировал бы единообразно социальные отношения, касающиеся только одной сферы (Постановление № 799 от 17 июня 2011 года). В этом смысле Конституционный суд Румынии сослался на порочную практику Правительства принятия на себя ответственности по законопроекту, которым вносились изменения в 17 законов, касающихся реформы в сферах собственности и правосудия.
53. Конституционный суд Румынии отметил по поводу процедуры принятия на себя ответственности Правительством по одному законопроекту (Постановление 1.557 от 18 ноября 2009 года):
«[…] Чтобы не считать данную процедуру как игнорирующую соображения, послужившие основанием для закрепления положений ст.114 Конституции, принятие Правительством на себя ответственности по тексту закона не может осуществляться когда угодно, как угодно и при любых обстоятельствах, поскольку в естественном порядке механизмов правового государства эта законодательная процедура является исключением.»
54. Относительно конституционной роли резолюции о выражении недоверия при процедуре принятия на себя ответственности Правительством по проекту закона, Конституционный суд Румынии отметил (Постановление № 1.525 от 24 ноября 2010 года):
«[…] Подача резолюции о выражении недоверия означает инициирование парламентского контроля за деятельностью Правительства […]; это оружие, которое предоставляется парламентской оппозиции, а также это форма выражения оппозиции по поводу принимаемых Правительством мер. Следовательно, воспрепятствование подаче и отказ в обсуждении уже поданной резолюции о выражении недоверия противоречат Конституции, поскольку это равнозначно исключению возможности парламентской оппозиции подвергать цензуре и контролю решения Правительства о принятии на себя ответственности.»
3. Выводы Конституционного суда
55. Исходя из вышеизложенного Конституционный суд считает, что процедура принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом является особенностью законодательной процедуры, согласно которой проект закона уже не подвергается законодательной процедуре, предусмотренной Регламентом Парламента, он подвергается строго политическому обсуждению с последующим сохранением или отставкой Правительства путем отзыва выраженного ему доверия Парламентом.
56. В этом смысле Конституционный суд считает, что политические дебаты по поводу отставки Правительства путем отзыва выраженного ему доверия возможно только в условиях, предусмотренных статьей 106 Конституции, в пленарном заседании Парламента. Между прочим, согласно статье 38 Регламента Парламента, Парламент организует свою работу в форме пленарных заседаний и заседаний постоянных комиссий. Следовательно, представление в Секретариат Парламента постановления Правительства о принятии на себя ответственности с прилагаемыми материалами, без представления в пленарном заседании этого политического акта не соответствует конституционным нормам о принятии на себя ответственности «перед» Парламентом.
57. В противном случае, подобное обсуждение становится невозможным, поскольку, согласно части (4) статьи 37 Регламента Парламента, созыв Парламента на внеочередную или специальную сессию осуществляется в течение трех дней со дня регистрации заявления, если законом не предусмотрено иное. Срок подачи резолюции о выражении вотума недоверия также составляет 3 дня с момента принятия на себя ответственности Правительством. Исходя из этих соображений, за пределами парламентских сессий процедура принятия на себя ответственности Правительством обусловлена созывом внеочередной или специальной сессии, а 3-дневный срок для подачи резолюции о выражении недоверия начинается с момента представления в пленарном заседании Парламента проекта закона, по которому Правительство берет на себя ответственность.
58. Конституционный суд согласен с Правительством, что сама по себе процедура принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом, будучи юридической реальностью, не затрагивает «законодательную монополию Парламента» до тех пор, пока эта законодательная процедура применяется в условиях, предусмотренных Основным законом. Процедура принятия на себя ответственности Правительством не исключает и не может использоваться для исключения парламентского контроля посредством инициирования процедуры выражения недоверия. Данная конституционная процедура исключает обсуждение проекта закона как такового, однако это не является неконституционным последствием, как вытекает из статьи 1061 Конституции.
59. Конституционный суд принимает аргумент Правительства о том, что Конституция не содержит положений, ограничивающих Правительство исключительно определять целесообразность и содержание своей инициативы. В данном контексте следует отметить, что предмет настоящего дела не распространяется на целесообразность или содержание оспариваемого законодательного акта.
60. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что процедура принятия на себя ответственности Правительством по внесенному законопроекту, как упрощенная форма законотворчества, должна быть мерой in extremis, обусловленной срочностью мер, содержащихся в законе, по которому Правительство берет на себя ответственность, необходимостью принятия этих мер в экстренном порядке, важностью регулируемой сферы и необходимостью незамедлительного применения данного закона.
61. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что в государствах, в которых правительства часто применяли институт принятия на себя ответственности перед Парламентом, законодатель ограничил или пытается ограничить злоупотребления исполнительной властью данной исключительной процедурой. Конституционный суд подчеркивает, что в этих государствах присутствие представителя исполнительной власти в Парламенте является обязательным, а механизм парламентского контроля посредством выражения недоверия был недостаточным для обеспечения равновесия между этими ветвями власти.
62. Конституционный суд установил, что Закон № 184 от 27 августа 2011 года был издан Правительством при принятии на себя ответственности в период парламентских каникул, представитель исполнительной власти не присутствовал в пленарном заседании Парламента, что привело к невозможности подачи резолюции о выражении недоверия и, тем самым, политических дебатов по поводу сохранения вотума доверия или отзыва выраженного Правительству доверия. Конституционный суд считает, что способ применения Правительством процедуры принятия на себя ответственности перед Парламентом фактически лишил Парламент в качестве высшего представительного органа народа Республики Молдова и единственной законодательной власти контроля за подобными исключительными мерами.
63. Конституционный суд отмечает, что отсутствие четких положений о применимости требований Закона № 780 от 27 декабря 2001 года о законодательных актах к законам, изданным посредством процедуры принятия на себя ответственности Правительством, нельзя толковать как снисходительность законодателя к таким законодательным актам.
64. Конституционный суд отмечает, что аналогичные положения о приведении актов в соответствие с указанным законодательством, о финансово-экономическом обосновании и прозрачности процесса принятия решений содержатся в Законе № 317-XV от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства, положения которого бесспорно применимы к актам Правительства в целом и к Постановлению Правительства № 633 от 24 августа 2011 года в частности.
65. Конституционный суд поддерживает аргумент Академии наук Молдовы (§ 38), однако, как было отмечено выше (§ 57), срок, предусмотренный статьей 1061 Конституции, начинается с момента представления в пленарном заседании Парламента проекта закона, за который Правительство принимает на себя ответственность, который должен наступить после вступления в силу в предусмотренном законом порядке Постановления Правительства о принятии на себя ответственности перед Парламентом. Таким образом, промульгация и опубликование 27 августа 2011 года Закона № 184, то есть через 1 день после опубликования Постановления Правительства в «Monitorul Oficial» (26 августа 2011 года), были произведены с нарушением конституционного срока, предусмотренного для подачи резолюции о выражении недоверия.
66. Исходя из необходимости обеспечения прозрачности акта правления, Конституционный суд отмечает, что в процедуре принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом надлежит в обязательном порядке публиковать в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» не только текст постановлений Правительства, но и полный текст проектов законов, являющихся предметом данной процедуры.
67. В этом смысле Конституционный суд напоминает, что исходя из принципа верховенства Конституции и обеспечения соответствия законов и других правовых актов Высшему закону (статья 7 Конституции) все участники законодательного процесса обязаны соблюдать процедуру, установленную Высшим законом. Требования Конституции к принятию законов имеют обязательный характер и не могут произвольно изменяться участниками законодательного процесса. Так, закон обладает юридической силой только при условии соблюдения правовых норм на этапах его разработки и принятия.
68. Таким образом, Конституционный суд считает, что Закон № 184 от 27 августа 2011 года издан процедурой принятия на себя ответственности Правительством, противоречащей статье 1061 Конституции в сочетании со статьями 7, 60 и 66 Конституции.
Исходя из изложенного, на основании статей 140 Конституции, 26 Закона о Конституционном суде, статей 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать неконституционным Закон № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты как изданный с нарушением процедуры принятия.
2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Александру ТЭНАСЕ
№ 28. Кишинэу, 22 декабря 2011 г.
Конституция Республики Молдова в статье 60 предусматривает, что «Парламент является […] единственной законодательной властью государства.». В то же время Конституция предоставляет Правительству два инструмента, позволяющих ему вмешиваться в сферу первичного регулирования социальных отношений: принятием на себя ответственности перед Парламентом, предусмотренным статьей 1061, либо изданием ордонансов вследствие законодательного делегирования. Эти положения не преследуют цель ущемления «законодательной монополии законодательного органа», пока применяются в соответствии с положениями Конституции.
Принятие Правительством на себя ответственности в связи с отдельным законопроектом является косвенным законодательным способом принятия закона, не путем его обсуждения в рамках ординарной законодательной процедуры, а по упрощенной процедуре, способной повлечь отставку Правительства. Конституционный суд Румынии определил принятие Правительством ответственности по законопроекту как «смешанную процедуру – парламентского контроля, поскольку позволяет начать процедуру выражения недоверия, и законодательную, поскольку законопроект, в связи с которым Правительство берет на себя ответственность, считается принятым, если резолюция о выражении недоверия не была внесена или, будучи внесенной, была отклонена.»1
______________________________
1 Решение № 34/1998, Monitorul Oficial al României, Часть I, № 88 от 25 февраля 1998 г.
В §38 постановления Конституционный суд отмечает, что Академия наук Молдовы указала, что Постановление Правительства № 633 от 24 августа 2011 года о принятии на себя ответственности за оспариваемый проект закона было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» от 26 августа 2011 года и что на момент его представления в Секретариат Парламента оно не было в силе, согласно части (1) статьи 1 Закона № 173 от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов. По утверждению Академии наук Молдовы, трехдневный срок с момента «представления проекта закона» должен был начаться 26 августа 2011 года, когда Постановление Правительства было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
В §65 Конституционный суд поддержал аргумент Академии наук Молдовы и заключил, что промульгация и опубликование 27 августа 2011 года Закона № 184, то есть через 1 день после опубликования Постановления Правительства в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» от 26 августа 2011 года, производились с нарушением конституционного срока, предусмотренного для подачи резолюции о выражении недоверия.
Считаю необоснованным вывод Конституционного суда о нарушении процедуры принятия. И Академия наук Молдовы, и Конституционный суд дали ошибочное толкование статьи 1061 в сочетании со статьей 106 Конституции.
Так, согласно части (2) статьи 1061 Конституции РМ, Правительство может быть отправлено в отставку, если в трехдневный срок с момента представления проекта закона Парламенту не менее одной четверти депутатов вносит предложение о выражении недоверия. Предложение о выражении недоверия рассматривается через 3 дня после его внесения, а не через 3 дня после представления проекта закона или постановления о принятии Правительством на себя ответственности перед Парламентом (согласно ст. 106 Конституции РМ).
Статья 1061 не предусматривает, что Постановление Правительства о принятии на себя ответственности должно быть напечатано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», ни то, что срок начинается с момента его опубликования в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», как ошибочно истолковал это положение Конституционный суд. Правительство принимает на себя ответственность перед Парламентом (а не перед обществом) и это не влечет последствия для определенных лиц или круга лиц, как в случае законов или постановлений или других нормативных актов, следовательно, юридические последствия такого решения наступают в момент его представления Парламенту, а значит, нет необходимости в том, чтобы представитель Правительства предстал перед Парламентом. Учитывая, что принятие Правительством на себя ответственности осуществляется в исключительных случаях и что законодательный процесс должен быть быстрым, для внесения резолюции о выражении недоверия достаточен трехдневный срок, обеспечивающий Парламенту возможность созвать внеочередное или специальное заседание в случае, когда он не находится на очередной сессии.
Эти аргументы подкрепляет статья 119 Регламента Парламента, утвержденного Законом № 797 от 2.04.96 г., которая, развивая конституционные статьи, предусматривает, что «[…](2) Принятие на себя политической ответственности перед Парламентом заявляется в постановлении Правительства, которое представляется в тот же день Парламенту с приложением текста программы, заявления общеполитического характера или проекта закона. Председатель Парламента незамедлительно распоряжается о раздаче текста постановления и сопутствующих материалов депутатам. […]». Эта норма не предусматривает, что постановление о принятии на себя ответственности перед Парламентом должно быть опубликовано для приобретения юридической силы, она предусматривает только, что постановление представляется в тот же день Парламенту с приложением проекта закона.
Согласно части (3) этой же статьи «[…](3) Если в течение 72 часов с момента принятия на себя ответственности Правительством не менее одной четверти избранных депутатов не подали резолюцию о выражении вотума недоверия Правительству или если поданная резолюция о выражении вотума недоверия отклонена, тогда программа, общеполитическое заявление или проект закона считаются принятыми и становятся обязательными для исполнения Правительством. […]»
В рассматриваемом деле замечаем, что с 24 августа 2011 года по 27 августа 2011 года (дата принятия закона) у Парламента было достаточно времени для подачи резолюции о выражении недоверия. В заседании представитель Парламента отметил, что «проект закона был зарегистрирован в Секретариате Парламента 24 августа 2011 года за №1878 и в приоритетном порядке, согласно положениям части (2) статьи 119 Регламента Парламента, Председатель Парламента незамедлительно распорядился о раздаче депутатам постановления Правительства и прилагаемых материалов.»
Правительство вынесло Постановление о принятии на себя ответственности перед Парламентом 24 августа 2011 года и в этот же день оно было представлено в Парламент вместе с проектом закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. Как можно заметить, трехдневный срок с момента принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом и представления проекта закона до момента вступления закона в силу был соблюден.
По поводу мнения Конституционного суда, изложенного в §66, напомним, что Закон №173 от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов не предусматривает опубликование законопроектов в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», и это было бы неразумно, потому, что Парламент может выразить свое недоверие Правительству и таким образом закон может стать недействительным.
В §62 и §63 своего постановления Конституционный суд установил «[…] что Закон № 184 от 27 августа 2011 года был издан Правительством при принятии на себя ответственности в период парламентских каникул, представитель исполнительной власти не присутствовал в пленарном заседании Парламента, что привело к невозможности подачи резолюции о выражении недоверия и, тем самым, политических дебатов по поводу сохранения вотума доверия или отзыва выраженного Правительству доверия. Конституционный суд считает, что способ применения Правительством процедуры принятия на себя ответственности перед Парламентом фактически лишил Парламент в качестве высшего представительного органа народа Республики Молдова и единственной законодательной власти контроля за подобными исключительными мерами.» Не согласен с этим утверждением, поскольку парламентские каникулы не являются препятствием для созыва внеочередной или специальной сессии Парламента в соответствии с частью (2) статьи 37 Регламента Парламента, а часть (3) этой же статьи предусматривает созыв внеочередной или специальной сессии Парламента в трехдневный срок со дня регистрации заявления. Согласно этой норме, созыв Парламента в экстренном порядке не должен превышать 3 дня, если законом не предусмотрено иное. Представитель Парламента отметил в заседании Конституционного суда, что на момент представления Правительством материалов были отозваны из отпуска некоторые работники для того, чтобы в срочном порядке раздать проект закона депутатам. Следовательно, у Парламента была возможность созвать пленарное заседание Парламента и потребовать присутствия на нем представителя Правительства и, в случае необходимости, начать процедуру выражения недоверия Правительству.
Таким образом, считаю, что условия для принятия Закона № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты были соблюдены.
СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Думитру ПУЛБЕРЕ
Постановлением №28 от 22 декабря 2011 года Конституционный суд признал неконституционным Закон №184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, так как была нарушена процедура его принятия.
Конституционный суд отметил, что институт принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона был предусмотрен в Конституции после того, как Законом №1115-XV от 5 июля 2000 года она была дополнена статьей 1061.
Конституционный суд отметил, что процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом, предусмотренная в ст.1061 Конституции, не конкретизирована в ст.119 Регламента Парламента, в котором лишь уточняется, что принятие ответственности возможно только по органическим или ординарным законам и осуществляется принятием постановления Правительства.
В данном контексте Конституционный суд обращает внимание Парламента на необходимость изменения и дополнения Регламента Парламента в соответствии с пересмотренной Законом №1115-XV от 5 июля 2000 года Конституцией и требование четкого урегулирования процедур принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом и делегирования законодательных полномочий.
В свете изложенного, на основании ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд считает необходимым разрешение этих вопросов законодательным органом.
В этом смысле Конституционный суд просит Парламент рассмотреть, в соответствии с положениями ст.281 Закона о Конституционном суде, настоящее представление и в 3-месячный срок проинформировать Конституционный суд о результатах его рассмотрения.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ Александру ТЭНАСЕ
Конституционный суд в составе:
Александру ТЭНАСЕ, председатель, судья-докладчик,
Думитру ПУЛБЕРЕ,
Виктор ПУШКАШ,
Петру РАЙЛЯН,
Елена САФАЛЕРУ,
Валерия ШТЕРБЕЦ, судьи,
при участии секретаря судебного заседания Дины Мустяцэ,
принимая во внимание обращение, представленное 5 сентября 2011 года и зарегистрированное тем же числом,
рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,
обсудив в закрытом пленарном заседании,
выносит следующее постановление:
ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 5 сентября 2011 года на основании пункта а) части (1) статьи 135 Конституции, пункта g) части (1) статьи 25 Закона о Конституционном суде и пункта g) части (1) статьи 38 Кодекса конституционной юрисдикции депутатами Парламента Артуром Решетниковым и Сергеем Сырбу, о контроле конституционности Закона № 184 от 27 августа 2011 года в части, касающейся процедуры его вынесения путем принятия на себя ответственности Правительством Республики Молдова перед Парламентом на основании статьи 1061 Конституции.2. Авторы обращения считают, в частности, что принятие на себя ответственности Правительством за проект закона в период парламентских каникул и с нарушением предусмотренной законом процедуры согласования, экспертизы и публичных консультаций противоречит положениям статей 7, 60, 66 п. a) и 1061 Конституции.
3. Определением Конституционного суда от 7 сентября 2011 года обращение принято к рассмотрению по существу.
4. В процессе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил мнения Парламента, Правительства и Академии наук Молдовы.
5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда авторы обращения не участвовали, подав ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие. Парламент был представлен главным консультантом Юридического управления секретариата Парламента Серджиу Кирикэ. Правительство было представлено заместителем министра юстиции Владимиром Гросу.
ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
6. Применимые положения Конституции (M.O. № 1/1, 1994 г.):Статья 7
Конституция – высший закон
«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»Конституция – высший закон
Статья 60
Парламент – высший представительный и законодательный орган
«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства. […]» Статья 66
Основные полномочия
«Парламент имеет следующие основные полномочия:Основные полномочия
a) принимает законы, постановления и резолюции; […]»
Статья 74
Принятие законов и постановлений
«[…] (3) Проекты законов, представленные Правительством, и законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами. Другие законодательные предложения рассматриваются в установленном порядке.»Принятие законов и постановлений
Статья 102
Акты Правительства
«(1) Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения. […]Акты Правительства
(4) Принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются Премьер-министром, контрассигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova». Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.»
Статья 1061
Принятие на себя ответственности Правительством
«(1) Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.Принятие на себя ответственности Правительством
(2) Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, принято в соответствии со статьей 106.»
7. Применимые положения Закона № 797-XIII от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента (M.O. № 81-82/765, 1996 г.; повторное опубликование M.O. № 50/237, 2007 г.):
Статья 37
Сессии Парламента
«(1) Парламент созывается на две очередные сессии в течение года. Весенняя сессия начинается в феврале и завершается в конце июля. Осенняя сессия начинается в сентябре и завершается в конце декабря.Сессии Парламента
(2) В период между очередными сессиями Парламент может быть созван на внеочередную или специальную сессию по требованию Президента Республики Молдова, Председателя Парламента или одной трети депутатов.
(3) Заявление о созыве внеочередной или специальной сессии подается в письменной форме Постоянному бюро и должно содержать мотив, предлагаемую повестку дня и срок проведения сессии.
(4) Созыв Парламента на внеочередную или специальную сессию осуществляется в течение трех дней со дня регистрации заявления, если законом не предусмотрено иное.»
Статья 38
Заседания Парламента
«(1) Парламент организует свою работу в форме пленарных заседаний и заседаний постоянных комиссий.»Заседания Парламента
Статья 113
Содержание резолюции
«(1) […] Резолюции представляются председательствующему на пленарном заседании Парламента.»Содержание резолюции
Статья 116
Подача резолюции о выражении вотума недоверия
«(1) Резолюция о выражении вотума недоверия представляет собой отзыв доверия, оказанного Правительству при наделении его полномочиями. Подача резолюции о выражении вотума недоверия
(2) Резолюция о выражении вотума недоверия Правительству может быть подана не менее чем одной четвертью избранных депутатов.
(3) Резолюция о выражении вотума недоверия Правительству составляется и подается в соответствии с процедурой, установленной в частях (1) и (2) статьи 113.»
Статья 119
Механизм принятия на себя ответственности Правительством
(2) Принятие на себя политической ответственности перед Парламентом заявляется в постановлении Правительства, которое представляется в тот же день Парламенту с приложением текста программы, заявления общеполитического характера или проекта закона. Председатель Парламента незамедлительно распоряжается о раздаче текста постановления и сопутствующих материалов депутатам. Механизм принятия на себя ответственности Правительством
«(1) Правительство может принять на себя ответственность перед Парламентом по определенной программе, заявлению общеполитического характера либо проекту органического или ординарного закона.
(3) Если в течение 72 часов с момента принятия на себя ответственности Правительством не менее одной четверти избранных депутатов не подали резолюцию о выражении вотума недоверия Правительству или если поданная резолюция о выражении вотума недоверия отклонена, тогда программа, общеполитическое заявление или проект закона считаются принятыми и становятся обязательными для исполнения Правительством.
(4) В случае подачи резолюции о выражении вотума недоверия Правительству согласно части (3) она подлежит обсуждению в соответствии с положениями статей 116 - 118.»
8. Применимые положения Закона о законодательных актах № 780-XV от 27 декабря 2001 года (M.O. № 36-38/210, 2002 г.):
Статья 5
Обязательные общие условия законодательного акта
«(1) Защита прав, свобод, законных интересов граждан, равенство и социальная справедливость, а также совместимость с законодательством Сообщества являются обязательными условиями любого законодательного акта. Обязательные общие условия законодательного акта
(2) Законодательные акты должны отвечать следующим условиям:
a) соответствовать основным принципам законотворчества, предусмотренным статьей 4;
b) составляться в соответствии с требованиями законодательной техники и нормами литературного языка;
c) приниматься законодательным органом.»
Статья 20
Обоснование проекта законодательного акта
«Одновременно с разработкой проекта законодательного акта рабочая группа подготавливает пояснительную записку, содержащую […]»Обоснование проекта законодательного акта
Обоснование проекта законодательного акта
Статья 21
Согласование проекта законодательного акта
Согласование проекта законодательного акта
и проведение публичных консультаций по нему
«(1) Проект законодательного акта вместе с пояснительной запиской направляется для согласования заинтересованным внутренним и внешним органам и учреждениям и подлежит в установленном законом порядке процедуре публичных консультаций. […]»Статья 22
Экспертиза проекта законодательного акта
«(1) Для оценки качества проекта законодательного акта проводится правовая, антикоррупционная, экономическая, финансовая, научная, экологическая и иного рода экспертиза, в том числе на предмет совместимости с законодательством Сообщества, в зависимости от вида регулируемых общественных отношений, а также языковая экспертиза. Экспертиза проекта законодательного акта
(2) Правовая экспертиза обязательна для всех проектов законодательных актов […].
(3) Антикоррупционная экспертиза обязательна для всех проектов законодательных актов […].»
9. Применимые положения Закона № 317-XV от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления (M.O. № 208-210/783, 2003 г.):
Статья 32
Основные этапы подготовки
«(1) Проект нормативного акта подготавливается в несколько последовательных этапов с соблюдением правил и норм законодательной техники.Основные этапы подготовки
(2) Подготовка проекта нормативного акта включает:
a) рассмотрение предложений, сбор и изучение документов и принятие соответствующего решения;
b) организационно-техническое и финансовое обеспечение процесса подготовки;
c) определение концептов и понятий, используемых в проекте;
d) выработку текста;
e) обоснование;
f) согласование, публичные консультации и экспертизу;
g) доработку.»
10. Применимые положения Закона № 173-XIII от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов (M.O. № 1, 1994 г.):
«Ст.1. – (1) Законы, промульгированные Президентом Республики Молдова, постановления Парламента, указы Президента Республики Молдова, постановления и распоряжения Правительства […] публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова, издаваемом Государственным информационным агентством «Moldpres», на государственном языке с переводом на русский и другие языки в соответствии с законодательством. При необходимости в Официальном мониторе Республики Молдова публикуются и другие официальные акты. [...]
(5) Официальные акты, указанные в части (1), вступают в силу со дня опубликования их в Официальном мониторе Республики Молдова или в срок, предусмотренный в самом акте. Официальные акты, вступающие в силу в срок, предусмотренный в самом акте, публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова в 10-дневный срок после их принятия.»
ВОПРОСЫ ПРАВА
11. 24 августа 2011 года Правительство вынесло Постановление №633 о принятии на себя ответственности Правительством перед Парламентом на основании статьи 1061 Конституции по органическому закону о внесении изменений и дополнений в Закон №550-XIII от 21 июля 1995 года о финансовых учреждениях, Закон №199-XIV от 18 ноября 1998 года о рынке ценных бумаг, Гражданский процессуальный кодекс №225-XV от 30 мая 2003 года, Исполнительный кодекс № 443-XV от 24 декабря 2004 года и Закон №113 от 17 июня 2010 года о судебных исполнителях.12. В этот же день в Секретариат Парламента, который находился на парламентских каникулах с 1 июля по 13 сентября 2011 года, было представлено Постановление Правительства № 633 о принятии на себя ответственности Правительством перед Парламентом на основании статьи 1061 Конституции в связи с органическим законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.
13. В «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» №139-145 от 26 августа 2011 года, ст.702, было опубликовано Постановление Правительства № 633 от 24 августа 2011 года о принятии на себя ответственности Правительством. Конституционный суд отмечает, что в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» № 139-145 от 26 августа 2011 года был опубликован только текст Постановления Правительства №633, без приложения текста проекта закона.
14. 27 августа 2011 года, поскольку не была подана резолюция о выражении недоверия, законопроект был сочтен принятым. 28 августа 2011 года в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» № 146, ст. 450, был опубликован Закон № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.
15. Авторы обращения считают, что в этом контексте процедура принятия закона, подлежащего контролю конституционности, свидетельствует о ситуации, когда проект закона может стать органическим законом путем принятия на себя ответственности Правительством в период парламентских каникул, без представления данного проекта в пленарном заседании Парламента, с технической невозможностью подачи резолюции о выражении недоверия и без согласования законопроекта, ситуация, которая, по мнению авторов обращения, противоречит статьям 7, 60, 66 п. a) и 1061 Конституции.
16. Конституционный суд отмечает, что прерогатива, которой он наделен в силу пункта а) части (1) статьи 135 Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции с учетом ее верховенства.
17. В этом контексте Конституционный суд отмечает тот факт, что, в сущности, обращение касается соблюдения процедуры принятия Правительством ответственности перед Парламентом по проекту закона, а также соблюдения процедуры разработки и вступления в силу законодательных и нормативных актов.
18. Конституционный суд проанализирует оспариваемую процедуру через призму конституционных норм, на которые ссылаются авторы обращения, с учетом двух выявленных аспектов. В этом смысле Конституционный суд будет рассматривать предполагаемое нарушение статьи 1061 Конституции в сочетании со статьями 7, 60 и 66 Конституции.
ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 1061 КОНСТИТУЦИИ В СОЧЕТАНИИ СО СТАТЬЯМИ 7, 60 и 66 КОНСТИТУЦИИ
19. По утверждениям авторов обращения, процедура принятия оспариваемого законодательного акта нарушает положения статьи 1061 Конституции, предусматривающие следующее:
«(1) Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.»
20. В этом смысле авторы обращения считают, что процедура принятия оспариваемого акта нарушает прерогативы, которыми Правительство наделено статьей 1061 Конституции, и прерогативы Парламента, предоставленные статьей 66 Конституции, согласно которой Парламент:
«a) принимает законы, постановления и резолюции; […]»
21. В то же время авторы обращения полагают, что несоблюдением процедуры принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом оспариваемый законодательный акт нарушает статью 60 Конституции:
«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.»
22. Авторы обращения считают, что поскольку процедура принятия на себя ответственности Правительством, предусмотренная статьей 1061 Конституции, не была соблюдена, оспариваемый акт не имеет юридической силы, согласно статье 7 Конституции, которая предусматривает:
«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»
A. Аргументы авторов обращения
23. По мнению авторов обращения, принятие на себя ответственности Правительством по проекту закона в период парламентских каникул не соответствует требованиям Регламента Парламента и статьи 1061 Конституции, которая подразумевает, что принятие ответственности осуществляется в пленарном заседании Парламента таким образом, чтобы депутаты фактически имели возможность подать резолюцию о выражении недоверия в том случае, если хотят воспользоваться этим правом.
24. Авторы обращения считают также, что издание закона при нарушении процедуры принятия на себя ответственности Правительством противоречит и положениям статей 60 и 66 п.a) Конституции, устанавливающих, что Парламент является единственной законодательной властью государства, а принятие законов и обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории страны являются одним из его основных полномочий. Авторы обращения считают, что несоблюдение процедуры принятия на себя ответственности Правительством в парламентской республике является недопустимым присвоением законодательных компетенций без делегирования таковых Парламентом в соответствии с конституционной процедурой, предусмотренной в статье 1062 Конституции.
25. Авторы обращения отмечают также, что срочность принятия законодательных мер, на которую сослалось Правительство при принятии на себя ответственности за текст оспариваемого акта, не соответствует духу статьи 1061 Конституции, так как для такого рода ситуаций Конституция предусмотрела в части (3) статьи 74 процедуру принятия в срочном порядке.
26. Авторы обращения считают, что представлением в Секретариат Парламента законопроекта без соблюдения требований о публичных консультациях и согласовании Правительство нарушило процедуру, установленную законом и, соответственно, Конституцией. Авторы обращения подчеркивают, что в свете юриспруденции Конституционного суда принятие закона без соблюдения этапов разработки и утверждения правовых норм влечет за собой его недействительность.
B. Аргументы властей
27. Правительство и Парламент отмечают, что в Конституции нет детальных положений о механизме принятия на себя ответственности Правительством, этот механизм излагается в Регламенте Парламента. Правительство считает, что конституционные нормы не были нарушены, поскольку синтагму «перед Парламентом» из статьи 1061 Конституции нельзя толковать в смысле физического присутствия представителя исполнительной власти на пленарном заседании Парламента. По мнению Правительства, принятие на себя политической ответственности перед Парламентом объявляется постановлением Правительства. Правительство считает, что акт принятия на себя ответственности произошел в момент вынесения постановления всем кабинетом министров, с последующими мерами, предпринятыми высшим законодательным органом, выраженными в действиях или бездействии.
28. По мнению Правительства, парламентские каникулы не являются обстоятельством, исключающим возможность принятия на себя ответственности перед Парламентом по проекту закона, поскольку, в соответствии с частью (2) статьи 67 Конституции, Парламент созывается и на внеочередные или специальные сессии по требованию Президента Республики Молдова, Председателя Парламента или одной трети депутатов. Исходя из конституционных положений Правительство считает, что обладает полной свободой выбора момента для принятия на себя ответственности.
29. В поддержку своей позиции в открытом пленарном заседании представитель Правительства сослался на примеры Франции и Румынии как государств, правительства которых многократно прибегали к институту принятия на себя ответственности перед Парламентом.
30. Цитируя юриспруденцию Конституционного суда Румынии по критериям, установленным статьей 114 Конституции Румынии для принятия Правительством ответственности, представитель Правительства заявил, что оспариваемый законодательный акт соответствует следующим четырем критериям: (a) наличие срочной необходимости принятия мер, содержащихся в законе, за который Правительство берет на себя ответственность; (b) необходимость экстренного принятия этих мер; (c) важность регулируемой области и (d) незамедлительное применение данного закона.
31. Правительство заявило, что проекты, утвержденные посредством процедуры принятия на себя ответственности, не проходят этапы законодательной процедуры, поскольку являются исключением процесса законотворчества и издания законов. Правительство отмечает, что этот недостаток устраняется путем соблюдения принципа гласности, который придает юридическую силу принятому акту, а также путем процедуры промульгирования закона исполняющим обязанности Президента страны.
32. Парламент считает, что конституционные нормы не были нарушены, поскольку процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом излагается не Конституцией, а Регламентом Парламента, применение которого является исключительной прерогативой Парламента. В этом смысле он ссылается на Постановление Конституционного суда № 5 от 28 сентября 2000, в котором отмечается следующее: «контроль конституционности не распространяется на акты по применению положений Регламента. Применение Регламента является полномочием Парламента. Любое вмешательство в данную деятельность внепарламентских публичных властей, в том числе со стороны Конституционного суда, может расцениваться как нарушение независимости законодательного органа. В случае же оспаривания конкретных действий по применению Регламента конституционным является использование исключительно парламентских средств и процедур.»
33. В своей точке зрения Парламент отметил, что проект оспариваемого законодательного акта был зарегистрирован в Секретариате Парламента 24 августа 2011 года за № 1878, Председатель Парламента незамедлительно распорядился о передаче материалов депутатам, которые находились на парламентских каникулах. Созыв Парламента на внеочередную или специальную сессию осуществляется в течение трех дней со дня регистрации заявления, если законом не предусмотрено иное. В силу того, что Регламент Парламента не уточняет этапы процедуры принятия Правительством ответственности перед Парламентом, что является законодательным пробелом, учитывая трехдневный срок, установленный в статьях 106 и 1061 Конституции, а также тот факт, что депутаты находились в отпуске, внеочередная или специальная сессия не была созвана. Парламент отметил, что не было проведено пленарное заседание Парламента (очередное, внеочередное или специальное) и не было подано в этой связи резолюции о выражении недоверия.
34. По мнению Парламента, поскольку Регламент Парламента не устанавливает четкую процедуру, исходя из положений части (1) статьи 68 Конституции, депутат, даже находясь на каникулах, будучи уведомлен Секретариатом Парламента о намерении Правительства взять на себя ответственность, во исполнение своего представительного мандата, находясь на службе народа, был вправе содействовать осуществлению конституционных полномочий Парламента.
35. Парламент отметил также, что, поскольку Закон № 780 от 27 декабря 2001 года о законодательных актах не содержит положений о процедуре принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом на основании статьи 1061 Конституции, требования об обосновании, согласовании, публичных консультациях и экспертизе проекта законодательного акта не применимы.
36. По мнению Академии наук Молдовы, принятие на себя ответственности Правительством по тексту оспариваемого законодательного акта произведено с нарушением духа и норм Конституции. Академия наук Молдовы считает, что в процедуре принятия на себя ответственности Правительством по проекту органического закона законодатель предусмотрел его рассмотрение в пленарном заседании Парламента и в присутствии большинства депутатов, поскольку часть (2) статьи 1061 Конституции четко предусматривает, что «Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, принято в соответствии со статьей 106». Академия наук Молдовы отметила, что депутаты Парламента, которые на тот момент были на каникулах, фактически были лишены возможности осуществить свое конституционное право подачи резолюции о выражении недоверия Правительству в связи с данным законопроектом.
37. По мнению Академии наук Молдовы, принятие Правительством на себя ответственности перед Парламентом должно осуществляться по единой процедуре, при участии представителя Правительства, который представляет в пленарном заседании Парламента программу, заявление общеполитического характера или проект закона.
38. Академия наук Молдовы указала, что Постановление Правительства № 633 от 24 августа 2011 года о принятии на себя ответственности за оспариваемый проект закона было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» от 26 августа 2011 года. Следовательно, на момент его представления в Секретариат Парламента, это постановление Правительства не было в силе, согласно части (1) статьи 1 Закона №173 от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов. По утверждению Академии наук Молдовы, трехдневный срок с момента «представления проекта закона» должен был начаться 26 августа 2011 года, когда Постановление Правительства было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
C. Оценка Конституционного суда
1. Общие суждения
39. Конституционный суд отмечает, что процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона не регламентирована детально статьей 1061 Конституции. В то же время и статья 119 Регламента Парламента не излагает детально процедуру как таковую, указывая, что принятие ответственности возможно только по органическим или ординарным законам и что оно осуществляется путем вынесения Правительством соответствующего постановления. Этот момент отметили и власти в своих точках зрения.
40. Конституционный суд отмечает, что процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона предусмотрена в статье 1061 Конституции, в результате пересмотра Конституции Законом № 1115-XV от 5 июля 2000 года.
41. До настоящего времени Правительство принимало на себя ответственность в соответствии со статьей 1061 Конституции только в двух случаях: по Закону № 244 от 1 октября 2010 года и по Закону №184 от 27 августа 2011 года, последний из которых подвергается контролю конституционности в настоящем процессе.
42. Для установления соблюдения статьи 1061 Конституции, Конституционный суд считает необходимым дать толкование содержания данной конституционной нормы. В этом смысле Конституционный суд напоминает, что в соответствии с пунктом b) части (1) статьи 135 Основного закона, полномочие по толкованию Конституции принадлежит исключительно органу конституционной юрисдикции и заключается в установлении истинной воли законодателя, точного и полного смысла конституционных норм и их правильного применения в пространстве и во времени (Постановление № 17 от 20.09.2011 о толковании положений ст.78 Конституции Республики Молдова). Конституционный суд еще раз отмечает, что прерогатива, которой он наделен ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, предполагает установление истинного и полного смысла конституционных норм, путем текстуального или функционального толкования, в проистекающей из текста Конституции мере, учитывая первоначальный характер нормы, конкретные ситуации, которых законодатель не мог предвидеть на момент принятия нормы, последующие (смежные или даже противоречивые) положения, комплексные ситуации, в которых норма применяется, и т.д. (Постановление № 21 от 20.10.2011 о толковании части (3) статьи 46 Конституции).
43. К тому же Конституционный суд отмечает, что толкование конституционной нормы и контроль конституционности, запрашиваемый обращением, не распространяется на положения Регламента Парламента, подтверждая в этом смысле выводы, изложенные в Постановлении Конституционного суда № 5 от 28 сентября 2000 года, цитируемом в мнении Парламента (смотри § 32).
44. Для установления истинного и полного смысла статьи 1061 Конституции Конституционный суд проанализирует далее возникновение института принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом, формы его применения в конституциях других государств и преследуемую законодателем цель.
45. В этом смысле Конституционный суд рассмотрит практику двух государств, на которую ссылаются власти, в которых существует институт принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом, аналогичный существующему в Республике Молдова: Франции и Румынии.
2. Сравнительное право
a) Франция
46. Процедура принятия Правительством ответственности перед Парламентом появилась в Конституции Франции в 1958 году вследствие правительственной нестабильности, приведшей к парламентскому кризису Четвертой французской республики. В период Четвертой республики некоторые правительства брали на себя ответственность по законопроектам, угрожая законодательному органу, что в случае непринятия предложенного проекта они уйдут в отставку. Часть (3) статьи 49 французской Конституции 1958 года предусматривает:
«Премьер-министр может после обсуждения в Совете министров поставить перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с голосованием по конкретному проекту. В этом случае проект считается принятым, если не будет внесена в последующие двадцать четыре часа и принята согласно условиям, предусмотренным в предыдущем абзаце, резолюция порицания.»
47. В период 1958 – 2008 годов французское Правительство принимало на себя ответственность 82 раза, резолюции о выражении недоверия были поданы в 51 случае и в результате было принято 48 законов. Применением данной процедуры преследовались две цели: либо заставить Национальное собрание принять определенный текст – с этой целью процедура использовалась правительствами, обладавшими недостаточным большинством, – либо для борьбы с парламентским обструкционизмом в форме множества поправок, предлагаемых оппозицией, хотя это не было изначальной целью конституционного института.
48. Считая применение данной процедуры чрезмерным, 28 июля 2008 года была проведена конституционная реформа, в результате которой в часть (3) статьи 49 французской Конституции были внесены изменения, ограничивающие полномочия Правительства по принятию на себя ответственности только за проекты законов, относящихся к государственному бюджету или бюджету социального страхования, и только один раз на протяжении одной парламентской сессии.
49. Из текста французской Конституции ясно вытекает, что процедура принятия Правительством ответственности осуществляется премьер-министром в заседании Национального собрания, физическое присутствие которого необходимо.
b) Румыния
50. Что касается процедуры принятия Правительством на себя ответственности, Конституция Румынии от 1991 года последовала модели французской Конституции 1958 года, предусматривая в статье 113 (впоследствии перенумерованной в статью 114) возможность принятия Правительством на себя ответственности перед Палатой депутатов и Сенатом:
«(1) Правительство может принять на себя ответственность перед Палатой депутатов и Сенатом на совместном заседании в связи с программой, заявлением об общей политике или отдельным законопроектом.»
51. При даче толкования конституционных положений Конституционный суд Румынии установил в своей юриспруденции, что необходимо ввести определенные условия для принятия Правительством ответственности перед Парламентом. Так, в соответствии с Конституцией, Правительство обладает конституционным правом принимать на себя ответственность в следующих случаях: (a) при наличии срочной необходимости принятия мер, предусмотренных законом, по которому Правительство берет на себя ответственность; (b) при экстренной необходимости принятия этих мер; (c) при важности регулируемой области и (d) при незамедлительном применении закона.
52. В ответ на проект закона о пересмотре Конституции Конституционный суд Румынии рекомендовал дополнить положения части (1) статьи 114 Конституции, в смысле ограничения предмета, по которому Правительство может взять на себя ответственность за программу, заявление об общей политике или отдельный законопроект, который урегулировал бы единообразно социальные отношения, касающиеся только одной сферы (Постановление № 799 от 17 июня 2011 года). В этом смысле Конституционный суд Румынии сослался на порочную практику Правительства принятия на себя ответственности по законопроекту, которым вносились изменения в 17 законов, касающихся реформы в сферах собственности и правосудия.
53. Конституционный суд Румынии отметил по поводу процедуры принятия на себя ответственности Правительством по одному законопроекту (Постановление 1.557 от 18 ноября 2009 года):
«[…] Чтобы не считать данную процедуру как игнорирующую соображения, послужившие основанием для закрепления положений ст.114 Конституции, принятие Правительством на себя ответственности по тексту закона не может осуществляться когда угодно, как угодно и при любых обстоятельствах, поскольку в естественном порядке механизмов правового государства эта законодательная процедура является исключением.»
54. Относительно конституционной роли резолюции о выражении недоверия при процедуре принятия на себя ответственности Правительством по проекту закона, Конституционный суд Румынии отметил (Постановление № 1.525 от 24 ноября 2010 года):
«[…] Подача резолюции о выражении недоверия означает инициирование парламентского контроля за деятельностью Правительства […]; это оружие, которое предоставляется парламентской оппозиции, а также это форма выражения оппозиции по поводу принимаемых Правительством мер. Следовательно, воспрепятствование подаче и отказ в обсуждении уже поданной резолюции о выражении недоверия противоречат Конституции, поскольку это равнозначно исключению возможности парламентской оппозиции подвергать цензуре и контролю решения Правительства о принятии на себя ответственности.»
3. Выводы Конституционного суда
55. Исходя из вышеизложенного Конституционный суд считает, что процедура принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом является особенностью законодательной процедуры, согласно которой проект закона уже не подвергается законодательной процедуре, предусмотренной Регламентом Парламента, он подвергается строго политическому обсуждению с последующим сохранением или отставкой Правительства путем отзыва выраженного ему доверия Парламентом.
56. В этом смысле Конституционный суд считает, что политические дебаты по поводу отставки Правительства путем отзыва выраженного ему доверия возможно только в условиях, предусмотренных статьей 106 Конституции, в пленарном заседании Парламента. Между прочим, согласно статье 38 Регламента Парламента, Парламент организует свою работу в форме пленарных заседаний и заседаний постоянных комиссий. Следовательно, представление в Секретариат Парламента постановления Правительства о принятии на себя ответственности с прилагаемыми материалами, без представления в пленарном заседании этого политического акта не соответствует конституционным нормам о принятии на себя ответственности «перед» Парламентом.
57. В противном случае, подобное обсуждение становится невозможным, поскольку, согласно части (4) статьи 37 Регламента Парламента, созыв Парламента на внеочередную или специальную сессию осуществляется в течение трех дней со дня регистрации заявления, если законом не предусмотрено иное. Срок подачи резолюции о выражении вотума недоверия также составляет 3 дня с момента принятия на себя ответственности Правительством. Исходя из этих соображений, за пределами парламентских сессий процедура принятия на себя ответственности Правительством обусловлена созывом внеочередной или специальной сессии, а 3-дневный срок для подачи резолюции о выражении недоверия начинается с момента представления в пленарном заседании Парламента проекта закона, по которому Правительство берет на себя ответственность.
58. Конституционный суд согласен с Правительством, что сама по себе процедура принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом, будучи юридической реальностью, не затрагивает «законодательную монополию Парламента» до тех пор, пока эта законодательная процедура применяется в условиях, предусмотренных Основным законом. Процедура принятия на себя ответственности Правительством не исключает и не может использоваться для исключения парламентского контроля посредством инициирования процедуры выражения недоверия. Данная конституционная процедура исключает обсуждение проекта закона как такового, однако это не является неконституционным последствием, как вытекает из статьи 1061 Конституции.
59. Конституционный суд принимает аргумент Правительства о том, что Конституция не содержит положений, ограничивающих Правительство исключительно определять целесообразность и содержание своей инициативы. В данном контексте следует отметить, что предмет настоящего дела не распространяется на целесообразность или содержание оспариваемого законодательного акта.
60. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что процедура принятия на себя ответственности Правительством по внесенному законопроекту, как упрощенная форма законотворчества, должна быть мерой in extremis, обусловленной срочностью мер, содержащихся в законе, по которому Правительство берет на себя ответственность, необходимостью принятия этих мер в экстренном порядке, важностью регулируемой сферы и необходимостью незамедлительного применения данного закона.
61. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что в государствах, в которых правительства часто применяли институт принятия на себя ответственности перед Парламентом, законодатель ограничил или пытается ограничить злоупотребления исполнительной властью данной исключительной процедурой. Конституционный суд подчеркивает, что в этих государствах присутствие представителя исполнительной власти в Парламенте является обязательным, а механизм парламентского контроля посредством выражения недоверия был недостаточным для обеспечения равновесия между этими ветвями власти.
62. Конституционный суд установил, что Закон № 184 от 27 августа 2011 года был издан Правительством при принятии на себя ответственности в период парламентских каникул, представитель исполнительной власти не присутствовал в пленарном заседании Парламента, что привело к невозможности подачи резолюции о выражении недоверия и, тем самым, политических дебатов по поводу сохранения вотума доверия или отзыва выраженного Правительству доверия. Конституционный суд считает, что способ применения Правительством процедуры принятия на себя ответственности перед Парламентом фактически лишил Парламент в качестве высшего представительного органа народа Республики Молдова и единственной законодательной власти контроля за подобными исключительными мерами.
63. Конституционный суд отмечает, что отсутствие четких положений о применимости требований Закона № 780 от 27 декабря 2001 года о законодательных актах к законам, изданным посредством процедуры принятия на себя ответственности Правительством, нельзя толковать как снисходительность законодателя к таким законодательным актам.
64. Конституционный суд отмечает, что аналогичные положения о приведении актов в соответствие с указанным законодательством, о финансово-экономическом обосновании и прозрачности процесса принятия решений содержатся в Законе № 317-XV от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства, положения которого бесспорно применимы к актам Правительства в целом и к Постановлению Правительства № 633 от 24 августа 2011 года в частности.
65. Конституционный суд поддерживает аргумент Академии наук Молдовы (§ 38), однако, как было отмечено выше (§ 57), срок, предусмотренный статьей 1061 Конституции, начинается с момента представления в пленарном заседании Парламента проекта закона, за который Правительство принимает на себя ответственность, который должен наступить после вступления в силу в предусмотренном законом порядке Постановления Правительства о принятии на себя ответственности перед Парламентом. Таким образом, промульгация и опубликование 27 августа 2011 года Закона № 184, то есть через 1 день после опубликования Постановления Правительства в «Monitorul Oficial» (26 августа 2011 года), были произведены с нарушением конституционного срока, предусмотренного для подачи резолюции о выражении недоверия.
66. Исходя из необходимости обеспечения прозрачности акта правления, Конституционный суд отмечает, что в процедуре принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом надлежит в обязательном порядке публиковать в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» не только текст постановлений Правительства, но и полный текст проектов законов, являющихся предметом данной процедуры.
67. В этом смысле Конституционный суд напоминает, что исходя из принципа верховенства Конституции и обеспечения соответствия законов и других правовых актов Высшему закону (статья 7 Конституции) все участники законодательного процесса обязаны соблюдать процедуру, установленную Высшим законом. Требования Конституции к принятию законов имеют обязательный характер и не могут произвольно изменяться участниками законодательного процесса. Так, закон обладает юридической силой только при условии соблюдения правовых норм на этапах его разработки и принятия.
68. Таким образом, Конституционный суд считает, что Закон № 184 от 27 августа 2011 года издан процедурой принятия на себя ответственности Правительством, противоречащей статье 1061 Конституции в сочетании со статьями 7, 60 и 66 Конституции.
Исходя из изложенного, на основании статей 140 Конституции, 26 Закона о Конституционном суде, статей 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать неконституционным Закон № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты как изданный с нарушением процедуры принятия.
2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Александру ТЭНАСЕ
№ 28. Кишинэу, 22 декабря 2011 г.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ,
изложенное на основании части (5)
статьи 27 Закона о Конституционном суде и
статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции
Постановлением № 28 от 22 декабря 2011 года Конституционный суд признал неконституционным Закон № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, прийдя к заключению, что нарушена процедура принятия.изложенное на основании части (5)
статьи 27 Закона о Конституционном суде и
статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции
Конституция Республики Молдова в статье 60 предусматривает, что «Парламент является […] единственной законодательной властью государства.». В то же время Конституция предоставляет Правительству два инструмента, позволяющих ему вмешиваться в сферу первичного регулирования социальных отношений: принятием на себя ответственности перед Парламентом, предусмотренным статьей 1061, либо изданием ордонансов вследствие законодательного делегирования. Эти положения не преследуют цель ущемления «законодательной монополии законодательного органа», пока применяются в соответствии с положениями Конституции.
Принятие Правительством на себя ответственности в связи с отдельным законопроектом является косвенным законодательным способом принятия закона, не путем его обсуждения в рамках ординарной законодательной процедуры, а по упрощенной процедуре, способной повлечь отставку Правительства. Конституционный суд Румынии определил принятие Правительством ответственности по законопроекту как «смешанную процедуру – парламентского контроля, поскольку позволяет начать процедуру выражения недоверия, и законодательную, поскольку законопроект, в связи с которым Правительство берет на себя ответственность, считается принятым, если резолюция о выражении недоверия не была внесена или, будучи внесенной, была отклонена.»1
______________________________
1 Решение № 34/1998, Monitorul Oficial al României, Часть I, № 88 от 25 февраля 1998 г.
В §38 постановления Конституционный суд отмечает, что Академия наук Молдовы указала, что Постановление Правительства № 633 от 24 августа 2011 года о принятии на себя ответственности за оспариваемый проект закона было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» от 26 августа 2011 года и что на момент его представления в Секретариат Парламента оно не было в силе, согласно части (1) статьи 1 Закона № 173 от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов. По утверждению Академии наук Молдовы, трехдневный срок с момента «представления проекта закона» должен был начаться 26 августа 2011 года, когда Постановление Правительства было опубликовано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
В §65 Конституционный суд поддержал аргумент Академии наук Молдовы и заключил, что промульгация и опубликование 27 августа 2011 года Закона № 184, то есть через 1 день после опубликования Постановления Правительства в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova» от 26 августа 2011 года, производились с нарушением конституционного срока, предусмотренного для подачи резолюции о выражении недоверия.
Считаю необоснованным вывод Конституционного суда о нарушении процедуры принятия. И Академия наук Молдовы, и Конституционный суд дали ошибочное толкование статьи 1061 в сочетании со статьей 106 Конституции.
|
Ст. 1061 Конституции РМ
“[…](2) Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления […] проекта закона, принято в соответствии со статьей 106. |
Ст. 106 Конституции РМ
«[…](2) Предложение о выражении недоверия рассматривается по прошествии трех дней со дня внесения в Парламент.» |
Так, согласно части (2) статьи 1061 Конституции РМ, Правительство может быть отправлено в отставку, если в трехдневный срок с момента представления проекта закона Парламенту не менее одной четверти депутатов вносит предложение о выражении недоверия. Предложение о выражении недоверия рассматривается через 3 дня после его внесения, а не через 3 дня после представления проекта закона или постановления о принятии Правительством на себя ответственности перед Парламентом (согласно ст. 106 Конституции РМ).
Статья 1061 не предусматривает, что Постановление Правительства о принятии на себя ответственности должно быть напечатано в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», ни то, что срок начинается с момента его опубликования в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», как ошибочно истолковал это положение Конституционный суд. Правительство принимает на себя ответственность перед Парламентом (а не перед обществом) и это не влечет последствия для определенных лиц или круга лиц, как в случае законов или постановлений или других нормативных актов, следовательно, юридические последствия такого решения наступают в момент его представления Парламенту, а значит, нет необходимости в том, чтобы представитель Правительства предстал перед Парламентом. Учитывая, что принятие Правительством на себя ответственности осуществляется в исключительных случаях и что законодательный процесс должен быть быстрым, для внесения резолюции о выражении недоверия достаточен трехдневный срок, обеспечивающий Парламенту возможность созвать внеочередное или специальное заседание в случае, когда он не находится на очередной сессии.
Эти аргументы подкрепляет статья 119 Регламента Парламента, утвержденного Законом № 797 от 2.04.96 г., которая, развивая конституционные статьи, предусматривает, что «[…](2) Принятие на себя политической ответственности перед Парламентом заявляется в постановлении Правительства, которое представляется в тот же день Парламенту с приложением текста программы, заявления общеполитического характера или проекта закона. Председатель Парламента незамедлительно распоряжается о раздаче текста постановления и сопутствующих материалов депутатам. […]». Эта норма не предусматривает, что постановление о принятии на себя ответственности перед Парламентом должно быть опубликовано для приобретения юридической силы, она предусматривает только, что постановление представляется в тот же день Парламенту с приложением проекта закона.
Согласно части (3) этой же статьи «[…](3) Если в течение 72 часов с момента принятия на себя ответственности Правительством не менее одной четверти избранных депутатов не подали резолюцию о выражении вотума недоверия Правительству или если поданная резолюция о выражении вотума недоверия отклонена, тогда программа, общеполитическое заявление или проект закона считаются принятыми и становятся обязательными для исполнения Правительством. […]»
В рассматриваемом деле замечаем, что с 24 августа 2011 года по 27 августа 2011 года (дата принятия закона) у Парламента было достаточно времени для подачи резолюции о выражении недоверия. В заседании представитель Парламента отметил, что «проект закона был зарегистрирован в Секретариате Парламента 24 августа 2011 года за №1878 и в приоритетном порядке, согласно положениям части (2) статьи 119 Регламента Парламента, Председатель Парламента незамедлительно распорядился о раздаче депутатам постановления Правительства и прилагаемых материалов.»
Правительство вынесло Постановление о принятии на себя ответственности перед Парламентом 24 августа 2011 года и в этот же день оно было представлено в Парламент вместе с проектом закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты. Как можно заметить, трехдневный срок с момента принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом и представления проекта закона до момента вступления закона в силу был соблюден.
По поводу мнения Конституционного суда, изложенного в §66, напомним, что Закон №173 от 6 июля 1994 года о порядке опубликования и вступления в силу официальных актов не предусматривает опубликование законопроектов в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova», и это было бы неразумно, потому, что Парламент может выразить свое недоверие Правительству и таким образом закон может стать недействительным.
В §62 и §63 своего постановления Конституционный суд установил «[…] что Закон № 184 от 27 августа 2011 года был издан Правительством при принятии на себя ответственности в период парламентских каникул, представитель исполнительной власти не присутствовал в пленарном заседании Парламента, что привело к невозможности подачи резолюции о выражении недоверия и, тем самым, политических дебатов по поводу сохранения вотума доверия или отзыва выраженного Правительству доверия. Конституционный суд считает, что способ применения Правительством процедуры принятия на себя ответственности перед Парламентом фактически лишил Парламент в качестве высшего представительного органа народа Республики Молдова и единственной законодательной власти контроля за подобными исключительными мерами.» Не согласен с этим утверждением, поскольку парламентские каникулы не являются препятствием для созыва внеочередной или специальной сессии Парламента в соответствии с частью (2) статьи 37 Регламента Парламента, а часть (3) этой же статьи предусматривает созыв внеочередной или специальной сессии Парламента в трехдневный срок со дня регистрации заявления. Согласно этой норме, созыв Парламента в экстренном порядке не должен превышать 3 дня, если законом не предусмотрено иное. Представитель Парламента отметил в заседании Конституционного суда, что на момент представления Правительством материалов были отозваны из отпуска некоторые работники для того, чтобы в срочном порядке раздать проект закона депутатам. Следовательно, у Парламента была возможность созвать пленарное заседание Парламента и потребовать присутствия на нем представителя Правительства и, в случае необходимости, начать процедуру выражения недоверия Правительству.
Таким образом, считаю, что условия для принятия Закона № 184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты были соблюдены.
СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Думитру ПУЛБЕРЕ
22 декабря 2011 г.
PCC-01/28а
Кишинэу, 22 декабря 2011 годаПарламенту Республики Молдова
ПРЕДСТАВЛЕНИЕ
Постановлением №28 от 22 декабря 2011 года Конституционный суд признал неконституционным Закон №184 от 27 августа 2011 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, так как была нарушена процедура его принятия.
Конституционный суд отметил, что институт принятия на себя ответственности Правительством перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона был предусмотрен в Конституции после того, как Законом №1115-XV от 5 июля 2000 года она была дополнена статьей 1061.
Конституционный суд отметил, что процедура принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом, предусмотренная в ст.1061 Конституции, не конкретизирована в ст.119 Регламента Парламента, в котором лишь уточняется, что принятие ответственности возможно только по органическим или ординарным законам и осуществляется принятием постановления Правительства.
В данном контексте Конституционный суд обращает внимание Парламента на необходимость изменения и дополнения Регламента Парламента в соответствии с пересмотренной Законом №1115-XV от 5 июля 2000 года Конституцией и требование четкого урегулирования процедур принятия Правительством на себя ответственности перед Парламентом и делегирования законодательных полномочий.
В свете изложенного, на основании ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд считает необходимым разрешение этих вопросов законодательным органом.
В этом смысле Конституционный суд просит Парламент рассмотреть, в соответствии с положениями ст.281 Закона о Конституционном суде, настоящее представление и в 3-месячный срок проинформировать Конституционный суд о результатах его рассмотрения.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ Александру ТЭНАСЕ