^* М.О., 2002, № 126-127, ст.1001


      Именем Республики Молдова,

Конституционный суд в составе:

Виктор ПУШКАШ                 - председатель

Мирча ЮГА                           - судья

Константин ЛОЗОВАНУ     - судья

Думитру ПУЛБЕРЕ               - судья

Елена САФАЛЕРУ                - судья

Ион ВАСИЛАТИ                   - судья-докладчик

при участии Майи Цуркан, секретаря заседания, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, в отсутствие депутатов Парламента Юрие Рошка и Влада Кубрякова, авторов обращения, извещенных в установленном порядке, в соответствии со ст.135 ч.(1) п. а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Закона № 1260-XV от 19 июля 2002 года  "Об адвокатуре".

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Юрие Рошка и Влада Кубрякова, представленное 4 января 2003 года в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 13 января 2003 года обращение было принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд располагал заключениями Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры, Коллегии адвокатов и Лиги адвокатов Республики Молдова.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения присутствовавшей в заседании стороны, Конституционный суд

у с т а н о в и л:

1. 19 июля 2002 года Парламент принял органический Закон № 1260-XV "Об адвокатуре", который регулирует деятельность адвокатуры, как правового института гражданского общества, призванного обеспечить оказание квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и законных интересов.

Депутаты Парламента Юрие Рошка и Влад Кубряков утверждают в своем обращении, что положения ст.31 Закона № 1260-XV закрепляют за членами Коллегии адвокатов монопольное право на осуществление адвокатской деятельности. Полагая, что все адвокаты Республики Молдова находятся под единоначалием органов самоуправления адвокатов, и исходя из выводов описательной части Постановления Конституционного суда №8 от 15 февраля 2000 года "О контроле конституционности ряда положений Закона № 395-XIV от 13 мая 1999 года "Об адвокатуре"^*, авторы обращения расценивают положения ст.31-42 оспариваемого закона как противоречащие ст.42 "Право создавать профессиональные союзы и вступать в них" и ст.43 "Право на труд и защиту труда" Конституции.
                                                      
    ^* М.О., 2000, № 24-26, ст.11

    В обращении отмечается также, что лицо, получившее лицензию на занятие адвокатской деятельностью и ставшее членом Коллегии адвокатов, должно иметь право быть избранным в Совет Коллегии адвокатов либо в Комиссию по этике и дисциплине без предъявления требования о стаже работы в качестве адвоката; необходимое количество голосов является единственным условием для доступа в органы Коллегии адвокатов.

Авторы обращения считают, что положения ст.6 ч.(1), (3) и (4), ст.25 и ст.58 Закона №1260-XV, примененные во взаимодействии со ст.31-42 закона, подрывают  конституционный режим Республики Молдова.

Ссылаясь на ст.14 "Запрещение дискриминации" Конвенции о защите прав человека и основных свобод,  ст.4 "Права и свободы человека" и ст.16 "Равенство" Конституции, авторы обращения высказались также за осуществление контроля конституционности ст.18 ч.(1) закона, согласно которой Комиссия по лицензированию адвокатской деятельности формируется по приказу министра юстиции и состоит из 11 членов, в том числе из 6 адвокатов, избранных Конгрессом - высшим органом Коллегии адвокатов.

18 апреля 2003 года авторы дополнили  свое обращение запросом об осуществлении контроля конституционности Закона №1260-XV в целом, принятого, по их мнению, с нарушением положений ст.2, ст.64 ч.(1) и ст.72-76 Конституции. Они утверждают, что после принятия закона во втором  чтении в ст.1 ч.(1) и (3), ст.2 п.e), ст.11 ч. (3), ст.14  ч. (1), ст.15, ст.17 ч.(4), ст. 18 ч. (1), ст.26, ст.31 и главу VI были  включены положения, не ставившиеся на голосование, исключены отдельные положения и изменены некоторые  наименования глав.  

2. Защита и гарантирование прав человека является основным демократическим принципом, важным фактором в становлении Республики Молдова как независимого правового государства. Присоединившись к основным международным актам, как универсальным (Всеобщая декларация прав человека), так и региональным (Конвенция о защите прав человека и основных свобод), Республика Молдова провозгласила о своем намерении интегрироваться в международное сообщество, основываясь  на идеях обеспечения, продвижения и защиты прав человека путем приведения  национального законодательства в соответствие с международными стандартами, демократизации и преобразования правовых институтов страны.

Признавая правовое государство высшей ценностью, Республика Молдова закрепила в Конституции основные права и свободы человека, в том числе право на защиту.

Право на защиту, гарантированное как нерушимое право, содержанию которого присущ комплексный характер, предполагает возможность каждого человека самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод. В этих целях лицо,  которому предъявляется обвинение, может осуществлять свою защиту как самолично, так и с помощью адвоката. На  протяжении всего процесса  лицо имеет право пользоваться  помощью адвоката, выбранного или назначенного. Это неотъемлемое право предполагает и невмешательство в деятельность лиц, осуществляющих защиту в пределах, установленных законом (ст.26 Конституции).

3. Полномочие по обеспечению оказания на профессиональной основе квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и законных интересов, а также по обеспечению доступа к правосудию согласно Закону №1260-XV возложено на адвокатуру - самостоятельный правовой институт гражданского общества (ст.1 ч.(1). Как правовой институт адвокатура является профессиональным сообществом юристов, осуществляющих адвокатскую деятельность на основании лицензии, выданной в соответствии с  законом (ст.1 ч.(2)).

Согласно Закону № 1260-XV практическая деятельность адвоката основывается, прежде всего, на принципе обеспечения лицу гарантированного Конституцией права на защиту (ст.3 п.а). Этот принцип, как и остальные принципы, закрепленные законом, в частности, свобода и независимость осуществления адвокатской деятельности, демократизм и коллегиальность во взаимоотношениях между адвокатами, добровольность членства в профессиональных объединениях адвокатов; обеспечение законности и гуманизма (ст.3 п.b) - е), полностью соответствуют принципам и основным конституционным положениям о правах и свободах человека, о соблюдении международного права и международных договоров, об универсальности, равенстве, свободном доступе к правосудию, презумпции невиновности (ст.4, ст.8, ст.15, ст.16, ст.20, ст.21).

Закрепив основное положение о праве на защиту, государство гарантирует профессиональную юридическую помощь всем лицам в соответствии с органическим Законом №1260-XV (ст.5 ч.(1). Право пользоваться юридической помощью любых адвокатов по соглашению сторон; возможность оказывать бесплатную юридическую помощь, учитывая материальное положение лица; оказание юридической помощи по назначению и виды юридической помощи, перечисленные  в законе; установление гарантий  для деятельности по оказанию юридической помощи и т.д. являются теми предусмотренными законом правовыми условиями, при которых могут быть защищены права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц Республики Молдова, безусловно необходимыми для осуществления эффективной профессиональной деятельности адвоката.

4. Закон №1260-XV наделяет адвокатов Республики Молдова определенной долей публично властных полномочий. Всесторонний анализ взаимоотношений адвокатуры с органами публичной власти (ст.57), в частности, содействие государства в создании благоприятных условий для осуществления профессиональной деятельности адвоката, оказание необходимой поддержки со стороны Министерства юстиции, центрального отраслевого органа публичного управления адвокатам и их органам самоуправления раскрывает преимущественно публичный характер адвокатуры.

Основная идея Закона №1260-XV состоит в том, что государство гарантирует профессиональную юридическую помощь каждому нуждающемуся в ней лицу (ст.5). В связи с тем, что государство обязано соблюдать обязательства, вытекающие из данной гарантии, оно должно иметь определенные прерогативы по отношению к адвокатам, как публичным лицам, и к органам самоуправления адвокатов. Окончательная оценка перспектив реформирования адвокатуры с учетом принципов правового государства с  рыночной экономикой, утверждение объема, направлений и методов реформирования относятся согласно конституционному режиму исключительно к компетенции  Парламента.

5. Устанавливая организационные правила адвокатской деятельности, государство обязано обеспечить свободный доступ к деятельности адвоката, соблюдение норм поведения и  определенный уровень профессиональной подготовки адвокатов. Вместе с тем необходимо соблюдать принципы независимости и свободы объединения адвокатов. Образование независимого представительного органа, применяющего властную силу государства к адвокатам в случаях, предусмотренных законом, и обеспечивающего соблюдение профессиональных этических норм, является основным положением во взаимодействии адвокатуры и государства.

Требования стандартов международного права в области адвокатуры, по сути, закреплены в Конституции и в Законе №1260-XV. Универсальность, равенство, свободный доступ к правосудию, презумпция невиновности, право на защиту относятся к основным положениям, которыми руководствовался национальный законодатель при регулировании адвокатской деятельности в гражданском обществе.

Организационным институтом самоуправления адвокатов в Республике Молдова является Коллегия адвокатов, образованная адвокатами в соответствии с Законом №1260-XV. Деятельность Коллегии адвокатов основывается на принципах самоуправления. Органы Коллегии адвокатов (Конгресс, Совет, Комиссия по этике и дисциплине, Ревизионная комиссия) обеспечивают оказание адвокатами квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам (ст.31).

Высшим органом Коллегии адвокатов является Конгресс, исполнение решений которого обязательно для всех адвокатов. Конгресс избирает и отзывает членов Совета Коллегии адвокатов, Комиссии по этике и дисциплине, Ревизионной комиссии, а также адвокатов - членов Комиссии по лицензированию адвокатской деятельности, утверждает Кодекс этики адвоката и вносит в него изменения, принимает решения об образовании территориальных структур Коллегии адвокатов, принимает  другие решения, относящиеся  к деятельности Коллегии адвокатов (ст.32).

Совет Коллегии адвокатов, являясь органом самоуправления адвокатов, регулирует и контролирует основополагающие аспекты взаимоотношений адвокатуры с органами публичной власти, судебными инстанциями, правоохранительными органами, общественными объединениями; наряду с объединениями адвокатов устанавливает отношения с аналогичными организациями других стран, с международными организациями адвокатов и юристов (ст.33, ст.58).

На Совет Коллегии адвокатов возлагается и оказание юридической помощи по назначению органов уголовного преследования и судебных инстанций в случаях, предусмотренных законом (ст.6 ч.(1). Ежегодно Совет Коллегии адвокатов представляет в Министерство юстиции списки адвокатов, оказывающих юридическую помощь по назначению (ст.25).

Согласно статусу и правовому режиму, установленным Законом №1260-XV, Коллегия адвокатов осуществляет полномочия публичного характера, которые состоят в обеспечении  осуществления правосудия, независимости адвокатов и соблюдения профессиональных этических норм.

Коллегия адвокатов создана в результате волеизъявления  адвокатов, высказавшихся на Конгрессе, который правомочен, если в его работе участвует большинство адвокатов Республики Молдова (ст.32 ч.(3).

Основные принципы адвокатуры требуют установления законом некоторых  гарантий для осуществления данной деятельности в Республике Молдова в соответствии с принципами и общепризнанными нормами международного права и нормами, закрепленными в Конституции страны. Положения о самоуправлении адвокатов посредством Коллегии, созданной большинством адвокатов, признаны  как гарантии в деятельности по оказанию юридической помощи и полностью соответствуют положениям Конституции (ст.1, ст.4-8, ст.15, ст. 16, ст. 20, ст.26).

Конституционный характер общих положений Закона №1260-XV, устанавливающих принципы и условия деятельности адвоката в Республике Молдова, определяет и конституционность положений раздела VI закона о системе органов самоуправления адвокатов (ст.31-42), так как эти  нормы  взаимосвязаны, составляя единое целое. Конституционность положений, предусматривающих создание Коллегии адвокатов,  бесспорна и по тем основаниям, что не могут быть ущемлены права большинства адвокатов Республики Молдова, которые  на основании общих  положений Закона №1260-XV, согласно ст.59 ч.(4) и (5) сформировали на Конгрессе органы Коллегии адвокатов, приняли Кодекс этики адвокатов, утвердили штаты и бюджет Коллегии адвокатов, установили размер отчислений в бюджет Коллегии адвокатов и др. Решения Конгресса  являются обязательными для исполнения всеми адвокатами, вместе с тем  они могут быть обжалованы в судебную инстанцию (ст.32 ч.(4) и (5).

6. Основное право человека на свободное объединение, защищенное многочисленными международными актами, одной из сторон которых является Республика Молдова, предусматривает возможность любого лица свободно создавать объединения или присоединяться к ним без разрешения на то государства.

Профессиональное объединение (орден) адвокатов, воспринятое в практике европейских стран, обладает публично правовым статусом, будучи созданным законодателем для обеспечения публичного контроля за осуществлением профессии.

Для адвокатов Республики Молдова данный контроль предполагает необходимость вступления в орган самоуправления адвокатов, каковым по закону является Коллегия адвокатов, и подчинения его авторитету. Коллегия адвокатов осуществляет публичную функцию, сохраняя в то же время свободу своих членов на самоуправление.

Принадлежность к профессиональному объединению (ордену), даже будучи обязательной, не расценивается Европейским судом по правам человека как вмешательство в свободное объединение и не считается ограничением прав, гарантированных ст.11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, напротив, способствует защите профессиональных прав.

Постановлением от 2 июля 1990 года по делу Союз испанских адвокатов против Испании Европейская комиссия по правам человека указала, что профессиональные органы, по сути, являются органами публичного права, наделенными полномочиями общего характера, и не представляют собой организации в смысле права на объединение. Тем самым Коллегия адвокатов Республики Молдова не может быть признана как объединение в смысле ст.11 Конвенции, поскольку законодатель наделил ее статусом профессиональной организации адвокатов с  общеправовыми полномочиями, представляющими общественный интерес. Согласно юриспруденции Европейского суда в области профессиональных объединений создание подобной организации публично-правового характера, каковой является  Коллегия адвокатов, созданная в соответствии с Законом №1260-XV, допустимо и соответствует требованиям Конвенции.

Свобода объединения в смысле ст.11 Конвенции является предметом  ст.30 Закона №1260-XV, согласно которой в целях защиты своих прав и интересов адвокаты вправе на добровольных началах объединяться в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях в местные, центральные и международные профессиональные объединения на основе индивидуального или коллективного членства, которые регистрируются в установленном порядке.

7. Комитет Министров Совета Европы, подчеркивая в Рекомендации (2000) 21 от 25 октября 2000  года основную роль адвокатов и  их профессиональных объединений в обеспечении защиты основных прав и свобод человека, выражая стремление к  свободному осуществлению адвокатской деятельности и надзору за исполнением адвокатами  своих обязанностей адекватно и сознательно, рекомендует странам-участницам предпринять или поддержать все меры, признанные ими необходимыми для введения в действие принципов, содержащихся в данной рекомендации.

Исходя из принципа V Рекомендации адвокаты должны быть уполномочены и призваны создавать и становиться членами местных профессиональных объединений, национальных и международных, которые каждое в отдельности или несколько вместе взятых  наделены правом совершенствовать профессиональную этику и защищать независимость и интересы адвокатов.

Согласно Пояснительному докладу к Рекомендации в странах, в которых закон не предусматривает для адвокатов обязательное членство в  профессиональных объединениях, законодательство должно разрешить адвокатам, желающим соблюдать и соблюдающим установленные профессиональные правила, стать членами этих организаций для укрепления и гарантирования в равной мере независимости и интересов адвокатов.

Следует отметить, что принцип V Рекомендации не умаляет роли  государств, имеющих своей задачей необходимость воздействовать на регулирование  профессии адвоката тогда, когда это необходимо для охраны публичного интереса. Самостоятельность адвокатуры как способ обеспечения независимости адвокатов по отношению к государству не противопоставляется регулированию  адвокатской деятельности, оставаясь областью, в которую государство может вмешаться абсолютно законно.

Таким образом положения Закона №1260-XV, рассматриваемые с точки зрения права адвокатов на свободное объединение, в том числе путем создания Коллегии адвокатов, не затрагивают конституционные положения о праве создавать профессиональные союзы и вступать в них (ст.42).

8. Конституционный суд считает необоснованными утверждения авторов обращения о нарушении Законом №1260-XV права адвоката на труд и защиту труда. Так, данный закон предусматривает возможность гражданина Республики Молдова становиться адвокатом в случае, когда он обладает полной дееспособностью, имеет диплом лиценциата права, безупречную репутацию, прошел профессиональную подготовку и сдал квалификационный экзамен      (ст.8 ч.(2). Допуск к адвокатской деятельности осуществляется на основании результатов квалификационного экзамена, который принимается Комиссией по лицензированию адвокатской деятельности. Решение об отказе в допуске лица к адвокатской деятельности может быть обжаловано в судебную инстанцию (ст.11 ч.(1) и (3).

Адвокатская деятельность оплачивается из гонораров, поступивших от физических и юридических лиц, а размер гонорара определяется соглашением сторон и не может быть изменен органом публичной власти или судебной инстанцией. Государство гарантирует адвокатам оплату юридической помощи, выполненной по назначению органов уголовного преследования и судебных инстанций (ст.54 ч.(1)-(3).

9. Конституционный суд отмечает, что установление стажа адвокатской деятельности для избрания в Совет Коллегии адвокатов или в Комиссию по этике и дисциплине относится к компетенции законодательного органа и диктуется необходимостью выбора кандидатов с профессиональным опытом и высшей квалификацией.

10. Утверждения и выводы в части, касающейся объединения адвокатов, авторы обращения основывают исключительно на положениях Постановления Конституционного суда №8 от 15 февраля 2000 года "О контроле конституционности ряда положений Закона № 395-XIV от 13 мая 1999 года "Об адвокатуре".

Конституционный суд отмечает, что в процессе конституционной юрисдикции положения любого постановления суда могут быть допущены в качестве доказательства только в неразрывной связи с положениями Конституции, законов Республики Молдова, пактов и договоров, одной  из сторон которых является Республика Молдова.

Постановлением № 8 от 15 февраля 2000 года Конституционный суд разрешил ряд правовых вопросов по обеспечению гарантий лицу, имеющему диплом лиценциата права для  допуска к адвокатской деятельности, занятия деятельностью адвоката, организации адвокатской деятельности, которые являются  предметом Закона № 395-XIV.

Следует отметить, что со дня вступления в силу Закона № 1260-XV Закон № 395-XIV от 13 мая 1999 года признан утратившим силу (ст.61).

11. Что касается обращения в части внесения изменений и дополнений в Закон № 1260-XV после его принятия, Конституционный суд отмечает, что правовые вопросы, относящиеся к законодательной деятельности, неоднократно рассматривались в процессе осуществления  конституционной юрисдикции. В Постановлении № 38 от 15 декабря 1998 года "О контроле конституционности Закона № 101-XIV от 22 июля 1998 года "Об уточнении бюджета государственного социального страхования на 1998 год"^* и Постановлении № 40 от 24 декабря 1998 года "О толковании некоторых положений ст. 85 ч. (1) Конституции Республики Молдова"^**, а также в других своих постановлениях Конституционный суд отметил, что исходя из принципа верховенства Конституции и обеспечения соответствия законов и других правовых актов Высшему закону (ст. 7 Конституции), все участники законодательного процесса обязаны соблюдать установленную Высшим законом процедуру. Установленные Конституцией и Регламентом Парламента требования к принятию законов имеют обязательный характер и не могут быть изменены по усмотрению участников законодательного процесса. Так, закон имеет правовую силу только в случае, когда на стадиях его разработки и принятия соблюдаются соответствующие правовые нормы.
                                                            
    ^* М.О., 1999, № 1-2, ст.2
    ^** Там же, ст. 3

    26 февраля 2002 года в соответствии со ст.73 Конституции Правительство утвердило  и представило в  Постоянное бюро Парламента проект Закона об адвокатуре. В заседании от 30 мая 2002 года Парламент принял  его в первом чтении.

19 июля 2002 года,  рассмотрев во втором, окончательном, чтении  проект закона и около ста поправок к нему, законодательный орган  в соответствии со ст. 74 ч. (1) Конституции принял закон 66 голосами.

Сопоставив текст проекта закона и поправки к нему с текстом опубликованного в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" № 126-127  от 12 сентября 2002 года Закона № 1260-XV, Конституционный суд установил, что изменения и дополнения, внесенные в Закон № 1260-XV после его принятия, не исказили основные идеи закона и не изменили суть его содержания. Имея явно редакционное происхождение, эти изменения не влекут нарушение прав и свобод, закрепленных Конституцией и другими законами.

Согласно ст. 54 ч. (6) Регламента Парламента вносить изменения в проект закона или дорабатывать его можно только с согласия автора. Конституционный суд отмечает, что Правительство, которое является автором проекта Закона об адвокатуре, не имеет замечаний к тексту опубликованного в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" закона.

Таким образом  аргументы авторов обращения, что Закон № 1260-XV был принят с нарушением ст. 2, ст. 64 ч. (1), ст. 72-76  Конституции, являются необоснованными.

Исходя из изложенного, в соответствии со ст.140 Конституции,  ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции

Конституционный суд  П О С Т А Н О В Л Я Е Т:

1. Признать конституционным Закон №1260-XV от 19 июля 2002 года "Об адвокатуре".

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".