Именем Республики Молдова
    Конституционный суд в составе:
    Александру ТЭНАСЕ, председатель,
    Аурел БЭЕШУ,
    Игорь ДОЛЯ,
    Тудор ПАНЦЫРУ,
    Виктор ПОПА, судьи,
    при участии секретаря заседания Сорины Мунтяну,
    принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 24 марта 2016 года,
    рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,
    проведя обсуждение в совещательной комнате,
    выносит следующее постановление:
    ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ
    1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ч.(4) ст. 10 Закона №151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе, представленное по запросу представителя общественной организации «Юристы за права человека» Виталия Замы, в рамках дела № 2-674/16, рассматриваемого судом сектора Буюкань мун. Кишинэу.
    2. Обращение было представлено в Конституционный суд 24 марта 2016 года судьей суда сектора Буюкань мун.Кишинэу Чиприяном Валахом в соответствии с положениями ст. 135 ч. (1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года, а также с Положением о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд.
    3. Автор обращения считает, что положения ч.(4) ст.10 Закона №151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе противоречат положениям ст. 1 ч. (3), ст. 4 ч.(2), ст. 34 ч.(1) и ч.(2) и ст.54 ч.(2) Конституции, а также ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Европейская конвенция).
    4. Определением Конституционного суда от 4 апреля 2016 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.
    5. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства.
    6. В открытом пленарном заседании обращение поддержал автор Виталие Зама. Парламент был представлен начальником отдела общего юридического управления Секретариата Парламента Серджиу Биволом. Со стороны Правительства присутствовал Эдуард Сербенко, заместитель министра юстиции.
    ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
    7. Общественная организация «Юристы за права человека» 13 августа 2015 года обратилась в Министерство юстиции с запросом о предоставлении информации, раскрывающей фамилии лиц, рассматривавших в национальных инстанциях ряд дел, ставших предметом судебного разбирательства в Европейском суде по правам человека (далее – ЕСПЧ).
    8. Министерство юстиции 9 сентября 2015 года отклонило запрос, ссылаясь на ст.10 ч.(4) Закона № 151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе, предусматривающую, что положения Закона №982-XIV от 11 мая 2000 года о доступе к информации не применяются к корреспонденции между Правительственным представителем и Европейским судом и другими органами, а также к материалам дел, с которыми работает Правительственный представитель.
    9. Не согласившись с полученным ответом, общественная организация «Юристы за права человека» 2 октября 2015 года обратилась в суд сектора Буюкань мун. Кишинэу с исковым заявлением против Министерства юстиции, требуя констатировать нарушение права доступа к информации и обязать Министерство предоставить ей истребованную информацию.
    10. В судебном заседании от 18 января 2016 года представитель общественной организации «Юристы за права человека» подал запрос об исключительном случае неконституционности ч.(4) ст. 10 Закона о Правительственном представителе, полагая, что ограничение доступа к информации, предусмотренное нормой закона, противоречит Конституции, а также международным нормам в области прав человека.
    11. Определением от 21 марта 2016 года суд решил направить обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд.
    ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
    12. Применимые положения Конституции Республики Молдова, принятой 29 июля 1994 года (повторное опубликование М.О., 2016 г., № 78 , ст.140):
    «[…]
    (3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются».
    «(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.
    (2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы».
    «(1) Право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено.
    (2) Власти в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера.
    (3) Право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан, или национальной безопасности.
    (4) Средства массовой информации, как государственные, так и частные, обязаны обеспечивать достоверное информирование общественности.
    (5) Средства массовой информации не подвергаются цензуре».
    «(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.
    (2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
    (3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 - 24.
    (4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы».
    13. Применимые положения Закона № 982-XIV от 11 мая 2000 года о доступе к информации (M.O., 2000г., № 88-90, ст. 664):
    «(1) Любое лицо в соответствии с настоящим законом имеет право на поиск, получение и ознакомление с официальной информацией.
    (2) Реализация прав, предусмотренных частью (1) настоящей статьи, может быть подвергнута ограничениям по специфическим причинам, соответствующим принципам международного права, в том числе охраны национальной безопасности или частной жизни лица.
    «(1) Реализация права на доступ к информации может быть подвергнута только ограничениям, регулируемым органическим законом и соответствующим потребностям:
    a) соблюдения прав и недопущения посягательств на репутацию иного лица;
    […]
    c) информации личного характера, разглашение которой считается вмешательством в частную жизнь лица, находящуюся под охраной законодательства о защите персональных данных;
    […]
    (4) Доступ к информации может быть ограничен только в случае, если поставщик информации может доказать, что ограничение регулируется органическим законом и является необходимым в демократическом обществе для защиты прав и законных интересов личности или охраны национальной безопасности, и что ущерб, наносимый законным правам и интересам, превыше общественного интереса к ознакомлению с информацией.
    […]».
    «(1) Информация личного характера относится к категории официальной информации ограниченного доступа и состоит из относящихся к идентифицированному или идентифицируемому физическому лицу данных, разглашение которых представляет собой нарушение неприкосновенности частной, интимной и семейной жизни.
    (2) Доступ к информации личного характера осуществляется в соответствии с положениями законодательства о защите персональных данных».
    14. Применимые положения Закона № 133 от 8 июля 2011 года о защите персональных данных (M.O., 2011г., № 170-175, ст. 492):
    «(1) Контролеры и третьи стороны, получающие доступ к персональным данным, обязаны обеспечивать конфиденциальность таких данных за исключением случаев:
    a) обработки, относящейся к персональным данным, которые добровольно и явно сделаны общедоступными субъектом персональных данных;
    b) обезличивания персональных данных. […]».
    «(1) В статистических целях, для проведения исторических, научных, социологических, медицинских исследований, юридического документирования контролер обезличивает персональные данные путем изъятия из них части, которая позволяет идентифицировать физическое лицо, преобразовывая их в анонимные сведения, которые не могут увязываться с идентифицированной или идентифицируемой личностью. […]».
    15. Применимые положения Закона № 151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе (M.O., 2015г., № 224-233, ст. 455):
    «(1) После получения от Европейского суда официального уведомления о подаче индивидуальной жалобы Правительственный представитель запрашивает у органов власти относящиеся к делу материалы и комментарии по фактическим и правовым обстоятельствам дела, разъясняя им при этом риски и перспективу дела. Органы власти, независимо от их статуса, обязаны передать запрашиваемые информацию и документы по осуществляемым производствам независимо от стадии, на которой они находятся, в сроки и на условиях, определенных Правительственным представителем.
    (2) Если запрошенные материалы и комментарии отнесены к государственной тайне, к категории информации ограниченного доступа или содержат персональные данные, они передаются Правительственному представителю в соответствии с условиями, установленными законом.
    (3) Комментарии органов власти, представленные Правительственному представителю, могут быть использованы исключительно в производствах в Европейском суде.
    (4) Положения Закона о доступе к информации № 982-XIV от 11 мая 2000 года не применяются к корреспонденции между Правительственным представителем и Европейским судом и другими органами власти, а также к материалам дел, с которыми работает Правительственный представитель».
    16. Применимые положения Международного договора о гражданских и политических правах (принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года и ратифицированного Республикой Молдова Постановлением Парламента №217-XII от 28 июля 1990):
    «1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.
    2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.
    3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
    а) для уважения прав и репутации других лиц;
    b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».
    17. Применимые положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, с внесенными дополнительным протоколами изменениями (подписанной в Риме 4 ноября 1950 года и ратифицированной Республикой Молдова Постановлением Парламента №1298-XIII от 24 июля 1997 года):
    «1. Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции.
    2. Вмешательство публичной власти в осуществление этого права не допускается, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц».
    «1. Каждый имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Эта статья не препятствует государствам вводить лицензирование радиовещательных телевизионных или кинематографических предприятий.
    2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
    ВОПРОСЫ ПРАВА
    18. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оспариваемые положения касаются ограничения доступа к определенным категориям сведений, которыми располагает Правительственный представитель, в контексте представления интересов Правительства в ЕСПЧ.
    19. Таким образом, обращение относится к ряду взаимосвязанных конституционных элементов и принципов, таких как право на информацию, соразмерность ограничения права на информацию, а также право на частную жизнь.
    А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ
    20. Определением от 4 апреля 2016 года Конституционный суд проверил соблюдение следующих требований приемлемости:
    (1) Объект обращения об исключительном случае неконституционности относится к категории актов, перечисленных в ст. 135 ч. (1) п. а) Конституции
    21. В соответствии со ст. 135 ч. (1) п. а) Конституции, контроль конституционности законов, в рассматриваемом случае – Закона о Правительственном представителе, относится к компетенции Конституционного суда.
    (2) Обращение об исключительном случае неконституционности представлено одной из сторон или ее представителем, либо непосредственно судебной инстанцией по собственной инициативе
    22. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом по запросу Виталия Замы, представителя одной из сторон в рамках дела № 2-674/16, рассматриваемого судом сектора Буюкань мун. Кишинэу.
    (3) Оспариваемые положения подлежат применению при разрешении дела
    23. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива разрешения исключительных случаев неконституционности, которой он наделен статьей 135 ч. (1) п. g) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и положениями Конституции с учетом принципа ее верховенства и применимости оспариваемых положений при рассмотрении судом основного спора.
    24. Конституционный суд отмечает, что объектом обращения являются положения ст. 10 ч.(4) Закона № 151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе.
    25. Конституционный суд принимает доводы автора обращения, согласно которым оспариваемые положения подлежат применению при разрешении дела, поскольку под их действием возникли правовые отношения, которые продолжают производить юридические последствия, имея определяющее значение для решения вопроса о предоставлении истребованной информации.
    (4) По предмету обращения не существует ранее принятого постановления Конституционного суда
    26. Оспариваемые положения ранее не рассматривались Конституционным судом.
    27. Следуя своей предыдущей практике Конституционный суд рассмотрит вопрос конституционности оспариваемых положений, учитывая конкретные обстоятельства основного спора, в свете конституционных норм, приведенных автором обращения, исходя из принципов, закрепленных в Конституции и внутреннем праве, а также в практике ЕСПЧ.
    28. Конституционный суд подчеркивает, что согласно Постановлению № 55 от 14 октября 1999 года о толковании некоторых положений ст.4 Конституции Республики Молдова «данное положение имеет юридические последствия, поскольку правоприменительные органы, включая Конституционный суд, […] вправе применять при рассмотрении конкретных дел нормы международного права […], предоставив приоритет международным нормам при наличии несоответствий».
    29. В этом же смысле в Постановлении № 10 от 16 апреля 2010 года о пересмотре Постановления Конституционного суда № 16 от 28 мая 1998 года «О толковании ст. 20 Конституции Республики Молдова» в редакции Постановления № 39 от 9.07.2001 года Конституционный суд отметил, что «международная юрисдикционная практика […] является обязательной для Республики Молдова как государства присоединившегося к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод».
    30. Конституционный суд заключает, что не существует никаких оснований для отклонения обращения как неприемлемого или для прекращения производства по делу в соответствии с положениями ст.60 Кодекса конституционной юрисдикции.
    31. Конституционный суд отмечает, что автор обращения об исключительном случае неконституционности ссылается на предполагаемое нарушение ст. 1 ч.(3), ст.4 ч.(2), ст.34 ч.(1) и ч.(2) и ст.54 ч. (2) Конституции.
    32. Что касается нарушения ст.1 и ст.4 Конституции, Конституционный суд отмечает, что указанные нормы носят первичный и общеобязательный характер, лежат в основе любого правового регулирования и не могут служить в качестве отдельных и индивидуальных оснований.
    33. Конституционный суд вновь отмечает, что конституционные нормы, содержащиеся в ст.54, не имеют автономного значения и подлежат применению в соотношении с основным правом, гарантированным Конституцией.
    34. Для уяснения вопросов, затронутых в обращении, Конституционный суд будет исходить из положений ст.34 в сочетании с положениями ст.54 Конституции, из суждений, изложенных в своей практике, а также из практики ЕСПЧ.
    B. СУЩЕСТВО ДЕЛА
    ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТ. 34 В СОЧЕТАНИИ СО СТ. 54 КОНСТИТУЦИИ
    35. Автор обращения считает, что ст.10 ч.(4) Закона №151 от 30 июля 2015 года нарушает ст. 34 ч.(1) и ч.(2) Конституции, в соответствии с которой:
    «(1) Право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено.
    (2) Власти в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера. […]»
    36. Также автор обращения утверждает, что оспариваемые положения вступают в противоречие и с положениями ст. 54 ч.(2) Высшего закона:
    «(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
    1. Аргументы автора обращения
    37. Автор обращения утверждает, что оспариваемыми положениями неоправданно ограничивается доступ к переписке Правительственного представителя и к материалам дел, которыми он располагает.
    38. В поддержку своих аргументов автор обращения отмечает, что документы, которыми располагает Правительственный представитель, содержат сведения, представляющие общественный интерес, они не носят конфиденциальный характер и не являются государственной тайной. Поэтому, как предусматривает ст.34 ч.(1) и ч.(2) Конституции, доступ к таким сведениям не может быть ограничен.
    39. По мнению автора обращения, ограничение права на информацию, предусмотренное ч.(4) ст.10 Закона № 151 от 30 июля 2015 года, не преследует правомерную цель, не является необходимым в демократическом обществе и вступает в противоречие с положениями ст. 54 Конституции и ст.10 Европейской конвенции.
    2. Аргументы органов власти
    40. Президент Республики Молдова в представленном мнении отметил, что право на информацию не носит абсолютный характер. Учитывая вероятность нанесения ущерба другим правам, закрепленным Конституцией, свободный доступ к информации подлежит ограничению. В переписке с ЕСПЧ и другими органами, а также в материалах дел, с которыми работает Правительственный представитель, используются сведения, содержащие персональные и секретные данные.
    41. По мнению Президента Республики Молдова, ограничение оспариваемыми положениями права на информацию преследует цель защиты законных интересов, среди которых уважение репутации других лиц, являясь необходимым в демократическом обществе.
    42. Правительство отмечает, что ст.10 Закона № 151 от 30 июля 2015 года касается судопроизводства в ЕСПЧ, и материалы дел, с которыми работает Правительственный представитель, не могут быть предоставлены другим лицам, за исключением сторон в процессе, в связи с тем, что они относятся к области защиты персональных данных.
    43. Правительство отметило, что налицо два конкурирующих интереса: свобода выражения мнения и защита частной жизни, и указало, что в выборе способов их защиты национальные органы пользуются широкой свободой усмотрения. Правительство считает, что предоставление указанных материалов и документов сопряжено для государства с риском нарушения Конвенции в случае обращения граждан в ЕСПЧ с жалобой в связи с разглашением персональных данных. В заключение, Правительство поддержало конституционность оспариваемых положений.
    44. В представленном мнении Парламент указал, что Правительственный представитель вправе истребовать от публичных органов материалы, касающиеся фактических и правовых обстоятельств рассматриваемых дел, обеспечивая анонимность личности заявителя в случаях, предписанных ЕСПЧ, и защиту персональных данных, а также конфиденциальность судопроизводства и информации в случаях дружественного урегулирования споров в соответствии с Регламентом ЕСПЧ. Парламент считает, что ограничение доступа к корреспонденции Правительственного представителя, а также к материалам находящихся у него дел, отвечает требованиям, вытекающим из обязанности государства гарантировать каждому право на частную жизнь, закрепленное в ст.24 Конституции. В соответствии с положениями ст.16 Конституции уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.
    45. Парламент пришел к выводу, что ограничение права на информацию предусмотрено оспариваемыми положениями в соответствии с положениями ст.54 ч.(2) Конституции, а также ст.10 ч.(2) Конвенции, что оно оправдано требованиями обеспечения неразглашения конфиденциальных сведений, гарантирования авторитета и беспристрастности правосудия, защиты прав, свобод и достоинства других лиц.
    3. Оценка Конституционного суда
    3.1. Общие принципы
    46. Право на информацию является основополагающим правом человека, закрепленным в ст.34 Конституции, согласно которой «Право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено».
    47. Данное право обязывает органы государственной власти обеспечивать добросовестное информирование граждан по вопросам общественного и личного характера. Право на информацию обеспечивается путем надлежащего уровня прозрачности деятельности публичных органов.
    48. Конституционный суд напоминает, что любой публичный орган и/или учреждение обязаны предоставлять истребованную информацию, если для отклонения запроса нет законных оснований (Постановление Конституционного суда №19 от 22 июня 2015 г.). Ведь ст. 34 ч.(3) Конституции предусматривает, что право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан.
    49. Право на информацию является многогранным. Оно служит различным индивидуальным и групповым интересам и является неизменным условием для участия общества в демократическом процессе. Доступ к информации имеет неоценимое значение для надлежащего функционирования демократической системы.
    50. Право доступа к информации является важным инструментом для определения злоупотреблений, выявления ошибок в управлении, противодействия коррупции и реализации значимых социальных и экономических прав.
    51. Ранее Конституционный суд указал, что право на информацию может подвергаться определенным ограничениям, которые позволяют не предоставлять отдельные категории сведений. Эти исключения касаются защиты национальной безопасности, международных отношений, личной жизни, коммерческой тайны, общественного правопорядка, введения законов в действие, а также отказа предоставлять сведения, полученные в условиях конфиденциальности или в доверительных разговорах. Установленные исключения должны быть оправданы вероятностью нанесения ущерба общественным интересам в случае раскрытия информации (Постановление Конституционного суда № 19 от 22.06.2015г.).
    52. В своей практике ЕСПЧ установил, что право на свободное получение информации, о которой идет речь в ч.2 ст.10 Конвенции, касается в первую очередь доступа к общим информационным источникам и в своей основе запрещает государству ограничивать гражданина в получении информации, которую другие лица желают или могут желать ему передать (Leander против Швеции, постановление от 26 марта 1987 года, § 74).
    53. Вместе с тем ЕСПЧ подчеркнул, что, кроме обязанности воздерживаться от произвольного вмешательства в личную жизнь индивида, государственные власти должны предпринимать действия, включающие в себя принятие мер, имеющих целью уважение частной жизни, в том числе в межличностных отношениях (см. Armonienė против Литвы, № 36919/02, § 36, 25 ноября 2008 года; Söderman против Швеции [MC], № 5786/08, § 78, 12 ноября 2013 года).
    54. Понятие «личной жизни» имеет широкое значение и не поддается исчерпывающему определению. Оно охватывает как физическую, так и моральную стороны жизни индивида. Оно может иногда охватывать несколько аспектов личности индивида, как, например, половая идентификация, сексуальная ориентация, а также элементы, касающиеся права на репутацию (S. и Marper против Соединенного Королевства [MC], №30562/04 и № 30566/04, § 66, 4 декабря 2008г.). Это понятие включает сведения личного характера, в связи с которыми существуют законные ожидания, что они не будут раскрыты без согласия тех, кого они касаются (Flinkkilä и др. против Финляндии, №25576/04, § 75, 6 апреля 2010 года и Saaristo и др. против Финляндии, № 184/06, § 61, 12 октября 2010 г.).
    55. Более того, ЕСПЧ указал, что, несмотря на то, что пределы дозволенной критики в адрес лиц, занимающих публичные должности, шире, чем для частных лиц, в отношении судей степень снисходительности меньше (Nikula против Финляндии, №31611/96, [MC], 21 марта 2002г.). Безосновательная критика может нанести ущерб имиджу правосудия и доверию общества в акт правосудия.
    56. Помимо этого, ЕСПЧ считает «затруднительным выведение из Конвенции права общего доступа к данным и административным документам» […] (см., Sdružení Jihočeské Matky против Чехии, решение от 10 июля 2006 г.).
    57. Что касается доступа к официальной информации, существенное значение имеет Рекомендация Комитета министров Совета Европы № 19 о доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, принятая 25 ноября 1981 года, в которой содержатся следующие положения:
    «[…] Каждый […] имеет право получения по запросу информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, за исключением законодательных органов и органов судебной власти.
    […]
    Указанные принципы подлежат ограничению только в случаях, необходимых в демократическом обществе для защиты легитимных интересов общества (как, например, национальная безопасность, общественная безопасность, общественный порядок, экономическое благосостояние страны, предотвращение преступлений и предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально), а также для защиты частной жизни и других легитимных частных интересов, но при этом с учетом особого интереса каждого человека к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств, которая касается его лично».
    58. Комитет министров в Рекомендации № 1037 от 3 июля 1986 года о защите данных и права на информацию подтверждает принцип, согласно которому право доступа к официальной информации может быть ограничено в целях защиты личной жизни, и призвал государства-участники к выявлению механизма примирения защиты персональных данных и доступа к официальным сведениям.
    59. Вместе с тем в Рекомендации Комитета министров № 2 от 21 февраля 2002 года о доступе к официальным документам отмечается следующее:
    «[…] 2. В доступе к документу может быть отказано в случае, если разглашение информации, содержащейся в официальном документе, может нанести ущерб одному из указанных интересов […] [частной жизни и другим законным интересам], если только отсутствует преобладающий общественный интерес в разглашении.
    […]
    2. В случае, если доступ к части информации, содержащейся в официальном документе, ограничен, орган публичной власти должен предоставить доступ к оставшейся части информации документа. Места любых пробелов в документе должны быть четко обозначены. Тем не менее, в случае, если содержание сокращенного варианта документа вводит в заблуждение или является бессмысленным, в доступе к документу может быть отказано […]».
    3.2. Применение указанных принципов при рассмотрении настоящего дела
    60. Конституционный суд отмечает, что, согласно оспариваемым нормам, положения Закона о доступе к информации не применяются к корреспонденции между Правительственным представителем и Европейским судом и другими органами власти, а также к материалам дел, с которыми работает Правительственный представитель.
    61. Конституционный суд обращает внимание, что Закон о доступе к информации развивает положения ст.34 Конституции и составляет общую нормативную базу, регламентирующую условия осуществления гражданами права доступа к сведениям, которыми располагают публичные органы.
    62. При этом Конституционный суд отмечает, что положения, подвергаемые конституционному контролю, предусматривают ограничение права на информацию, защищаемого ст.34 Конституции.
    63. Поскольку данное право не носит абсолютный характер, Конституционному суду надлежит выяснить, не нарушается ли принцип соразмерности – императивное требование, которое необходимо соблюдать в случае ограничения осуществления некоторых прав или основных свобод, допускаемого ст.54 ч.(2) Конституции.
    64. Чтобы быть совместимым с указанными конституционными нормами, ограничение или вмешательство должно быть предусмотрено законом, должно преследовать одну или несколько правомерных целей из перечисленных в ч.(2) и быть необходимым в демократическом обществе для достижения указанных целей.
    65. Конституционный суд проведет тест на соразмерность, в качестве установленного логического метода, чтобы выяснить, если ограничение права не превышает пределы, предусмотренные Конституцией.
    66. Согласно данному тесту, ограничение, предусмотренное оспариваемыми положениями, должно реально преследовать правомерную цель, быть необходимым для достижения преследуемой цели и быть соразмерным для обеспечения справедливого равновесия между конкурирующими интересами.
    1) Предусмотрено законом
    67. Конституционный суд отмечает, что для этой цели необходимо проверить, если оспариваемые положения, предусматривающие ограничение права на информацию, являются доступными, ясными и предсказуемыми.
    68. Конституционный суд указывает, что оспариваемые положения содержатся в Законе № 151 о Правительственном представителе, который был принят Парламентом 30 июля 2015 года и опубликован в Monitorul Oficial al Republicii Moldova № 224-233 от 21 августа 2015 года, ст. 455. Следовательно, ограничение предусмотрено законом и соответствует требованию доступности.
    69. Что касается требования о достаточной точности или предсказуемости нормы, Конституционный суд отмечает, что это требование предполагает наличие по рассматриваемому вопросу детальных правовых норм (Kruslin против Франции, решение от 24 апреля 1990г., § 27).
    70. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения определяют сведения, которыми располагает Правительственный представитель и на которые не распространяются положения Закона о доступе к информации: (1) корреспонденция между Правительственным представителем и Европейским судом и другими органами и (2) материалы дел, с которыми работает Правительственный представитель.
    2) Правомерная цель
    71. Из совокупности положений Закона № 151 от 30 июля 2015 года Конституционный суд отмечает следующие.
    72. Согласно ст.6 указанного закона, при исполнении своих функций Правительственный представитель обязан: прилагать должное усердие для представления интересов Республики Молдова; соблюдать конфиденциальный характер производств и информации в случаях дружественного урегулирования, а также в других случаях, предусмотренных Регламентом Европейского суда; обеспечивать анонимность личности заявителя в случаях, предписанных Европейским судом; обеспечивать защиту персональных данных, которые содержатся в материалах дел, хранящихся у него.
    73. Вместе с тем согласно ч. (3) ст. 10 закона, комментарии органов власти, представленные Правительственному представителю, могут быть использованы исключительно в производствах в Европейском суде. А согласно части (2), если запрошенные материалы и комментарии отнесены к государственной тайне, к категории информации ограниченного доступа или содержат персональные данные, они передаются Правительственному представителю в соответствии с условиями, установленными законом.
    74. В этой связи Конституционный суд отмечает, что документы, с которыми работает Правительственный представитель, и материалы, которые касаются непосредственно представления интересов Правительства в ЕСПЧ, могут содержать персональные данные или сведения конфиденциального характера. Их разглашение может привести к ущемлению права заявителей на частную жизнь, права на репутацию или презумпции невиновности других лиц, упомянутых в документах, хранящихся у Правительственного представителя.
    75. Конституционный суд подчеркивает, что ограничение, предусмотренное оспариваемыми положениями, вытекает из специфики судопроизводства в ЕСПЧ и преследует двойную цель: 1) защиту интересов института Правительственного представителя, выступающего в ЕСПЧ от имени государства, и, особенно 2) защиту прав заинтересованных лиц в рассматриваемых в ЕСПЧ случаях (права на частную жизнь, презумпции невиновности, достоинства и репутации лица и др.).
    76. Итак, ограничение права доступа к определенной информации применяется для защиты «другого права», в частности – для защиты прав, свобод и достоинства других лиц, а также для предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, следовательно, соответствует правомерной цели, о которой идет речь в ч.(2) ст.54 Конституции.
    3) Необходимо в демократическом обществе
    77. Чтобы выяснить, является ли необходимым в демократическом обществе ограничение, установленное оспариваемыми положениями, Конституционному суду надлежит проверить, если между конкурирующими интересами существует справедливое равновесие, а также, если вмешательство в осуществление права на информацию является соразмерным преследуемой цели. Для этого Конституционный суд рассмотрит, с одной стороны, право на информацию, а, с другой стороны, право на защиту частной жизни путем неразглашения персональных данных.
    78. Конституционный суд ссылается на позицию ЕСПЧ в отношении допустимой свободы усмотрения и принципов, применяемых при рассмотрении двух конкурирующих прав, защищаемых Конвенцией.
    79. В своих решениях ЕСПЧ указал, что «…когда необходимо устранить конфликт между двумя правами, защищаемыми в равной степени Конвенцией, суд должен оценивать значимость конкурирующих интересов. Результат рассмотрения дела в принципе не должен зависеть от того, представлено заявление в суд в соответствии со ст.8 Конвенции или в соответствии со ст.10 Конвенции, так как указанные два права в принципе требуют равного уважения» (см., Hachette Filipacchi Associés (ICI PARIS) против Франции, № 12268/03, § 41, 23 июля 2009 года; Тимчук против Румынии (реш.), № 28999/03, §144, 12 октября 2010 года; Mosley против Соединенного Королевства, № 48009/08, § 111, 10 мая 2011 года; и Couderc и Hachette Filipacchi Associés против Франции [MC], № 40454/07, § 91, 10 ноября 2015 года)». Суд пришел к выводу, что «в теории свобода усмотрения в обоих случаях должна быть одинаковой» (см., Von Hannover (№ 2) против Германии, 17 февраля 2012 года, § 106; Axel Springer AG против Германии, 17 февраля 2012 года, § 87; и Couderc и Hachette Filipacchi Associés, § 91).
    80. ЕСПЧ отметил, что «для выполнения положительного обязательства защиты прав лица в соответствии со ст.8 Конвенции […] государство может ограничивать в какой-то мере права другого лица, гарантированные ст.10» (постановление Bédat против Швейцарии [MC], № 56925/08, 29 марта 2016 года). Рассматривая необходимость ограничения в демократическом обществе в интересах «защиты репутации или прав других лиц», ЕСПЧ проверяет, если национальными органами установлено справедливое равновесие в обеспечении защиты двух ценностей, гарантированных Конвенцией, которые в некоторых случаях могут вступать в конфликт, а именно, с одной стороны, свободы выражения мнения, которая закреплена в ст.10, и, с другой стороны, права на частную жизнь, гарантированного ст.8 Конвенции.
    81. Применяя вышеуказанные принципы, касающиеся обеспечения защиты двух гарантированных ценностей – права на информацию и права на частную жизнь других лиц, Конституционный суд отмечает следующее.
    82. Исходя из cпецифики деятельности института Правительственного представителя Конституционный суд указывает на наличие определенных предпосылок для установления отдельных ограничений в осуществление права доступа к информации, о которой идет речь в оспариваемых положениях. Тем не менее, Конституционный суд обращает внимание, что оспариваемые положения являются отсылочными и устанавливают чрезмерные ограничения в отношении информации, хранящейся у Правительственного представителя, и не позволяют разграничить сведения, которые не подлежат огласке.
    83. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что, кроме Закона № 151 от 30 июля 2015 года, существует ряд принятых ранее нормативных актов, защищающих конфиденциальную информацию, которая находится в распоряжении публичных органов, в том числе персональные данные.
    84. Так положения ст.8 Закона о доступе к информации предусматривают, что информация личного характера относится к категории официальной информации ограниченного доступа и состоит из относящихся к идентифицированному или идентифицируемому физическому лицу данных, разглашение которых представляет собой нарушение неприкосновенности частной, интимной и семейной жизни. Доступ к информации личного характера осуществляется в соответствии с положениями законодательства о защите персональных данных.
    85. Также действие Закона о защите персональных данных распространяется на особые категории персональных данных, касающихся расового или этнического происхождения лица, политических убеждений, религиозных или философских воззрений, социальной принадлежности, состояния здоровья или половой жизни, а также уголовного наказания, принудительных процессуальных мер или санкций за правонарушения, которые являются конфиденциальными.
    86. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что ввиду своей значимости персональные данные, разглашение которых может повлечь за собой ущемление прав лиц, пользуются повышенной защитой и в четко установленных законом случаях имеют преимущество по сравнению с правом на свободный доступ к информации.
    87. Что касается конфиденциальной информации, содержащейся в переписке Правительственного представителя с публичными органами, Конституционный суд отмечает, что секретная корреспонденция публичных органов защищена Законом о государственной тайне № 245-XVI от 27 ноября 2008 года и к ней применяется особый режим хранения.
    88. Относительно корреспонденции Правительственного представителя в контексте дружественного урегулирования споров ст. 62 § 2 Регламента ЕСПЧ предусматривает, что переговоры о дружественном урегулировании являются конфиденциальными и не наносят ущерба доводам сторон при разбирательстве спора. Никакие устные или письменные сообщения, а также предложения или уступки, сделанные в целях достижения дружественного урегулирования, не могут быть использованы в качестве ссылок или обоснований при разбирательстве спора.
    89. Что касается необходимости ограничения доступа к переписке Правительственного представителя с ЕСПЧ, Конституционный суд отмечает, что, согласно общему правилу, установленному в ст.40 §2 Конвенции, доступ к документам, переданным на хранение в Канцелярию, является открытым, если Председатель суда не примет иного решения.
    90. Вместе с тем Регламент ЕСПЧ предусматривает, что общие правила не применяются к документам, представленным для дружественного урегулирования спора, которые не являются доступными для общественности, а также к документам, находящимся в производстве бывшей Европейской комиссии по правам человека, в том числе к выступлениям, которые являются конфиденциальными, кроме случаев, когда Председатель Палаты примет иное решение (п.33 и п.106 Регламента).
    91. Более того, Регламент ЕСПЧ предусматривает, что доступ общественности к документу или его части может быть ограничен в демократическом обществе в интересах защиты морали, общественного порядка или национальной безопасности, когда это необходимо для защиты интересов несовершеннолетних или личной жизни сторон, или когда, в исключительных обстоятельствах, если председатель Палаты считает это необходимым, огласка может затрагивать интересы правосудия.
    92. Из вышесказанного Конституционный суд делает вывод о необходимости избирательного рассмотрения запросов о предоставлении доступа к информации, находящейся в распоряжении Правительственного представителя, перенимая порядок, используемый в ЕСПЧ, без того, чтобы полностью и автоматически исключить применение Закона о доступе к информации к этой информации, как предусматривают оспариваемые положения.
    93. В этой связи Конституционный суд отмечает, что если ограничение касается только определенных сведений, которыми располагает Правительственный представитель, чтобы не допустить нарушения частной жизни или других законных интересов, доступ к оставшейся части документа необходимо предоставлять по запросу, а если в сокращенном виде документ становится бессмысленным или может вводить в заблуждение, в доступе следует отказать, как предусматривает Рекомендация Комитета министров №2 от 21 февраля 2002 года о доступе к официальным документам.
    94. Исходя из вышесказанного, учитывая специфику процедуры представления интересов государства в ЕСПЧ и вытекающие отсюда обязанности Правительственного представителя, Конституционный суд обращает внимание на то, что необходимо конкретно указать, какая информация, предусмотренная Законом № 151 от 30 июля 2015 года, имеет конфиденциальный характер, а не устанавливать общий запрет отсылочными положениями.
    95. В этой связи Конституционный суд вносит в Парламент представление и указывает на необходимость определения информации, которая не подпадает под действие Закона о доступе к информации, в зависимости от специфики деятельности и полномочий Правительственного представителя и учитывая вышеизложенные выводы.
    96. В заключение Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения не обеспечивают справедливый баланс между правом доступа к информации и защитой прав других лиц, и, таким образом, не являются необходимыми в демократическом обществе.
    97. Конституционный суд заключает, что положения ст. 10 ч.(4) Закона № 151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе нарушают принцип соразмерности. Установленная законом мера не является соразмерной с преследуемой целью и, таким образом, противоречит ст. 34 в сочетании со ст.54 Конституции.
    Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п. а) и п.g) и ст. 140 Конституции, ст. 26 Закона о Конституционном суде, ст. 6, 61, 62 п. а) и е), ст. 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
    1. Считать обоснованным обращение об исключительном случае неконституционности, представленное по запросу адвоката Виталия Замы, представителя общественной организации «Юристы за права человека», в рамках дела № 2-674/16, рассматриваемого судом сектора Буюкань мун.Кишинэу.
    2. Признать неконституционными положения ч.(4) ст. 10 Закона № 151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе.
    3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

    ПРЕДСЕДАТЕЛЬ
    КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА                     Александру ТЭНАСЕ

    № 16. Кишинэу, 18 мая 2016 г.

    PCC-01/29g/ nr.16

    18 мая 2016 года Конституционный суд вынес Постановление № 16 об исключительном случае неконституционности ч.(4) ст.10 Закона № 151 от 30 июля 2015 года о Правительственном представителе.
    Данным постановлением Конституционный суд признал неконституционной ч.(4) ст.10 Закона о Правительственном представителе, согласно которой: «Положения Закона о доступе к информации № 982-XIV от 11 мая 2000 года не применяются к корреспонденции между Правительственным представителем и Европейским судом и другими органами власти, а также к материалам дел, с которыми работает Правительственный представитель».
    В данном постановлении Конституционный суд отметил, что нераспространение положений Закона о доступе к информации на сведения и материалы, хранящиеся у Правительственного представителя, преследует правомерную цель защиты интересов государства в производствах ЕСПЧ и особенно прав других лиц (права на частную жизнь, права на репутацию и др.) и вытекает из специфики процедуры представления интересов государства в ЕСПЧ и надлежащего исполнения обязанностей, возложенных на Правительственного представителя.
    Вместе с тем Конституционный суд установил, что положения ч.(4) ст.10 Закона о Правительственном представителе устанавливают чрезмерные ограничения в отношении сведений, которыми располагает Правительственный представитель. Конституционный суд подчеркнул, что оспариваемые положения являются отсылочными и не обеспечивают справедливый баланс между правом доступа на информацию и защитой прав других лиц.
    В этой связи Конституционный суд указывает на необходимость и важность регламентирования вопроса, касающегося конфиденциального характера определенных сведений, которыми располагает Правительственный представитель, принимая во внимание выводы, изложенные в Постановлении Конституционного суда № 16 от 18 мая 2016 года, без того, чтобы полностью и автоматически исключить от доступа всю информацию.
    Конституционный суд просит Парламент рассмотреть, в соответствии с положениями ст.28¹ Закона о Конституционном суде, настоящее представление и сообщить о результатах его рассмотрения в срок, предусмотренный законом.

    ПРЕДСЕДАТЕЛЬ                                      Александру ТЭНАСЕ