С целью обеспечения выполнения положений Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004-2006 годы), утвержденной Законом №398-XV от 2 декабря 2004 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., №5-12, ст.44), Программы деятельности Правительства на 2005-2009 годы "Модернизация страны - благосостояние народа", Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз, утвержденного Постановлением Правительства №356 от 22 апреля 2005 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., №65-66, ст.412), по реформе публичного сектора Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

представлять ежеквартально Подразделению по координированию реформы публичного управления (группа экспертов в Аппарате Правительства) информацию о ходе реализации Плана выполнения Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова (по разделам, за которые они ответственны).

Переход к рыночной экономике, развал бывшей административной системы и другие явления, которые произошли одновременно с провозглашением независимости Республики Молдова, являются процессами, затрагивающими различные сферы деятельности общества. Функционирование правового государства, укрепление гражданского общества, использование рыночных механизмов в условиях масштабного структурного кризиса, сопутствующего укреплению независимости, являются лишь некоторыми аспектами рассматриваемой проблемы. В нынешних условиях переоценка роли органов публичного управления по отношению к обществу и реформа центрального публичного управления являются ключевым элементом демократизации страны и успешного осуществления стремлений к европейской интеграции.

В результате реализация данной реформы является важным приоритетом для Правительства Республики Молдова, благодаря которой центральное публичное управление страны будет соответствовать европейским стандартам, способствовать удовлетворению запросов общества, в том числе повышению уровня жизни граждан, характеризуясь открытостью, предсказуемостью, ответственностью и эффективностью. Веление времени - осуществление глубоких преобразований, основанных на детальном анализе сложившейся ситуации, успех которых зависит не только от политической воли Правительства, но требует всесторонних усилий всего общества.

Стратегия реформы центрального публичного управления в Молдове (далее - Стратегия РЦПУ) имеет своей целью определение мер по обеспечению модернизации центрального публичного управления на основе реорганизации министерств, других центральных административных органов, включая автономные административные органы и учреждения (далее - ОЦПУ), оптимизации процесса принятия решений, улучшения менеджмента человеческих ресурсов и публичных финансов.

В годы независимости был предпринят целый ряд конкретных мер по реорганизации административного механизма на центральном уровне, целью которых было оптимизировать численность государственных служащих, улучшить процесс приема на работу персонала и др., однако большинство этих мер преследовали минимизацию бюджетных расходов, а главная мотивация заключалась в стесненных возможностях по выплате заработной платы и пенсий государственным служащим. Проведенные в последнее время исследования выделили следующие аспекты:

функциональной и институциональной точки зрения центральное публичное управление не полностью приспособилось к требованиям рыночной экономики; стратегические подходы в центральном публичном управлении сводятся в основном к разработке прогноза расходов на среднесрочный период;

хотя разработка секторных политик является основной задачей ОЦПУ, эффективности процесса принятия решений не уделяется должного внимания. Механизм планирования деятельности государственных служащих, основанного на долгосрочных программах, которые обеспечат последовательность действий, требует совершенствования, уменьшая, таким образом, решение ad-hoc проблем;

в контексте менеджмента человеческих ресурсов задачи обеспечения эффективного управления, разработки и продвижения определенных конструктивных политик полностью не реализуются из-за несоответствия их принципам и методам подбора, оценки и выдвижения государственных служащих. Существующие возможности недостаточны для использования современных методов менеджмента. Негативное влияние на эффективность деятельности государственных служащих оказывает низкий уровень их мотивации, в частности недостаточный уровень заработной платы;

Обобщая вышеизложенное, отметим, что текущая ситуация в центральном публичном управлении может быть охарактеризована следующим образом: существует необходимость приведения некоторых положений действующей законодательной базы в соответствие с принципами aсquis-ului comunitar и введения эффективного механизма применения законов; текучка кадров из-за низких заработных плат в государственной службе; отсутствие центрального органа, который бы разрабатывал и продвигал политику в области кадров государственной службы; фрагментарный подход к процессу постоянного обучения государственных служащих; низкие качество и эффективность общественных услуг; недостаточный диалог с гражданским обществом.

Необходимость реформы центрального публичного управления может выражаться многосторонне: посредством (i) экономических, (ii) социологических, (iii) технологических и (iv) институциональных аспектов, которые, в свою очередь, находятся в постоянной динамике и взаимодействии.

(i) C точки зрения экономических аспектов, развитие частного сектора и необходимость усиления партнерства между частным и публичным секторами выдвигает новые требования по системному подходу к экономическим процессам и расширению компетентности в стратегическом планировании, а также к гибкости, последовательности и быстроте принятия решений ОЦПУ.

(ii) Социальное развитие в последнее время характеризуется тенденцией к более широкому участию гражданского общества в процессе принятия решений, что выдвигает новые требования к административной системе по социальной ориентированности и гласности решений, законодательной предсказуемости, диверсификации способов участия, предполагая в дальнейшем расширение демократических свобод и безусловное гарантирование прав человека.

(iii) С точки зрения развития информационных технологий перед ОЦПУ стоят новые задачи по оптимизации информационного обмена, использованию технологий в целях гарантирования всеобщего доступа к информационным ресурсам и услугам, повышению эффективности процессов разработки, принятия и выполнения принятых решений.

(iv) Стремительное развитие процессов глобализации и динамика экономического, социального и политического развития страны требуют новых условий институциональной и функциональной гармонизации, а стремление к европейской интеграции Республики Молдова повышает значение совершенствования структурной конфигурации административных учреждений для конструктивного диалога в международном плане.

Таким образом, необходимость реформ диктуется как внутренними (неудовлетворительное качество менеджмента в государственной службе, социальные и экономические проблемы), так и внешними (глобализация, быстрое развитие информационных технологий, европейская интеграция) факторами.

Исходя из изложенного выше, Правительство осознает неизбежность реформы и считает своей целью системную оптимизацию ОЦПУ, создав адекватные условия для постоянного совершенствования административной системы шаг в шаг с требованиями дальнейшего развития общества.

Реформа публичного управления продиктована не только историческим развитием страны, но и современными международными и европейскими тенденциями развития общества. Эти тенденции являются основными элементами глобализации и регионализации.

усиление диалога между ОЦПУ и частным сектором, более оперативное предоставление услуг и надлежащее рассмотрение административных проблем, внедрение новых, более эффективных механизмов применения законов, установление ответственности за неэффективную деятельность учреждений центрального публичного управления;

применение новых методов менеджмента в центральном публичном управлении. Это относится в первую очередь к процессу принятия решений, управленческим методам и путям мотивации служащих. Методы, применяемые в частном секторе, все чаще используются и в публичном секторе - например, изучение необходимости гарантирования публичных услуг;

поддержка роста уровня квалификации государственных служащих путем применения четких критериев подбора и оценки, постоянного пересмотра их мотивации для обеспечения стабильности выполняемых функций и снижения политического влияния на деятельность государственных служащих.

Принципами и конструктивной практикой управления в странах-членах Европейского Союза (ЕС) и Совета Европы (СЕ), принадлежащих к континентальной системе публичного управления, являются: доверие, доступ к информации, открытость, ответственность, достижения (результат), соотнесение с бюджетными возможностями и последовательность.

Из СЭРСУБ и Программы деятельности Правительства на 2005-2009 годы "Модернизация страны - благосостояние народа" могут быть выделены следующие фундаментальные принципы реформы публичного управления:

исключение параллелизма и дублирования функций органов публичного управления в целях более эффективного использования финансовых ресурсов и предоставления качественных услуг публичными органами;

разграничение функций по разработке и продвижению политики функционального контроля и оказания услуг в целях уделения наибольшего внимания основной деятельности и недопущения конфликта интересов;

Целью Стратегии РЦПУ является предложение способов и механизмов создания эффективного публичного управления, способного разрабатывать и внедрять секторные политики, отвечающие целям государства (устойчивый сбалансированный экономический рост, искоренение бедности, рост инвестиций, борьба с коррупцией, европейская интеграция), оказывать качественные услуги гражданам. Данная реформа взаимодействует с рядом других реформ, проводимых в Молдове. На практике это означает, что осуществление этой реформы будет способствовать реализации целей, указанных в основных стратегических документах Республики Молдова: СЭРСУБ, Плане действий Республика Молдова - Европейский Союз, Национальной программе "Satul Moldovenesc", Задачах развития Тысячелетия и др.

Одной из реформ, взаимосвязанной с реформой центрального публичного управления, является реформа государственного регламентирования, направленная на устранение искусственных административных барьеров на пути предпринимателей и инвесторов, а именно:

В рамках функционального анализа министерств и других центральных административных органов в качестве обязательного предварительного условия реформирования центрального публичного управления использовались применимые результаты и констатации регуляторной реформы, одна из задач которой состоит в пересмотре регламентирующих функций и системы государственного контроля за предпринимательской деятельностью.

На данный момент ситуация характеризуется тем, что реформа регламентирования предпринимательской деятельности, основанная на пересмотре нормативной базы, не завершена. Цели реформы сократить в 2-4 раза суммарные показатели финансовых и временных затрат для прохождения регуляторных процедур еще предстоит достичь одновременно с пересмотром законодательства, реализацией реформы центрального публичного управления и достижением основных ее целей. В связи с этим результаты функционального анализа, проводимого в рамках реформы центрального публичного управления, могут быть использованы в качестве основы для дальнейшей оптимизации функции регламентирования государством предпринимательской деятельности, а некоторые рекомендации регуляторной реформы могут способствовать оптимизации функциональной структуры ОЦПУ.

Другой реформой, тесно связанной с реформой центрального публичного управления, является продолжение экономического и бюджетного прогнозирования на основе прогноза расходов на среднесрочный период. Этот основополагающий механизм направлен на создание ответственного, с точки зрения бюджета, менеджмента, преследуя повышение открытости и эффективности публичных расходов, а также разработки секторных программ и укрепление функции бюджетного контроля. Эти задачи находятся в прямой взаимосвязи с одной из задач Стратегии РЦПУ - создание системы эффективного и долгосрочного взаимодействия процесса разработки секторных политик и бюджетного процесса.

В то же время задачи Стратегии РЦПУ соответствуют стремлению Республики Молдова к европейской интеграции. Процесс европейской интеграции будет приоритетным для институциональной и функциональной оптимизации административной (центральной) структуры и развития дееспособности публичной администрации на последующие 7 - 10 лет. Республика Молдова должна создать структуры, способные привести национальное законодательство в соответствие с acquis-ul comunitar, что также отразится на функциях и структуре ОЦПУ. В контексте изложенного потребуется обеспечение координации действий по реформированию ОЦПУ и процесса европейской интеграции. Настоящая стратегия, в частности, имеет целью повышение административных способностей существующей системы для придания импульса деятельности по интеграции в ЕС.

Цель реформы заключается в создании современной и эффективной системы центрального публичного управления в соответствии с принципами эффективного управления в странах - членах ЕС и СЕ. Это предполагает получение при оптимальных затратах достижений в центральном публичном управлении, которые позволят учитывать интересы и права граждан. Центральное публичное управление должно быть новаторским, гибким и эффективным; его действия должны быть гласными, открытыми для общества, а механизм ответственности позволял бы сформировать его положительный имидж.

Субъектами реформы центрального публичного управления являются министерства, другие центральные административные органы, в том числе автономные административные органы и учреждения, а также их деконцентрированные общественные службы.

Функциональный анализ (первый этап) 28 центральных отраслевых органов публичного управления показал, что они занимаются разработкой, продвижением и координацией секторных политик, а также оказывают некоторые услуги в данной области.

Часты случаи, когда ОЦПУ осуществляют инспектирование и контроль в то время, когда учреждения или государственные предприятия (подведомственные министерствам) участвуют в разработке политик в определенных областях.

Государственные служащие отрываются от исполнения основных обязанностей подготовкой ответов на многочисленные обращения, которые зачастую не соответствуют профессиональному профилю ОЦПУ, в котором они работают.

ОЦПУ вовлечены в работу по координации деятельности подведомственных государственных предприятий, что ведет к отрыву от выполнения таких основных функций, как разработка политик, координация их реализации и стратегическое планирование в данной сфере.

в нынешней структуре центрального органа исполнительной власти не существует ни органа, ни подразделения, которые бы занимались публичным управлением, разработкой и продвижением кадровой политики в государственной службе;

несовершенна существующая законодательная база в данной области. Нет четкого определения типов органов центрального публичного управления, порядка их формирования, соответствующих полномочий и правоотношений между ними.

учреждение публичной должности, которая обеспечила бы функционирование механизма по разграничению политических и административных функций одновременно с внесением изменений в законодательную базу в области публичного управления;

назначение в рамках Аппарата Правительства подразделения по анализу и координации секторных политик, а в министерствах и других центральных административных органах - подразделения по анализу и стратегическому планированию;

В структуру центральной исполнительной власти в Молдове входят 28 министерств и других центральных административных органов, функции которых определены законами и другими нормативными актами. Например, организация и компетенции Правительства указаны в Конституции Республики Молдова от 29 июля 1994 г., Законе о Правительстве №64-XII от 31 мая 1990 г., в положениях о министерствах и других нормативных актах.

Положения по разработке и принятию нормативных актов приведены в Конституции, Законе о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 г., Законе о законодательных актах №780-XV от 27 декабря 2001 г. и Законе о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления № 317-XV от 18 июля 2003 г., Постановлении Правительства №1104 от 28 ноября 1997 г. "Об утверждении порядка осуществления юридической экспертизы и государственной регистрации ведомственных нормативных актов". Кроме того, Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения во исполнение законов и организации своей деятельности, в том числе те, которые регламентируют механизм применения нормативных актов. В свою очередь, ОЦПУ издают, в пределах своей компетенции, нормативные акты, которые должны соответствовать законам и нормативным актам Правительства.

В качестве основных документов в области правового регулирования государственной службы могут быть указаны следующие нормативные акты: Закон о государственной службе №443-XIII от 4 мая 1995 г., Закон о Положении о присвоении классных чинов государственным служащим №1263-XIII от 17 июля 1997 г., Закон о заработной плате №1305-XII от 25 февраля 1993 г., Постановление Правительства № 151 от 23 февраля 2001 г. "Об утверждении Единого классификатора государственных должностей", Постановление Правительства №192 от 1 марта 2004 г. "Об утверждении Положения о замещении на конкурсной основе вакантных государственных должностей в государственной службе", Постановление Правительства №522 от 20 мая 2004 г. "Об утверждении Положения об аттестации государственных служащих", Постановление Правительства №845 от 26 июля 2004 г. "О повышении квалификации государственных служащих" и др.

Управление публичными финансами регламентируется Конституцией и Законом о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24 мая 1996 г., Законом о местных публичных финансах № 397-XV от 16 октября 2003 г., Законом о системе социального страхования № 489-XIV от 8 июля 1999 г., Законом о размерах, порядке и сроках уплаты взносов на обязательное медицинское страхование № 1593-XV от 26 декабря 2002 г., Постановлением Правительства № 1631 от 31 декабря 2003 г. "О разработке прогноза расходов на среднесрочный период и проекта бюджета на соответствующий год". Правительство регламентировало разработку стратегической базы для процесса планирования бюджета, целью которого является согласование выделения публичных финансов с программами и политиками, обозначенными в СЭРСУБ.

В результате первоначальной оценки существующей правовой базы сквозь призму принципов и стандартов Европейского Административного Пространства (ЕАП) отмечается частичное соответствие им правовой базы центрального публичного управления. Необходимо определить механизмы внедрения ценностей и принципов EАП в административные институты и процедуры.

Для полного соблюдения принципа юридической безопасности необходима унифицированная законодательная база по организации деятельности органов центрального публичного управления, которая позволит избежать самовольных изменений в публичном управлении по политическим соображениям.

Что касается развития человеческих ресурсов для государственной службы, то еще не осуществлено преобразование, согласно Закону о государственной службе №443-XIII от 4 мая 1995 г., административного аппарата в профессиональную, карьерную, беспристрастную с политической точки зрения службу, основанную на достижениях и предназначенную для оказания услуг гражданам.

Принцип ответственности требует, кроме всего прочего, и системы достижений в государственной службе. Это новый подход в отношении как Закона о государственной службе, так и соответствующих нормативных актов (например, Положения об аттестации государственных служащих). В этом же контексте ответственности публичного управления граждане имеют право как на судебную (Закон об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 г.), так и внесудебную защиту.

Совершенствование Закона о законодательных актах №780-XV от 27 декабря 2001 г. и Закона о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления № 317-XV от 18 июля 2003 г.

Заседания Правительства являются открытыми, на них председательствует премьер-министр или один из его заместителей. По решению премьер-министра заседания Правительства могут быть закрытыми. В заседании участвуют члены Правительства, другие руководители центральных административных органов, представители Парламента и Президента страны. Члены Правительства могут вносить предложения по рассмотрению вопросов, входящих в их компетенцию, могут инициировать разработку отдельных постановлений и ордонансов Правительства. После заседания Аппарат Правительства дорабатывает проекты постановлений, представляя их в течение последующих трех рабочих дней на подпись премьер-министру, если не предусмотрено иное. Постановления Правительства контрассигнуются министрами, в обязанности которых входит их выполнение. Постановления, ордонансы и распоряжения Правительства публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова в 10-дневный срок с даты принятия или издания.

Постановление Правительства №34 от 17 января 2001 г. "Об утверждении Регламента Правительства Республики Молдова" предусматривает, что Правительство стратегически планирует деятельность на весь период управления и текущую деятельность в соответствии со своей программой деятельности. Указанные вопросы подготавливаются Аппаратом Правительства на основании предложений ОЦПУ и органов местного публичного управления, правительственных комиссий, неправительственных организаций и др. Аппарат Правительства контролирует реализацию планов и программ деятельности Правительства.

В процессе подготовки стратегических предложений степень консультации с гражданским обществом низка, а успешная реализация политик не анализируется гражданским обществом. Практика опубликования проектов предложений по секторным политикам для анализа общественности находится в начальной стадии.

Согласование между министерствами при разработке нормативных актов является недостаточным как из-за проблем компетентности, так и из-за недостаточности времени у персонала, часто перегруженного незапланированной деятельностью (ad-hoc).

Финансовые последствия, сопутствующие политикам, часто не рассчитываются (или рассчитываются ненадлежащим образом), в частности, не согласованы хорошо процессы разработки политик и бюджетный процесс.

Использование информационных технологий в целях повышения эффективности управления находится на начальной стадии; отсутствуют строгие правила, а существующая материально-техническая база и число квалифицированных кадров недостаточны.

Хотя Законом о государственной службе № 443-XIII от 4 мая 1995 г. предусмотрено наличие публичного органа, ответственного за осуществление кадровой политики в государственной службе, в настоящее время такого органа при Правительстве не существует.

В ОЦПУ службы, отвечающие за человеческие ресурсы, как правило, не являются самостоятельными; специалисты, ответственные за работу с персоналом, заняты, по сути, технической работой. В результате функции служб человеческих ресурсов выполняются лишь частично, что не способствует развитию потенциала рабочего коллектива и отрицательно сказывается на достижениях организации.

Закон о государственной службе часть (8) статьи 14) предусматривает только четыре категории государственных служащих (советники, помощники, служащие пресс-службы, секретари), деятельность которых может прекратиться в случае вступления в должность новых руководителей. На практике, однако, эта ситуация ведет зачастую к немедленным структурным и кадровым изменениям.

Действующим законодательством предусмотрены четыре способа замещения государственных должностей: прием на работу, назначение, выборы, конкурс. Практика показывает, что конкурс и открытость применяются довольно редко. Согласно анализу данных, представленных 58 центральными публичными органами, в течение 2004 года на работу были приняты 1722 человека, из которых только 275 (16%) на конкурсной основе.

В течение последних лет процедура аттестации служащих была организована в большинстве случаев только для присвоения классного чина и не применяется периодически к каждому государственному служащему для продвижения его по рангу.

Усовершенствование государственных служащих осуществляется в Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова, публичных органах, различных центрах по подготовке кадров (в том числе при органах публичного управления), государственных и частных учебных заведениях, бизнес-школах, неправительственных организациях по программам технической помощи международных организаций. Вместе с тем положение и качество в области профессионального усовершенствования остаются неудовлетворительными. Так, в 2004 году обучение прошли только 20,1% государственных служащих из 58 центральных публичных органов.

По действующему законодательству возможность государственных служащих повысить классный чин ограничена 3 рангами по 3 класса каждый, из которых ранг I присваивается только служащим высшего руководящего уровня (по состоянию на 01.07.2005 - 67 человек из центральных публичных органов).

Мотивировочная система государственных служащих является несовершенной. Уровень и порядок начисления заработной платы не являются стимулирующими и только для 11% служащих заработная плата является основным источником доходов.

Анализ факторов, которые отражаются на процессе демократизации и консолидации государственной службы Республики Молдова, выявил следующие проблемы в системе управления человеческими ресурсами:

деятельность, касающаяся одного из важнейших факторов процесса по внедрению в органах публичного управления наиболее современных способов работы с персоналом - кадровой службы, не организована на должном уровне;

нестабильность положения в должности государственных служащих, когда персонал из ОЦПУ находится в состоянии постоянного стресса, неопределенности, в ожидании возможного увольнения, что ведет к появлению у людей неуверенности в завтрашнем дне, к потере мотивации, падению продуктивности и качества проделанной работы;

существующая система набора и подбора не обеспечивает в полной мере реализации прав граждан на замещение государственных должностей, права государственных служащих на продвижение по службе, соблюдение принципа равных возможностей для женщин и мужчин при назначении на руководящие посты; не может обеспечить органы публичной власти компетентными людьми;

оценка деятельности государственных служащих, практикуемая в настоящее время путем метода аттестации один раз в три года, не способствует своевременному и объективному выявлению сильных и слабых сторон деятельности государственных служащих, не позволяет своевременно вмешиваться и, в результате, не дает возможности улучшить качество государственной службы в целом;

профессиональное усовершенствование государственных служащих ОЦПУ носит непостоянный характер, во многих случаях программы обучения не содержат предметов, отвечающих реальным потребностям обучения. Финансирование процесса профессионального развития государственных служащих является недостаточным;

возможности государственных служащих сделать карьеру ограничены: нет соответствия между уровнем профессиональной подготовки, результатами деятельности служащих и классным чином, что ведет к снижению интереса к работе, творчества, невозможности продвижения по службе, к отсутствию мотивации у государственных служащих для получения служебных достижений;

в настоящее время государственная служба в Республике Молдова не располагает информационной системой управления человеческими ресурсами, использование которой позволяло бы получать оперативную качественную информацию для адекватных управленческих решений по кадрам, например, по распределению штатов, оценке по заслугам, продвижению по службе и др.;

существующая система заработной платы для государственных служащих большей частью лишена гибкости, устанавливая жесткие условия и ограничения, обусловленные занимаемой должностью; отсутствует гласность, а большое количество прибавок, надбавок, доплат существенно снижает стимулирующее значение этих выплат; не благоприятствует привлечению на службу молодых кадров с современным уровнем подготовки; не учитывает индивидуальные профессиональные достижения; разница в величине заработной платы между различными должностями является незначительной.

Для создания профессионального, ответственного, беспристрастного, честного, стабильного и эффективного, доступного для граждан корпуса государственных служащих необходимо решить следующие задачи:

назначение, на основании заслуг, в центральных отраслевых органах публичного управления лиц на государственные должности, которые обеспечат функционирование механизма разделения политических и административных функций, будут ответственны за общее руководство в министерствах, в том числе кадрами;

создание и управление информационной системой по менеджменту кадров в государственной службе, включая Реестр кадров в публичном управлении, который будет способствовать улучшению качества принимаемых в отношении персонала решений, и др.;

С целью выполнения условий, установленных для долгосрочного экономического развития, Правительство наряду с другими задачами преследует и улучшение качества управления финансовыми ресурсами государства.

Система управления публичными финансами определяет порядок выделения и распоряжения средствами для обеспечения соблюдения налоговой дисциплины и стратегических приоритетов, а также эффективного использования денег:

продвижение стратегических приоритетов: выделение и использование средств в областях, которые более всего способствуют реализации правительственных задач (связь между бюджетным процессом, прогнозом расходов на среднесрочный период и национальными программами);

освоение средств: эффективное использование средств (относительно высокие результаты при сравнительно низких затратах) и получение ожидаемых результатов в рамках реализации стратегических приоритетов (как предусмотрено, например, в СЭРСУБ).

В то же время совершенствование соответствующей сферы предусмотрено в рамках Проекта "Менеджмент публичных финансов", поддерживаемого Всемирным банком, Шведским агентством по международному развитию (SIDA), Правительством Голландии, и относится к проводимым реформам в области управления публичными финансами. Проект будет осуществляться в период с 2006 по 2009 годы и включает следующие составные:

Несмотря на то, что большинство мер по улучшению менеджмента публичных финансов будет осуществлено в рамках указанного проекта, задачей реформы центрального публичного управления является создание системы эффективного и долгосрочного взаимодействия процесса разработки секторных политик и бюджетного процесса.

рост возможностей подразделений с функциями стратегического планирования и бюджетного планирования из ОЦПУ по анализу различных вариантов на перспективу и оценке их результатов, в том числе стоимостных;

Опыт многих стран показывает, что реформы публичного управления более эффективны, когда они воспринимаются и поддерживаются как государственными служащими, вовлеченными в этот процесс, так и гражданами и компаниями, которые воспользуются затем результатами этих реформ. Профессиональный, хорошо спланированный диалог способен уменьшить риски и создать среду, которая обеспечит успех реформы, подготавливая участвующие стороны к изменениям, развивая и поддерживая согласие между участниками всех уровней как внутри, так и вне Правительства.

около 500 государственных служащих высказались по практике управления человеческими ресурсами и ознакомились с принципами реформы посредством анонимного вопросника (около 2/3 государственных служащих выразили желание участвовать и содействовать идеям реализации реформы);

иностранные доноры были проконсультированы в рамках процесса разработки настоящей стратегии. Подразделение по координации реформы публичного управления (группа экспертов в Аппарате Правительства) будет запрашивать и далее мнение указанных учреждений при реализации реформы.

Для успешной реализации реформы центрального публичного управления участвующие стороны должны знать, понимать, поддерживать и активно содействовать внедрению положений настоящей стратегии в течение всего срока путем расширения диалога с заинтересованными лицами (государственными служащими, сообществом доноров, частным сектором, гражданским обществом) и поддержки участников в проведении и мониторинге реформы.

Постоянное информирование сообщества доноров и проведение регулярных встреч с их представителями в целях обсуждения достигнутых результатов и определения необходимых мер по проведению реформы центрального публичного управления.

Осуществление постоянного изучения в целях мониторизации прогресса и планирования последующих действий по участию в проведении и обсуждению вопросов реформы центрального публичного управления.

Полномочия, функции и организационная структура центральных отраслевых органов публичного управления будут ориентированы и сконцентрированы больше на реализации приоритетов Правительства, изложенных в основных стратегических документах (Программа деятельности Правительства "Модернизация страны - благосостояние народа", СЭРСУБ, План действий Республика Молдова - Европейский Союз и др.). Следует увеличить возможности правительственных структур, ответственных за выполнение этих задач.

Деятельность и ресурсы Правительства и министерств будут направлены преимущественно на разработку соответствующих политик, мониторинг и надзор, а также делегирование функций по выполнению секторных политик, в том числе тех, которые связаны с микроменеджментом других юридических лиц.

Большинство учреждений (служб, бюро, агентств), которые сейчас подчиняются непосредственно Правительству, будут подчинены министерствам или реорганизованы, с учетом применимых результатов функционального анализа.

Будет принята и вступит в силу соответствующая законодательная база, которая четко определит типологию ОЦПУ, их основные полномочия и взаимоотношения по мониторингу, надзору и четкие обязательства по отчетности.

Существенный риск в реализации реформы центрального публичного управления заключается в перегруженности ежедневными заданиями и недостаточностью остающегося времени для поиска новых путей решения возникающих дисфункций.

Следовательно, для успешного завершения реформы центрального публичного управления необходимо, чтобы большое количество важнейших групп (в частности, ключевые лица на руководящем и решающем уровнях) оказывали поддержку и приняли бы на себя обязательство по признанию необходимости изменений и внедрению результатов этих изменений.

На основе модели интегрированного развития организаций можно выявить четыре фактора блокирования выполнения настоящей стратегии: стратегические (сложность принимаемых решений), структурные (бюрократия, присущая любой системе, ограниченные людские и финансовые ресурсы, охват и комплексность), культурные (страх рисковать, традиция "последовательности", изменение менталитета) и поведенческие (отсутствие индивидуальных стимулов, непонимание конечных задач, демотивация и неудовлетворенность, выжидательная позиция).

консультирование государственных служащих в области планирования и проведения реформ; определение "лидеров перемен" в составе государственной службы; премьер-министр, Правительство и государственные служащие (руководящее звено) обеспечивают эффективное руководство реформой; достижение высокого уровня участия гражданского общества в мониторинге реформ;

внедрение программы повышения возможностей для Правительства и государственных служащих, привлеченных к руководству реформами, по управлению реформами; иностранные эксперты окажут поддержку в повышении возможностей и дадут рекомендации по осуществлению реформ;

консолидация центральных структур, способностей и процессов разработки политик и законодательства в данной области; предоставления помощи участвующим в проведении реформы сторонам, начиная с министерств и автономных административных органов;

поддержка реформы, используя в качестве основы компетентных государственных служащих, которые являются "лидерами перемен"; гражданское общество будет задействовано в оценке прогресса и адаптировании вектора реформ к существующим реалиям.

Большинство рисков обусловлены отсутствием опыта в продвижении четко ориентированной административной политики, что требует не только профессионализма, институтов и соответствующих механизмов ее продвижения, скорректированных на основе мониторинга, но и способности подчинить все действия и решения установленным задачам и приоритетам. Поэтому реализация настоящей стратегии будет успешной лишь в случае радикального изменения системы управления центральной публичной администрацией и всеми ее звеньями.

План по реализации реформы центрального публичного управления представляет собой один из наиболее важных аспектов процесса реформирования, в него включены все составные реформы со специфическими задачами, намеченными мерами, сроки выполнения и ответственные за реализацию.

План реализации включает поэтапные меры, которые охватывают период до 3 лет. Указанный план представляет собой гибкую программу, которая будет развиваться в зависимости от изменения обстоятельств и проблем, возникающих в процессе проведения реформы. Подразделение по координированию реформы публичного управления подготовит в сотрудничестве с учреждениями, ответственными за реализацию, детальный годовой план реализации к началу 2007 и 2008 годов. Министерства и другие центральные административные органы разработают собственные планы мер, согласованные с Подразделением по координированию реформы публичного управления и с Правительственной комиссией по реформе центрального публичного управления.

координировать помощь, предоставленную донорами. в течение всего периода реализации реформы центрального публичного управления, включая управление финансовыми средствами доноров (Трастовый фонд);

Министерства и другие центральные административные органы, ответственные за осуществление мер по реформе, будут регулярно представлять отчеты Подразделению по координированию реформы публичного управления, указывая достигнутые результаты и объясняя причины невыполнения некоторых поставленных задач.

Постоянный мониторинг процесса проведения реформы будет осуществляться Наблюдательным комитетом, сформированным из представителей Парламента, Президентуры, Правительства, сообщества доноров и гражданского общества, в целях определения достигнутых успехов и установления мер, а также для обеспечения связи и координации действий всех заинтересованных лиц.

На основе заключений и рекомендаций Наблюдательного комитета Подразделение по координированию реформы публичного управления представляет систематически отчеты Правительственной комиссии по реформе центрального публичного управления, которые должны содержать и решения по устранению выявленных недостатков. Комиссия будет собираться регулярно для анализа достигнутых успехов в реализации приоритетных мер.

В процессе проведения реформы могут быть использованы различные механизмы финансовой и технической помощи доноров (Трастовый фонд, метод бюджетной поддержки - SWAp) в зависимости от нужд Правительства.

HGO1402/2005 Внутренний номер: 314855 Varianta în limba de stat	Карточка документа
Республика Молдова
ПРАВИТЕЛЬСТВО
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Nr. 1402 от 30.12.2005
об утверждении Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова
Опубликован : 06.01.2006 в Monitorul Oficial Nr. 1-4 статья № : 9
С целью обеспечения выполнения положений Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004-2006 годы), утвержденной Законом №398-XV от 2 декабря 2004 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., №5-12, ст.44), Программы деятельности Правительства на 2005-2009 годы "Модернизация страны - благосостояние народа", Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз, утвержденного Постановлением Правительства №356 от 22 апреля 2005 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., №65-66, ст.412), по реформе публичного сектора Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Утвердить: Стратегию реформы центрального публичного управления в Республике Молдова согласно приложению № 1; План выполнения Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова согласно приложению № 2. 2. Министерствам, другим центральным административным органам: включить в свои планы деятельности мероприятия, необходимые для реализации положений, указанных в Плане выполнения Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова; принять необходимые меры по реализации плана выполнения указанной стратегии, включая предоставление информации, затребованной ответственными за его выполнение лицами; представлять ежеквартально Подразделению по координированию реформы публичного управления (группа экспертов в Аппарате Правительства) информацию о ходе реализации Плана выполнения Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова (по разделам, за которые они ответственны). 3. Подразделению по координированию реформы публичного управления (группе экспертов в Аппарате Правительства): осуществлять мониторинг проведения реформы центрального публичного управления; оказывать необходимую методическую помощь министерствам и другим центральным административным органам в процессе проведения реформы; информировать регулярно Правительственную комиссию по реформе центрального публичного управления о ходе осуществления реформы. 4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на госпожу Зинаиду Гречаный, первого заместителя премьер-министра. Премьер-министр Василе ТАРЛЕВ Контрассигнуют: первый заместитель премьер-министра Зинаида ГРЕЧАНЫЙ министр экономики и торговли Валериу Лазэр министр финансов Михаил Поп министр юстиции Виктория Ифтоди Кишинэу, 30 декабря 2005 г. № 1402. Приложение № 1 к Постановлению Правительства № 1402 от 30 декабря 2005 г. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМЫ ЦЕНТРАЛЬНОГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ МОЛДОВА 1. ВВЕДЕНИЕ Переход к рыночной экономике, развал бывшей административной системы и другие явления, которые произошли одновременно с провозглашением независимости Республики Молдова, являются процессами, затрагивающими различные сферы деятельности общества. Функционирование правового государства, укрепление гражданского общества, использование рыночных механизмов в условиях масштабного структурного кризиса, сопутствующего укреплению независимости, являются лишь некоторыми аспектами рассматриваемой проблемы. В нынешних условиях переоценка роли органов публичного управления по отношению к обществу и реформа центрального публичного управления являются ключевым элементом демократизации страны и успешного осуществления стремлений к европейской интеграции. В результате реализация данной реформы является важным приоритетом для Правительства Республики Молдова, благодаря которой центральное публичное управление страны будет соответствовать европейским стандартам, способствовать удовлетворению запросов общества, в том числе повышению уровня жизни граждан, характеризуясь открытостью, предсказуемостью, ответственностью и эффективностью. Веление времени - осуществление глубоких преобразований, основанных на детальном анализе сложившейся ситуации, успех которых зависит не только от политической воли Правительства, но требует всесторонних усилий всего общества. Стратегия реформы центрального публичного управления в Молдове (далее - Стратегия РЦПУ) имеет своей целью определение мер по обеспечению модернизации центрального публичного управления на основе реорганизации министерств, других центральных административных органов, включая автономные административные органы и учреждения (далее - ОЦПУ), оптимизации процесса принятия решений, улучшения менеджмента человеческих ресурсов и публичных финансов. Целью реорганизации центрального публичного управления является: определение заново функций и структур центрального публичного управления, рассматривая их системно на основе критериев взаимного дополнения и организационной эффективности; приведение нынешних структур ОЦПУ в соответствие с целями основных стратегических документов государства. Оптимизация процесса принятия решений предусматривает: создание для ОЦПУ равных условий для разработки секторных политик и эффективной реализации полномочий; обеспечение синхронизации деятельности ОЦПУ по формированию секторных политик, тщательному изучению влияния решений и упрощению процедур их принятия; укрепление и расширение участия общества в процессе принятия решений. Совершенствование менеджмента человеческих ресурсов: приведет к обеспечению ОЦПУ профессиональным, хорошо мотивированным, ответственным и постоянным персоналом; предоставит возможности для профессионального роста всех государственных служащих, обеспечит набор и продвижение персонала на основе заслуг. Совершенствование менеджмента публичных финансов имеет целью создание эффективной и долгосрочной системы взаимодействия процесса разработки политик и бюджетного процесса. 2. КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ ВИДЕНИЕ РЕФОРМЫ 2.1. НЫНЕШНЯЯ СИТУАЦИЯ В ЦЕНТРАЛЬНОМ ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ В годы независимости был предпринят целый ряд конкретных мер по реорганизации административного механизма на центральном уровне, целью которых было оптимизировать численность государственных служащих, улучшить процесс приема на работу персонала и др., однако большинство этих мер преследовали минимизацию бюджетных расходов, а главная мотивация заключалась в стесненных возможностях по выплате заработной платы и пенсий государственным служащим. Проведенные в последнее время исследования выделили следующие аспекты: функциональной и институциональной точки зрения центральное публичное управление не полностью приспособилось к требованиям рыночной экономики; стратегические подходы в центральном публичном управлении сводятся в основном к разработке прогноза расходов на среднесрочный период; хотя разработка секторных политик является основной задачей ОЦПУ, эффективности процесса принятия решений не уделяется должного внимания. Механизм планирования деятельности государственных служащих, основанного на долгосрочных программах, которые обеспечат последовательность действий, требует совершенствования, уменьшая, таким образом, решение ad-hoc проблем; в контексте менеджмента человеческих ресурсов задачи обеспечения эффективного управления, разработки и продвижения определенных конструктивных политик полностью не реализуются из-за несоответствия их принципам и методам подбора, оценки и выдвижения государственных служащих. Существующие возможности недостаточны для использования современных методов менеджмента. Негативное влияние на эффективность деятельности государственных служащих оказывает низкий уровень их мотивации, в частности недостаточный уровень заработной платы; в контексте менеджмента публичных финансов следует отметить недостаточную взаимосвязь между процессом разработки политик и бюджетным процессом. Обобщая вышеизложенное, отметим, что текущая ситуация в центральном публичном управлении может быть охарактеризована следующим образом: существует необходимость приведения некоторых положений действующей законодательной базы в соответствие с принципами aсquis-ului comunitar и введения эффективного механизма применения законов; текучка кадров из-за низких заработных плат в государственной службе; отсутствие центрального органа, который бы разрабатывал и продвигал политику в области кадров государственной службы; фрагментарный подход к процессу постоянного обучения государственных служащих; низкие качество и эффективность общественных услуг; недостаточный диалог с гражданским обществом. 2.2. НЕОБХОДИМОСТЬ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ ЦЕНТРАЛЬНОГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ Необходимость реформы центрального публичного управления может выражаться многосторонне: посредством (i) экономических, (ii) социологических, (iii) технологических и (iv) институциональных аспектов, которые, в свою очередь, находятся в постоянной динамике и взаимодействии. (i) C точки зрения экономических аспектов, развитие частного сектора и необходимость усиления партнерства между частным и публичным секторами выдвигает новые требования по системному подходу к экономическим процессам и расширению компетентности в стратегическом планировании, а также к гибкости, последовательности и быстроте принятия решений ОЦПУ. (ii) Социальное развитие в последнее время характеризуется тенденцией к более широкому участию гражданского общества в процессе принятия решений, что выдвигает новые требования к административной системе по социальной ориентированности и гласности решений, законодательной предсказуемости, диверсификации способов участия, предполагая в дальнейшем расширение демократических свобод и безусловное гарантирование прав человека. (iii) С точки зрения развития информационных технологий перед ОЦПУ стоят новые задачи по оптимизации информационного обмена, использованию технологий в целях гарантирования всеобщего доступа к информационным ресурсам и услугам, повышению эффективности процессов разработки, принятия и выполнения принятых решений. (iv) Стремительное развитие процессов глобализации и динамика экономического, социального и политического развития страны требуют новых условий институциональной и функциональной гармонизации, а стремление к европейской интеграции Республики Молдова повышает значение совершенствования структурной конфигурации административных учреждений для конструктивного диалога в международном плане. Таким образом, необходимость реформ диктуется как внутренними (неудовлетворительное качество менеджмента в государственной службе, социальные и экономические проблемы), так и внешними (глобализация, быстрое развитие информационных технологий, европейская интеграция) факторами. Исходя из изложенного выше, Правительство осознает неизбежность реформы и считает своей целью системную оптимизацию ОЦПУ, создав адекватные условия для постоянного совершенствования административной системы шаг в шаг с требованиями дальнейшего развития общества. 2.3. ПРИЦИПЫ РЕФОРМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ 2.3.1. Тенденции реформирования публичного управления Реформа публичного управления продиктована не только историческим развитием страны, но и современными международными и европейскими тенденциями развития общества. Эти тенденции являются основными элементами глобализации и регионализации. В рамках проводящихся реформ публичного управления существуют очевидные тенденции, которых не обойти стороной и Республике Молдова. Они относятся к следующим процессам: новое понимание места публичного сектора в обществе и поиск оптимального уровня его регламентирования с точки зрения общественных интересов; восприятие публичного управления как услуги населению; административная деконцентрация и децентрализация общественных служб; финансовая децентрализация, гарантирующая минимальный стандартный уровень общественных услуг. Существует тенденция финансового прогнозирования на среднесрочный и долгосрочный периоды; усиление диалога между ОЦПУ и частным сектором, более оперативное предоставление услуг и надлежащее рассмотрение административных проблем, внедрение новых, более эффективных механизмов применения законов, установление ответственности за неэффективную деятельность учреждений центрального публичного управления; применение новых методов менеджмента в центральном публичном управлении. Это относится в первую очередь к процессу принятия решений, управленческим методам и путям мотивации служащих. Методы, применяемые в частном секторе, все чаще используются и в публичном секторе - например, изучение необходимости гарантирования публичных услуг; создание новых форм и методов административного контроля, а также контроля гражданского общества за деятельностью органов публичного управления; широкое внедрение информационных технологий в ОЦПУ, которые являются одним из наиболее важных инструментов в повышении эффективности услуг публичных органов; поддержка роста уровня квалификации государственных служащих путем применения четких критериев подбора и оценки, постоянного пересмотра их мотивации для обеспечения стабильности выполняемых функций и снижения политического влияния на деятельность государственных служащих. 2.3.2. Принципы реформы публичного управления Принципами и конструктивной практикой управления в странах-членах Европейского Союза (ЕС) и Совета Европы (СЕ), принадлежащих к континентальной системе публичного управления, являются: доверие, доступ к информации, открытость, ответственность, достижения (результат), соотнесение с бюджетными возможностями и последовательность. Из СЭРСУБ и Программы деятельности Правительства на 2005-2009 годы "Модернизация страны - благосостояние народа" могут быть выделены следующие фундаментальные принципы реформы публичного управления: единый подход к элементам функциональной, структурной и организационной реформы публичного управления; приведение стандартов публичного управления в соответствие с таковыми в ЕС; четкое определение роли и основных функций органов публичного управления, сокращение их количества и полномочий, связанных с регламентированием предпринимательской деятельности; исключение параллелизма и дублирования функций органов публичного управления в целях более эффективного использования финансовых ресурсов и предоставления качественных услуг публичными органами; рациональное использование финансовых ресурсов и улучшение управления ими путем направления в приоритетные сферы; целесообразное делегирование органам местного публичного управления и частному сектору полномочий и обязанностей, связанных с деятельностью по обеспечению товарами и услугами; рационализация систем отчетов и менеджмента для исключения ухода от ответственности руководителей; прием на работу кадров в органы исполнительной власти на основе конкурса; установление системы оплаты труда, способной обеспечить укрепление потенциала и повышение профессионализма персонала, путем установления антикоррупционного порога оплаты труда служащих; разграничение функций по разработке и продвижению политики функционального контроля и оказания услуг в целях уделения наибольшего внимания основной деятельности и недопущения конфликта интересов; разграничение политических и административных функций в ОЦПУ. 2.4. ВЗАИМОЗАВИСИМОСТЬ МЕЖДУ РЕФОРМОЙ ЦЕНТРАЛЬНОГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ДРУГИМИ СООТВЕТСТВУЮЩИМИ РЕФОРМАМИ И ПЛАНАМИ Целью Стратегии РЦПУ является предложение способов и механизмов создания эффективного публичного управления, способного разрабатывать и внедрять секторные политики, отвечающие целям государства (устойчивый сбалансированный экономический рост, искоренение бедности, рост инвестиций, борьба с коррупцией, европейская интеграция), оказывать качественные услуги гражданам. Данная реформа взаимодействует с рядом других реформ, проводимых в Молдове. На практике это означает, что осуществление этой реформы будет способствовать реализации целей, указанных в основных стратегических документах Республики Молдова: СЭРСУБ, Плане действий Республика Молдова - Европейский Союз, Национальной программе "Satul Moldovenesc", Задачах развития Тысячелетия и др. Одной из реформ, взаимосвязанной с реформой центрального публичного управления, является реформа государственного регламентирования, направленная на устранение искусственных административных барьеров на пути предпринимателей и инвесторов, а именно: упрощение процедуры регистрации бизнеса и получения различного рода разрешений; сокращение числа всех форм контроля со стороны государства; установление тарифов на услуги на уровне понесенных затрат в процессе их предоставления и др. В рамках функционального анализа министерств и других центральных административных органов в качестве обязательного предварительного условия реформирования центрального публичного управления использовались применимые результаты и констатации регуляторной реформы, одна из задач которой состоит в пересмотре регламентирующих функций и системы государственного контроля за предпринимательской деятельностью. На данный момент ситуация характеризуется тем, что реформа регламентирования предпринимательской деятельности, основанная на пересмотре нормативной базы, не завершена. Цели реформы сократить в 2-4 раза суммарные показатели финансовых и временных затрат для прохождения регуляторных процедур еще предстоит достичь одновременно с пересмотром законодательства, реализацией реформы центрального публичного управления и достижением основных ее целей. В связи с этим результаты функционального анализа, проводимого в рамках реформы центрального публичного управления, могут быть использованы в качестве основы для дальнейшей оптимизации функции регламентирования государством предпринимательской деятельности, а некоторые рекомендации регуляторной реформы могут способствовать оптимизации функциональной структуры ОЦПУ. Другой реформой, тесно связанной с реформой центрального публичного управления, является продолжение экономического и бюджетного прогнозирования на основе прогноза расходов на среднесрочный период. Этот основополагающий механизм направлен на создание ответственного, с точки зрения бюджета, менеджмента, преследуя повышение открытости и эффективности публичных расходов, а также разработки секторных программ и укрепление функции бюджетного контроля. Эти задачи находятся в прямой взаимосвязи с одной из задач Стратегии РЦПУ - создание системы эффективного и долгосрочного взаимодействия процесса разработки секторных политик и бюджетного процесса. В то же время задачи Стратегии РЦПУ соответствуют стремлению Республики Молдова к европейской интеграции. Процесс европейской интеграции будет приоритетным для институциональной и функциональной оптимизации административной (центральной) структуры и развития дееспособности публичной администрации на последующие 7 - 10 лет. Республика Молдова должна создать структуры, способные привести национальное законодательство в соответствие с acquis-ul comunitar, что также отразится на функциях и структуре ОЦПУ. В контексте изложенного потребуется обеспечение координации действий по реформированию ОЦПУ и процесса европейской интеграции. Настоящая стратегия, в частности, имеет целью повышение административных способностей существующей системы для придания импульса деятельности по интеграции в ЕС. 3. ЦЕЛЬ, Задачи и субъекты реформы центрального Публичного управления Цель реформы заключается в создании современной и эффективной системы центрального публичного управления в соответствии с принципами эффективного управления в странах - членах ЕС и СЕ. Это предполагает получение при оптимальных затратах достижений в центральном публичном управлении, которые позволят учитывать интересы и права граждан. Центральное публичное управление должно быть новаторским, гибким и эффективным; его действия должны быть гласными, открытыми для общества, а механизм ответственности позволял бы сформировать его положительный имидж. Для достижения указанной цели и учитывая результаты функционального анализа центрального публичного управления, реформа предусматривает реализацию следующих задач: расширение институциональной и функциональной дееспособности центрального публичного управления; укрепление и совершенствование законодательной базы в области публичного управления; оптимизация процесса принятия решений путем реконфигурации информационных потоков, синхронизации взаимодействия органов ОЦПУ, повышения качества принимаемых решений, оценки их последствий; улучшение управления человеческими ресурсами в публичном секторе, создание профессионального, компактного, мотивированного корпуса государственных служащих; обеспечение взаимосвязи между процессом разработки секторных политик и бюджетным процессом. Субъектами реформы центрального публичного управления являются министерства, другие центральные административные органы, в том числе автономные административные органы и учреждения, а также их деконцентрированные общественные службы. 4. Составные Реформы Центрального Публичного управления 4.1. Реорганизация центрального публичного управления Существующая ситуация Функциональный анализ (первый этап) 28 центральных отраслевых органов публичного управления показал, что они занимаются разработкой, продвижением и координацией секторных политик, а также оказывают некоторые услуги в данной области. Часты случаи, когда ОЦПУ осуществляют инспектирование и контроль в то время, когда учреждения или государственные предприятия (подведомственные министерствам) участвуют в разработке политик в определенных областях. В результате реорганизации некоторых министерств определенные функции были переданы другим ОЦПУ без каких-либо изменений внутренних процессов и системы. Государственные служащие отрываются от исполнения основных обязанностей подготовкой ответов на многочисленные обращения, которые зачастую не соответствуют профессиональному профилю ОЦПУ, в котором они работают. ОЦПУ вовлечены в работу по координации деятельности подведомственных государственных предприятий, что ведет к отрыву от выполнения таких основных функций, как разработка политик, координация их реализации и стратегическое планирование в данной сфере. Выявленные проблемы Анализ существующей системы центрального публичного управления указывает на наличие отдельных недостатков, которые снижают ее функциональность: распределение некоторых функций центрального публичного управления носило, в определенной степени, произвольный характер; некоторые функции в ОЦПУ дублируются; выполняемые функции являются зачастую несвойственными для центрального отраслевого органа. Деятельность органов ОЦПУ нацелена большей частью не на разработку политик, а на решение задач ad-hoc; ОЦПУ отвечают как за разработку соответствующих политик, так и за их реализацию, что зачастую приводит к конфликту интересов; в нынешней структуре центрального органа исполнительной власти не существует ни органа, ни подразделения, которые бы занимались публичным управлением, разработкой и продвижением кадровой политики в государственной службе; отсутствие координации деятельности между деконцентрированными общественными службами в административно-территориальных единицах (дезинтегрированная система); несовершенна существующая законодательная база в данной области. Нет четкого определения типов органов центрального публичного управления, порядка их формирования, соответствующих полномочий и правоотношений между ними. Задачи Институциональная и функциональная оптимизация центральной исполнительной власти. Разграничение функций по разработке политик и по их реализации, в том числе путем передачи исполнительских функций структурам, подведомственным министерствам. Сосредоточение внимания центральных отраслевых органов публичного управления на разработке и стратегическом координировании секторных политик. Первоочередные меры Указанные задачи могут быть реализованы путем осуществления многих мер, включая: четкое распределение полномочий и ответственности, с устранением разночтений, дублирования и их наслоения; осуществление второго этапа функционального анализа органов публичного управления на центральном уровне (по горизонтали), а также деконцентрированных публичных служб (по вертикали); учреждение публичной должности, которая обеспечила бы функционирование механизма по разграничению политических и административных функций одновременно с внесением изменений в законодательную базу в области публичного управления; делегирование (передача) несвойственных ОЦПУ функций другим юридическим единицам; назначение в рамках Аппарата Правительства подразделения по анализу и координации секторных политик, а в министерствах и других центральных административных органах - подразделения по анализу и стратегическому планированию; выработка предложений по созданию подразделения, наделенного полномочиями в области государственной службы на центральном уровне; выработка предложений по созданию института, представляющего Правительство в административно-территориальной единице. 4.2.ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА В ОБЛАСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ Существующая ситуация В структуру центральной исполнительной власти в Молдове входят 28 министерств и других центральных административных органов, функции которых определены законами и другими нормативными актами. Например, организация и компетенции Правительства указаны в Конституции Республики Молдова от 29 июля 1994 г., Законе о Правительстве №64-XII от 31 мая 1990 г., в положениях о министерствах и других нормативных актах. Положения по разработке и принятию нормативных актов приведены в Конституции, Законе о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 г., Законе о законодательных актах №780-XV от 27 декабря 2001 г. и Законе о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления № 317-XV от 18 июля 2003 г., Постановлении Правительства №1104 от 28 ноября 1997 г. "Об утверждении порядка осуществления юридической экспертизы и государственной регистрации ведомственных нормативных актов". Кроме того, Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения во исполнение законов и организации своей деятельности, в том числе те, которые регламентируют механизм применения нормативных актов. В свою очередь, ОЦПУ издают, в пределах своей компетенции, нормативные акты, которые должны соответствовать законам и нормативным актам Правительства. В качестве основных документов в области правового регулирования государственной службы могут быть указаны следующие нормативные акты: Закон о государственной службе №443-XIII от 4 мая 1995 г., Закон о Положении о присвоении классных чинов государственным служащим №1263-XIII от 17 июля 1997 г., Закон о заработной плате №1305-XII от 25 февраля 1993 г., Постановление Правительства № 151 от 23 февраля 2001 г. "Об утверждении Единого классификатора государственных должностей", Постановление Правительства №192 от 1 марта 2004 г. "Об утверждении Положения о замещении на конкурсной основе вакантных государственных должностей в государственной службе", Постановление Правительства №522 от 20 мая 2004 г. "Об утверждении Положения об аттестации государственных служащих", Постановление Правительства №845 от 26 июля 2004 г. "О повышении квалификации государственных служащих" и др. Управление публичными финансами регламентируется Конституцией и Законом о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24 мая 1996 г., Законом о местных публичных финансах № 397-XV от 16 октября 2003 г., Законом о системе социального страхования № 489-XIV от 8 июля 1999 г., Законом о размерах, порядке и сроках уплаты взносов на обязательное медицинское страхование № 1593-XV от 26 декабря 2002 г., Постановлением Правительства № 1631 от 31 декабря 2003 г. "О разработке прогноза расходов на среднесрочный период и проекта бюджета на соответствующий год". Правительство регламентировало разработку стратегической базы для процесса планирования бюджета, целью которого является согласование выделения публичных финансов с программами и политиками, обозначенными в СЭРСУБ. Выявленные проблемы В результате первоначальной оценки существующей правовой базы сквозь призму принципов и стандартов Европейского Административного Пространства (ЕАП) отмечается частичное соответствие им правовой базы центрального публичного управления. Необходимо определить механизмы внедрения ценностей и принципов EАП в административные институты и процедуры. Для полного соблюдения принципа юридической безопасности необходима унифицированная законодательная база по организации деятельности органов центрального публичного управления, которая позволит избежать самовольных изменений в публичном управлении по политическим соображениям. Что касается развития человеческих ресурсов для государственной службы, то еще не осуществлено преобразование, согласно Закону о государственной службе №443-XIII от 4 мая 1995 г., административного аппарата в профессиональную, карьерную, беспристрастную с политической точки зрения службу, основанную на достижениях и предназначенную для оказания услуг гражданам. Принцип ответственности требует, кроме всего прочего, и системы достижений в государственной службе. Это новый подход в отношении как Закона о государственной службе, так и соответствующих нормативных актов (например, Положения об аттестации государственных служащих). В этом же контексте ответственности публичного управления граждане имеют право как на судебную (Закон об административном суде №793-XIV от 10 февраля 2000 г.), так и внесудебную защиту. Задачи Изучение правовой базы в области публичного управления требует разработки и адаптирования нормативной базы для: создания механизма реализации реформы центрального публичного управления и достижения ожидаемых результатов (учитывая передовую практику ЕС, в том числе условия по вступлению в ЕС); поддержки реализации составных Стратегии по реорганизации процесса принятия решений, управления человеческими ресурсами и публичными финансами; введения обязательности гармонизации национального законодательства с acquis-ul comunitar. Первоочередные меры Разработка проекта закона о центральной публичной администрации. Разработка проекта закона о публичной службе и статусе служащего органов публичной власти. Разработка кодекса этики служащего органов публичной власти. Внесение изменений и дополнений в Закон о Правительстве №64-XII от 31 мая 1990 г. Внесение изменений в положения о центральных отраслевых органах публичного управления. Совершенствование Закона о законодательных актах №780-XV от 27 декабря 2001 г. и Закона о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления № 317-XV от 18 июля 2003 г. 4.3. Процесс принятия решений Существующая ситуация Статья 102 Конституции Республики Молдова наделяет Правительство правом принимать постановления (во исполнение законов), ордонансы и распоряжения. Заседания Правительства являются открытыми, на них председательствует премьер-министр или один из его заместителей. По решению премьер-министра заседания Правительства могут быть закрытыми. В заседании участвуют члены Правительства, другие руководители центральных административных органов, представители Парламента и Президента страны. Члены Правительства могут вносить предложения по рассмотрению вопросов, входящих в их компетенцию, могут инициировать разработку отдельных постановлений и ордонансов Правительства. После заседания Аппарат Правительства дорабатывает проекты постановлений, представляя их в течение последующих трех рабочих дней на подпись премьер-министру, если не предусмотрено иное. Постановления Правительства контрассигнуются министрами, в обязанности которых входит их выполнение. Постановления, ордонансы и распоряжения Правительства публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова в 10-дневный срок с даты принятия или издания. Постановление Правительства №34 от 17 января 2001 г. "Об утверждении Регламента Правительства Республики Молдова" предусматривает, что Правительство стратегически планирует деятельность на весь период управления и текущую деятельность в соответствии со своей программой деятельности. Указанные вопросы подготавливаются Аппаратом Правительства на основании предложений ОЦПУ и органов местного публичного управления, правительственных комиссий, неправительственных организаций и др. Аппарат Правительства контролирует реализацию планов и программ деятельности Правительства. Выявленные проблемы Нехватка квалифицированного персонала в министерствах по анализу политик, стратегическому планированию и подготовке предложений для внесения на рассмотрение Правительства. Хотя существует формальная процедура подготовки предложений для внесения Правительству и установленный формат, она часто не соблюдается служащими ОЦПУ. Исполнители больше внимания уделяют соблюдению предельных сроков, чем качеству, анализу и конечной цели разработанного документа. В процессе подготовки стратегических предложений степень консультации с гражданским обществом низка, а успешная реализация политик не анализируется гражданским обществом. Практика опубликования проектов предложений по секторным политикам для анализа общественности находится в начальной стадии. Согласование между министерствами при разработке нормативных актов является недостаточным как из-за проблем компетентности, так и из-за недостаточности времени у персонала, часто перегруженного незапланированной деятельностью (ad-hoc). Финансовые последствия, сопутствующие политикам, часто не рассчитываются (или рассчитываются ненадлежащим образом), в частности, не согласованы хорошо процессы разработки политик и бюджетный процесс. Система отчетов является несовершенной. Сроки предоставления отчетов короткие, методы оценки не стандартизированы, а для выполнения требований по отчетности нужно немало времени. В целом процесс слишком много останавливается на краткосрочных целях и слишком мало - на решении долгосрочных задач. Использование информационных технологий в целях повышения эффективности управления находится на начальной стадии; отсутствуют строгие правила, а существующая материально-техническая база и число квалифицированных кадров недостаточны. Задачи Увеличение способности разрабатывания документов секторных политик, осуществления анализа и контроля их внедрения в ОЦПУ. Повышение эффективности системы планирования и отчетности. Улучшение качества принимаемых документов. Внедрение дополнительно к процессу согласования проектов механизмов консультаций между ОЦПУ. Введение и использование информационных и коммуникационных технологий. Первоочередные меры Дополнительный анализ и совершенствование нынешнего процесса разработки, утверждения, контроля и оценки политических документов, в том числе путем применения методов электронного управления. Регулирование новыми методами делопроизводства в ОЦПУ. Упрощение системы текущей отчетности, в том числе путем установления разумных сроков представления отчетов. Повышение эффективности оценки возможных последствий проектов нормативных актов и других документов. Совершенствование процесса коммуникации и согласования на меж- и внутриминистерском уровне. Закупка и установка необходимого оборудования и внедрение программ, а также обучение персонала пользованию оборудованием и информационными системами. 4.4. Управление человеческими ресурсами Текущая ситуация Хотя Законом о государственной службе № 443-XIII от 4 мая 1995 г. предусмотрено наличие публичного органа, ответственного за осуществление кадровой политики в государственной службе, в настоящее время такого органа при Правительстве не существует. В ОЦПУ службы, отвечающие за человеческие ресурсы, как правило, не являются самостоятельными; специалисты, ответственные за работу с персоналом, заняты, по сути, технической работой. В результате функции служб человеческих ресурсов выполняются лишь частично, что не способствует развитию потенциала рабочего коллектива и отрицательно сказывается на достижениях организации. Закон о государственной службе часть (8) статьи 14) предусматривает только четыре категории государственных служащих (советники, помощники, служащие пресс-службы, секретари), деятельность которых может прекратиться в случае вступления в должность новых руководителей. На практике, однако, эта ситуация ведет зачастую к немедленным структурным и кадровым изменениям. Действующим законодательством предусмотрены четыре способа замещения государственных должностей: прием на работу, назначение, выборы, конкурс. Практика показывает, что конкурс и открытость применяются довольно редко. Согласно анализу данных, представленных 58 центральными публичными органами, в течение 2004 года на работу были приняты 1722 человека, из которых только 275 (16%) на конкурсной основе. В течение последних лет процедура аттестации служащих была организована в большинстве случаев только для присвоения классного чина и не применяется периодически к каждому государственному служащему для продвижения его по рангу. Усовершенствование государственных служащих осуществляется в Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова, публичных органах, различных центрах по подготовке кадров (в том числе при органах публичного управления), государственных и частных учебных заведениях, бизнес-школах, неправительственных организациях по программам технической помощи международных организаций. Вместе с тем положение и качество в области профессионального усовершенствования остаются неудовлетворительными. Так, в 2004 году обучение прошли только 20,1% государственных служащих из 58 центральных публичных органов. По действующему законодательству возможность государственных служащих повысить классный чин ограничена 3 рангами по 3 класса каждый, из которых ранг I присваивается только служащим высшего руководящего уровня (по состоянию на 01.07.2005 - 67 человек из центральных публичных органов). Мотивировочная система государственных служащих является несовершенной. Уровень и порядок начисления заработной платы не являются стимулирующими и только для 11% служащих заработная плата является основным источником доходов. Выявленные проблемы Анализ факторов, которые отражаются на процессе демократизации и консолидации государственной службы Республики Молдова, выявил следующие проблемы в системе управления человеческими ресурсами: деятельность, касающаяся одного из важнейших факторов процесса по внедрению в органах публичного управления наиболее современных способов работы с персоналом - кадровой службы, не организована на должном уровне; нестабильность положения в должности государственных служащих, когда персонал из ОЦПУ находится в состоянии постоянного стресса, неопределенности, в ожидании возможного увольнения, что ведет к появлению у людей неуверенности в завтрашнем дне, к потере мотивации, падению продуктивности и качества проделанной работы; существующая система набора и подбора не обеспечивает в полной мере реализации прав граждан на замещение государственных должностей, права государственных служащих на продвижение по службе, соблюдение принципа равных возможностей для женщин и мужчин при назначении на руководящие посты; не может обеспечить органы публичной власти компетентными людьми; оценка деятельности государственных служащих, практикуемая в настоящее время путем метода аттестации один раз в три года, не способствует своевременному и объективному выявлению сильных и слабых сторон деятельности государственных служащих, не позволяет своевременно вмешиваться и, в результате, не дает возможности улучшить качество государственной службы в целом; профессиональное усовершенствование государственных служащих ОЦПУ носит непостоянный характер, во многих случаях программы обучения не содержат предметов, отвечающих реальным потребностям обучения. Финансирование процесса профессионального развития государственных служащих является недостаточным; возможности государственных служащих сделать карьеру ограничены: нет соответствия между уровнем профессиональной подготовки, результатами деятельности служащих и классным чином, что ведет к снижению интереса к работе, творчества, невозможности продвижения по службе, к отсутствию мотивации у государственных служащих для получения служебных достижений; в настоящее время государственная служба в Республике Молдова не располагает информационной системой управления человеческими ресурсами, использование которой позволяло бы получать оперативную качественную информацию для адекватных управленческих решений по кадрам, например, по распределению штатов, оценке по заслугам, продвижению по службе и др.; существующая система заработной платы для государственных служащих большей частью лишена гибкости, устанавливая жесткие условия и ограничения, обусловленные занимаемой должностью; отсутствует гласность, а большое количество прибавок, надбавок, доплат существенно снижает стимулирующее значение этих выплат; не благоприятствует привлечению на службу молодых кадров с современным уровнем подготовки; не учитывает индивидуальные профессиональные достижения; разница в величине заработной платы между различными должностями является незначительной. Задачи Для создания профессионального, ответственного, беспристрастного, честного, стабильного и эффективного, доступного для граждан корпуса государственных служащих необходимо решить следующие задачи: оптимизировать управление государственными должностями и государственными служащими; улучшить существующие процедуры управления человеческими ресурсами; сформировать корпус государственных служащих профессионалов; усовершенствовать мотивировочную (финансовую и нефинансовую) систему для государственных служащих. Первоочередные меры Для решения указанных задач следует предпринять ряд мер, включая: учреждение подразделения и наделение его следующими полномочиями по государственной службе на центральном уровне: разработка и продвижение политик и стратегий в области управления человеческими ресурсами; разработка регламентов, практических руководств для кадров; оказание консультаций/помощи министерствам во внедрении новых процедур, касающихся кадров; управление компьютеризированной информационной системой в области человеческих ресурсов государственной службы; повышение способности министерств, кадровых служб внедрять современные процедуры по работе с кадрами; назначение, на основании заслуг, в центральных отраслевых органах публичного управления лиц на государственные должности, которые обеспечат функционирование механизма разделения политических и административных функций, будут ответственны за общее руководство в министерствах, в том числе кадрами; создание и управление информационной системой по менеджменту кадров в государственной службе, включая Реестр кадров в публичном управлении, который будет способствовать улучшению качества принимаемых в отношении персонала решений, и др.; разработка практических руководств по процедурам набора и подбора кадров, продвижения их по службе в соответствии с заслугами; по оценке деятельности государственных служащих; разработка методики, связанной с карьерой, присвоением классных чинов; разработка и внедрение программ обучения (соответствующих потребностям обучения) различных категорий руководителей и государственных служащих; разработка различными поставщиками услуг по обучению механизма согласования процесса обучения кадров государственной службы; расширение возможностей Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова осуществлять обучение, исследования и консультации; разработка практического руководства по нефинансовому стимулированию (возможности обучения, продвижения по службе и др.) государственных служащих; совершенствование мотивировочной системы, в том числе по заработной плате, государственных служащих. 4.5. Менеджмент публичных финансов С целью выполнения условий, установленных для долгосрочного экономического развития, Правительство наряду с другими задачами преследует и улучшение качества управления финансовыми ресурсами государства. Существующая ситуация Система управления публичными финансами определяет порядок выделения и распоряжения средствами для обеспечения соблюдения налоговой дисциплины и стратегических приоритетов, а также эффективного использования денег: соблюдение бюджетной дисциплины, удержание расходов в рамках бюджета; продвижение стратегических приоритетов: выделение и использование средств в областях, которые более всего способствуют реализации правительственных задач (связь между бюджетным процессом, прогнозом расходов на среднесрочный период и национальными программами); освоение средств: эффективное использование средств (относительно высокие результаты при сравнительно низких затратах) и получение ожидаемых результатов в рамках реализации стратегических приоритетов (как предусмотрено, например, в СЭРСУБ). В области управления публичными финансами власти Республики Молдова достигли определенных успехов: разработана общая стратегия по улучшению менеджмента публичных финансов; создана государственная казначейская система с 39 территориальными бюро; учреждена функция по управлению публичным долгом; создан механизм стратегического планирования посредством прогноза расходов на среднесрочный период; внедряются основные информационные системы для исполнения бюджета; были децентрализованы функции закупок и увеличены возможности министерств, служб и агентств в области публичных закупок. В то же время совершенствование соответствующей сферы предусмотрено в рамках Проекта "Менеджмент публичных финансов", поддерживаемого Всемирным банком, Шведским агентством по международному развитию (SIDA), Правительством Голландии, и относится к проводимым реформам в области управления публичными финансами. Проект будет осуществляться в период с 2006 по 2009 годы и включает следующие составные: планирование и исполнение бюджета (методики и информационные системы); контроль и внутренний аудит; возможности обучения финансовому менеджменту и инструктаж. Выявленные проблемы В качестве факторов, препятствующих эффективному и прозрачному менеджменту публичных расходов в Республике Молдова, могут быть названы: недостаточное политическое согласование и недостатки в установлении приоритетов; сниженные способности в области разработки программ в силовых министерствах; неадекватные прогнозирование и оценка финансовых средств, необходимых для выполнения некоторых решений; непринятие во внимание бюджетных ограничений в процессе принятия решений. Задача Несмотря на то, что большинство мер по улучшению менеджмента публичных финансов будет осуществлено в рамках указанного проекта, задачей реформы центрального публичного управления является создание системы эффективного и долгосрочного взаимодействия процесса разработки секторных политик и бюджетного процесса. Первоочередные меры Первоочередные меры будут направлены на: введение практики годовых отчетов о реализации целей секторных программ и эффективности использования финансовых ресурсов; рост возможностей подразделений с функциями стратегического планирования и бюджетного планирования из ОЦПУ по анализу различных вариантов на перспективу и оценке их результатов, в том числе стоимостных; введение системы оценки достижений ОЦПУ в соотношении с величиной выделенных финансовых ресурсов. 5. Процесс Участия и медиатизация Опыт многих стран показывает, что реформы публичного управления более эффективны, когда они воспринимаются и поддерживаются как государственными служащими, вовлеченными в этот процесс, так и гражданами и компаниями, которые воспользуются затем результатами этих реформ. Профессиональный, хорошо спланированный диалог способен уменьшить риски и создать среду, которая обеспечит успех реформы, подготавливая участвующие стороны к изменениям, развивая и поддерживая согласие между участниками всех уровней как внутри, так и вне Правительства. Существующая ситуация Процесс диалога осуществляется. Диалог со сторонами, вовлеченными в реформу центрального публичного управления в процессе разработки Стратегии, осуществлен посредством следующих мер: все министерства предоставили информацию и предложения для анализа структур и процессов принятия решений; около 500 государственных служащих высказались по практике управления человеческими ресурсами и ознакомились с принципами реформы посредством анонимного вопросника (около 2/3 государственных служащих выразили желание участвовать и содействовать идеям реализации реформы); иностранные доноры были проконсультированы в рамках процесса разработки настоящей стратегии. Подразделение по координации реформы публичного управления (группа экспертов в Аппарате Правительства) будет запрашивать и далее мнение указанных учреждений при реализации реформы. Выявленные проблемы Страх и неуверенность оставшегося персонала, что снижает успех реформы. Неудовлетворительные методы информирования участвующих сторон о главной цели, задачах, выгоде и периоде проведения реформы. Низкий уровень вовлечения гражданского общества в процесс разработки и обсуждения. Задача Для успешной реализации реформы центрального публичного управления участвующие стороны должны знать, понимать, поддерживать и активно содействовать внедрению положений настоящей стратегии в течение всего срока путем расширения диалога с заинтересованными лицами (государственными служащими, сообществом доноров, частным сектором, гражданским обществом) и поддержки участников в проведении и мониторинге реформы. Первоочередные меры Создание, запуск и постоянная актуализация интерактивной страницы web, которая отражает деятельность в рамках реформы центрального публичного управления. Инициирование и поддержание диалога с заинтересованными лицами путем публикации и распространения информативных материалов. Организация и проведение рабочих заседаний, семинаров, круглых столов с участием представителей заинтересованных лиц. Постоянное информирование сообщества доноров и проведение регулярных встреч с их представителями в целях обсуждения достигнутых результатов и определения необходимых мер по проведению реформы центрального публичного управления. Поддержание активного диалога Подразделения по координированию реформы публичного управления Аппарата Правительства со средствами массовой информации. Осуществление постоянного изучения в целях мониторизации прогресса и планирования последующих действий по участию в проведении и обсуждению вопросов реформы центрального публичного управления. 6. Ожидаемые разультаты Реформы центрального публичного управления Полномочия, функции и организационная структура центральных отраслевых органов публичного управления будут ориентированы и сконцентрированы больше на реализации приоритетов Правительства, изложенных в основных стратегических документах (Программа деятельности Правительства "Модернизация страны - благосостояние народа", СЭРСУБ, План действий Республика Молдова - Европейский Союз и др.). Следует увеличить возможности правительственных структур, ответственных за выполнение этих задач. Деятельность и ресурсы Правительства и министерств будут направлены преимущественно на разработку соответствующих политик, мониторинг и надзор, а также делегирование функций по выполнению секторных политик, в том числе тех, которые связаны с микроменеджментом других юридических лиц. Большинство учреждений (служб, бюро, агентств), которые сейчас подчиняются непосредственно Правительству, будут подчинены министерствам или реорганизованы, с учетом применимых результатов функционального анализа. Случаи дублирования функций будут ликвидированы, с обеспечением в то же время сотрудничества многих министерств в приоритетных областях для Правительства. Регуляторные функции будут отделены от функций по предоставлению услуг. Будет принята и вступит в силу соответствующая законодательная база, которая четко определит типологию ОЦПУ, их основные полномочия и взаимоотношения по мониторингу, надзору и четкие обязательства по отчетности. Будет внедрен единый механизм координации всей деятельности по европейской интеграции, в том числе для приведения действующей законодательной базы в соответствие с acquis-ul comunitar. Внедрение новой кадровой политики окажет значительное влияние на всю деятельность государственной службы путем: создания корпуса государственных служащих профессионалов; создания стабильности и лояльности государственных служащих; обеспечения прозрачности государственной службы в целях сотрудничества с гражданским обществом и укрепления государства. Осуществление затрат согласно утвержденному бюджету. 7. Возможные риски при проведении реформы центрального публичного управления Существенный риск в реализации реформы центрального публичного управления заключается в перегруженности ежедневными заданиями и недостаточностью остающегося времени для поиска новых путей решения возникающих дисфункций. Следовательно, для успешного завершения реформы центрального публичного управления необходимо, чтобы большое количество важнейших групп (в частности, ключевые лица на руководящем и решающем уровнях) оказывали поддержку и приняли бы на себя обязательство по признанию необходимости изменений и внедрению результатов этих изменений. На основе модели интегрированного развития организаций можно выявить четыре фактора блокирования выполнения настоящей стратегии: стратегические (сложность принимаемых решений), структурные (бюрократия, присущая любой системе, ограниченные людские и финансовые ресурсы, охват и комплексность), культурные (страх рисковать, традиция "последовательности", изменение менталитета) и поведенческие (отсутствие индивидуальных стимулов, непонимание конечных задач, демотивация и неудовлетворенность, выжидательная позиция). Существуют, безусловно, и определенные риски, которые, возможно, могут помешать достижению запланированных целей или уменьшить предусмотренные эффекты, а именно: государственные служащие противостоят реформе; Правительство и публичная администрация не обладают опытом в области реформирования центрального публичного управления; недостаточность финансовых средств для реализации реформ; изменчивая экономическая и социальная среда требует новых решений; сложные решения по законодательству и политике принимаются слишком медленно; государственные служащие из ОЦПУ переключаются на деятельность "ad hoc"; реформа центрального публичного управления является раздробленной для подгонки ее под отдельные программы доноров. Меры по уменьшению рисков: консультирование государственных служащих в области планирования и проведения реформ; определение "лидеров перемен" в составе государственной службы; премьер-министр, Правительство и государственные служащие (руководящее звено) обеспечивают эффективное руководство реформой; достижение высокого уровня участия гражданского общества в мониторинге реформ; внедрение программы повышения возможностей для Правительства и государственных служащих, привлеченных к руководству реформами, по управлению реформами; иностранные эксперты окажут поддержку в повышении возможностей и дадут рекомендации по осуществлению реформ; качество программы реформы центрального публичного управления вызывает доверие доноров для ее финансовой поддержки; обеспечение гибкости в процессе реформы центрального публичного управления; взаимодействие Правительства с гражданским обществом по определению изменения потребностей; консолидация центральных структур, способностей и процессов разработки политик и законодательства в данной области; предоставления помощи участвующим в проведении реформы сторонам, начиная с министерств и автономных административных органов; поддержка реформы, используя в качестве основы компетентных государственных служащих, которые являются "лидерами перемен"; гражданское общество будет задействовано в оценке прогресса и адаптировании вектора реформ к существующим реалиям. сотрудничество с донорами с целью многодонорства для поддержки всех секторов на основе собственной программы Правительства. Большинство рисков обусловлены отсутствием опыта в продвижении четко ориентированной административной политики, что требует не только профессионализма, институтов и соответствующих механизмов ее продвижения, скорректированных на основе мониторинга, но и способности подчинить все действия и решения установленным задачам и приоритетам. Поэтому реализация настоящей стратегии будет успешной лишь в случае радикального изменения системы управления центральной публичной администрацией и всеми ее звеньями. 8. мониторинг выполнения настоящей Стратегии План по реализации реформы центрального публичного управления представляет собой один из наиболее важных аспектов процесса реформирования, в него включены все составные реформы со специфическими задачами, намеченными мерами, сроки выполнения и ответственные за реализацию. План реализации включает поэтапные меры, которые охватывают период до 3 лет. Указанный план представляет собой гибкую программу, которая будет развиваться в зависимости от изменения обстоятельств и проблем, возникающих в процессе проведения реформы. Подразделение по координированию реформы публичного управления подготовит в сотрудничестве с учреждениями, ответственными за реализацию, детальный годовой план реализации к началу 2007 и 2008 годов. Министерства и другие центральные административные органы разработают собственные планы мер, согласованные с Подразделением по координированию реформы публичного управления и с Правительственной комиссией по реформе центрального публичного управления. Подразделение по координированию реформы публичного управления будет: осуществлять мониторинг проведения реформы и давать рекомендации министерствам для эффективного выполнения плана реализации реформы центрального публичного управления; координировать помощь, предоставленную донорами. в течение всего периода реализации реформы центрального публичного управления, включая управление финансовыми средствами доноров (Трастовый фонд); осуществлять другие меры в соответствии с принципами и задачами реформы центрального публичного управления. Министерства и другие центральные административные органы, ответственные за осуществление мер по реформе, будут регулярно представлять отчеты Подразделению по координированию реформы публичного управления, указывая достигнутые результаты и объясняя причины невыполнения некоторых поставленных задач. Постоянный мониторинг процесса проведения реформы будет осуществляться Наблюдательным комитетом, сформированным из представителей Парламента, Президентуры, Правительства, сообщества доноров и гражданского общества, в целях определения достигнутых успехов и установления мер, а также для обеспечения связи и координации действий всех заинтересованных лиц. На основе заключений и рекомендаций Наблюдательного комитета Подразделение по координированию реформы публичного управления представляет систематически отчеты Правительственной комиссии по реформе центрального публичного управления, которые должны содержать и решения по устранению выявленных недостатков. Комиссия будет собираться регулярно для анализа достигнутых успехов в реализации приоритетных мер. Правительство будет представлять годовой отчет Парламенту и Президенту с изложением достигнутого и задач на перспективу. Финансовое покрытие затрат на проведение реформы центрального публичного управления в Молдове будет осуществляться из государственного бюджета и за счет финансовых средств доноров. В процессе проведения реформы могут быть использованы различные механизмы финансовой и технической помощи доноров (Трастовый фонд, метод бюджетной поддержки - SWAp) в зависимости от нужд Правительства. Приложение № 2 к Постановлению Правительства № 1402 от 30 декабря 2005 г. ПЛАН ВЫПОЛНЕНИЯ Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова PLAN