Парламент принимает настоящее постановление.

    Ст.1. - Одобрить Стратегию реформирования системы социальной помощи, приведенную  в  приложении,  являющемся неотъемлемой  частью  настоящего постановления.

    Ст.2. - Правительству   обеспечить  претворение  в  жизнь  Стратегии реформирования системы социальной помощи.

    Ст.3. - Комиссии  по  социальной  защите,  здравоохранению  и  семье обеспечить контроль за выполнением настоящего постановления.

    Ст.4. - Настоящее постановление вступает в силу со дня принятия.

    ПРЕДСЕДАТЕЛЬ

    ПАРЛАМЕНТА                                          Думитру ДЬЯКОВ

    Кишинэу, 28 мая 1999 г.

    N 416-XIV.

                                                    Приложение

СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ

1. Общие положения

    Существующая  система социальной помощи заключается в предоставлении денежной  или  материальной  помощи, субсидий, освобождении  от  налогов отдельных  категорий  лиц в предусмотренных законом случаях, а  также  в содержании   в   социальных   учреждениях  несовершеннолетних,   лиц   с физическими  и  психическими отклонениями, хроническими заболеваниями  и престарелых.

    Законодательную    базу   системы   социальной   помощи   составляют Конституция,  законы, указы Президента Республики Молдова, постановления Правительства,  другие нормативные акты, регулирующие правовые отношения в этой области.

    Анализ системы  социальной  помощи свидетельствует  о  необходимости выбора   новых   ориентиров  политики  государства  в  данной   области, позволяющих  улучшить  обеспечение отдельных лиц и семей, находящихся  в тяжелых   условиях,   для  преодоления  которых  у  них   нет   средств, возможностей и прав.

    Реформирование  системы  социальной помощи должно касаться в  полной мере  правовой,  административно-организационной  и  финансовой  базы  с учетом нынешнего социально-экономического положения в стране.

    Важно также,  чтобы  в  процессе реформирования  системы  социальной помощи  учитывался  рост  уровня  бедности отдельных  лиц  и  социальных категорий в результате экономического спада, приведшего к повышению цен, увеличению  числа  безработных,  обострению жилищного  кризиса,  падению реальных доходов, уменьшению потребления продуктов питания и т.д.

    Социальная помощь    должна   организовываться   государством    как социальная   политика  и  управляться  центральным  отраслевым   органом (министерством,   департаментом),   а   на  территориальном   уровне   - децентрализованными службами этого органа и органами местного публичного управления  в сотрудничестве с неправительственными благотворительными и религиозными  организациями и объединениями, а также фондами и  частными лицами.

    Исходя из целей    реформирования    системы   социальной    помощи, заключающихся   в  удовлетворении  первейших  жизненных  потребностей  и создании   достойных  человека  условий  жизни,  нельзя  забывать  и  об обязанности  отдельных  лиц и семей, пользующихся услугами и  получающих пособия,  предлагаемые  системой социальной помощи, быть  открытыми  для сотрудничества при решении проблем, с которыми они сталкиваются, а также о  том, что форма, объем и вид социальной помощи должны быть адекватными обстоятельствам и оправдывать предоставление помощи.

    Социальная помощь  должна  предоставляться  тем  лицам  или  семьям, которые  временно или постоянно находятся в состоянии социального риска: брошенным  членам  семей,  сиротам, лицам, лишившимся  жилья,  умственно отсталым   или  физически  неполноценным  лицам,  хроническим   больным, многодетным  семьям, в которых дети находятся на содержании родителей  и лишены     необходимых  средств  существования,  неполным  семьям,  лицам, страдающим   алкоголизмом  или  наркоманией,  а  также  пострадавшим  от стихийных и экологических бедствий.

2. Цели реформирования

    Реформирование  системы социальной помощи предусматривает достижение следующих целей:

    a) создание правовой,  административно-организационной и  финансовой базы;

    b) анализ и оценка         общественно-экономических        явлений, обусловливающих спрос на социальную помощь;

    c) определение  условий  для предоставления предусмотренной  законом социальной помощи, ее выплаты и управления ею;

    d) определение    и   стимулирование   развития   некоторых    видов общественно-профессиональной  деятельности  в целях оказания  содействия  лицам   и   семьям,  подверженным  риску,  -  потенциальным   просителям социальной помощи;

    e) профессиональная подготовка и специализация социального работника таким  образом, чтобы он мог оказывать социальную помощь лицам и семьям, ходатайствующим   об   этом,   с  целью  улучшения   организации   своей социально-экономической и профессиональной деятельности;

    f) признание   новых   неинституциональных  форм  помощи   некоторым категориям   несовершеннолетних,   находящихся   в   особых   ситуациях,  совершеннолетним лицам - инвалидам, а также пожилым людям, находящимся в социальных учреждениях, как альтернативы институциональным формам помощи.

    Исходя из перечисленных целей, считаем необходимым обратить внимание на       некоторые      детали      реформирования      правовой       и административно-организационной базы системы социальной помощи.

    2.1. Реформирование правовой базы

    Реформирование  правовой  базы в области социальной  помощи  требует разработки и принятия ряда законодательных актов, и в частности:

    - Закона о социальной помощи;

    - Закона о семейных пособиях;

    - Закона о социальной помощи пожилым людям;

    - Закона о внесении  изменений  и  дополнений в Закон  о  социальной помощи инвалидам;

    - Закона о прожиточном минимуме;

    - Закона о столовых социальной помощи;

    - Закона о добровольчестве;

    - Закона о фондах социальной поддержки населения.

    2.2. Реформирование административно-организационной базы

    Одним из приоритетов  реформирования административно-организационной базы  является  создание центрального отраслевого органа  (министерства, департамента),  выполняющего  задачи и обязанности в области  проведения новой политики управления социальной помощью.

    На местном уровне  политика  управления  социальной  помощью  должна осуществляться  управлениями  социальной помощи через службы  социальной помощи,  действующие  совместно со специализированными службами  органов местного публичного управления, с привлечением к социальной деятельности неправительственных   благотворительных  и  религиозных  организаций   и объединений, а также фондов и частных лиц.

3. Варианты предоставления пособий и услуг

социальной помощи

    Исходя из главных  задач  реформирования системы социальной  помощи, возможны следующие три варианта.

    A. Сохранение существующей административно-организационной структуры социальной  помощи и приспособление ее к новым объективным  потребностям путем изменения условий предоставления пособий и услуг.

    Этот вариант имеет следующие преимущества и недостатки.

    Преимущества:

    a) не потребуется  принятия организационных мер как на  центральном, так и на территориальном уровне;

    b) сохранится  практика  установления и выплаты денежных  пособий  и помощи семьям, предоставления других пособий и услуг социальной помощи;

    с) знание с точки       зрения      материального      права       и административно-территориальной   компетенции  практики   предоставления пособий и услуг социальной помощи облегчает доступ к ним пользователей;

    d) исключается  возможность утраты некоторыми пользователями прав на пособия   и   услуги  социальной  помощи  из-за  изменения  условий   их установления, выплаты или предоставления.

    Недостатки:

    a) сохраняется  административно-организационная система отдельно  на центральном  и  территориальном  уровнях с  одинаковыми  функциями,  что требует больших финансовых затрат;

    b) не проводится  единая  политика  в  области  оказания  социальной помощи;  каждое  правительственное учреждение на своем уровне  принимает собственные  стандарты по оказанию социальной помощи, хотя  пользователи сталкиваются с одними и теми же социально-профессиональными проблемами;

    c) пособия и  услуги социальной помощи часто неадекватны фактическим обстоятельствам; иногда предоставленная помощь является необоснованной;

    d) не обеспечивается  стимулирование  пользователей  к  включению  в общественную и профессиональную жизнь; некоторые услуги, предоставленные на определенный период, переходят в разряд постоянных;

    e) не поощряется    инициатива    национальных    и    международных гуманитарных  организаций  и объединений по оказанию социальной  помощи, что  обусловлено отсутствием на территориальном уровне единого партнера, имеющего    четко    определенные   обязанности    и    ответственность, поддерживающего   и  контролирующего  деятельность  этих  организаций  и объединений;

    f) проявляется  недоверие к центральным и местным органам власти  со стороны  лиц, ходатайствующих о получении социальной помощи, поэтому для получения такой помощи они вынуждены обращаться в различные учреждения;    

g) невозможно  создание  единой автоматизированной базы  данных  для ведения   статистического   учета  пользователей  социальной  помощи   и разработки прогнозов;

    h) невозможно  внедрение  и  развитие на местах  пилотных  программ, финансируемых  или  спонсоризируемых различными  правительственными  или неправительственными организациями.

    B. Сохранение   существующей  системы  социальной  помощи,  а  также условий  ее  предоставления  и включение в  указанную  систему  денежной социальной помощи на содержание, предназначенной для семей с детьми, лиц с физическими и психическими отклонениями и престарелых.

    Этот вариант имеет следующие преимущества и недостатки.

    Преимущества:

    a) сохраняются преимущества, присущие варианту A;

    b) повысится уровень социальной защищенности некоторых категорий лиц и  многодетных семей, а также инвалидов и престарелых лиц, временно  или постоянно зависящих от оказания социальной помощи;

    c) сократится  в некоторых случаях, как, в частности, с престарелыми лицами,   не   имеющими  собственных  источников  существования,   число проживающих в социальных учреждениях, и таким образом уменьшатся затраты;

    d) введение социальной денежной помощи на содержание дополнительно к существующим в настоящее время пособиям и услугам станет первым этапом в разработке политики предоставления дотаций и пособий семьям;

    e) уменьшится существующее давление на центральные и территориальные правительственные  учреждения со стороны большого числа лиц, находящихся в  состоянии  социально-экономического риска, но не  соответствующих  ни одному    условию    действующего   законодательства   с   тем,    чтобы воспользоваться существующими пособиями и услугами социальной помощи.

    Недостатки:

    a) сохраняются недостатки, присущие варианту A;

    b) требуются  дополнительные  расходы без сокращения или  исключения существующих социальных пособий и услуг;

    c) есть риск  направления  социальной помощи лицам, которые  за  ней обращаются, а не тем, которые в ней нуждаются.

    C. Адаптация  существующей  системы  социальных пособий  и  услуг  к реальным  нуждам и финансовым возможностям государства путем выявления и развития пособий и услуг, имеющих конкретную эффективную направленность.

Предоставление  социальной помощи лицам и семьям, не имеющим собственных доходов    или   доходы   которых   недостаточны,   до   их   социально- профессиональной интеграции.

    Этот вариант имеет, исходя из общественно-экономического положения в стране,   из  существующей  правовой  и  административно-организационной системы,  а  также из финансовых возможностей, следующие преимущества  и недостатки.

    Преимущества:

    a) лица и семьи,  не имеющие собственных доходов или доходы  которых недостаточны,  будут  обеспечены  минимальным  гарантированным  доходом, предоставляемым  на  определенный период времени, пожизненно или  до  их социально-профессиональной интеграции;

    b) этот вариант   станет   первым  этапом   реформирования   системы социальной помощи;

    c) будет реализован  один из закрепленных в Конституции принципов, в соответствии   с   которым  государство  обязано  принимать   меры   для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня;

    d) будут исключены  некоторые пособия и услуги социальной помощи, не основанные на точных целях или не соответствующие современной социальной политике,  что  обеспечит  образование дополнительных  денежных  фондов, которые будут направлены на другие социальные цели;

    e) сохранятся преимущества, присущие вариантам А и В;

    f) будет осуществлена                административно-организационная реструктуризация,  что  в  ближайшее  время приведет  к  единой  системе дотаций и пособий семьям;

    g) пособия и услуги социальной помощи будут приведены в соответствие с  реальными  потребностями,  что воспрепятствует доступу  к  социальной помощи лиц, не нуждающихся в ней;

    h) частично уменьшится  давление  на Правительство со стороны лиц  и семей,  социально-экономическое  положение  которых  оправдывает  подачу заявления  о социальной помощи, но которые не соответствуют условиям  ее предоставления, предусмотренным действующим законодательством;

    i) будут разрешены  многочисленные обращения, ходатайства и  просьбы по  вопросам  социальной помощи, адресованные Президенту,  Парламенту  и Правительству  частными  лицами, гуманитарными ассоциациями  и  фондами, профсоюзами;

    j) получат конкретное    воплощение    некоторые    подписанные    и ратифицированные  Республикой Молдова международные конвенции и договоры в области социальной защиты.

    Недостатки:

    a) предполагаются    дополнительные   расходы,   как   связанные   с увеличением    объема   предоставляемых   пособий   и   услуг,   так   и административные;

    b) сохраняется, в сравнении с вариантами А и В, незначительный риск, что   некоторыми   пособиями   и  услугами   социальной   помощи   могут воспользоваться лица, не всегда находящиеся в положении, требующем такой помощи;

    c) не во всех  случаях  получатели социальных пособий и услуг  будут иметь  стимул  к  изменению  своей  социально-профессиональной  жизни  и материального положения.

4. Аспекты реформирования пособий социальной помощи

    Анализ преимуществ и недостатков каждого варианта показывает, что на данной  стадии  оптимальным  является вариант,  имеющий  целью  создание стройной  системы  социальной помощи и обеспечение  минимума  финансовых средств  для  содержания  семей  и лиц,  находящихся  в  неблагоприятном социально-экономическом положении.

    При этом необходимо решить две задачи:

    1) реструктуризации социальных пособий;

    2) развития некоторых социальных услуг.

    4.1. Реструктуризация социальных пособий

    В рамках программы реструктуризации социальных пособий предлагается:

    a) сохранить некоторые виды дотаций и денежной помощи;

    b) исключить  неэффективные или не соответствующие целям  проводимой политики виды пособий;

    c) развить другие  виды  социальной  помощи  в  целях  повышения  их эффективности и облегчения управленческой деятельности;

    d) ввести социальную  денежную помощь на содержание, предназначенную семьям или лицам, не имеющим доходов или доходы которых недостаточны для обеспечения минимального жизненного уровня.

    4.2. Развитие некоторых социальных услуг

    Социальные услуги  являются  существенной частью системы  социальной помощи в любой стране.

    Во-первых, даже  обеспеченные семьи обычно нуждаются в поддержке  по уходу  за детьми. Такая помощь не только способствует развитию детей, но  и,  будучи предоставлена до возникновения кризиса, а не после того,  как социальные   и   экономические  проблемы  или  проблемы,  связанные   со здоровьем, обрели острые формы, она может существенно снизить социальные и экономические затраты на реабилитацию.

    Во-вторых, срочная  социальная помощь требуется значительно  меньшей группе  семей, именно в период кризиса, когда существует риск, что  дети или  другие  члены семьи могут быть обречены на страдание или  оказаться покинутыми.  Эти  услуги,  имеющие целью оказание  помощи  семьям  после возникновения  проблем,  включают  в себя уход за детьми  с  целью  дать родителям   передышку,  вмешательство  во  время  кризиса,   преодоление кризиса,  дачу  советов, воспитание родителей, присмотр в течение дня  и другие   виды  конкретной  помощи.  Перечисленные  услуги  часто  бывают интенсивными,  но краткосрочными, помогая семьям преодолеть кризис.  Они относительно  дороги,  но  их  стоимость намного ниже,  чем  затраты  на помещение детей или престарелых лиц в социальные учреждения.

    Существует широкая гамма вариантов предоставления срочной социальной помощи  особо нуждающимся многодетным семьям и престарелым лицам.  Одним из таких вариантов было бы создание центров на уровне местных сообществ, которые  будут  предоставлять  различные  социальные  услуги.  Хотя  это направление  подлежит обсуждению, необходимы дальнейшие исследования для определения   наиболее   предпочтительных   видов  услуг   и   выявления возможностей их реализации в данный момент с учетом имеющихся ресурсов и потребностей.

5. Многофункциональные программы на уровне местных сообществ

    Многофункциональные    программы   на   уровне   местных   сообществ предусматривают   создание   в  рамках  сообщества   многофункциональных центров,  которые  устанавливают  наличие права на социальные  услуги  и предоставляют  их. Эти центры оказывают помощь семьям в период кризиса и в   других  ситуациях.  В  категорию  особо  нуждающихся  семей  входят: матери-одиночки,  многодетные  семьи с низким уровнем дохода, семьи  без жилья  или  с  недостаточной жилой площадью, семьи с  детьми  от  разных браков   и  семьи  с  больными  родителями.  При  отсутствии  помощи  на содержание  детей  в  домашних условиях их часто помещают  в  социальные учреждения  на  длительный период, что приводит к высоким  социальным  и экономическим  затратам. Программа социальной помощи предусматривает для таких семей в зависимости от их нужд следующее:

    - помощь для ухода за новорожденными;

    - программы борьбы с алкоголизмом и предупреждения насилия в семье;

    - воспитание родителей и обучение их решению проблем, с которыми они сталкиваются;

    - консультации и помощь специалистов;

    - помощь в поисках жилья;

    - информацию  о  предоставляемых  услугах и  направление  семей  для получения   других  видов  социальных  услуг  в  случае  потери  работы, возникновения проблем, связанных со здоровьем, образованием и т.д.

    Целями данной программы являются: предотвращение отказа родителей от детей:  сокращение  числа детей, содержащихся в социальных  учреждениях; помощь семьям в выполнении их функций во имя благополучия детей.

    Услуги семьям предоставляются на короткий период времени - на период особой нужды, в первую очередь на дому или в рамках местного сообщества.

    Семьям, нуждающимся  в поддержке в послекризисный период (к примеру, присмотр  за  ребенком  днем в то время, когда  родители  занимаются  на курсах  с целью поступления на работу), услуги могут быть  предоставлены на  более  длительный промежуток времени существующими  территориальными социальными службами.

    Социальные работники,   участвующие  в  осуществлении  такого   рода программ,  должны  иметь специальную подготовку. По  причине  отсутствия человеческих  и  финансовых  ресурсов  в  публичном  секторе  желательно сотрудничество на уровне таких программ с частным сектором. Министерство труда,  социальной защиты и семьи несет в этом случае ответственность за осуществление надзора и контроля.

    Другой категорией  населения,  нуждающейся по различным  причинам  в помощи  центров  социальных услуг, являются пожилые люди. Во-первых,  их пенсии не поспевают за уровнем инфляции. Во-вторых, возраст обостряет их болезни   и  снижает  трудоспособность,  что  затрудняет  им  доступ   к лекарствам, пище, получению услуг, к информации и социальной жизни.

    Желательно, чтобы  Министерство  труда,  социальной защиты  и  семьи разработало  программу  поддержки на уровне местного сообщества  пожилых людей,  существование которых в их домах небезопасно или которые рискуют попасть в социальное учреждение.

    Первую группу   могут   составить  наиболее  старые  и   неспособные обслуживать  себя,  которые по причине инвалидности и возраста  наиболее зависимы от посторонней помощи и в большей мере подвергаются опасности.

    Независимо от  того, кому подчиняются местные социальные службы, для того  чтобы  новые программы по предоставлению услуг  социальной  помощи могли  действовать,  необходимо  создать еще многие элементы  и  рычаги. Среди них следующие:

    a) подготовка персонала:

    - оценивающего положение просителей разовой помощи;

    - выполняющего  социальное анкетирование в целях определения детей в семьи и осуществляющего надзор за содержанием таких детей;

    - руководящего, среднего звена, управляющего программой ассигнований большего объема и несущего значительную часть ответственности;

    b) создание информационных     систем     управления.    

Необходима централизованная  компьютеризованная система обработки данных, в которую каждая  структура могла бы вносить свои данные и к которой она имела  бы доступ.  Система должна иметь возможность идентифицировать  получателей, размер   их  пособий,  держать  под  контролем  использование   дотаций, полученных  в  рамках различных программ. Она также могла бы  поставлять централизованные   данные   Правительству   при   формировании   бюджета государственного  социального страхования, составлении планов и проверке принятых мер;

    c) подготовка  соответствующих  кадров. Необходимо определить  объем работы  для  кадров, которые устанавливают порядок выделения  дотаций  и определяют  их  получателей,  осуществляют надзор за  состоянием  семей, получающих пособия. После определения и уточнения количества получателей можно установить потребность в дополнительных кадрах, которые могут быть приняты на работу и подготовлены;

    d) выделение  помещений.  Необходимо найти дополнительные  помещения под  кабинеты, в которых разместятся новые кадры, осуществляющие  оценку положения семей и определяющие получателей дотаций;

    e) разработка  и  реализация  системы контроля.  Необходимо  создать систему  контроля  качественных показателей программы  денежной  помощи, обеспечивающую   оправданность  предоставления  пособий  получателям   в установленных размерах. Также следует пересмотреть отклоненные заявления и  установить  частоту  и  причины  немотивированных  отказов.  Нынешнюю программу   переквалификации   трудоспособных   безработных   необходимо развивать  с  целью  охвата  большего количества лиц  и  обеспечения  их подходящими рабочими местами;

    f) создание системы  разрешения споров. Необходимо создать  систему, разрешающую  споры, возникающие в случаях, когда просителям отказывают в пособиях, на которые, по их мнению, они имеют право, или когда просители не соответствуют условиям, предусмотренным для получения пособий.

    Конечным результатом реформирования системы социальной помощи станет интеграция  в  единую  систему социальной помощи всех пособий,  услуг  и  деятельности  в  области  социальной  помощи.  Социальная  помощь  будет реализовываться двумя основными структурами:

    а) Министерством   труда,   социальной   защиты  и   семьи   с   его децентрализованными службами;

    b) Департаментом  местного публичного управления, органами  местного публичного  управления и входящими в них социальными службами и органами опеки.