Внутренний номер: 335354
Varianta în limba de stat
Республика Молдова
от 12.07.2010
о контроле конституционности Указа № 376-V от 24 июня 2010 года
об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации
об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации
Именем Республики Молдова
Конституционный суд в составе:
Думитру ПУЛБЕРЕ - председатель
Виктор ПУШКАШ - судья
Петру РАЙЛЯН - судья
Елена САФАЛЕРУ - судья
Валерия ШТЕРБЕЦ - судья-докладчик
секретаря заседания – Дины Мустяцэ, при участии представителя авторов обращения, Сергея Сырбу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Иона Крянгэ, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, Олега Ефрима, временно исполняющего обязанности Президента Михая Гимпу, представителей временно исполняющего обязанности Президента Александру Охотникова и Марианны Секэряну, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п. а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании обращение депутатов Парламента Воронина Владимира, Мишина Вадима, Ткачука Марка, Постойко Марии, Мунтяна Юрие, Загородного Анатолия, Шовы Василия, Время Игоря, Стойкова Юрие, Попа Светланы, Шупак Инны, Раду Оксаны, Высотиной Натальи, Бабюк Алены, Калина Ивана, Тодорогло Дмитрия, Мушука Эдуарда, Влах Ирины о контроле конституционности Указа № 376-V от 24 июня 2010 года об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации, представленное 25 июня 2010 года и дополненное 30 июня 2010 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.
Обращение было принято к рассмотрению по существу определением Конституционного суда от 30 июня 2010 года.
В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Президентуры, Парламента, Правительства, Министерства юстиции, Высшей судебной палаты, Генерального прокурора, Центра по правам человека, Института истории, государства и права Академии наук Республики Молдова.
Рассмотрев материалы дела и заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд у с т а н о в и л:
1. 24 июня 2010 года Президент Республики Молдова издал Указ №376-V об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации1 со следующим содержанием:
«Принимая во внимание Заключение Комиссии Верховного Совета ССР Молдова по политико-юридической оценке Советско-германского договора о ненападении и Дополнительного секретного протокола от 23 августа 1939 года, а также их последствий для Бессарабии и Северной Буковины, утвержденное Постановлением Парламента № 149-XII от 23 июня 1990 года, в соответствии с которым 28 июня 1940 года СССР оккупировал силой оружия Бессарабию и Северную Буковину вопреки воле населения этого края,
учитывая предложения Комиссии по изучению и оценке тоталитарного коммунистического режима в Республике Молдова, образованной Указом Президента Республики Молдова № 165-V от 14 января 2010 года,
отдавая дань памяти жертвам советской оккупации 28 июня 1940 года и жертвам тоталитарного коммунистического режима
и на основании статьи 77 и части (1) статьи 94 Конституции Республики Молдова,
Президент Республики Молдова ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Ст.1. – Объявить день 28 июня 1940 года Днем советской оккупации.
Ст.2. – Ежегодно, 28 июня, на территории Республики Молдова отмечать День советской оккупации и памяти жертв тоталитарного коммунистического режима.
Ст.3. – В этот день во всех населенных пунктах республики:
а) приспустить государственные флаги;
b) организовать возложение цветов к могилам, памятникам и мемориалам жертвам советской оккупации и тоталитарного коммунистического режима;
с) в 10 часов объявить минуту молчания.
Ст.4. – Органам публичной власти, предприятиям и организациям в этот день отказаться от проведения массовых развлекательных мероприятий.
Ст.5. – Проводить во всех учебных заведениях, летних оздоровительных лагерях и базах отдыха час памяти.
Ст.6. – Рекомендовать:
a) редакциям периодических изданий, информационным агентствам, радиостанциям и телеканалам при выпуске текущих номеров изданий и программ на 28 июня учитывать специфику этого дня;
b) примэрии муниципия Кишинэу инициировать процедуру воздвижения на Площади Великого Национального собрания, перед зданием Правительства, памятника жертвам советской оккупации и тоталитарного коммунистического режима.
Ст.7. – До воздвижения памятника жертвам советской оккупации и тоталитарного коммунистического режима церемонию памяти и возложения цветов в муниципии Кишинэу проводить на Площади Великого Национального собрания на месте, где 28 июня 2010 года примэрия временно установит памятный камень.
Ст.8. – Российской Федерации в качестве правопреемника Советского Союза безоговорочно, транспарентно и в срочном порядке вывести войска и вооружения с территории Республики Молдова.»
2. В обращении отмечается следующее.
Своим указом временно исполняющий обязанности Президента ставит под вопрос суверенное и независимое государство Республика Молдова. Ссылка из преамбулы на документы, фактически признающие, что 28 июня 1940 года Республика Молдова была оторвана от родины матери Румынии и что весь последующий период был оккупационным, свидетельствует об игнорировании независимости и территориальной целостности государства.
Суверенитет принадлежит народу, и глава государства не вправе давать подобные оценки от имени всех граждан Республики Молдова.
Этим актом Президент присвоил суверенитет, проигнорировав народ и Парламент Республики Молдова, высший законодательный и представительный орган граждан Республики Молдова, и тем самым нарушил положения ст.1 ч.(1) и ч.(3), ст.2 ч.(2) Конституции.
Являясь нормативным актом общего императивного характера, указ содержит распоряжения для всех государственных учреждений и рекомендации для средств массовой информации в целях воздействия на общественное мнение для того, чтобы придать официальный характер идее о статусе Республики Молдова после 28 июня 1940 года как оккупированной иностранным государством территории. Положения указа о воздвижении памятников и об организации массовых памятных мероприятий, в том числе в учебных заведениях, означают фактически установление официальной идеологии о советской оккупации. Таким образом, указ грубо нарушает положения ст.5 ч.(2) Конституции, согласно которой никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии.
Навязывание идеологии о советской оккупации приводит к расколу общества, поскольку мнения граждан Республики Молдова, в частности по вопросам самобытности и истории, абсолютно разные, и способствуют нарушению единства народа, затрагивая положения ст.10 ч.(1) Конституции.
Указ устанавливает нормы обязательного характера в области внутренней политики (ст.1 и ст.2), содержит предписания для органов государственной власти, учебных заведений, регламентирует ряд вопросов в области местной автономии, труда, организации образования и т.д. (ст.3-6), также вторгается в область внешней политики (ст.8). Таким образом, временно исполняющий обязанности Президента установил нормы, которые относятся к компетенции Парламента, и этим нарушил ст.60, ст.66 ч.(3) и ст.72 ч.(3) Конституции.
Памятные дни утверждены Постановлением Парламента № 433-XII от 26 декабря 1990 года «О днях памяти, праздничных днях и днях отдыха в Республике Молдова».
Временно исполняющий обязанности Президента грубо нарушил принцип местной автономии, закрепленный в ст.109 ч.(1) Конституции и ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Императивными распоряжениями для органов государственной власти и учебных заведений (ст.4 и ст.5 указа) Президент нарушил ст.96 ч.(2) Конституции, согласно которой Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением, и ст.107 ч.(1) Конституции, согласно которой центральные отраслевые органы государства, министерства, проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения. Президент не вправе руководить министерствами и давать им указания. Правительство проводит государственную политику в области образования, внешней политики и руководит министерствами.
Положения ст.77 и ст.88 Конституции не предоставляют главе государства права издавать указы для дачи политической и юридической оценки прошедшим событиям.
Согласно закрепленным в ст.86 Конституции полномочиям в области внешней политики Президент не вправе указать иностранному государству каким образом ему следует действовать (ст.8 Указа).
Была нарушена ст.94 ч.(1) Конституции, поскольку Президент издает указы только при осуществлении своих полномочий; не будучи наделенным соответствующим полномочием, глава государства не имел право принять этот указ.
Указ противоречит также конституционному принципу законности, проистекающему из гарантии, закрепленной в ст.1 ч.(3) Конституции, согласно которой Республика Молдова является правовым государством. Этот факт предполагает соблюдение законов, строгое подчинение субъектов права юридическим правилам.
Таким образом, по мнению авторов обращения, принимая этот указ, временно исполняющий обязанности Президента Республики Молдова превысил свои конституционные полномочия и грубо нарушил ст.1 ч.(3), ст.2 ч.(1), ст.5 ч.(2), ст.7, ст.10 ч.(1), ст.60 ч.(1), ст.66, ст.72 ч.(3), ст.77 ч.(2), ст.86, ст.88, ст.94 ч.(1), ст.96 ч.(1), ст.107 ч.(1), ст.109 ч.(1) и ч.(2) Конституции Республики Молдова.
3. Рассматривая положения указа через призму конституционных норм, Конституционный суд не будет давать политическую и историческую оценку событий из истории государства Республики Молдова, которые являются объектом указа. Конституционный суд выскажется только по правовым вопросам, приведенным в обращении, и не примет во внимание доводы автора обращения относительно нарушения ст.5 ч.(2) и ст.10 ч.(1) Конституции.
4. Развивая данную позицию, Конституционный суд отмечает следующее.
Согласно ст.94 ч.(1) Конституции при осуществлении своих полномочий Президент Республики Молдова издает указы, обязательные для исполнения на всей территории государства. Данная норма не закрепляет правовое положение и место указов Президента в иерархии юридических актов и по этим основаниям Парламент должен был урегулировать эту проблему в законодательном акте, таким образом, чтобы между публичными органами и политическими властями не возникали разногласия, подобные тем, которые были приведены в обращении.
Исходя из конституционной и законодательной неопределенности правового положения указов, в целях дачи заключения по конституционности оспариваемого акта, Конституционный суд в первую очередь будет рассматривать правовое положение указов главы государства, вытекающее из общих конституционных норм.
Согласно ст.1 ч.(3) Конституции Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.
Неотъемлемым принципом правового государства, признанного доктриной права, является принцип верховенства закона, который устанавливает иерархию во всей системе нормативных актов. Согласно этому принципу нормативные акты подразделяются на две категории: законы и подзаконные акты. Указы, как акты, изданные Президентом Республики Молдова в качестве центральной публичной власти, безусловно, подчиняются закону и могут относиться лишь к областям, которые не были урегулированы на первичном уровне.
В своей предыдущей практике, в частности в Постановлении №14 от 18 марта 1999 года «О толковании некоторых положений ст.94 ч.(2) и ст.102 ч.(3) Конституции»2, Конституционный суд подчеркнул, что «указы Президента и постановления Правительства, исходящие от публичной власти, по своей природе являются административными актами. Они издаются на основании и во исполнение закона, для возникновения, изменения и прекращения правовых отношений. Их реализация обеспечивается публичной властью, санкционированием виновных. Иными словами, данные акты издаются (принимаются) для применения и во исполнение существующего закона, который действует только на будущее».
Данное толкование Конституционного суда имеет существенное значение для оценки правового положения актов Президента Республики Молдова и установления областей урегулирования для того, чтобы исключить неопределенность в отношении регламентируемого предмета указов. В этом контексте Конституционный суд отмечает указы, обладавшие силой закона: № 218 от 15.12.1993 года «О государственном бюджете на 1994 год»3, №181 от 29.10.1993 года «О залоге»4, №48 от 16.02.1994 года «О доверительной собственности (трасте)»5 и др.
В преамбуле Указа № 376-V дается ссылка на Постановление Парламента № 149-XII от 23 июня 1999 года. По мнению Конституционного суда, данное постановление, которым утверждается заключение парламентской комиссии, не могло служить основанием для принятия указа, поскольку не является регламентирующим или констатирующим законодательным актом.
Конституционный суд отмечает, что единственный закон, которым Парламент оценил период последующий 28 июня 1940 года как оккупационный, был Закон № 1225-XII от 8.12.1992 года «О реабилитации жертв политических репрессий»6, в первой редакции озаглавленный «О реабилитации политических репрессий оккупационного коммунистического режима (7 ноября 1917 года – 23 июня 1990 года)». Законом № 295-XIII от 23.11.1994 года7 из названия и текста закона были исключены синтагмы, содержащие слово «оккупационный». При таких обстоятельствах Президент Республики Молдова, в качестве центральной власти, принимающей административные акты, должен был руководствоваться положениями закона.
На основании вышеизложенного и предыдущей практики Конституционный суд заключает, что Указ № 376-V нарушил иерархию нормативных актов, свойственную принципу правового государства, и таким образом превысил пределы, установленные ст.1 ч.(1) и ст.94 ч.(1) Конституции, и проигнорировал ст.6 Конституции о разделении властей в государстве.
5. В своей точке зрения, изложенной в поддержку конституционности оспариваемого акта, временно исполняющий обязанности Президента привел указы, признанные конституционными Постановлением от 24 января 1996 года. Поскольку Постановление от 24 января 1996 года «О контроле конституционности указов Президента Республики Молдова № 162, 166, 193, 216 и 262»8 (далее – Постановление от 24.01.1996 года) касается вопроса установления профессиональных праздников, Конституционный суд считает целесообразным отметить следующее.
Постановлением от 24.01.1996 года были признаны конституционными 5 указов Президента Республики Молдова, принятых в 1995 году, которыми были учреждены профессиональные праздники пограничника, банковского работника, изобретателя и рационализатора, финансиста и работника таможенной службы.
Конституционный суд считает, что Постановление от 24.01.1996 года не является релевантным для настоящего дела по двум основаниям.
Первый довод касается различной социальной и юридической значимости дней, установленных указами, принятыми в 1995 году и оспариваемым указом. Конституционный суд считает, что есть существенное различие между установлением профессионального праздника и установлением дня памяти отдельных исторических событий, имеющих политическую подоплеку и по разному воспринимаемыми членами общества. На этом основании Конституционный суд отмечает, что указы от 1995 года и оспариваемый акт имеют различные объекты урегулирования и предусматривают разные полномочия Президента Республики Молдова.
Следует отметить, что в Постановлении от 24.01.1996 года Конституционный суд установил, что Президент имеет право учредить указом только профессиональные праздники.
Этот вывод Конституционного суда подтверждается и волеизъявлением законодателя, который предусмотрел не только для Парламента, но и для Правительства и Президента право устанавливать профессиональные праздники для работников отраслей национальной экономики. Эти праздники не были включены в Постановление Парламента № 433-XII от 26.12.1990 года «О днях памяти, праздничных днях и днях отдыха в Республике Молдова»9. Причины этого разграничения вытекают из преамбулы Постановления № 433-XII, согласно которому памятные дни, праздничные и выходные дни устанавливаются «в целях продолжения традиций, соблюдения вековых обычаев народа, учитывая их роль в формировании высокой нравственности, обогащении духовной жизни человека, принимая во внимание настоятельные просьбы граждан республики о необходимости возрождения национальных ценностей». Таким образом, ни один из публичных органов не опередил волеизъявления Парламента относительно установления дней памяти.
1 М.О., 2010, №107, ст.330
2 М.О., 1999, №31-32, ст.24
3 М.О., 1993, №012
4 М.P., 1993, №11, ст.336
5 Монитор, 1994, №3, ст.53
6 Переопубликован М.О., 1999, №133-134, ст.656
7 М.О., 1995, №1, ст.1
8 М.О., 1996, №10, ст.111
9 М.О., 1990, №5
Вторым доводом, по которому Постановление Конституционного суда от 24.01.1996 года не может быть приведено в качестве ссылки для поддержки оспариваемого акта, является неодинаковый юридический статус полномочий Президента Республики Молдова в 1995 году и в 2010 году. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что предыдущая практика суда в данной области была основана на конституционных положениях, действовавших до 5.07.2000 года.
Согласно ст.1 ч.(2) Конституции форма государственного правления – республика. Согласно правовой доктрине порядок избрания главы государства определяет форму государственного правления: парламентскую или президентскую республику, и с точки зрения права, ставит главу государства на определенный уровень по отношению к Парламенту и в частности к народу.
В президентской республике глава государства избирается гражданами и, с точки зрения права, находится на том же уровне, что и Парламент, и располагает широкими полномочиями ввиду того, что они исходят от всей нации, от народа.
Для парламентской республики характерно избрание главы государства Парламентом и благодаря этому, с точки зрения права, положение главы государства ниже и подчинено Парламенту.
На основании этих утверждений Конституционный суд считает, что конституционное развитие Республики Молдова, форма государственного правления, определяющая конкретный порядок образования органов государственной власти, их характеристики и принципы деятельности, отношения между ними и другими органами государственной власти, а также другими институтами политической системы, в частности статус Президента Республики Молдова, четко обозначают два периода.
Первый период конституционного развития, в котором Республика Молдова, согласно правовой доктрине, может быть признана как президентская (по мнению некоторых авторов, полупрезидентская) республика, характеризуется избранием Президента страны всем народом и наделение его широкими полномочиями, поскольку эти полномочия исходили непосредственно от народа, который делегировал главе государства часть принадлежащего ему суверенитета.
В контексте изложенного Конституционный суд отмечает, что до 5.07.2000 года, согласно ст.78 Конституции, Президент Республики Молдова избирался гражданами и, с точки зрения представительства, занимал равную позицию с законодательным органом и обладал широкими полномочиями. Президент имел право инициировать пересмотр Конституции (ст.141 ч.(1) п.с), выдвигать кандидатуру на должность премьер-министра, не проводя консультации с парламентскими фракциями (ст.98 ч.(1), принимать участие в заседаниях Правительства, председательствовать на заседаниях Правительства, в котором участвовал, проводить консультации с Правительством по неотложным и особо важным вопросам (ст.83 Конституции) и т.д.
Второй период конституционного развития, согласно правовой доктрине, носит характер парламентской республики, в которых полномочия Президента страны были ограничены. Изменение формы государственного правления определяет иной юридический статус президентских указов и, соответственно, иные предметы (области) урегулирования.
Законом № 1115-XIV от 5.07.2000 года10 законодатель изменил ст.78 Конституции и предоставил Парламенту прерогативу избирать Президента. В результате, с точки зрения права, положение главы государства по отношению к Парламенту стало ниже, в то же время Президент был лишен ряда прерогатив, перечисленных выше.
Таким образом, указы, изданные Президентом страны до внесения изменений в ст.78 Конституции Законом №1115-XIV от 5.07.2000 года, исходя из правового положения Президента по отношению к Парламенту, охватывали более широкое поле урегулирования.
В заключение Конституционный суд отмечает, что предыдущая практика Конституционного суда, в частности Постановление от 24.01.1996 года, не может быть приведена в качестве аргумента для оспариваемого акта.
6. Приведенные в пленарном заседании Конституционного суда аргументы, согласно которым указ вписывается в пределы, установленные ст.77 ч.(2) Конституции, также не могут быть приняты.
Согласно данной конституционной норме Президент Республики Молдова исполняет две существенные функции: представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Конституционный суд подчеркивает, что обе функции не позволяют Президенту принимать какие-либо действия без учета волеизъявления Парламента и уже установленных высшим представительным органом отношений.
Представлять государство не означает устанавливать собственную волю. Согласно правовой доктрине осуществление представительства лица (в данном случае государства) предполагает обязанность представителя учитывать волю представленного лица.
В этом же плане проявляется и вторая функция Президента, которая предусматривает гарантирование уже утвержденных национальных ценностей, а не установление единоличной воли. Так, вторая функция обязывает Президента гарантировать суверенитет, закрепленный в актах высшего представительного органа народа, гарантировать национальную независимость, единство и территориальную целостность страны в установленных границах и условиях, согласно актам и международным договорам, которыми государство Республика Молдова признано международным сообществом.
Конституционный суд считает, что в парламентской республике, в которой статус главы государства ниже уровня статуса Парламента, Президент исполняет свою функцию гаранта суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны, руководствуясь конституционными нормами, закрепляющими полномочия Президента, и актами высшего представительного органа в соответствующих областях. В случае, когда его мнения в этих областях не вписываются в предусмотренные Конституцией и законодательством полномочия, в частности по вопросам национального значения, Президент должен проводить консультации с народом в соответствии со ст.75 Конституции и ст.142-144 Кодекса о выборах.
7. Согласно ст.75 Конституции:
«(1) Важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум.
(2) Постановления, принятые по итогам республиканского референдума, имеют высшую юридическую силу.»
Эти конституционные нормы носят императивный характер и обязывают центральные государственные органы, уполномоченные разрешить вопросы национального значения, проводить референдум в целях предварительной консультации с народом, которому принадлежит национальный суверенитет.
В ситуации, когда согласно конституционному статусу Президент Республики Молдова не обладает полномочием народа осуществлять суверенитет от его имени, и учитывая, что объектом указа является важнейший вопрос жизни общества, Конституционный суд считает, что Президент должен был проводить консультации с народом по этому вопросу, как предусматривает ст.75 ч.(1) Конституции.
8. Проанализировав приведенные в пленарном заседании аргументы, согласно которым положения указа базируются на Декларацию о независимости Республики Молдова, Конституционный суд отмечает следующее.
Учитывая вышеизложенные доводы, касающиеся правового положения указов, Президент страны имеет право развивать в указах конституционные нормы в областях, предоставленных Конституцией в его ведение, в других областях Президент обязан руководствоваться законом, как актом высшего представительного органа народа.
Положения Декларации о независимости, послужившие в качестве обоснования для принятия указа, следовало развивать в законодательном акте высшего представительного органа народа, и только на базе данного акта Президент Республики Молдова мог принять юридический акт по соответствующему вопросу.
9. Полномочия Президента Республики Молдова в области внутренней политики государства закреплены в ст.88 п.а)-i) Конституции.
Согласно п.j) ст.88 Конституции Президент Республики Молдова осуществляет и иные полномочия, установленные законом. Так, Конституционный суд отмечает, что конституционная норма предоставляет высшему представительному органу право наделить Президента другими полномочиями посредством принятия закона.
Президент страны не обладает правом принимать указы по вопросу, составляющему предмет оспариваемого акта, и по этим основаниям Конституционный суд считает, что Указ № 376-V противоречит ст.88 Конституции.
10. В указе затронуты и вопросы внешней политики государства.
Полномочия Президента Республики Молдова в области внешней политики четко и ограничительно обозначены в ст.86 Конституции. Так, согласно данной статье:
«(1) Президент Республики Молдова ведет переговоры, участвует в ведении переговоров, заключает международные договоры от имени Республики Молдова и представляет их Парламенту для ратификации в порядке и сроки, установленные законом.
(2) Президент Республики Молдова по предложению Правительства аккредитует и отзывает дипломатических представителей Республики Молдова и утверждает учреждение, упразднение или изменение ранга дипломатических миссий.
(3) Президент Республики Молдова принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей других государств в Республике Молдова».
Данные конституционные нормы не наделяют Президента Республики Молдова, государства с парламентским режимом, полномочием принимать юридические акты в иных областях внешней политики, входящих в компетенцию высшего представительного органа, который, согласно ст.66 Конституции, утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства посредством принятия законов, постановлений и резолюций.
11. Что касается Указа № 728-III от 18.06.2000 года11, приведенного в поддержку оспариваемого указа, Конституционный суд отмечает, что этот указ был принят после установления Парламентом дня памяти жертв фашизма Постановлением № 241-XV от 7.06.2001 года «О дополнении Постановления Парламента №433-XII от 26 декабря 1990 года о днях памяти, праздничных днях и днях отдыха в Республике Молдова»12.Этот указ не был предметом контроля конституционности и по этим основаниям Конституционный суд воздерживается от каких-либо высказываний по нему.
По вышеизложенным основаниям Конституционный суд считает, что Указ № 376-V от 5 июня 2010 года нарушает ст.1 ч.(1) и ч.(3), ст.6, ст.66 п.а) и п.b), ст.75, ст.77 ч.(2), ст.86, ст.88 п.j), ст.94 ч.(1) Конституции.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст.135 ч.(1), ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать неконституционным Указ № 376-V от 24 июня 2010 года об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации.
2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
Председатель
Конституционного суда Думитру ПУЛБЕРЕ
№ 17. Кишинэу, 12 июля 2010 г.
JCC-06/17а 12 июля 2010 г.
В своем постановлении Конституционный суд подчеркнул, что конституционный законодатель, устанавливая в ст.88 Конституции полномочия Президента Республики Молдова, положением п.j) данной статьи предоставил Парламенту право наделить главу государства и другими полномочиями посредством принятия закона.
Проанализировав правовое положение указов Президента Республики Молдова, Конституционный суд выявил очевидную неопределенность относительно процедуры принятия и областей урегулирования указов. Исходя из необходимости установления унифицированных принципов нормотворческой деятельности в целях обеспечения прозрачности процесса принятия решений и совместимости указов с Конституцией и законодательными актами, Конституционный суд предлагает Парламенту урегулировать на основании ст.88 п.j) Конституции правовое положение указов Президента посредством принятия закона, аналогичного Закону о законодательных актах и Закону о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления, что будет способствовать укреплению буквы и духа Высшего закона и соблюдению конституционных норм органами государственной власти.
Считая, что такой закон необходим, Конституционный суд направляет Парламенту данное представление.
На основании ст.281 Закона о Конституционном суде, ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и проинформировать Конституционный суд о принятом решении в сроки, установленные законом.
Председатель
Конституционного суда Думитру ПУЛБЕРЕ
Парламент Республики Молдова
1. Конституционный опыт государств мира показывает, что Конституция является фундаментальным политико-юридическим актом, основанным на определенной социальной философии. У истоков правовой природы Конституции стоят политические и правовые основы социально-исторических предпосылок, существующих в конкретном обществе, в определенное время, а также общие основные интересы нации. Политико-правовая сущность Конституции состоит в том, что как правители, так и управляемые устанавливают в этом акте порядок организации и осуществления публичной власти.
Целью Конституции является изложение не только юридических, но и политических стремлений нации, требований социальной справедливости, национальной психологии, экономических ситуаций и пожеланий общества для достижения установленной обществом цели – всеобщего блага. Конституция является программой действий для нации и содержит долгосрочные перспективы развития гражданского общества и государства. Политико-юридическая природа Конституции определяет политико-юрисдикционный статус Конституционного суда. На основании вышесказанного считаю, что при принятии решений судьи Конституционного суда вправе прибегать не только к юридическим, но и к политическим аргументам. Судьи непосредственно определяют эти пределы, вытекающие из норм и принципов политико-правовой организации общества.
2. К тезису о сохранении целостности и неделимости Республики Молдова, как независимого и суверенного государства, Конституционный суд, по моему мнению, должен был дать политико-юридическую оценку ст.2 указа. Однако применение указа на всей территории Республики Молдова порождает ряд проблем, связанных с тем, что суверенитет и независимость Республики Молдова были признаны в административных границах от 27.08.1991 года, когда была провозглашена независимость.
В административные границы Республики Молдова от 27.08.1991 года согласно Декларации о независимости, которая была признана другими государствами и международными организациями, входят и административные единицы левобережья Днестра. В политическом и правовом аспекте, de jure и de facto, эти населенные пункты являются частью Республики Молдова, но до 28 июня 1940 года состояли в МАССР. Распространение указа и на эти территории не имеет какого-либо политического или юридического значения.
3. В международном праве понятие «оккупация» воспринимается как временное господство вооруженными силами одного государства над частью или над всей территорией другого государства. В своем постановлении Конституционный суд должен был высказаться и об этом периоде, который имеет как юридическое, так и политическое содержание. Для разрешения конституционного спора, порожденного оспариваемым указом, Конституционный суд должен был подвергнуть политико-правовому анализу этот период.
В качестве убедительного примера, каким образом можно проанализировать и разрешить спор такого масштаба, может служить решение Европейского суда по правам человека по делу Илашку и другие против Молдовы. Этот пример показывает, каким образом может быть применен политико-исторический анализ приднестровского конфликта для принятия правовых решений по осуждению нарушений прав человека на территории Республики Молдова не только Республикой Молдова, но и чужим государством.
4. Несмотря на то, что Конституция не разграничивает ясно статус и полномочия Президента и статус и полномочия временно исполняющего обязанности Президента, Конституционный суд должен был высказаться и по этому вопросу. Временно исполняющий обязанности Президента обладает временным статусом, основная его функция, в зависимости от случая, либо функция Председателя Парламента, либо функция премьер-министра, которые руководят другими органами государственной власти. Поэтому, поскольку не обладает полномочиями, исходящими как от народа, так и от Парламента, временно исполняющий обязанности Президента обязан воздержаться на период временного исполнения обязанностей от осуществления некоторых полномочий, которые не являются безотлагательными для общества. Таким образом, временно исполняющий обязанности Президента имел гражданский и моральный долг не вмешиваться в период временного исполнения обязанностей в спорные и неопределенные вопросы.
Обладая временным статусом, временно исполняющий обязанности Президента, в случае если считает, что вопрос, урегулированный в ст.1 и ст.2 Указа № 376-V должен быть разрешен в период временного исполнения обязанностей, должен был предварительно либо проводить консультации с народом, либо выступить с инициативой в Парламенте для принятия законодательных основ по данной проблеме или точного установления полномочий временно исполняющего обязанности Президента.
Таким образом, Конституционный суд не высказался по поводу политико-правовых событий и того факта, что указ Президента влияет на суверенитет и независимость государства Республика Молдова.
Cудья Конституционного суда Виктор ПУШКАШ
12 июля 2010 года.
Конституционный суд в составе:
Думитру ПУЛБЕРЕ - председатель
Виктор ПУШКАШ - судья
Петру РАЙЛЯН - судья
Елена САФАЛЕРУ - судья
Валерия ШТЕРБЕЦ - судья-докладчик
секретаря заседания – Дины Мустяцэ, при участии представителя авторов обращения, Сергея Сырбу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Иона Крянгэ, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, Олега Ефрима, временно исполняющего обязанности Президента Михая Гимпу, представителей временно исполняющего обязанности Президента Александру Охотникова и Марианны Секэряну, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п. а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании обращение депутатов Парламента Воронина Владимира, Мишина Вадима, Ткачука Марка, Постойко Марии, Мунтяна Юрие, Загородного Анатолия, Шовы Василия, Время Игоря, Стойкова Юрие, Попа Светланы, Шупак Инны, Раду Оксаны, Высотиной Натальи, Бабюк Алены, Калина Ивана, Тодорогло Дмитрия, Мушука Эдуарда, Влах Ирины о контроле конституционности Указа № 376-V от 24 июня 2010 года об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации, представленное 25 июня 2010 года и дополненное 30 июня 2010 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.
Обращение было принято к рассмотрению по существу определением Конституционного суда от 30 июня 2010 года.
В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Президентуры, Парламента, Правительства, Министерства юстиции, Высшей судебной палаты, Генерального прокурора, Центра по правам человека, Института истории, государства и права Академии наук Республики Молдова.
Рассмотрев материалы дела и заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд у с т а н о в и л:
1. 24 июня 2010 года Президент Республики Молдова издал Указ №376-V об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации1 со следующим содержанием:
«Принимая во внимание Заключение Комиссии Верховного Совета ССР Молдова по политико-юридической оценке Советско-германского договора о ненападении и Дополнительного секретного протокола от 23 августа 1939 года, а также их последствий для Бессарабии и Северной Буковины, утвержденное Постановлением Парламента № 149-XII от 23 июня 1990 года, в соответствии с которым 28 июня 1940 года СССР оккупировал силой оружия Бессарабию и Северную Буковину вопреки воле населения этого края,
учитывая предложения Комиссии по изучению и оценке тоталитарного коммунистического режима в Республике Молдова, образованной Указом Президента Республики Молдова № 165-V от 14 января 2010 года,
отдавая дань памяти жертвам советской оккупации 28 июня 1940 года и жертвам тоталитарного коммунистического режима
и на основании статьи 77 и части (1) статьи 94 Конституции Республики Молдова,
Президент Республики Молдова ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Ст.1. – Объявить день 28 июня 1940 года Днем советской оккупации.
Ст.2. – Ежегодно, 28 июня, на территории Республики Молдова отмечать День советской оккупации и памяти жертв тоталитарного коммунистического режима.
Ст.3. – В этот день во всех населенных пунктах республики:
а) приспустить государственные флаги;
b) организовать возложение цветов к могилам, памятникам и мемориалам жертвам советской оккупации и тоталитарного коммунистического режима;
с) в 10 часов объявить минуту молчания.
Ст.4. – Органам публичной власти, предприятиям и организациям в этот день отказаться от проведения массовых развлекательных мероприятий.
Ст.5. – Проводить во всех учебных заведениях, летних оздоровительных лагерях и базах отдыха час памяти.
Ст.6. – Рекомендовать:
a) редакциям периодических изданий, информационным агентствам, радиостанциям и телеканалам при выпуске текущих номеров изданий и программ на 28 июня учитывать специфику этого дня;
b) примэрии муниципия Кишинэу инициировать процедуру воздвижения на Площади Великого Национального собрания, перед зданием Правительства, памятника жертвам советской оккупации и тоталитарного коммунистического режима.
Ст.7. – До воздвижения памятника жертвам советской оккупации и тоталитарного коммунистического режима церемонию памяти и возложения цветов в муниципии Кишинэу проводить на Площади Великого Национального собрания на месте, где 28 июня 2010 года примэрия временно установит памятный камень.
Ст.8. – Российской Федерации в качестве правопреемника Советского Союза безоговорочно, транспарентно и в срочном порядке вывести войска и вооружения с территории Республики Молдова.»
2. В обращении отмечается следующее.
Своим указом временно исполняющий обязанности Президента ставит под вопрос суверенное и независимое государство Республика Молдова. Ссылка из преамбулы на документы, фактически признающие, что 28 июня 1940 года Республика Молдова была оторвана от родины матери Румынии и что весь последующий период был оккупационным, свидетельствует об игнорировании независимости и территориальной целостности государства.
Суверенитет принадлежит народу, и глава государства не вправе давать подобные оценки от имени всех граждан Республики Молдова.
Этим актом Президент присвоил суверенитет, проигнорировав народ и Парламент Республики Молдова, высший законодательный и представительный орган граждан Республики Молдова, и тем самым нарушил положения ст.1 ч.(1) и ч.(3), ст.2 ч.(2) Конституции.
Являясь нормативным актом общего императивного характера, указ содержит распоряжения для всех государственных учреждений и рекомендации для средств массовой информации в целях воздействия на общественное мнение для того, чтобы придать официальный характер идее о статусе Республики Молдова после 28 июня 1940 года как оккупированной иностранным государством территории. Положения указа о воздвижении памятников и об организации массовых памятных мероприятий, в том числе в учебных заведениях, означают фактически установление официальной идеологии о советской оккупации. Таким образом, указ грубо нарушает положения ст.5 ч.(2) Конституции, согласно которой никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии.
Навязывание идеологии о советской оккупации приводит к расколу общества, поскольку мнения граждан Республики Молдова, в частности по вопросам самобытности и истории, абсолютно разные, и способствуют нарушению единства народа, затрагивая положения ст.10 ч.(1) Конституции.
Указ устанавливает нормы обязательного характера в области внутренней политики (ст.1 и ст.2), содержит предписания для органов государственной власти, учебных заведений, регламентирует ряд вопросов в области местной автономии, труда, организации образования и т.д. (ст.3-6), также вторгается в область внешней политики (ст.8). Таким образом, временно исполняющий обязанности Президента установил нормы, которые относятся к компетенции Парламента, и этим нарушил ст.60, ст.66 ч.(3) и ст.72 ч.(3) Конституции.
Памятные дни утверждены Постановлением Парламента № 433-XII от 26 декабря 1990 года «О днях памяти, праздничных днях и днях отдыха в Республике Молдова».
Временно исполняющий обязанности Президента грубо нарушил принцип местной автономии, закрепленный в ст.109 ч.(1) Конституции и ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Императивными распоряжениями для органов государственной власти и учебных заведений (ст.4 и ст.5 указа) Президент нарушил ст.96 ч.(2) Конституции, согласно которой Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением, и ст.107 ч.(1) Конституции, согласно которой центральные отраслевые органы государства, министерства, проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения. Президент не вправе руководить министерствами и давать им указания. Правительство проводит государственную политику в области образования, внешней политики и руководит министерствами.
Положения ст.77 и ст.88 Конституции не предоставляют главе государства права издавать указы для дачи политической и юридической оценки прошедшим событиям.
Согласно закрепленным в ст.86 Конституции полномочиям в области внешней политики Президент не вправе указать иностранному государству каким образом ему следует действовать (ст.8 Указа).
Была нарушена ст.94 ч.(1) Конституции, поскольку Президент издает указы только при осуществлении своих полномочий; не будучи наделенным соответствующим полномочием, глава государства не имел право принять этот указ.
Указ противоречит также конституционному принципу законности, проистекающему из гарантии, закрепленной в ст.1 ч.(3) Конституции, согласно которой Республика Молдова является правовым государством. Этот факт предполагает соблюдение законов, строгое подчинение субъектов права юридическим правилам.
Таким образом, по мнению авторов обращения, принимая этот указ, временно исполняющий обязанности Президента Республики Молдова превысил свои конституционные полномочия и грубо нарушил ст.1 ч.(3), ст.2 ч.(1), ст.5 ч.(2), ст.7, ст.10 ч.(1), ст.60 ч.(1), ст.66, ст.72 ч.(3), ст.77 ч.(2), ст.86, ст.88, ст.94 ч.(1), ст.96 ч.(1), ст.107 ч.(1), ст.109 ч.(1) и ч.(2) Конституции Республики Молдова.
3. Рассматривая положения указа через призму конституционных норм, Конституционный суд не будет давать политическую и историческую оценку событий из истории государства Республики Молдова, которые являются объектом указа. Конституционный суд выскажется только по правовым вопросам, приведенным в обращении, и не примет во внимание доводы автора обращения относительно нарушения ст.5 ч.(2) и ст.10 ч.(1) Конституции.
4. Развивая данную позицию, Конституционный суд отмечает следующее.
Согласно ст.94 ч.(1) Конституции при осуществлении своих полномочий Президент Республики Молдова издает указы, обязательные для исполнения на всей территории государства. Данная норма не закрепляет правовое положение и место указов Президента в иерархии юридических актов и по этим основаниям Парламент должен был урегулировать эту проблему в законодательном акте, таким образом, чтобы между публичными органами и политическими властями не возникали разногласия, подобные тем, которые были приведены в обращении.
Исходя из конституционной и законодательной неопределенности правового положения указов, в целях дачи заключения по конституционности оспариваемого акта, Конституционный суд в первую очередь будет рассматривать правовое положение указов главы государства, вытекающее из общих конституционных норм.
Согласно ст.1 ч.(3) Конституции Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.
Неотъемлемым принципом правового государства, признанного доктриной права, является принцип верховенства закона, который устанавливает иерархию во всей системе нормативных актов. Согласно этому принципу нормативные акты подразделяются на две категории: законы и подзаконные акты. Указы, как акты, изданные Президентом Республики Молдова в качестве центральной публичной власти, безусловно, подчиняются закону и могут относиться лишь к областям, которые не были урегулированы на первичном уровне.
В своей предыдущей практике, в частности в Постановлении №14 от 18 марта 1999 года «О толковании некоторых положений ст.94 ч.(2) и ст.102 ч.(3) Конституции»2, Конституционный суд подчеркнул, что «указы Президента и постановления Правительства, исходящие от публичной власти, по своей природе являются административными актами. Они издаются на основании и во исполнение закона, для возникновения, изменения и прекращения правовых отношений. Их реализация обеспечивается публичной властью, санкционированием виновных. Иными словами, данные акты издаются (принимаются) для применения и во исполнение существующего закона, который действует только на будущее».
Данное толкование Конституционного суда имеет существенное значение для оценки правового положения актов Президента Республики Молдова и установления областей урегулирования для того, чтобы исключить неопределенность в отношении регламентируемого предмета указов. В этом контексте Конституционный суд отмечает указы, обладавшие силой закона: № 218 от 15.12.1993 года «О государственном бюджете на 1994 год»3, №181 от 29.10.1993 года «О залоге»4, №48 от 16.02.1994 года «О доверительной собственности (трасте)»5 и др.
В преамбуле Указа № 376-V дается ссылка на Постановление Парламента № 149-XII от 23 июня 1999 года. По мнению Конституционного суда, данное постановление, которым утверждается заключение парламентской комиссии, не могло служить основанием для принятия указа, поскольку не является регламентирующим или констатирующим законодательным актом.
Конституционный суд отмечает, что единственный закон, которым Парламент оценил период последующий 28 июня 1940 года как оккупационный, был Закон № 1225-XII от 8.12.1992 года «О реабилитации жертв политических репрессий»6, в первой редакции озаглавленный «О реабилитации политических репрессий оккупационного коммунистического режима (7 ноября 1917 года – 23 июня 1990 года)». Законом № 295-XIII от 23.11.1994 года7 из названия и текста закона были исключены синтагмы, содержащие слово «оккупационный». При таких обстоятельствах Президент Республики Молдова, в качестве центральной власти, принимающей административные акты, должен был руководствоваться положениями закона.
На основании вышеизложенного и предыдущей практики Конституционный суд заключает, что Указ № 376-V нарушил иерархию нормативных актов, свойственную принципу правового государства, и таким образом превысил пределы, установленные ст.1 ч.(1) и ст.94 ч.(1) Конституции, и проигнорировал ст.6 Конституции о разделении властей в государстве.
5. В своей точке зрения, изложенной в поддержку конституционности оспариваемого акта, временно исполняющий обязанности Президента привел указы, признанные конституционными Постановлением от 24 января 1996 года. Поскольку Постановление от 24 января 1996 года «О контроле конституционности указов Президента Республики Молдова № 162, 166, 193, 216 и 262»8 (далее – Постановление от 24.01.1996 года) касается вопроса установления профессиональных праздников, Конституционный суд считает целесообразным отметить следующее.
Постановлением от 24.01.1996 года были признаны конституционными 5 указов Президента Республики Молдова, принятых в 1995 году, которыми были учреждены профессиональные праздники пограничника, банковского работника, изобретателя и рационализатора, финансиста и работника таможенной службы.
Конституционный суд считает, что Постановление от 24.01.1996 года не является релевантным для настоящего дела по двум основаниям.
Первый довод касается различной социальной и юридической значимости дней, установленных указами, принятыми в 1995 году и оспариваемым указом. Конституционный суд считает, что есть существенное различие между установлением профессионального праздника и установлением дня памяти отдельных исторических событий, имеющих политическую подоплеку и по разному воспринимаемыми членами общества. На этом основании Конституционный суд отмечает, что указы от 1995 года и оспариваемый акт имеют различные объекты урегулирования и предусматривают разные полномочия Президента Республики Молдова.
Следует отметить, что в Постановлении от 24.01.1996 года Конституционный суд установил, что Президент имеет право учредить указом только профессиональные праздники.
Этот вывод Конституционного суда подтверждается и волеизъявлением законодателя, который предусмотрел не только для Парламента, но и для Правительства и Президента право устанавливать профессиональные праздники для работников отраслей национальной экономики. Эти праздники не были включены в Постановление Парламента № 433-XII от 26.12.1990 года «О днях памяти, праздничных днях и днях отдыха в Республике Молдова»9. Причины этого разграничения вытекают из преамбулы Постановления № 433-XII, согласно которому памятные дни, праздничные и выходные дни устанавливаются «в целях продолжения традиций, соблюдения вековых обычаев народа, учитывая их роль в формировании высокой нравственности, обогащении духовной жизни человека, принимая во внимание настоятельные просьбы граждан республики о необходимости возрождения национальных ценностей». Таким образом, ни один из публичных органов не опередил волеизъявления Парламента относительно установления дней памяти.
1 М.О., 2010, №107, ст.330
2 М.О., 1999, №31-32, ст.24
3 М.О., 1993, №012
4 М.P., 1993, №11, ст.336
5 Монитор, 1994, №3, ст.53
6 Переопубликован М.О., 1999, №133-134, ст.656
7 М.О., 1995, №1, ст.1
8 М.О., 1996, №10, ст.111
9 М.О., 1990, №5
Вторым доводом, по которому Постановление Конституционного суда от 24.01.1996 года не может быть приведено в качестве ссылки для поддержки оспариваемого акта, является неодинаковый юридический статус полномочий Президента Республики Молдова в 1995 году и в 2010 году. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что предыдущая практика суда в данной области была основана на конституционных положениях, действовавших до 5.07.2000 года.
Согласно ст.1 ч.(2) Конституции форма государственного правления – республика. Согласно правовой доктрине порядок избрания главы государства определяет форму государственного правления: парламентскую или президентскую республику, и с точки зрения права, ставит главу государства на определенный уровень по отношению к Парламенту и в частности к народу.
В президентской республике глава государства избирается гражданами и, с точки зрения права, находится на том же уровне, что и Парламент, и располагает широкими полномочиями ввиду того, что они исходят от всей нации, от народа.
Для парламентской республики характерно избрание главы государства Парламентом и благодаря этому, с точки зрения права, положение главы государства ниже и подчинено Парламенту.
На основании этих утверждений Конституционный суд считает, что конституционное развитие Республики Молдова, форма государственного правления, определяющая конкретный порядок образования органов государственной власти, их характеристики и принципы деятельности, отношения между ними и другими органами государственной власти, а также другими институтами политической системы, в частности статус Президента Республики Молдова, четко обозначают два периода.
Первый период конституционного развития, в котором Республика Молдова, согласно правовой доктрине, может быть признана как президентская (по мнению некоторых авторов, полупрезидентская) республика, характеризуется избранием Президента страны всем народом и наделение его широкими полномочиями, поскольку эти полномочия исходили непосредственно от народа, который делегировал главе государства часть принадлежащего ему суверенитета.
В контексте изложенного Конституционный суд отмечает, что до 5.07.2000 года, согласно ст.78 Конституции, Президент Республики Молдова избирался гражданами и, с точки зрения представительства, занимал равную позицию с законодательным органом и обладал широкими полномочиями. Президент имел право инициировать пересмотр Конституции (ст.141 ч.(1) п.с), выдвигать кандидатуру на должность премьер-министра, не проводя консультации с парламентскими фракциями (ст.98 ч.(1), принимать участие в заседаниях Правительства, председательствовать на заседаниях Правительства, в котором участвовал, проводить консультации с Правительством по неотложным и особо важным вопросам (ст.83 Конституции) и т.д.
Второй период конституционного развития, согласно правовой доктрине, носит характер парламентской республики, в которых полномочия Президента страны были ограничены. Изменение формы государственного правления определяет иной юридический статус президентских указов и, соответственно, иные предметы (области) урегулирования.
Законом № 1115-XIV от 5.07.2000 года10 законодатель изменил ст.78 Конституции и предоставил Парламенту прерогативу избирать Президента. В результате, с точки зрения права, положение главы государства по отношению к Парламенту стало ниже, в то же время Президент был лишен ряда прерогатив, перечисленных выше.
Таким образом, указы, изданные Президентом страны до внесения изменений в ст.78 Конституции Законом №1115-XIV от 5.07.2000 года, исходя из правового положения Президента по отношению к Парламенту, охватывали более широкое поле урегулирования.
В заключение Конституционный суд отмечает, что предыдущая практика Конституционного суда, в частности Постановление от 24.01.1996 года, не может быть приведена в качестве аргумента для оспариваемого акта.
6. Приведенные в пленарном заседании Конституционного суда аргументы, согласно которым указ вписывается в пределы, установленные ст.77 ч.(2) Конституции, также не могут быть приняты.
Согласно данной конституционной норме Президент Республики Молдова исполняет две существенные функции: представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Конституционный суд подчеркивает, что обе функции не позволяют Президенту принимать какие-либо действия без учета волеизъявления Парламента и уже установленных высшим представительным органом отношений.
Представлять государство не означает устанавливать собственную волю. Согласно правовой доктрине осуществление представительства лица (в данном случае государства) предполагает обязанность представителя учитывать волю представленного лица.
В этом же плане проявляется и вторая функция Президента, которая предусматривает гарантирование уже утвержденных национальных ценностей, а не установление единоличной воли. Так, вторая функция обязывает Президента гарантировать суверенитет, закрепленный в актах высшего представительного органа народа, гарантировать национальную независимость, единство и территориальную целостность страны в установленных границах и условиях, согласно актам и международным договорам, которыми государство Республика Молдова признано международным сообществом.
Конституционный суд считает, что в парламентской республике, в которой статус главы государства ниже уровня статуса Парламента, Президент исполняет свою функцию гаранта суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны, руководствуясь конституционными нормами, закрепляющими полномочия Президента, и актами высшего представительного органа в соответствующих областях. В случае, когда его мнения в этих областях не вписываются в предусмотренные Конституцией и законодательством полномочия, в частности по вопросам национального значения, Президент должен проводить консультации с народом в соответствии со ст.75 Конституции и ст.142-144 Кодекса о выборах.
7. Согласно ст.75 Конституции:
«(1) Важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум.
(2) Постановления, принятые по итогам республиканского референдума, имеют высшую юридическую силу.»
Эти конституционные нормы носят императивный характер и обязывают центральные государственные органы, уполномоченные разрешить вопросы национального значения, проводить референдум в целях предварительной консультации с народом, которому принадлежит национальный суверенитет.
В ситуации, когда согласно конституционному статусу Президент Республики Молдова не обладает полномочием народа осуществлять суверенитет от его имени, и учитывая, что объектом указа является важнейший вопрос жизни общества, Конституционный суд считает, что Президент должен был проводить консультации с народом по этому вопросу, как предусматривает ст.75 ч.(1) Конституции.
8. Проанализировав приведенные в пленарном заседании аргументы, согласно которым положения указа базируются на Декларацию о независимости Республики Молдова, Конституционный суд отмечает следующее.
Учитывая вышеизложенные доводы, касающиеся правового положения указов, Президент страны имеет право развивать в указах конституционные нормы в областях, предоставленных Конституцией в его ведение, в других областях Президент обязан руководствоваться законом, как актом высшего представительного органа народа.
Положения Декларации о независимости, послужившие в качестве обоснования для принятия указа, следовало развивать в законодательном акте высшего представительного органа народа, и только на базе данного акта Президент Республики Молдова мог принять юридический акт по соответствующему вопросу.
9. Полномочия Президента Республики Молдова в области внутренней политики государства закреплены в ст.88 п.а)-i) Конституции.
Согласно п.j) ст.88 Конституции Президент Республики Молдова осуществляет и иные полномочия, установленные законом. Так, Конституционный суд отмечает, что конституционная норма предоставляет высшему представительному органу право наделить Президента другими полномочиями посредством принятия закона.
Президент страны не обладает правом принимать указы по вопросу, составляющему предмет оспариваемого акта, и по этим основаниям Конституционный суд считает, что Указ № 376-V противоречит ст.88 Конституции.
10. В указе затронуты и вопросы внешней политики государства.
Полномочия Президента Республики Молдова в области внешней политики четко и ограничительно обозначены в ст.86 Конституции. Так, согласно данной статье:
«(1) Президент Республики Молдова ведет переговоры, участвует в ведении переговоров, заключает международные договоры от имени Республики Молдова и представляет их Парламенту для ратификации в порядке и сроки, установленные законом.
(2) Президент Республики Молдова по предложению Правительства аккредитует и отзывает дипломатических представителей Республики Молдова и утверждает учреждение, упразднение или изменение ранга дипломатических миссий.
(3) Президент Республики Молдова принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей других государств в Республике Молдова».
Данные конституционные нормы не наделяют Президента Республики Молдова, государства с парламентским режимом, полномочием принимать юридические акты в иных областях внешней политики, входящих в компетенцию высшего представительного органа, который, согласно ст.66 Конституции, утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства посредством принятия законов, постановлений и резолюций.
11. Что касается Указа № 728-III от 18.06.2000 года11, приведенного в поддержку оспариваемого указа, Конституционный суд отмечает, что этот указ был принят после установления Парламентом дня памяти жертв фашизма Постановлением № 241-XV от 7.06.2001 года «О дополнении Постановления Парламента №433-XII от 26 декабря 1990 года о днях памяти, праздничных днях и днях отдыха в Республике Молдова»12.Этот указ не был предметом контроля конституционности и по этим основаниям Конституционный суд воздерживается от каких-либо высказываний по нему.
По вышеизложенным основаниям Конституционный суд считает, что Указ № 376-V от 5 июня 2010 года нарушает ст.1 ч.(1) и ч.(3), ст.6, ст.66 п.а) и п.b), ст.75, ст.77 ч.(2), ст.86, ст.88 п.j), ст.94 ч.(1) Конституции.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст.135 ч.(1), ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать неконституционным Указ № 376-V от 24 июня 2010 года об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации.
2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
Председатель
Конституционного суда Думитру ПУЛБЕРЕ
№ 17. Кишинэу, 12 июля 2010 г.
JCC-06/17а 12 июля 2010 г.
ПРЕДСТАВЛЕНИЕ
12 июля 2010 года Конституционный суд рассмотрел обращение группы депутатов Парламента о контроле конституционности Указа № 376-V от 24 июня 2010 года об объявлении дня 28 июня 1940 года Днем советской оккупации.В своем постановлении Конституционный суд подчеркнул, что конституционный законодатель, устанавливая в ст.88 Конституции полномочия Президента Республики Молдова, положением п.j) данной статьи предоставил Парламенту право наделить главу государства и другими полномочиями посредством принятия закона.
Проанализировав правовое положение указов Президента Республики Молдова, Конституционный суд выявил очевидную неопределенность относительно процедуры принятия и областей урегулирования указов. Исходя из необходимости установления унифицированных принципов нормотворческой деятельности в целях обеспечения прозрачности процесса принятия решений и совместимости указов с Конституцией и законодательными актами, Конституционный суд предлагает Парламенту урегулировать на основании ст.88 п.j) Конституции правовое положение указов Президента посредством принятия закона, аналогичного Закону о законодательных актах и Закону о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления, что будет способствовать укреплению буквы и духа Высшего закона и соблюдению конституционных норм органами государственной власти.
Считая, что такой закон необходим, Конституционный суд направляет Парламенту данное представление.
На основании ст.281 Закона о Конституционном суде, ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и проинформировать Конституционный суд о принятом решении в сроки, установленные законом.
Председатель
Конституционного суда Думитру ПУЛБЕРЕ
Парламент Республики Молдова
ОСОБОЕ МНЕНИЕ,
изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде
и ст. 67 Кодекса о конституционной юрисдикции
Будучи согласен с резолютивной частью постановления Конституционного суда, не могу согласиться с необоснованным отказом Конституционного суда от политико-юридического обоснования, которое могло бы укрепить доводы Конституционного суда, изложенные в постановлении.изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде
и ст. 67 Кодекса о конституционной юрисдикции
1. Конституционный опыт государств мира показывает, что Конституция является фундаментальным политико-юридическим актом, основанным на определенной социальной философии. У истоков правовой природы Конституции стоят политические и правовые основы социально-исторических предпосылок, существующих в конкретном обществе, в определенное время, а также общие основные интересы нации. Политико-правовая сущность Конституции состоит в том, что как правители, так и управляемые устанавливают в этом акте порядок организации и осуществления публичной власти.
Целью Конституции является изложение не только юридических, но и политических стремлений нации, требований социальной справедливости, национальной психологии, экономических ситуаций и пожеланий общества для достижения установленной обществом цели – всеобщего блага. Конституция является программой действий для нации и содержит долгосрочные перспективы развития гражданского общества и государства. Политико-юридическая природа Конституции определяет политико-юрисдикционный статус Конституционного суда. На основании вышесказанного считаю, что при принятии решений судьи Конституционного суда вправе прибегать не только к юридическим, но и к политическим аргументам. Судьи непосредственно определяют эти пределы, вытекающие из норм и принципов политико-правовой организации общества.
2. К тезису о сохранении целостности и неделимости Республики Молдова, как независимого и суверенного государства, Конституционный суд, по моему мнению, должен был дать политико-юридическую оценку ст.2 указа. Однако применение указа на всей территории Республики Молдова порождает ряд проблем, связанных с тем, что суверенитет и независимость Республики Молдова были признаны в административных границах от 27.08.1991 года, когда была провозглашена независимость.
В административные границы Республики Молдова от 27.08.1991 года согласно Декларации о независимости, которая была признана другими государствами и международными организациями, входят и административные единицы левобережья Днестра. В политическом и правовом аспекте, de jure и de facto, эти населенные пункты являются частью Республики Молдова, но до 28 июня 1940 года состояли в МАССР. Распространение указа и на эти территории не имеет какого-либо политического или юридического значения.
3. В международном праве понятие «оккупация» воспринимается как временное господство вооруженными силами одного государства над частью или над всей территорией другого государства. В своем постановлении Конституционный суд должен был высказаться и об этом периоде, который имеет как юридическое, так и политическое содержание. Для разрешения конституционного спора, порожденного оспариваемым указом, Конституционный суд должен был подвергнуть политико-правовому анализу этот период.
В качестве убедительного примера, каким образом можно проанализировать и разрешить спор такого масштаба, может служить решение Европейского суда по правам человека по делу Илашку и другие против Молдовы. Этот пример показывает, каким образом может быть применен политико-исторический анализ приднестровского конфликта для принятия правовых решений по осуждению нарушений прав человека на территории Республики Молдова не только Республикой Молдова, но и чужим государством.
4. Несмотря на то, что Конституция не разграничивает ясно статус и полномочия Президента и статус и полномочия временно исполняющего обязанности Президента, Конституционный суд должен был высказаться и по этому вопросу. Временно исполняющий обязанности Президента обладает временным статусом, основная его функция, в зависимости от случая, либо функция Председателя Парламента, либо функция премьер-министра, которые руководят другими органами государственной власти. Поэтому, поскольку не обладает полномочиями, исходящими как от народа, так и от Парламента, временно исполняющий обязанности Президента обязан воздержаться на период временного исполнения обязанностей от осуществления некоторых полномочий, которые не являются безотлагательными для общества. Таким образом, временно исполняющий обязанности Президента имел гражданский и моральный долг не вмешиваться в период временного исполнения обязанностей в спорные и неопределенные вопросы.
Обладая временным статусом, временно исполняющий обязанности Президента, в случае если считает, что вопрос, урегулированный в ст.1 и ст.2 Указа № 376-V должен быть разрешен в период временного исполнения обязанностей, должен был предварительно либо проводить консультации с народом, либо выступить с инициативой в Парламенте для принятия законодательных основ по данной проблеме или точного установления полномочий временно исполняющего обязанности Президента.
Таким образом, Конституционный суд не высказался по поводу политико-правовых событий и того факта, что указ Президента влияет на суверенитет и независимость государства Республика Молдова.
Cудья Конституционного суда Виктор ПУШКАШ
12 июля 2010 года.