Именем Республики Молдова

    Конституционный суд в составе:

    Думитру ПУЛБЕРЕ         - председатель

    Алина ЯНУЧЕНКО         - судья

    Виктор ПУШКАШ           - судья

    Петру РАЙЛЯН    - судья

    Елена САФАЛЕРУ          - судья

    Валерия ШТЕРБЕЦ          - судья-докладчик

    при участии Виктории Ботнарюк-Треля, секретаря заседания, Анастасии Паскарь, представителя Высшей судебной палаты, автора обращения, Елены Мокану, заместителя министра юстиции, Василе Вулпе, специалиста, представителей Правительства, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.g) Конституции, ст.4 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.g) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело об исключительном случае неконституционности нормы пункта 9 ч.(1) Положения о командировании работников предприятий, учреждений и организаций Республики Молдова, утвержденного Постановлением Правительства № 836 от 24 июня 2002 года.

    Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Высшей судебной палаты, представленное 25 июля 2008 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п.d) Закона о Конституционном суде, ст.38 п.d) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

    Определением Конституционного суда от 30 сентября 2008 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

    В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства местного публичного управления, Генеральной прокуратуры, Академии наук Молдовы, Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова.

    Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд установил:

24 июня 2002 года Постановлением № 836 Правительство утвердило Положение о командировании работников предприятий, учреждений и организаций Республики Молдова (далее – Положение)¹.

    Согласно норме пункта 9 ч.(1) Положения направление за границу членов Правительства, заместителей министров, директоров служб, бюро, других центральных публичных органов при Правительстве и их заместителей, руководства Аппарата Правительства, руководителей органов местного публичного управления второго уровня осуществляется после предварительного согласования с премьер-министром Республики Молдова и извещения соответствующих дипломатических миссий Республики Молдова через Министерство иностранных дел и европейской интеграции.

    12 марта 2008 года Коллегия по гражданским и административным делам Высшей судебной палаты, рассмотрев кассационную жалобу на решение Апелляционной палаты Кишинэу от 26 ноября 2007 года, в соответствии со ст.12¹ Гражданского процессуального кодекса вынесла мотивированное определение о разрешении исключительного случая неконституционности нормы «направление за границу руководителей органов местного публичного управления второго уровня осуществляется после предварительного согласования с премьер-министром Республики Молдова» из пункта 9 ч.(1) Положения. В обращении Высшей судебной палаты, утвержденном Постановлением Пленума №6 от 12 мая 2008 года, отмечается, что данная норма противоречит ст.102 ч.(2), ст.109 ч.(1) и ч.(2), ст.112 ч.(1) и ч.(2), ст.113 ч.(3) Конституции.

    Рассмотрев оспариваемую норму в свете положений Конституции, национального законодательства и международных актов, Конституционный суд отмечает следующее.

    1. Конституция Республики Молдова в главе VIII «Публичное управление» закрепляет правовую природу и основные принципы местного публичного управления и дает общее очертание органов местного публичного управления.

    Согласно ст.109 ч.(1) Конституции публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

    Принцип местной автономии и децентрализации общественных служб – это формы проявления режима административной децентрализации на уровне публичного управления на территории страны.

    Согласно ст.112 ч.(1) Конституции властями публичного управления, осуществляющими местную автономию в селах и городах, являются выборные местные советы и примары.

    Основные правила, которыми должны руководствоваться органы местного публичного управления, изложены в ст.113 ч.(3) Конституции, предусматривающей, что отношения между местными публичными властями основываются на принципах автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов.

    Местное публичное управление является административной структурой, позволяющей сообществам решать вопросы местного значения посредством собственных административных органов под контролем органов центральной власти. Государственная власть вправе вмешиваться только в том случае, если общество в целом или на различных своих уровнях не может самостоятельно удовлетворить собственные потребности. Отношения между органами местной публичной власти и центральными органами не носят подведомственный характер.

    Статья 4 ч.(3) Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года², вступившей в силу для Республики Молдова 1 февраля 1998 года,  устанавливает, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно возлагаться преимущественно на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономики.

    ¹ М.О., 2002, №95, ст.939
    ² Международные договоры, 1999, т.14, с.14

    Конституционный суд считает, что оспариваемая норма Положения нарушает основные принципы местного публичного управления, в том числе принцип местной автономии, закрепленные в Конституции Республики Молдова, а именно: в ст.109 ч.(1) и ч.(2), ст.112 ч.(1) и ч.(2) и ст.113 ч.(3), согласно которым органы местного публичного управления автономны в организации своей деятельности и осуществляют ее самостоятельно посредством выборных местных советов и примаров в соответствии с законом, а также ст.(3) ч.(1), ст.8 ч.(1) и ч.(2) Европейской хартии о местном самоуправлении, в которых под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль, тем не менее, может включать и контроль вышестоящих органов власти за надлежащим исполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий.

    Направление за границу руководителей органов местного публичного управления второго уровня не относится к вопросам, которые требуют и могут быть согласованы на уровне премьер-министра или требуют административного контроля на высшем уровне, последний осуществляется лишь в случае нарушения законодательства либо по требованию местного сообщества.     Однако командирование относится к вопросам, которые требуют информирования общественности, учитывая тот факт, что на командирование тратятся общественные деньги. Рекомендуется доводить подобные факты и до сведения центрального органа власти при возникновении чрезвычайной ситуации, так как общественный интерес превалирует над всеми остальными интересами в случае государственных служащих.

    2. Согласно ст.66 п.d) и ст.72 ч.(3) п.f) Конституции организация местного управления, территории, а также общий режим местной автономии, будучи составляющими внутренней политики государства, являются основными полномочиями Парламента и регламентируются органическим законом. Разграничение уровня местного публичного управления и его компетенций является суверенным полномочием Парламента.

    В соответствии со ст.96 Конституции Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

    Таким образом, во исполнение своих полномочий Правительство согласно ст.102 ч.(1) Конституции принимает постановления, ордонансы и распоряжения. Часть (2) данной статьи устанавливает, что постановления принимаются для организации исполнения законов.

    Конституционный суд констатирует, что оспариваемая норма пункта 9 ч.(1) Положения является неконституционной, поскольку носит первичный характер, вторгаясь в область закона, и, будучи положением нормативного акта органа центральной власти, подлежит обязательному исполнению руководителями органов местного публичного управления второго уровня, согласно же положениям ст.102 ч.(1) Конституции Правительство принимает постановления для организации исполнения законов. Ни Закон о статусе местного выборного лица №768-XIV от 2 февраля 2000 года³, ни Закон о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года⁴, не содержат норм, наделяющих премьер-министра подобными полномочиями. Трудовой кодекс⁵, устанавливая в ст.71 порядок откомандирования, не относит разрешение вопроса об откомандировании руководителей местного публичного управления второго уровня к компетенции органа центральной власти.

    Норма пункта 9 ч.(1) Положения не вытекает ни из Закона о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 года⁶, который в ст.7 предусматривает, что «при осуществлении своих полномочий органы местного публичного управления пользуются автономией, закрепленной и гарантированной Конституцией Республики Молдова, Европейской хартией местного самоуправления и другими соглашениями, одной из сторон которых является Республика Молдова», ни из Закона о государственной службе № 443-XIII от 4 мая 1995 года⁷, законов, регламентирующих функционирование местного публичного управления.

    ³ М.О., 2000, №34, ст.231

    ⁴ Ведомости, 1990, №8, ст.191

    ⁵ Трудовой кодекс, 2003, №159-162, ст.648

    ⁶ М.О., 2007, №32-35, ст.116

Приведенные акты не предусматривают согласование с премьер-министром вопроса о направлении за границу руководителей органов местного публичного управления второго уровня, согласование по смыслу этого понятия предполагает согласие премьер-министра.

    Конституционный суд считает, что нормой пункта 9 ч.(1) Положения Правительство превысило пределы своих полномочий, закрепленных в ст.102 Конституции и в Законе о Правительстве, устанавливающем в ст.10 и ст.19, что в соответствии со своими полномочиями Правительство претворяет в жизнь законы Республики Молдова и осуществляет контроль за исполнением постановлений и ордонансов Правительства; определяет функции министерств, других центральных административных органов, иных подведомственных ему органов управления, обеспечивает содержание центральных органов публичного управления в пределах финансовых средств, утвержденных для этого Парламентом; координирует и контролирует деятельность органов местного публичного управления Республики Молдова; осуществляет программы экономического и социального развития республики, создает условия для функционирования самоуправления; руководит органами охраны территории, безопасности Республики Молдова и ее граждан; обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики Республики Молдова.

    Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 п.е) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд постановляет:

    1. Признать неконституционной норму «о направлении за границу руководителей органов местного публичного управления второго уровня осуществляется после предварительного согласования с премьер-министром Республики Молдова» из пункта 9 ч.(1) Положения о командировании работников предприятий, учреждений и организаций Республики Молдова, утвержденного Постановлением Правительства №836 от 24 июня 2002 года.

    2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».