Именем Республики Молдова

    Конституционный суд в составе:

    Александру ТЭНАСЕ, председатель,

    Аурел БЭЕШУ,

    Игорь ДОЛЯ,

    Петру РАЙЛЯН, судьи,

    при участии секретаря заседания Людмилы Кихай,

    принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 6 июня 2013 года,

    рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

    выносит следующее постановление.

    ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

    1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Сергея Сырбу, представленное в Конституционный суд 6 июня 2013 года в соответствии с положениями ст. 135 ч. (1) п. а) Конституции, ст.25 п. g) Закона о Конституционном суде и ст. 38 ч. (1) п. g) Кодекса конституционной юрисдикции, о контроле конституционности положений ст.11 ч.(4) Закона №548-XIII от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы и ст.21 ч.(3) и ст.23 ч.(3) Закона об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 года.

    2. Автор обращения считает, в частности, что положения, не допускающие приостановления судебной инстанцией исполнения актов Национального банка Молдовы и устанавливающие трехмесячный срок для рассмотрения исковых заявлений против этого банка, нарушают положения ст.1, ст.6, ст.20, ст.26, ст.53, ст.54, ст.66, ст.114 и ст.115 Конституции Республики Молдова.

    3. Определением Конституционного суда от 25 июля 2013 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

    4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд истребовал мнения Парламента, Правительства, Президента Республики Молдова, Национального банка Молдовы.

    5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда обращение аргументировал автор обращения. Парламент был представлен начальником общего юридического управления Секретариата Парламента Ионом  Крянгэ.

    ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

    6. 7 марта 2013 года Парламент Республики Молдова принял Закон №31 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, среди которых числятся Закон о Национальном банке Молдовы и Закон об административном суде.

    7. Так, согласно ст.11 ч.(4) Закона о Национальном банке Молдовы, до окончательного разрешения дела в судебной инстанции не могут быть приостановлены исполнение актов Национального банка, относящихся к области денежной и валютной политики, включая защитные меры, актов Национального банка о специальном управлении банком, об отзыве лицензии у субъектов, находящихся под надзором Национального банка, об инициировании процедуры принудительной ликвидации банка, актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, а также меры, применяемые Национальным банком, специальным управляющим или ликвидатором в процессе специального управления или принудительной ликвидации банка.

    8. Статья 21 Закона об административном суде, содержащая положения о порядке приостановления судом исполнения обжалуемого административного акта, в ч.(3) предусматривает вышеуказанное положение ст.11 ч.(4) Закона о Национальном банке Молдовы.

    9. Вместе с тем, в соответствии со ст.23 ч.(3) Закона об административном суде, исковые заявления против Национального банка Молдовы рассматриваются в трехмесячный срок со дня подачи заявления.

    ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

    10. Применимые положения Конституции (М.О., 1994 г., № 1):

Статья 4

Права и свободы человека

    «(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

    (2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы.»

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

    «В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.»

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

    «(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

    (2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.»

Статья 26

Право на защиту

    «(1) Право на защиту гарантируется.

    (2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод.

    […]»

Статья 53

Право лица, ущемленного властью

    «(1) Лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.

    […]»

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

    «(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

    (2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

    (3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 - 24.

    (4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы.»

Статья 114

Осуществление правосудия

    «Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями.»

Статья 115

Судебные инстанции

    «[…]

    (4) Организация и компетенция судебных инстанций, судебная процедура устанавливаются органическим законом.»

    11. Применимые положения Закона №548-XIII от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы (М.О., 2000 г., № 56-57, ст.624):

Статья 11

Акты Национального банка

    «[…]

    (4) До окончательного разрешения дела в судебной инстанции не могут быть приостановлены исполнение актов Национального банка, относящихся к области денежной и валютной политики, включая защитные меры, актов Национального банка о специальном управлении банком, об отзыве лицензии у субъектов, находящихся под надзором Национального банка, об инициировании процедуры принудительной ликвидации банка, актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, а также меры, применяемые Национальным банком, специальным управляющим или ликвидатором в процессе специального управления или принудительной ликвидации банка.»

    12. Применимые положения Закона об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 года (М.О.,
2000 г., № 57-58, ст.375):

Статья 1

Назначение административного суда

    «(1) Административный суд как институт права имеет целью пресечение злоупотребления властью и превышения полномочий органами публичной власти, защиту прав личности в соответствии с законом, упорядочение деятельности органов публичной власти, обеспечение правопорядка.

    (2) Любое лицо, считающее себя ущемленным в каком-либо своем законном праве органом публичной власти посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в предусмотренные законом сроки, вправе обратиться в компетентный административный суд в целях аннулирования акта, признания своего права и возмещения причиненного ему ущерба.»

Статья 16

Подача искового заявления в

административный суд

    «(1) Лицо, считающее, что какое-либо его законное право ущемлено административным актом, и не удовлетворенное ответом, полученным на предварительное заявление, или не получившее такого ответа в предусмотренный законом срок, вправе обратиться в компетентный административный суд с исковым заявлением об аннулировании указанного акта полностью или частично и возмещении причиненного ущерба.

    (2) Исковое заявление может быть подано непосредственно в административный суд в предусмотренных законом случаях и в случаях, когда лицо считает себя ущемленным в правах вследствие нерассмотрения в предусмотренный законом срок или отклонения предварительного заявления о признании его права и возмещении причиненного ущерба.

    […]»

Статья 21

Приостановление исполнения

обжалуемого административного акта

    «(1) Заявление о приостановлении исполнения обжалуемого административного акта может быть подано в административный суд одновременно с подачей искового заявления.

    (2) При наличии достаточных доказательств неизбежности нанесения ущерба и во избежание такого ущерба административный суд может вынести определение о приостановлении исполнения административного акта и по своей инициативе.

    (3) В отступление от положений частей (1) и (2) до окончательного разрешения дела не могут быть приостановлены исполнение актов Национального банка, относящихся к области денежной и валютной политики, включая защитные меры, актов Национального банка о специальном управлении банком, об отзыве лицензии у субъектов, находящихся под надзором Национального банка, об инициировании процедуры принудительной ликвидации банка, актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, а также меры, применяемые Национальным банком, специальным управляющим или ликвидатором в процессе специального управления или принудительной ликвидации банка.»

Статья 23

Дата рассмотрения искового заявления

    «(1) Административный суд может рассмотреть дело по существу при первой же явке в суд сторон, если они заявляют, что готовы к судебному разбирательству.

    (2) В других случаях административный суд назначает дату рассмотрения дела по существу в разумные сроки, если органическим законом не предусмотрено иное.

    (3) Исковые заявления против Национального банка Молдовы рассматриваются в трехмесячный срок со дня подачи заявления.»

    3. Применимые положения Закона о финансовых учреждениях №550-XIII от 21 июля 1995 года (переопубликован: М.О., 2010 г., №110-113, ст.334):

Статья 38

Нарушения, исправительные

меры и санкции

    «[…]

    (7) Меры и санкции, применяемые Национальным банком, могут быть обжалованы в компетентную судебную инстанцию. В судебном процессе, возбужденном против Национального банка в связи с применением положений настоящего закона, выполняются следующие условия:

    а) в случае, если судебная инстанция признает действия Национального банка по отношению к банку незаконными, она обязывает его возместить банку причиненный материальный ущерб, при этом отозванная лицензия не восстанавливается;

    b) обжалование или судебные иски не окажут воздействия на процесс ликвидации и не приостановят исполнение обязательных актов Национального банка;

    с) судебная инстанция устанавливает законность действий, совершенных в целях выполнения настоящего закона, и принимает решение лишь в отношении того, являются эти действия преднамеренными или нет;

    d) работники Национального банка, члены комиссии специального надзора, специальный управляющий, ликвидатор и лица, привлеченные для оказания им помощи, не несут ответственности за ущерб, действия или упущения, которые имели место в период исполнения ими своих обязанностей, кроме случаев, когда доказано, что таковые являются преднамеренными и противозаконными.»

    14. Применимые положения Гражданского процессуального кодекса Республики Молдова №225-XVI от 30 мая 2003 года (М.О., 2003 г., № 111-115, ст.451):

Статья 5

Свободный доступ к правосудию

    «(1) Всякое заинтересованное лицо вправе в установленном законом порядке обратиться в судебную инстанцию за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

    (2) Ни одному лицу не может быть отказано в судебной защите по мотивам отсутствия законодательства, несовершенства, противоречивости или неясности действующего законодательства.

    (3) Отказ одной из сторон от обращения в суд путем предварительного заключения соглашения не имеет юридических последствий, за исключением случаев заключения в соответствии с законом соглашения о передаче спора третейскому суду.»

Статья 19

    Осуществление правосудия только

судебными инстанциями

    «(1) Правосудие по гражданским делам осуществляется согласно правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве, только судебными инстанциями и судьями этих инстанций, назначенными в установленном законом порядке. Создание чрезвычайных судебных инстанций запрещается.

    (2) Решения судебных инстанций, вынесенные по гражданским делам, могут быть проверены и пересмотрены только компетентными судебными инстанциями в порядке, установленном настоящим кодексом и другими законами.»

Статья 277

Иск в административный суд

    «Любое лицо, считающее себя ущемленным в каком-либо своем законном праве органом публичной власти посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в предусмотренный законом срок, вправе обратиться в компетентную судебную инстанцию в целях отмены акта, признания своего права и возмещения причиненного ему ущерба.»

Статья 278

Рассмотрение иска

    «Иски в административный суд рассматриваются соответствующими судебными инстанциями в общем порядке, предусмотренном настоящим кодексом, с изъятиями и дополнениями, установленными законодательством об административном суде.»

    15. Применимые положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписанной в Риме 4 ноября 1950 года и ратифицированной Республикой Молдова Постановлением Парламента №1298-XIII от 24 июля 1997 года):

Статья 6

Право на справедливое судебное

разбирательство

    «1. Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или его часть по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также если это требуется в интересах несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, совершенно необходимо – при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия.»

Статья 13

Право на эффективное средство

правовой защиты

    «Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.»

16. Соответствующие положения Всеобщей декларации прав человека (ратифицированной Республикой Молдова Постановлением Парламента №217-XII от 28 июля 1990 года):

Статья 10

    «Каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.»

17. Применимые положения Международного пакта о гражданских и политических правах (ратифицированный Республикой Молдова Постановлением Парламента №217-XII от 28 июля 1990):

Статья 14

    «1. Все лица равны перед судами и трибуналами. Каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Печать и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или часть его по соображениям морали, общественного порядка или государственной безопасности в демократическом обществе или когда того требуют интересы частной жизни сторон, или - в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо, - при особых обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия; однако любое судебное постановление по уголовному или гражданскому делу должно быть публичным, за исключением тех случаев, когда интересы несовершеннолетних требуют другого или когда дело касается матримониальных споров или опеки над детьми.

    […]»

    ВОПРОСЫ ПРАВА

    18. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается положений, не допускающих применения судом к актам Национального банка Молдовы мер по обеспечению иска (приостановления исполнения административного акта) и устанавливающих трехмесячный срок для рассмотрения исковых заявлений против Национального банка.

    19. Так, обращение относится к ряду конституционных элементов и принципов, таких как свободный доступ к правосудию, независимость судебной инстанции и разделение государственной власти.

    А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

    20. В соответствии с определением от 25 июля 2013 года (см. § 3), Конституционный суд отмечает, что на основании ст. 135 ч. (1) п. а) Конституции, ст. 4 ч. (1) п. а) Закона о Конституционном суде и ст. 4 ч.(1) п. а) Кодекса конституционной юрисдикции обращение относится к компетенции Конституционного суда.

    21. Положения ст. 25 п. g) Закона о Конституционном суде и ст. 38 ч. (1) п. g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутатов Парламента правом обращения в Конституционный суд.

    22. Конституционный суд отмечает, что объект контроля конституционности составляют положения ст.11 ч.(4) Закона №548-XIII от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы и ст.21 ч.(3) и ст.23 ч.(3) Закона об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 года.

    23. Конституционный суд обращает внимание на то, что оспариваемые положения ранее не являлись объектом контроля конституционности.

    24. Таким образом, Конституционный суд подчеркивает, что не существует никаких оснований для отклонения обращения как неприемлемого и для прекращения производства по делу в соответствии с положениями ст.60 Кодекса конституционной юрисдикции.

    25. Конституционный суд отмечает, что в обращении поднимаются, по сути, два четких вопроса: 1) запрещение приостановления исполнения актов Национального банка Молдовы до окончательного разрешения дела в суде и 2) рассмотрение исковых заявлений против Национального банка Молдовы в трехмесячный срок со дня их подачи.

    26. Таким образом, для уяснения соответствия оспариваемых положений конституционным нормам Конституционный суд будет ссылаться, в частности, на положения ст.6, ст.20 и ст.114 Конституции и mutatis mutandis на Постановление №24 от 15 ноября 2011 года об исключительном случае неконституционности частей (3), (6), (7) статьи 38 и части (2) статьи 38¹² Закона № 550-XIII от 21 июля 1995 года о финансовых учреждениях, с последующими изменениями и дополнениями, и Постановление №18 от 11 декабря 2012 года о контроле конституционности некоторых положений Закона об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 года.

    B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

    Предполагаемое нарушение ст. 20 в сочетании со ст. 6 и ст. 114 Конституции

    27. По мнению автора обращения, оспариваемые положения закона нарушают ст.20 Конституции, согласно которой:

    «(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

    (2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.»

    28. Также, по мнению автора обращения, положения, подвергаемые контролю конституционности, нарушают ст.114 Конституции:

    «Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями.»

    29. Также автор обращения ссылается и на нарушение ст.6 Конституции, предусматривающей, что:

    «В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.»

    1. Аргументы автора обращения

    30. Автор обращения полагает, что изменениями, внесенными в Закон о Национальном банке Молдовы и Закон об административном суде, согласно которым исполнение актов Национального банка не может быть приостановлено, а исковые заявления против банка рассматриваются административным судом в трехмесячный срок со дня их подачи, законодатель присвоил полномочия судебной инстанции, несмотря на то, что в соответствии со ст.114 Конституции правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями.

    31. Автор обращения отмечает, что согласно ст.20 Конституции любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов. Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию. Данное право является предпосылкой и реальной гарантией соблюдения всех прав человека, закрепленных внутренними и международными нормативными актами. Право обращения к правосудию является условием sine qua non для обеспечения эффективности осуществления прав и свобод человека.

    32. По мнению автора обращения, оспариваемые положения, которые предусматривают ограниченный срок рассмотрения исковых заявлений и запрещают приостановление исполнения актов Национального банка Молдовы, не соразмерны с правом заявителя требовать приостановления акта и с правом суда устанавливать меру по обеспечению иска и, в свете положений ст.54 ч.(2) Конституции, не могут быть оправданы.

    33. Запрещая временное приостановление действия административного акта в судебном процессе и устанавливая срок рассмотрения исковых заявлений, Парламент превысил свои полномочия, предусмотренные статьей 66 Конституции, нарушил принцип разделения властей в государстве, закрепленный статьей 6, ограничил право свободного доступа к правосудию и право на защиту (ст.20 и ст.26 Конституции).

    34. Автор обращения считает также, что оспариваемые положения нарушают и соответствующие нормы Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

    2. Аргументы властей

    35. В письменной точке зрения Президента Республики Молдова отмечается, что оспариваемые автором обращения положения, предусматривающие недопущение приостановления судебной инстанцией исполнения актов Национального банка, а также устанавливающие трехмесячный срок для рассмотрения исковых заявлений против Национального банка, продиктованы важной ролью, которую играют финансы и вся банковская система в национальной экономике.

    36. Запрет на приостановление исполнения актов, принятых Национальным банком в осуществление своих полномочий, распространяется только на некоторые из них, перечисленные исчерпывающим образом и являющиеся чрезвычайно важными для финансовой безопасности и обеспечения надлежащего функционирования национальной банковской системы, факторы, которые в большей части зависят от стабильности национальной экономики в целом. Относительное ограничение процессуальных прав не затрагивает существование права на свободный доступ к правосудию и права на защиту, оно предусмотрено законом и направлено на обеспечение финансовой безопасности государства, прав вкладчиков и интересов кредиторов, преследуя, таким образом, защиту общих интересов и обеспечение соразмерности между преследуемой целью и используемыми средствами.

    37. Согласно письменной точке зрения Парламента, оспариваемые нормы закона полностью соответствуют положениям действующего законодательства и Конституции Республики Молдова, их целью является обеспечение четкой процедуры их применения, исключение различного и противоречивого толкования по отношению к другим законодательным актам.

    38. Положения, устанавливающие предельный срок в три месяца для рассмотрения исковых заявлений против Национального банка, были приняты в контексте вышеприведенных положений и преследуют цель не допустить растягивания судебного разбирательства. В случае неминуемой угрозы для стабильности банковской системы страны любое промедление может иметь необратимые последствия, которые следует исключить.

    39. Оспариваемыми положениями законодатель преследовал цель дополнить существующее законодательство процессуальными положениями, необходимыми для защиты интересов вкладчиков, сохранения тайны депозитов,
недопущения чрезмерного риска в финансовой системе, создания сильной и конкурентоспособной финансовой системы и упрощения деятельности участников рынка по предоставлению финансовых услуг.

    40. Национальный банк Молдовы в письменной точке зрения утверждает, что ст.11 ч.(4) Закона о Национальном банке Молдовы и ст.21 ч.(3) и ст.23 ч.(3) Закона об административном суде не нарушают конституционные нормы, они являются специальными нормами и приняты законодателем в силу своей исключительной прерогативы устанавливать компетенцию судебных инстанций. Данные положения были приняты в результате анализа особых ситуаций и отдельных важных общественных интересов, не вступая, таким образом, в противоречие с Высшим законом.

    3. Оценка Конституционного суда

    3.1. Общие принципы

    41. Конституционный суд отмечает, что статья 6 Высшего закона гласит, что в Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив, в соответствии с положениями Конституции.

    42. Конституционный суд отмечает, что органы, представляющие эти три власти, наделены определенными прерогативами, в соответствии с положениями Конституции; ни одна из этих властей не вправе узурпировать полномочия другой или передавать их осуществление.

    43. В Постановлении № 3 от 9 февраля 2012 года Конституционный суд утверждает:

    «32. Содержание и смысл теории разделения властей предполагает равновесие властей и относительную их независимость, систему сдержек и противовесов, оказывающих взаимное влияние на власти, не позволяя им превышать установленные Конституцией пределы в осуществлении своих полномочий. В этом смысле, судебная власть занимает особое место в системе государственных органов и обладает частью власти, которую нельзя ни ограничивать, ни подменять.»

    44. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что разделение функций в государстве или, другими словами, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает взаимодействие и взаимный контроль и, разумеется, установление принципа их независимости.

    45. Кроме того, взаимодействие этих трех властей предполагает, что каждая из них имеет особую и отдельную сферу публичной власти и наделена защитными средствами по отношению к другим властям.

    46. В Постановлении №18 от 11 декабря 2012 года Конституционный суд уточнил:

    «43. […] функционирование любого демократического общества неизменно предполагает, в качестве важной предпосылки для реализации правового государства, необходимость создания институционализированной системы контроля, способной проверять деятельность органов государственной власти на любом уровне, с тем, чтобы власть не осуществлялась по усмотрению органов, наделенных ею.»

    47. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что административный суд как институт права имеет целью пресечение злоупотребления властью и превышения полномочий органами публичной власти, защиту прав личности в соответствии с законом, упорядочение деятельности органов публичной власти, обеспечение правопорядка.

    48. Статья 72 ч.(3) п.е) Конституции предоставляет Парламенту полномочие по регламентированию организации и деятельности административного суда.

    49. Вместе с тем Конституция Республики Молдова предусматривает, что лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба (ст.53 ч.(1)).

    50. Вышеуказанная статья, по своей сути, является конституционной основой для обжалования актов, вынесенных органами публичной власти, и привлечения их к ответственности за нанесение ущерба вследствие нарушения законных прав и свобод человека.

    51. Во исполнение конституционных положений 10 февраля 2000 года законодательный орган принял Закон об административном суде №793-XIV.

    52. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.1 ч.(2) данного закона любое лицо, считающее себя ущемленным в каком-либо своем законном праве органом публичной власти посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в предусмотренные законом сроки, вправе обратиться в компетентный административный суд в целях аннулирования акта, признания своего права и возмещения причиненного ему ущерба.

    3.2. Применение данных принципов при рассмотрении настоящего дела

    53. Для уяснения соответствия оспариваемых положений закона конституционным нормам Конституционный суд рассмотрит отдельно вопросы: а) о запрещении приостановления судебной инстанцией исполнения актов Национального банка Молдовы и b) о сроках рассмотрения исковых заявлений в суде.

    а) Запрещение приостановления судебной инстанцией исполнения актов Национального банка Молдовы

    54. Конституционный суд отмечает, что в любом демократическом обществе защита лица (физического или юридического) является одной из основных обязанностей государства и что возможность лица использовать в суде все процессуальные средства, необходимые для своей защиты, составляет эффективный способ обеспечения принципа справедливого судебного разбирательства, вытекающего из содержания ст.20 ч.(1) Конституции, согласно которой любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

    55. В соотношении с вышеизложенным и в целях обеспечения справедливого судебного разбирательства ст.21 Закона об административном суде предоставляет лицу возможность, при подаче искового заявления, требовать в административном суде приостановления исполнения обжалуемого административного акта.

    56. Также Конституционный суд подчеркивает, что согласно ст.21 ч.(2) данного закона, при наличии достаточных доказательств неизбежности нанесения ущерба и во избежание такого ущерба, административный суд может вынести определение о приостановлении исполнения административного акта и по своей инициативе.

    57. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что ст.21 ч.(3) закона, вопреки приведенным нормам, предусматривает: «[…] до окончательного разрешения дела не могут быть приостановлены исполнение актов Национального банка, относящихся к области денежной и валютной политики, включая защитные меры, актов Национального банка о специальном управлении банком, об отзыве лицензии у субъектов, находящихся под надзором Национального банка, об инициировании процедуры принудительной ликвидации банка, актов Национального банка, принятых в процессе оценки и надзора за качеством акционеров субъектов, находящихся под надзором Национального банка, а также меры, применяемые Национальным банком, специальным управляющим или ликвидатором в процессе специального управления или принудительной ликвидации банка».

    58. Конституционный суд отмечает, что данные положения содержатся и в ст.11 ч.(4) Закона о Национальном банке Молдовы.

  59. Конституционный суд считает необходимым уточнить, что временное приостановление действия административного акта является одной из форм обеспечения иска – процессуальный институт, предусматривающий ряд мер, гарантирующих возможность реализации требований в случае удовлетворения искового заявления, реально способствующий исполнению вынесенного судебного решения и представляющий собой эффективное средство защиты субъективных прав участников процесса.

    60. Конституционный суд отмечает, что согласно гражданским процессуальным нормам, обеспечение иска является процессуальным актом, который выносится судом по требованию участников процесса, и что гарантия, предоставляемая истцу, в том числе ст.21 ч.(1) и (2) Закона об административном суде, имеет своей целью предотвращение возникновения последствий обжалуемого административного акта, возможно непоправимых.

    61. Кроме того, проанализировав оспариваемые положения, Конституционный суд отмечает, что в своей предыдущей юриспруденции (Постановление №24 от 15 ноября 2011 года об исключительном случае неконституционности частей (3), (6), (7) статьи 38 и части (2) статьи 38¹² Закона № 550-XIII от 21 июля 1995 года о финансовых учреждениях, с последующими изменениями и дополнениями) высказался по аналогичным вопросам, но только с точки зрения ликвидации банков. Таким образом, аналогично оспариваемым положениям, и ст.38 ч.(7) п.b) Закона о финансовых учреждениях №550-XIII от 21 июля 1995 года предусматривает, что:

    «(7) Меры и санкции, применяемые Национальным банком, могут быть обжалованы в компетентную судебную инстанцию. В судебном процессе, возбужденном против Национального банка в связи с применением положений настоящего закона, выполняются следующие условия:

    […]

    b) обжалование или судебные иски не окажут воздействия на процесс ликвидации и не приостановят исполнение обязательных актов Национального банка;»

    62. Так, в контексте Постановления №24 от 15 ноября 2011 года, Конституционный суд вновь повторяет, что в определенных сферах, чувствительных или имеющих большое значение для общества, таких как стабильность банковской системы, государство располагает широкой свободой усмотрения. Свобода усмотрения предполагает право государства устанавливать особые правила, отличающиеся от других схожих сфер регулирования.

    63. Также в Постановлении №24 от 15 ноября 2011 года Конституционный суд подчеркнул:

    «53. […] банки оказывают серьезное влияние на деятельность пользователей банковских услуг, равно как и на здоровье национальной экономики, что и обусловило особое позиционирование банков, которое характеризуется специальным правовым статусом, применимым ко всем аспектам их деятельности.

    […]

    58. Тот факт, что банки оперируют денежными средствами, принадлежащими многим лицам как физическим, так и юридическим, приводит к тому, что жизнеспособность банков и доверие к ним становятся факторами значительного общественного интереса и обусловливают повышенные требования к регулированию и надзору за банковской деятельностью.

    […]»

    64. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что исходя из объекта исключительного случая неконституционности и разрешенного судом иска, Постановлением №24 от 15 ноября 2011 года признаны конституционными положения ст.38 ч.(7) п.b) Закона о финансовых учреждениях, которые касаются только актов Национального банка, вынесенных в процессе ликвидации банка. В этом контексте указанным постановлением Конституционный суд подчеркнул:

    «94. […] ликвидация банка, находящегося в одном из состояний, предусмотренных в части (3) статьи 38 Закона о финансовых учреждениях, преследует цель быстрого и надежного возмещения ущерба его кредиторам, а также предотвращения возможных последствий неплатежеспособности банка для всей банковской системы страны.

    95. В данной ситуации закон специально устанавливает, что в случае, если решение Национального банка о ликвидации банка признается незаконным, этот процесс остается необратимым. Зато Национальный банк обязывают возместить весь причиненный материальный ущерб, а это означает, что помимо непосредственных денежных сумм возможно также возмещение упущенной прибыли за весь период, сколько существовал бы данный банк.

    96. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что положения части (7) статьи 38 Закона о финансовых учреждениях не являются несоразмерными с законными целями защиты прав кредиторов и гарантирования надлежащего управления банком, подвергнутым процессу ликвидации.»

    65. В то же время Конституционный суд обращает внимание на то, что ст.21 ч.(3) Закона об административном суде и ст.11 ч.(4) Закона о Национальном банке Молдовы имеют более широкое применение, охватывая акты Национального банка, принятые в процессе ликвидации банков, и совокупность актов, относящихся к области денежной и валютной политики, специального управления банком, оценки и надзора за качеством акционеров, а также отзыва лицензии у финансовых институтов.

    66. Конституционный суд отмечает, что право требовать в судебной инстанции приостановления исполнения административного акта является подлинной гарантией против злоупотреблений административного органа, акты которого носят обязательный характер.

    67. При рассмотрении настоящего дела Конституционный суд ссылается дополнительно и на Рекомендацию СЕ № (89)8 от 13 сентября 1989 года о предварительной судебной  защите в административных вопросах, согласно которой:

    «Когда суд рассматривает вопрос об административном акте и еще не вынес решение, заявитель может обратиться в тот же суд или другой компетентный суд с требованием принять меры временной защиты от административного акта. […]

    При принятии решения о предоставлении временной защиты заявителю суд должен принимать во внимание все соответствующие факторы. Меры предварительной защиты могут предоставляться, в частности, если исполнение административного акта может вызвать существенный вред, который с трудом может быть исправлен, или при наличии возбуждения дела против законности акта».

    68. Так, согласно данной Рекомендации:

    «Меры предварительной защиты по распоряжению компетентного суда могут принимать форму приостановления исполнения административного акта полностью или частично, которым принимается решение о полном или частичном восстановлении ситуации, существовавшей на момент принятия административного акта, или любого последующего изменения, и наложении на администрацию любого соответствующего обязательства, в пределах полномочий суда.

    Меры предварительной защиты предоставляются на период, установленный судом. Они могут подвергаться определенным условиям и быть пересмотрены.

    Меры предварительной защиты никоим образом не могут затрагивать решение суда, рассматривающего обжалуемый административный акт».

    69. Также в контексте рассматриваемой проблемы Конституционный суд считает целесообразным провести параллель и со ст.39 Регламента Европейского суда, согласно которому:

    «1. Палата или, в зависимости от случая, ее Председатель могут по заявлению одной из сторон или любого заинтересованного лица либо по собственной инициативе принимать любые необходимые предварительные меры в интересах сторон или для надлежащего ведения разбирательства.

    2. Комитет министров будет проинформирован о принятых мерах.

    3. Палата может пригласить стороны для представления информации по любому вопросу в связи с применением предложенных ею предварительных мер.»

    70. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что во избежание злоупотреблений со стороны истца, гражданское процессуальное законодательство предоставляет судье возможность оценить реальный размер и характер ущерба, необратимость ущерба, на неизбежность возникновения которого ссылается истец.

    71. В этом смысле Конституционный суд обращает внимание, что согласно ст.177 ч.(1) Гражданского процессуального кодекса, в заявлении об обеспечении иска указываются причины и обстоятельства, в силу которых испрашивается обеспечение иска. Таким образом, законодатель ставит в задачу заявителя, испрашивающего обеспечение иска, предоставление убедительных доказательств о необходимости обеспечения иска.

    72. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что предварительные меры, применяемые судом в каждом отдельном случае, относятся к сущности предмета иска. Суд принимает решение о применении временной меры, сохраняющей реальное положение в течение рассмотрения дела, при обстоятельствах, когда фактически существует риск возникновения непоправимого ущерба.

    73. Конституционный суд отмечает, что судьи должны располагать достаточными полномочиями и средствами для осуществления акта правосудия и что законодатель может устанавливать положения, запрещающие применение мер предварительной защиты, только в исключительных случаях, когда подобные меры действительно оправданы и не могут повлиять на последующее исполнение решения.

    74. Конституционный суд отмечает, что положениями ст.21 ч.(3) Закона об административном суде Парламент установил различный подход к актам Национального банка по сравнению с актами других органов государственной власти, за исключением актов об отзыве лицензии и ликвидации банка, которые становятся необратимыми вследствие утраты доверия вкладчиков, главной целью которых является защита прав кредиторов и гарантирование соответствующего управления ликвидируемым банком. Более того, Конституционный суд отмечает, что отзыв лицензии является предварительной мерой, проводимой до начала процесса ликвидации, а согласно Закону о финансовых учреждениях при рассмотрении спора об отзыве лицензии судебная инстанция может только признавать, что действия Национального банка по отношению к банку являются противозаконными, отзыв лицензии оставаясь в силе. В этой ситуации Национальный банк должен возместить банку материальный ущерб.

    75. Конституционный суд отмечает также, что в отличие от отзыва лицензии и ликвидации банка, не все акты Национального банка, согласно оспариваемым положениям, приводят к необратимому процессу. Более того, в контексте вышеизложенного, приостановление исполнения актов Национального банка не является правилом, применяемым судом, а является исключительной мерой, используемой вследствие изучения каждого конкретного дела, представленного суду на рассмотрение.

    76. Конституционный суд отмечает, что суд должен действовать с особой осторожностью при приостановлении действия акта и учитывать необходимость защиты интересов вкладчиков, сохранения тайны депозитов, а также недопущения чрезмерного риска в финансовой системе.

    77. Конституционный суд отмечает, что поскольку, согласно ст.114 Конституции, правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями, они должны обладать полнотой процессуальных полномочий для справедливого разрешения дела, без неоправданных ограничений предпринимаемых действий, с тем, чтобы при достижении конечной цели судебное решение не стало иллюзорным.

    78. Исходя из вышеизложенного Конституционный суд заключает, что некоторые отступающие положения, из тех, которые подвергаются контролю конституционности, представляют собой неоправданное ограничение, установленное законодателем, в аспекте независимости деятельности судебных инстанций, а ограничение прерогативы истца требовать в суде приостановления исполнения административного акта в качестве предварительной меры по обеспечению иска до вынесения судебного решения, делает невозможной защиту лица от необоснованного нарушения его конституционных прав и свобод и не создает дополнительных гарантий по обеспечению законности, а это противоречит ст.6, ст.20 ч.(1) и ст.114 Конституции.

    b) Срок рассмотрения исковых заявлений в суде

    79. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.4 Гражданского процессуального кодекса, задачей гражданского судопроизводства является правильное, осуществляемое в разумный срок рассмотрение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

    80. В соответствии со ст.192 Гражданского процессуального кодекса, критериями определения разумного срока являются сложность дела, поведение сторон процесса, действия судебной инстанции и соответствующих органов, а также значение процесса для заинтересованного лица.

    81. Конституционный суд отмечает, что рассмотрение дела в разумные сроки является одним из принципов гражданского судопроизводства.

    82. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что ст.23 ч.(3) Закона об административном суде устанавливает твердый срок рассмотрения исковых заявлений против Национального банка Молдовы, а именно трехмесячный срок со дня их подачи.

    83. Конституционный суд отмечает также, что процессуальное законодательство устанавливает несколько процессуальных сроков, в рамках которого суд (судья), стороны процесса и другие лица, связанные с деятельностью суда, должны совершать определенные процессуальные действия или заключить ряд актов.

    84. Процессуальные сроки направлены на обеспечение надлежащего отправления правосудия, которое, бесспорно, представляет собой правомерную цель в демократическом обществе.

    85. В связи с аргументами автора обращения о нарушении оспариваемыми положениями принципа независимости судебной власти Конституционный суд отмечает следующее.

    86. Согласно ст.115 ч.(4) Конституции, организация и компетенция судебных инстанций, судебная процедура устанавливаются органическим законом. Так, установление правил судопроизводства является исключительной прерогативой законодателя, который в особых случаях может предусматривать специальные процессуальные правила.

    87. Помимо того, наделенный конституционными нормами соответствующей компетенцией, законодатель должен руководствоваться принципом «est modus in rebus». Иными словами, законодатель должен следить за тем, чтобы установленные требования были достаточно разумными, чтобы, во избежание возможных злоупотреблений, не привести к чрезмерному ограничению осуществления права, и не ставить под сомнение его существование. Учитывая сложность финансовых споров, Конституционный суд считает, что как судебная инстанция, так и участники процесса должны располагать достаточным временем для справедливого рассмотрения дела, в связи с чем вносит представление в Парламент.

    88. Кроме того, в силу ст.115 ч.(4) Конституции Конституционный суд считает, что положения ст.23 ч.(3) Закона об административном суде относятся к вопросам целесообразности, а не к вопросам конституционности.

    89. В этом контексте Конституционный суд, принимая во внимание совокупность находящихся в его распоряжении элементов и отсутствие у автора обращения других убедительных аргументов в поддержку своей позиции, прекращает производство по делу в этой части обращения.

    На основании ст. 140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.60 п.с), ст.61, ст.62 п.а) и ст. 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд единогласно  ПОСТАНОВЛЯЕТ:

    1. Считать частично обоснованным обращение депутата Парламента Сергея Сырбу о контроле конституционности некоторых положений закона, касающихся  запрещения приостановления судебной инстанцией исполнения актов Национального банка Молдовы до окончательного разрешения дела.

    2. Признать неконституционными положения ст.11 ч.(4) Закона №548-XIII от 21 июля 1995 года о Национальном банке Молдовы и ст.21 ч.(3) Закона об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 года, за исключением  положений, касающихся отзыва лицензии банка и актов Национального банка Молдовы, принятых в процессе ликвидации банка.

    3. Прекратить производство по делу в части контроля конституционности ст.23 ч.(3) Закона об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 года.

    4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».