HCCC17/2003
Внутренний номер:  291727
Varianta în limba de stat
Карточка документа

Республика Молдова
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Nr. 17
от  05.08.2003
о контроле конституционности пунктов 4, 6 и 10 Постановления Правительства №1202
от 8 ноября 2001 года "О некоторых мерах по упорядочению использования водных объектов"*
Опубликован : 15.08.2003 в Monitorul Oficial Nr. 177-181     статья № : 15     Дата вступления в силу : 05.08.2003

                                                          
      * М.О., 2001, № 136-138, ст.1257

      Именем Республики Молдова
Конституционный суд в составе:
Виктор ПУШКАШ   - председатель
Мирча ЮГА   - судья-докладчик
Константин ЛОЗОВАНУ - судья
Думитру ПУЛБЕРЕ  - судья
при участии Майи Цуркан, секретаря заседания, Виктории Ифтоди и Михая Бутучел, представителей Правительства, в отсутствие авторов обращения, извещенных в установленном порядке,  руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном  суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности пунктов 4, 6 и 10 Постановления Правительства №1202 от 8 ноября 2001 года "О некоторых мерах по упорядочению использования водных объектов".
Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Юрие Рошка, Влада Кубрякова и Штефана Секэряну, представленное 12 марта 2003 года в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции.
Определением Конституционного суда от 14 апреля 2003 года обращение было принято к рассмотрению по существу.
В ходе предварительного рассмотрения дела Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры, Высшей судебной палаты, Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерства экологии, строительства и развития территорий, Департамента приватизации, Академии наук, Ассоциации примаров и местных  сообществ, Государственного агентства земельных отношений и кадастра, Департамента чрезвычайных ситуаций, Департамента права ULIM, кафедры Гражданско-процессуального права ГУМ.
Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников заседания, Конституционный суд  у с т а н о в и л:
1. 8 ноября 2001 года Правительство приняло Постановление №1202 "О некоторых мерах по упорядочению использования водных объектов" (далее - Постановление №1202).
Пунктом 4 постановления были утверждены перечень рыбохозяйственных водоемов, являющихся публичной собственностью государства, переданных в пользование рыбохозяйственным предприятиям ассоциации "Piscicola" в целях выращивания  рыбопосадочного материала и товарной рыбы и перечень рыбохозяйственных водоемов, находящихся в публичной собственности государства, предоставленных в пользование Обществу охотников и рыболовов Молдовы для организации спортивного и любительского рыболовства, выращивания рыбопосадочного материала и товарной рыбы.
Пунктом 6 абзацем третьим постановления органы местного публичного управления были обязаны аннулировать решение о передаче в аренду рыбохозяйственных водоемов, являющихся публичной собственностью государства.
Пункт 10 постановления предусматривает, что рыбохозяйственное использование водных объектов, принадлежащих примэриям, Обществу охотников и рыболовов Молдовы и другим пользователям осуществляется с разрешения рыбоводческой службы и по согласованию с ассоциацией "Piscicola", а рыбоводческая служба совместно с ассоциацией "Piscicola" и органами местного публичного управления в течение 6 месяцев должны определить искусственные водные объекты, принадлежащие примэриям и другим пользователям, которые подлежат использованию для рыбоводства, и представить их список Правительству на утверждение.
2. Авторы обращения считают, что положения пункта 4 Постановления №1202 нарушают статьи 109, 112 и 127 ч.(3) Конституции, Закон о местном публичном управлении, Закон о публичной собственности административно-территориальных единиц, Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении, Водный кодекс, а также статьи 4 и 6 Европейской хартии о местном самоуправлении. Они отмечают, что передача имущества из публичной собственности административно-территориальной единицы в публичную собственность (владение, пользование и распоряжение) государства или других правовых субъектов возможна только с согласия местного совета и никто, включая государство, не вправе изымать имущество публичной собственности.
По мнению авторов обращения, пункт 6 абзац третий Постановления №1202, в соответствии с которым Правительство обязывает органы местного публичного управления аннулировать решения о передаче в аренду рыбохозяйственных водоемов, нарушает принцип самоуправления и противоречит положениям статей 109, 112, 126 и 127 Конституции. По их мнению, решения органов местного публичного управления о передаче в аренду рыбохозяйственных водоемов могут быть оспорены только в судебных инстанциях.
Пункт 10 указанного постановления в нарушение ст.127 Конституции предоставляет ассоциации "Piscicola" право согласовывать рыбохозяйственное использование водных объектов, принадлежащих примэриям. Данное положение, считают авторы, ограничивает право территориально-административных единиц на владение, пользование и распоряжение объектами публичной собственности. Они отмечают также, что ни один субъект частного права не может быть наделен полномочием согласовывать решения территориально-административных единиц о передаче в пользование водных объектов, так как это является исключительной компетенцией специализированных государственных органов.
3. Соотнеся оспоренные положения Постановления №1202 с конституционными положениями, законодательством в данной области и международными актами, Конституционный суд отмечает следующее.
В соответствии со статьями 4 и 8 Конституции  при наличии несоответствий между национальными (внутренними) законами и международными актами, одной из сторон которых является Республика Молдова, приоритет имеют международные акты.
Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года*, ратифицированная Республикой Молдова Постановлением Парламента №1253-XIII от 16 июля 1997 года**,  определяет и уточняет необходимые принципы для любого правового, демократического государства. Так, ст.2 Хартии "Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в Конституции страны.
                                                             
* Международные договоры, 1999, т.14, с.14
** М.О., 1997, №48, ст.423

Согласно ст.4 Хартии в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме, а ст.8 устанавливает, что любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Следует отметить, тем не менее, что административный контроль может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. Однако любой административный контроль за деятельностью органов самоуправления должен обеспечивать соблюдение законности и конституционных принципов. Административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соотношения весомости вмешательства контролирующего органа и значимости интересов, которые это вмешательство намерено защитить.
Конституция Республики Молдова в главе VIII "Публичное управление" определяет юридическую природу и основные принципы местного публичного управления.
В соответствии со ст.109 Конституции публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.
Рассматривая местное публичное управление как составную часть государственных публичных властей, Конституция обязывает государство принимать участие в развитии и защите местного публичного управления, которое в пределах своих полномочий является автономным. Правовые определения местной автономии и децентрализации общественных служб содержатся в статьях 112 и 113 Конституции.
Так, ст.112 Конституции предусматривает, что властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары. В соответствии с законом местные советы и примары действуют как самостоятельные управляющие власти и решают общественные дела сел и городов.
Местная автономия заключается в праве сообществ удовлетворять свои собственные интересы без вмешательства центральных властей, в предоставлении ряда полномочий органам местного самоуправления. Предоставляемые данным органам полномочия устанавливаются законом, а государство осуществляет путем определенных форм контроль за надлежащим выполнением данных полномочий.
Статья 127 ч.(4) Конституции Республики Молдова устанавливает, что все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической  зоны и другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности, а ч.(3) данной статьи предусматривает, что публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам.
Согласно ст.1 Водного кодекса, утвержденного Законом №1532-XII от 22 июня 1993 года* воды в Республике Молдова являются исключительной собственностью государства и предоставляются лишь в пользование. Статьи 4,  24-26 Водного кодекса устанавливают, что государственное управление в области использования и охраны вод, а также порядок предоставления водных объектов в обособленное пользование осуществляются Правительством, органами местного самоуправления и специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с действующим законодательством.
В обоснование своего обращения авторы ссылаются на Закон №186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении"**, который был отменен  Законом №123-XV от 18 марта 2003 года "О местном публичном управлении"***.  
Приведенные в обращении аргументы относительно управления имуществом нашли отражение в новом Законе №123-XV, устанавливающем, что "к категории имущества, составляющего публичную сферу местного значения, могут быть отнесены земельные участки, на которых размещены постройки местного общественного значения, часть недр, дороги, улицы, площади, рынки, отдельные водные объекты, публичные парки, здания, памятники, музеи, леса, санитарно-защитные зоны и другие объекты, которые по закону не относятся к публичной сфере государства". Согласно ст.84 ч.(2) данного закона местный совет принимает решение о передаче имущества, относящегося к публичной сфере местного значения, в управление муниципальных предприятий и публичных учреждений либо о сдаче его в концессию, в аренду или внаем.
Закон №1102-XIII от 6 февраля 1997 г. "О природных ресурсах"**** содержит положение о праве собственности на природные ресурсы и основания для их отнесения. Так, согласно ст.4 указанного закона природные ресурсы, которые имеют значение для всего населения страны (определяют стратегические направления ее социально-экономического развития), относятся к общенациональным природным ресурсам, а природные ресурсы, которые имеют значение для населения ограниченной территории, относятся к местным природным ресурсам. Основанием для отнесения природных ресурсов к общенациональным или местным являются их экономическая ценность и важность для развития муниципия, района или страны; признание объектами международных договоров; распространение на территории двух и более районов; использование для размещения энергетических, транспортных и иных государственных систем, объектов связи, метеослужбы; научная историко-культурная и природная ценность. Ст.8 данного закона предусматривает, что национальные природные ресурсы, находящиеся в публичной собственности, принадлежат государству, а местные природные ресурсы принадлежат административно-территориальным единицам.
                                                       
* М.О., 1993, №10, ст.287
** М.О., 1999, №14-15, ст.60
*** М.О., 2003, №49, ст.211
**** М.О., 1997, №40, ст.337


    Закон №981-XIV от 11 мая 2000 года "О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении"* устанавливает, что земли, занятые прудами, являются публичной собственностью административно-территориальных единиц (ст.8 ч.(1) п.k); их передача в публичную собственность государства осуществляется по предложению Правительства постановлением соответствующего местного совета (ст.9 ч.(2). Согласно  Закону №523-XIV от 16 июля 1999 года "О публичной собственности административно-территориальных единиц"** никто не вправе изымать публичное имущество (ст.10).
Водные объекты, указанные в пункте 4 Постановления №1202, не были признаны законом общенациональным публичным имуществом.
Согласно пункту 3 Постановления Правительства №745 от 3 ноября 1995 года "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления водных объектов в пользование"*** решение, с учетом водохозяйственной обстановки, о предоставлении в обособленное пользование водного объекта принимается органами местного публичного управления по предложению Республиканского водохозяйственного концерна, а согласно пункту 6 данного постановления право водопользователей на обособленное пользование водным объектом (его частью) удостоверяется государственным актом на право обособленного водопользования прилагаемого образца, который выдается органами местного публичного управления на основании постановления Правительства Республики Молдова или собственного решения.
Государственному агентству земельных отношений и кадастра, на основании Постановления Правительства №837 от 14 августа 2001 года****, совместно с представителями центральных и местных публичных органов следовало осуществить в течение 2001-2002 годов идентификацию земель в границах административно-территориальных единиц с составлением ведомостей: земель публичной собственности государства, представив ее на утверждение Правительству; земель публичной собственности административно- территориальных единиц, утвержденных решениями органов местного публичного управления, мероприятия, которые до настоящего времени не завершены.
                                                             
* М.О., 2000, №94-97, ст.672
** М.О., 1999, №124-125, ст.611
*** М.О., 1996, №11-12, ст.51
**** М.О., 2001, №104-105, ст.894

Конституционный суд констатирует, что, принимая пункт 4 Постановления №1202, которым был утвержден перечень рыбохозяйственных водоемов, являющихся публичной собственностью государства, переданных в пользование рыбохозяйственным предприятиям ассоциации "Piscicola" и Обществу охотников и рыболовов Молдовы, Правительство превысило свои полномочия, вмешавшись в компетенцию административно-территориальных властей и нарушив, таким образом, конституционные и законодательные положения в данной области, а также положения Европейской хартии о местном самоуправлении.
Пунктом 6 абзацем третьим Постановления №1202 Правительство обязывает органы местного публичного управления отменить решения о передаче в аренду рыбохозяйственных водоемов, являющихся публичной собственностью государства.
Согласно ст.113 ч.(3) Конституции отношения между местными публичными властями основываются на принципах автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов. Ст.6 Закона №123-XV предусматривает, что  отношения между центральными и местными органами публичной власти основываются на принципах автономии, законности, гласности и сотрудничества в решении общих вопросов.
В Постановлении №13 от 14 марта 2002 года "О контроле конституционности некоторых положений Закона №781-XV от 28 декабря 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Закон №186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении"* Конституционный суд отметил, что организация и деятельность местного публичного управления основываются на принципах местной автономии и децентрализации общественных служб, являются выражением системы административной децентрализации по отношению к публичному управлению на местах, уточнив в контексте, что отношения между органами местного управления, как первого, так и второго уровней, не носят характер подчиненности.
В Постановлении от 6 ноября 1995 года "О контроле конституционности некоторых положений Закона о местных выборах и Закона о местном публичном управлении** Конституционный суд отметил, что основной принцип местного самоуправления и деятельности органов местного самоуправления (местная автономия) заключается в праве административно-территориальных единиц удовлетворять свои собственные интересы без вмешательства центральных властей, что влечет административную децентрализацию; автономия - это право, а децентрализация - система, которая включает автономию. Административная децентрализация представляет собой систему, включающую территориальную децентрализацию, районы, города (муниципии), села (коммуны), и имеющую характер лица публичного права с определенными полномочиями. Власти этих децентрализованных лиц публичного права независимы и не подчиняются иерархической власти центрального управления.
Конституционный суд отмечает также, что согласно ст.96 Конституции Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением. С целью обеспечения принципов местной автономии, децентрализации общественных служб Правительство, руководствуясь положениями Конституции, Закона о местном публичном управлении, других законов в данной области, осуществляет общее руководство на территории посредством центральных отраслевых общественных служб. Однако в случаях, когда решения органов местного публичного управления противоречат Конституции, другим законам, Правительство на основании ст.19 п.4) Закона о Правительстве*** может их опротестовать в судебной инстанции.
Глава IX Гражданского кодекса Республики Молдова, принятого Законом №1107-XV от 6 июня 2002 года****, включает общие положения об аренде. Согласно Кодексу аренда - это договор, заключаемый между одной стороной - собственником, узуфруктуарием или иным законным владельцем земельных участков и другого сельскохозяйственного имущества (арендодателем) и другой стороной (арендатором), об их эксплуатации в течение определенного срока по установленной сторонами цене (ст.911).
     
                                                  
* М.О., 2002, №16, ст.55
** М.О., 1995, №65-66, ст.750
*** Ведомости, 1990, №8, ст.191; переиздан в М.О., 2002, №131-133, ст.1018
**** М.О., 2002, №82-86, ст.661


    Аренда прекращается по истечении срока, на который она установлена, а досрочное прекращение аренды осуществляется в соответствии с законом (ст.921 Гражданского кодекса).
На основании ст.22 Закона №861-XII от 14 января 1992 года "Об аренде"* арендатору обеспечивается защита его права на арендованное имущество наравне с защитой права собственности. Вместе с тем ст.41 Закона №459-XII от 22 января 1991 года "О собственности"** устанавливает, что Республика Молдова защищает права всех субъектов права собственности на их имущество. Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права. Данные права принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве хозяйственного владения. Абзац четвертый ст.22 Закона об аренде предусматривает, что имущество арендатора может быть изъято у него только по решению компетентной судебной инстанции.
                                                         
* Монитор, 1992, №1, ст.12
** Монитор, 1991,  №3-4-5-6, ст.22


    Договор о предоставлении в пользование водных объектов является договором частного права, заключенным по обоюдному согласию сторон с равными правами (органов местного публичного управления и частного экономического агента), и может быть расторгнут только с согласия сторон и ни в коем случае по указанию Правительства. Правительство вправе лишь проверять законность решений, принятых органами местного публичного управления, и соблюдение правил по использованию водных объектов владельцами посредством публичных органов, наделенных правом осуществлять контроль.
Конституционный суд констатирует, что при принятии пункта 6 абзаца третьего Постановления №1202 Правительство нарушило принцип разделения властей в государстве (ст.6 Конституции), присвоив полномочия судебной власти. Только судебная инстанция вправе вмешиваться в договорные отношения по обращению заинтересованных лиц для отмены решения и расторжения договора, при наличии для этого законных обоснований. Оспоренным положением Правительство нарушило также положения ст.126 ч.(2) п.h) Высшего закона, согласно которым государство должно обеспечивать неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц, и ст.4 Европейской хартии о местном самоуправлении.
Согласно пункту 10 Постановления №1202 рыбохозяйственное использование водных объектов, принадлежащих примэриям, Обществу охотников и рыболовов Молдовы и другим пользователям, осуществляется с разрешения рыбоводческой службы и по согласованию с ассоциацией "Piscicola", а рыбоводческой службе совместно с ассоциацией "Piscicola" и органами местного публичного управления в течение 6 месяцев следует определить искусственные водные объекты, принадлежащие примэриям и другим пользователям, которые подлежат использованию для рыбоводства, и представить их список Правительству на утверждение.
Конституционный суд считает данные положения противоречащими ст.127 ч.(3) и (4) Конституции.
Ассоциация "Piscicola" согласно своему статусу является экономическим объединением, созданным рыбохозяйственными предприятиями в целях координирования их экономической деятельности в сфере выращивания товарной рыбы в искусственных водных объектах и в целях представления их общих интересов. Следовательно, ассоциация, являясь субъектом частного права, не наделена правом распоряжаться публичной собственностью.
Исключительное право определять порядок владения, пользования и распоряжения государственной собственностью принадлежит законодательному органу. Владение, пользование и управление государственным имуществом Республики Молдова осуществляется посредством органа государственного управления этой сферой (ст.33 Закона №459-XII от 22 января 1991 года "О собственности").
Согласно Закону о местном публичном управлении имущество, отнесенное к публичной сфере, является неотчуждаемым, к нему не применяется срок исковой давности и на него не может быть обращено взыскание (ст.81 ч.(2).
В дополнение Конституционный суд отмечает, что при принятии Постановления №1202 Правительством не были учтены несоответствия, существующие в некоторых законодательных актах и собственных постановлениях, регламентирующих вопросы собственности и использования водных объектов.
Учитывая изложенное, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде и ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать неконституционными следующие положения Постановления Правительства №1202 от 8 ноября 2001 года "О некоторых мерах по упорядочению использования водных объектов":
- пункт 4, включая приложения 1 и 2;
- пункт 6 абзац третий;
- синтагму "по согласованию с ассоциацией "Piscicola" из пункта 10 абзаца первого;
- синтагму "ассоциацией "Piscicola" и" из пункта 10 абзаца второго.
2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

Председатель
Конституционного суда           Виктор ПУШКАШ

Кишинэу, 5 августа 2003 г.
№ 17.


ПРЕДСТАВЛЕНИЕ
В ходе осуществления контроля конституционности пунктов 4,6 и 10 Постановления Правительства №1202 от 8 ноября 2001 года "О некоторых мерах по упорядочению использования водных объектов" Конституционный суд установил, что при принятии данного постановления Правительством не были учтены несоответствия, существующие в некоторых законодательных актах (Земельный кодекс, Водный кодекс, Закон о местном публичном управлении, Закон о природных ресурсах, Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении, Закон о публичной собственности административно-территориальных единиц и т.д.), а также в собственных постановлениях: №745 от 3 ноября 1995 года и утвержденном им Положении о порядке и условиях предоставления водных объектов в пользование и №837 от 14 августа 2001 года "О мерах по разграничению земель публичной собственности", и проигнорирована возможность возникновения споров.
Поскольку Правительство представило Парламенту проект закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, считаем необходимым его рассмотрение в аспекте предмета настоящего представления для исключения противоречий между некоторыми положениями законодательных и нормативных актов, регламентирующих вопросы, касающиеся собственности и использования водных объектов.
Учитывая изложенное, на основании ст.281 Закона о Конституционном суде, ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд предлагает Парламенту и Правительству рассмотреть данное представление и проинформировать Конституционный суд в сроки, предусмотренные законом, о принятом решении. 

  
Виктор ПУШКАШ,
Председатель Конституционного суда
Парламент Республики Молдова
Правительство Республики Молдова 

5 августа 2003 года