HKK35/2010
Внутренний номер:  335606
Varianta în limba de stat
Карточка документа

Республика Молдова
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Nr. 35
от  01.06.2010
по Отчету аудита эффективности в области окружающей
 среды - управление твердыми бытовыми отходами
Опубликован : 10.08.2010 в Monitorul Oficial Nr. 141-144     статья № : 25
“Необходимы улучшения регламентирования системы управления
и утилизации твердых бытовых отходов в Республике Молдова”
    Счетная палата в присутствии министра окружающей среды г-на Г. Шалару и начальника управления предупреждения загрязнения и управления отходами г-жи Т. Гувир, министра строительства и регионального развития г-на М. Рэдукана, заместителя примара мун. Кишинэу г-на В. Котец, заместителя примара мун. Бэлць г-на Иг. Няга, председателя района Унгень г-на И.Харя и председателя района Анений Ной г-на В. Выздоагэ, руководствуясь ст. 2 (1) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.20081, рассмотрела Отчет аудита эффективности в области окружающей среды - управление твердыми бытовыми отходами “Необходимы улучшения регламентирования системы управления и утилизации твердых бытовых отходов в Республике Молдова”.
    _______________________________________
    1ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.


    Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, руководствуясь Пособием аудита эффективности, разработанным Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита, а также лучшими практиками в сфере аудита окружающей среды.
    Сфера данного аудита была ограничена оценкой существующей системы регламентирования и управления твердыми бытовыми отходами, в том числе существующей политики в этой области, с целью определения ее эффективности, а также способности свести к минимуму отрицательные воздействия отходов на окружающую среду и представить рекомендации по улучшению положения.
    Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата у с т а н о в и л а:
Общие выводы аудита
    • Существующая система регламентирования и управления сбором и размещением твердых бытовых отходов Республики Молдова не является эффективной и не минимизирует отрицательное воздействие утилизации отходов на окружающую среду.
    • Законодательство, регламентирующее главу твердых бытовых отходов, содержит ряд пробелов и несовершенств, будучи общим, неопределенным и устаревшим, а отсутствие соответствующих регламентаций определяет неэффективность системы мониторинга и управления твердыми бытовыми отходами, не обеспечив их уменьшения, создание мусорных свалок, не соответствующих Европейским директивам, а также невозможность предотвращения и своевременного устранения негативных последствий.
    • Объем накопленных отходов на свалках увеличивается из года в год, необходимо принятие срочных и приоритетных мер для улучшения ситуации путем разработки и внедрения политик и стратегий в области твердых бытовых отходов и повышения ответственности институциональной системы управления твердыми бытовыми отходами, основанной на сотрудничестве между центральными и местными государственными органами, за счет обеспечения соблюдения правовых полномочий в соответствии с установленными функциями.
    Тревожные проблемы, констатированные аудитом
    1. Согласно зарегистрированным данным в 2009 году общее число свалок твердых бытовых отходов (мусорок) увеличилось на 109 по сравнению с 2008 годом, а занимаемая свалками площадь в 2009 году увеличилась на 312,3 га по сравнению с 2001 годом, составив 1415,0 га.
    2. Объем бытовых отходов, накопленных на платформах/площадках, увеличился на 39,7 млн. м3 (по сравнению с 2001 годом), составляя на конец 2009 года 45,7 млн. м3.
    3. Основной выявленной проблемой является изменение морфологической структуры отходов за последние 10 лет, в которой увеличилась доля отходов, производимых из пластмассы, стекла и т.п. Размещение таких отходов, которые не распадаются с течением времени, приводит к загрязнению почвы, невозможности использования таких земельных участков в течение длительного времени.
    Несмотря на то, что Национальной программой использования отходов производства и потребления, утвержденной Постановлением Правительства № 606 от 28.06.2000, были предусмотрены меры по раздельному сбору отходов, они не были выполнены. Проекты, финансируемые из НЭФ в 2008-2009 годы (40 проектов), на общую сумму 7415,2 тыс. леев, были предусмотрены для создания ряда площадок для размещения отходов, для приобретения транспортных средств, для строительства платформ предварительного сбора отходов и закупки контейнеров, не предусмотрев направление на осуществление раздельного сбора отходов, с их последующей обработкой.
    4. Одним из основных рисков для окружающей среды в Республике Молдова, является хранение на земле (наиболее часто используемый метод для удаления отходов), потому что в результате распада, они становятся опасными, причиняя вред в результате инфильтрации токсинов в почву и выброса газов в атмосферу. Между тем размещение осуществляется при отсутствии процессуальных норм отбора, строительства (благоустройства) и утверждения земельных участков (мест) для утилизации отходов, что привело к созданию не соответствующих каким-либо требованиям мусорных свалок.
    Проекты, утвержденные и финансируемые из НЭФ, были исполнены в отсутствие приоритетных требований по оптимизации мест захоронения, а также по соответствующему благоустройству.
    5. Большинство органов местного публичного управления не имеют служб по сбору, транспортировке и хранению твердых бытовых отходов, в результате чего они дезорганизовано эвакуируются (в некоторых случаях, самим населением) в неположенные места, создавая множество нелегальных свалок. Ежегодно выявляются около 3000 таких свалок.
    6. Ситуация в этой области зависит и от уровня ответственности значительной части населения всех возрастов, которые не осознают опасность продолжающейся деградации окружающей среды, непосредственно влияющей на здоровье всего общества.
    7. Не были созданы условия по сжиганию медицинских отходов и не были построены крематории, без которых усугубляется ситуация в области размещения отходов, появляется риск загрязнения почвы и воды после удаления инфекционных отходов. Больницы вынуждены эвакуировать собранные отходы, в том числе и инфекционные отходы, на мусорные свалки для бытовых отходов. Тем не менее в районах, где не существует служб ритуальных услуг, больницам не удается захоронить патоморфологические отходы, передавая их физическим лицам, которые должны их хоронить.
    Исходя из вышеуказанного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г. Счетная палата ПОСТАНОВЛЯЕТ:
    1. Утвердить Отчет аудита эффективности в области окружающей среды - управление твердыми бытовыми отходами “Необходимы улучшения регламентирования системы управления и утилизации твердых бытовых отходов в Республике Молдова”, прилагаемый к настоящему постановлению.
   2. Настоящее постановление и прилагаемый отчет направить Министерству окружающей среды, Министерству строительства и регионального развития и Министерству здравоохранения и потребовать предпринять меры по выполнению рекомендаций аудита, указанных в отчете, согласно компетенции.
    3. Рекомендовать Министерству окружающей среды, посредством подразделений, деконцентрированных на местах, совместно с органами местного публичного управления, предпринять эффективные меры по выполнению рекомендаций аудита, указанных в отчете, а также по интенсификации деятельности в области управления твердыми бытовыми отходам в соответствии с законодательством.
    4. Проинформировать Министерство просвещения о результатах аудита, и предложить для реализации задач образования по привитию ответственного отношения к окружающей среде и формирования экологического сознания, учесть выявленные проблемы, установив измеримые и результативные учебные действия.
    5. Проинформировать Правительство о результатах аудита, в виду выявления серьезности этой проблемы, для принятия к сведению, обеспечив пересмотр законодательства, и рекомендовать:
    - приоритетное определение политики и стратегии в этой области на среднесрочный и долгосрочный период, которые будут включать в себя способы и механизмы достижения поставленных целей, в том числе выявленные проблемы;
    - исчерпывающее распределение обязанностей институциональной системы регламентирования и управления отходами для центральных органов власти, структур регионального развития и органов местного публичного управления;
    - мониторинг соответствующей реализации поставленных задач.
    6. Настоящее постановление и прилагаемый отчет направить на рассмотрение Парламенту.
    7. Об исполнении требований п.2, 3, 4 и .5 настоящего постановления и о выполнении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.
    8. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 ч.(7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

    Председатель Счетной палаты                         Ала Попеску

    № 35. Кишинэу, 1 июня 2010 г.


УТВЕРЖДЕН:
Постановлением Счетной палаты
№ 35 от 1.06.2010 г.
ОТЧЕТ
аудита эффективности
в области окружающей среды -
управление твердыми бытовыми отходами
“Необходимы улучшения регламентирования системы управления и
утилизации твердых бытовых отходов в Республике Молдова”
Общий обзор
    Существующая система регламентирования и управления сбором и размещением твердых бытовых отходов Республики Молдова не является эффективной и не минимизирует отрицательное воздействие утилизации отходов на окружающую среду.
    Оценка законодательства, регламентирующего раздел твердых бытовых отходов, выявила, что оно содержит ряд пробелов и несовершенств, будучи общей и устаревшей. Для повышения эффективности необходимы значительные изменения в регламентировании этой области и в функционировании системы.
    Отсутствие регламентирования отбора, строительства и разрешения свалок твердых бытовых отходов, приводит к созданию мусорных свалок, которые не соответствуют требованиям европейских директив, и определяет риск нанесения ущерба окружающей среде. Невозможно создать информационную базу данных о местах размещения по территории Республики Молдова, что не позволяет обеспечить соответствующий мониторинг со стороны Министерства окружающей среды.
    Хотя большинство усилий по утилизации отходов предпринимаются на этапе их сбора и транспортировки, не были усилены институциональный потенциал и организационная база служб по санитарной очистке населенных пунктов. В результате отходы не собираются раздельно, есть много несанкционированных свалок для удаления отходов, что создает опасность для окружающей среды и для здоровья.
    Отсутствуют финансовые средства для организации размещения и последующей обработки отходов согласно требованиям. Не существуют политики по регламентированию цен для утилизации отходов, которые включали бы и затраты по содержанию и рекультивации свалок. Нынешняя правовая система предусматривает плату за загрязнение окружающей среды только для размещения отходов производства, которая не перенаправлена согласно источникам происхождения, а использовалась для финансирования проектов, не имеющих значительного воздействия в данной сфере. Не были определены процедуры разработки нормативов, а также лимиты по размещению отходов. Таким образом плата, уплачиваемая за размещение отходов производства, не дифференцирована и не способствует сокращению количества образовавшихся отходов, в то же время недополучению бюджетных доходов.
    Мониторинг надлежащего управления отходами необходим на всех этапах, чтобы обеспечить строгий и постоянный контроль их воздействия на окружающую среду. Нынешняя система мониторинга отходов, имея некоторые распределенные обязанности, не располагает рычагами и методами их выполнения. Как следствие, местные органы публичного управления не в полной мере реализовали поставленные перед ними задачи. Экологический контроль не имел достаточного влияния на охрану окружающей среды и не был обеспечен адекватный санитарно-эпидемиологический надзор, потому что отсутствуют критерии регламентирования. В результате система мониторинга не обеспечивает своевременного предупреждения и устранения последствий негативного воздействия твердых бытовых отходов на окружающую среду.
Общая информация
    Окружающая среда и важность состояния окружающей среды для общества
    Отходы представляют собой растущую проблему на глобальном, региональном и местном уровнях. Решение проблемы отходов (например, путем сжигания или их размещения), обычно, приводит к их сбросу в почву, воздух, воду и является источником загрязнения окружающей среды: как местным, так и глобальным. Проблема усугубляется вследствие тенденций в области производства и потребления, а также непрерывной урбанизацией в мире. В Республике Молдова также одним из важных вопросов, относящихся к окружающей среде, является воздействие на окружающую среду и здоровье человека, связанное с увеличением количества отходов, образовавшихся в стране. В самом деле, количество образовавшихся отходов, пропорционально не только росту национальной экономики, а также эффективности мер, предпринимаемых по защите окружающей среды, а именно: сбор, накопление и обработка отходов.
    Отходы представляют собой вещества, материалы, предметы, остатки сырья, образующиеся в результате использования в хозяйственной деятельности, в процессе потребления и в быту и полностью или частично утратившие исходные потребительские свойства, часть из них пригодна после переработки для повторного использования. Твердые бытовые отходы это отходы домашнего хозяйства и бытового потребления.
    Жизненным циклом продукта является процесс, при котором сырье перерабатывается в продукцию, которая потребляется, и, в конечном итоге, выбрасывается (рис. 1). Затем отходы могут быть повторно использованы, переработаны или утилизированы. Наиболее эффективным методом борьбы с отходами является предотвращение их образования и накопления.



    Обозначения:
    1) переработка сырья или природных ресурсов в продукты;
    2) образование отходов (остатков);
    3) повторное использование - отходы используются повторно в том же виде, в котором они были использованы сразу после изготовления (стеклянная упаковка, пакеты);
    4) переработка - отходы производства перерабатываются снова (становятся сырьем);
    5) генерирование энергии - от переработки некоторых отходов можно получить энергию;
    6) преобразование в природные ресурсы - продукты питания
и/или органические вещества превращаются в удобрения;
    7) размещение - отходы, которые не могут быть использованы повторно или переработаны, размещаются с или без предварительной обработки, а уничтожение и/или сжигание без производства энергии, также считаются как меры утилизации.

    Воздействие на состояние окружающей среды и общество
    В случае, когда отходы не переработаны надлежащим образом, они представляют большую опасность, как для окружающей среды, так и для здоровья человека, охраны животных и флоры (рис. 2). Радиоактивные отходы могут привести к летальному исходу, загрязнению больших площадей на протяжении веков. Медицинские отходы могут вызвать распространение болезней и инфекций. Опасные отходы тоже могут стать причиной болезней и гибели людей.



    Незаконное размещение и плохое управление мусорными свалками обуславливают, во-первых, неэстетичный вид, и ведут к распространению неприятного запаха, а во-вторых, загрязнение почвы и воды. Сжигание отходов загрязняет воздух.
    Исходя из этого, государственная политика должна быть направленной на выбор метода обработки отходов с минимальным воздействием на окружающую среду и обеспечением максимальной эффективности в области управления отходами. Стратегии и политики в области управления твердыми бытовыми отходами осуществляются посредством структур по удалению отходов, которые проводят экологическую политику на национальном уровне. Чем более полная структура по удалению отходов, тем более адекватно и полно осуществляются операции по управлению. Европейские директивы, основанные на принципах устойчивого развития, поддерживают управление отходами, которое включает этапы по раздельному сбору, обработке и утилизации отходов. Как правило, технологии обработки включают в себя:
    - компостирование органических отходов;
    - переработку металла, пластика, бумаги, стекла;
    - сжигание горючих фракций;
    - захоронение инертных отходов на контролируемых свалках.
    В Республике Молдова, как и в других развивающихся странах, по нескольким причинам, в том числе финансовым, структура утилизации отходов является на первой стадии развития и включает в себя только два основных элемента (рис. 3):
    - источник образования отходов;
    - мусорные свалки.

Потребитель
                        
Твердые бытовые отходы
                 
Сбор и транспортировка
 
Размещение

    Рисунок 3. Действующая структура утилизации твердых бытовых отходов в Республике Молдова

    Оценка состояния и менеджмента окружающей среды показала, что государство не имеет достаточных технических мощностей по сбору, переработке и регенерации отходов и их использования в качестве вторичного сырья для других процессов. В этих условиях большинство отходов попадают на свалки, содержа полезные материалы, такие как стекло, металл, бумага, пластмасса и т.д.
    Наиболее распространенным методом утилизации бытовых отходов является размещение на земле, который представляет собой источник загрязнения почвы и грунтовых вод.
    От сырья, из которого изготовлен продукт, зависит период, в котором они подвергаются биораспаду. В ниже приведенной таблице представлены периоды распада некоторых продуктов.
Периоды распада некоторых продуктов

Вид продукта
Период
1.
Макулатура
3 месяца
2.
Газеты

3-12 месяцев

3.
Спички
6 месяцев
4.

Сигаретный фильтр

1-2 года

5.

Жевательная резинка

5 лет
6.

Алюминиевые банки

10-100 лет

7.

Пластиковые бутылки

100-1000 лет

8.

Полиэтиленовые пакеты

100-1000 лет

9.

Кредитные карты

1000 лет

10.
Стеклотара

1000-4000 лет


    Эти периоды показывают, что захоронение отходов, которые не распадаются с течением времени, приводит к загрязнению почвы, невозможности использования таких земельных участков в течение длительного времени. В этом контексте санитарная очистка, управление городскими отходами являются важной задачей правительственных и местных органов.
    Согласно данным инвентаризации, проведенной экологическими агентствами и инспекциями, площадь, занимаемая свалками в 2009 году, составила 1415,0 га, из которых узаконенные свалки - 971,7 га и несанкционированные - 443,3 га. По сравнению с 2008 годом, площадь свалок увеличилась на 13 га.
    В 2008 году общее число свалок твердых бытовых отходов (мусорки) составило 1759, из которых узаконенные свалки - 981, а в 2009 - соответственно 1868, из которых узаконенные свалки - 1026. Динамика площади, занимаемой отходами, показана на диаграмме № 1.



    Как показано ниже на диаграмме, объем отходов, накопленных на платформах/полигонах в конце 2009 года, превысил 45,7 млн. м3. По сравнению с 2008 годом их объем увеличился на 12,1 млн. м3, а по сравнению с 2001 годом - на 39,7 млн. м3. Динамика накопленных отходов показана на диаграмме № 2.



    Таким образом в 2008 году с участием региональных экологических служб были обнаружены 3201 несанкционированных свалок, которые занимали территорию 320 га, а в 2009 - 2877 несанкционированных свалок, занимающие площадь 309,4 га.
    Анализ этих диаграмм показывает, что в аудитируемом периоде, площадь полигонов для захоронения варьировала от 1103 га (в 2001 году) до 1415 га (в 2009 году) и увеличился объем отходов, накопленных на этих свалках (12,1 млн. м3), что свидетельствует о постоянных проблемах, связанных с размещением отходов.
    Правовые основы управления отходами
    Область управления отходами производства и потребления в целях их сокращения, максимального вовлечения в хозяйственный оборот и предотвращения загрязнения природной среды, регламентируется Законом об отходах производства и потребления1. Также другие требования, специфические данной области, содержатся в Законе об охране окружающей среды2 и Законе о плате за загрязнение окружающей среды3. 
    В соответствии со ст.28 Закона об отходах производства и потребления была разработана Национальная программа использования отходов производства и потребления, утвержденная Постановлением Правительства №606 от 28.06.20004. В основу разработки Программы положены принципы минимизации отходов, их максимального включения в хозяйственный оборот (переработка, использование) и экологически обоснованного их размещения, были установлены сроки выполнения.
    Согласно Постановлению Правительства № 486 от 2.05.2007 была утверждена Концепция санитарной очистки населенных пунктов5, которым был установлен план действий по ее внедрению. Некоторые цели по охране окружающей среды были включены в другие национальные стратегии и программы, выделяя важность этой области для общества.
    __________________________________________________
    1Закон №1347-XIII от 9.10.1997 „Об отходах производства и потребления” (далее – Закон об отходах производства и потребления).
    2Закон № 1515-XII от 16.06.1993 „Об охране окружающей среды” (далее – Закон об охране окружающей среды).
    3Закон №1540 от 25.02.1998 „О плате за загрязнение окружающей среды” (далее – Закон о плате за загрязнение окружающей среды).
    4Постановление Правительства № 606 от 28.06.2000 „Об утверждении Национальной программы использования отходов производства и потребления” (далее – Национальная программа использования отходов).
    5Постановление Правительства № 486 от 2.05.2007 „Об утверждении Концепции санитарной очистки населенных пунктов Республики Молдова” (далее - Концепции санитарной очистки).


    До настоящего времени нет утвержденной единой стратегии по управлению отходами.
    Институциональная система управления отходами
    Компетенции Парламента и Правительства в области охраны окружающей среды и управления отходами изложены в Законе об охране окружающей среде. Также некоторые конкретные задачи Правительства в этой области предусмотрены Законом об отходах производства и потребления. Кроме того, ряд функциональных обязанностей делегирован органическими законами органам местного публичного управления (далее - ОМПУ).
    Роль мониторинга качества компонентов окружающей среды, обеспечение охраны окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов принадлежат Министерству окружающей среды (далее - MОС). Государственный экологический контроль соблюдения законов и нормативных актов в сфере охраны окружающей среды, включая управление отходами, осуществляется Государственной экологической инспекцией (далее - ГЭС) – структура, подведомственная МОС.
    Задачи, связанные с государственным надзором за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований в области управления отходами возлагаются на Министерство здравоохранения (далее - МЗ), осуществляясь посредством структур государственной санитарно-эпидемиологической службы.
    Задачи по разработке некоторых нормативных актов в этой области, разработке генеральной схемы размещения полигонов по складированию отходов принадлежат Министерству строительства и регионального развития (далее - МСРР).
    Главную роль в управлении отходами на местном уровне занимают ОМПУ, а результаты в значительной степени зависят от их способности организовать работу, а также от порядка привлечения экономических агентов и общества к накоплению финансовых средств.



Цель и методология аудита
    Отходы представляют собой одну из приоритетных экологических проблем для Республики Молдова. Усугубление проблемы отходов обусловливается плохим управлением. Свалки не построены и не благоустроены соответствующим образом, не имеют систем по изоляции и защите, а работы по захоронению не выполняются в срок и по современным технологиям. Некоторые из отходов размещаются за пределами допустимого периметра. Несоответствующее управление свалками приводит к загрязнению почв и подпочвенных вод, способствует выбросам газов с неблагоприятными последствиями для здоровья человека и окружающей среды.
    Описанная ситуация является основой для выбора темы для данного аудита, определяя как цель аудита: Является ли система по управлению и регламентированию, сбору и удалению твердых бытовых отходов, существующая в Республике Молдова, эффективной и способствует ли минимизации негативного воздействия на окружающую среду утилизации отходов? Если нет, какие изменения необходимы?
    Целью аудита было определение эффективности существующей системы управления отходами с выявлением пробелов и недостатков в области управления отходами и представлением рекомендаций по исправлению положения.
    Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, с составлением Отчета аудита. Структура отчета включает: общий обзор, общую информацию, констатации, выводы, рекомендации, а также приложения с информацией о доказательствах, собранных в МСРР, МЗ и у некоторых ОМПУ, в том числе мун. Кишинэу.
    Аудиторская миссия проводилась в МОС с накоплением доказательств от других органов власти, которые являются частью институциональной системы управления отходами.
    Таким образом, в МСРР была собрана информация о выполнении установленных задач (подробная информация - в приложении №1).
    Доказательства в МЗ собирались по двум аспектам: санитарно-эпидемиологический надзор и управление медицинскими отходами (подробная информация - в приложении №2). Чтобы проверить процедуры по управлению медицинскими отходами и разделению их от твердых бытовых отходов, были посещены два публичных медико-санитарных учреждения (Институт онкологии и Фтизиопульмонологическая больница, село Ворничень).
    Кроме того были собраны информации по управлению отходами в семи районах страны (Яловень, Единец, Сорока, Кэушень, Резина, Бассарабяска, Стрэшень) и были организованы поездки в территорию в 4 ОМПУ (мун. Кишинэу, мун. Бэлць, р-н Анений Ной, р-н Унгень). В ходе проведения аудита системы управления отходами в мун. Кишинэу была составлена отдельная информационная нота (подробная информация - в приложении № 3), остальная информация обобщена в одной ноте, с выделением наиболее важных вопросов (подробная информация - в приложении №4).
    Констатации, выводы и рекомендации
    Является ли система по управлению и регламентированию, сбору и удалению твердых бытовых отходов, существующая в Республике Молдова, эффективной и способствует ли минимизации негативного воздействия на окружающую среду утилизации отходов? Если нет, какие изменения необходимы?
    Оценка законодательства показала, что в сфере регламентирования твердых бытовых отходов содержится ряд недостатков, пробелов и несовершенств норм права, будучи неопределенными, или даже устаревшими. Таким образом в ситуации дисбаланса, непоследовательности и нестабильности правовых норм, существует риск одностороннего, уклонительного и неправильного толкования и применения законов.
    Существующая система регламентирования и управления Республики Молдова по сбору и утилизации твердых бытовых отходов не является эффективной и не сводит к минимуму негативные последствия окружающей среды от удаления отходов. Необходимы значительные изменения в области регламентирования этой деятельности и в организации системы, в целях повышения эффективности и результативности. Выявленные аудитом проблемы, а также предлагаемые рекомендации по улучшению положения, изложены в следующих разделах настоящего Отчета.
    Вышеизложенное обусловливает необходимость пересмотра и переоценки законодательно-нормативной базы в области для того, чтобы удалить несоответствия и нарушения между существующими правовыми нормами, чтобы исключить присутствие устаревших норм, адаптируя их к современным требованиям по охране окружающей среды и законодательству сообщества, с внесением предложений по разработке и изменению законодательства.
    Отсутствует общая стратегия по оптимизации использования мест захоронения отходов
    Лучшие практики Европейского сообщества рекомендуют разработку ряда стратегий и программ по управлению отходами и по оптимизации мест захоронения отходов. Например, могут быть построены свалки для нескольких населенных пунктов, тем самым каждый населенный пункт сэкономит на строительстве и содержании собственной свалки, которые могут быть весьма дорогостоящими. В Республике Молдова не существует общей стратегии оптимизации использования мест захоронения отходов. Каждый населенный пункт должен разрабатывать свои собственные планы и практики захоронения отходов, что создает недостатки в системе управления отходами.
    Хорошие европейские практики
    Существующая политика Европейского Сообщества в области отходов основывается на концепции, известной как иерархия отходов. Это означает, что в идеале образование отходов должно быть предотвращено, а то, что невозможно предотвратить, должно быть использовано повторно, переработано и употреблено как можно больше, с использованием свалок же, как можно реже. Свалки являются худшим вариантом для окружающей среды, так как означают потерю ресурсов и могут обусловить в будущем ответственность за здоровье общества. В соответствии с европейскими директивами, тематические стратегии представляют собой новый подход к экологической политике, а национальные предусматривают разработку стратегий по управлению отходами.
    Срок Национальной программы использования отходов истек, а стратегия государства в этой области не была определена
    Хотя Национальная программа использования отходов предусматривала меры по минимизации отходов, их максимальному включению в хозяйственный оборот (переработка, использование) и экологически обоснованному размещению, были установлены сроки выполнения, установлено, что они не были полностью реализованы, в качестве мотива выступали объективные и субъективные факторы: отсутствие процедур и методов для осуществления; финансовая необеспеченность; институциональные изменения в правительственных структурах; перераспределение полномочий и т.д.
    В настоящее время не были проведены какие-либо официальные исследования потребностей страны, а также текущей ситуации и возможности для ее преодоления. Не был выделен достаточный объем средств для данной области, единственным источником являлись денежные средства Национального экологического фонда (далее - НЭФ). Анализируя ситуацию о существовании полигонов по захоронению отходов, изложенную в годовом отчете ГЭИ, выявлено, что в некоторых населенных пунктах существуют более чем одна свалка, не учитывая незаконные свалки.
    Хотя была предусмотрена разработка МСРР генеральной схемы размещения полигонов по складированию твердых бытовых и производственных отходов, она не была определена.
    Отсутствие стратегии в этой области влияет на способность МОС мониторинга деятельности по управлению отходами
    Отсутствие инструментов по управлению национальными отходами, по планированию повлияло на способность МОС осуществлять эффективный мониторинг и контроль деятельности по управлению отходами на уровне ОМПУ. Таким образом ответственность ОМПУ не может быть обеспечена в отсутствие измеримых целей и оперативных планов.
    Рекомендации Министерству окружающей среды:
    1. Совместно с другими органами публичного управления, имеющими компетенции в данной области, разработать стратегию по управлению отходами на основании оценки ситуации в стране, с установлением приоритетных областей, определением источников финансирования для их реализации и т.д.
    2. Подготовить и реализовать план действий (меры, ответственные, сроки завершения) по обучению ОМПУ в области управления отходами.
    3. Определить методологию разработки местных планов/программ по управлению отходами.
    4. Установить обязанности и порядок по обеспечению мониторинга осуществления планов на местном уровне.
необходимо регламентирование для обеспечения того, чтобы земельные участки (места) для удаления отходов были выбраны, построены (благоустроены) и узаконены адекватно
    Выбор, строительство и разрешение земельных участков (мест) для размещения отходов требуют регламентирования, чтобы обеспечить сведение к минимуму отрицательного воздействия на окружающую среду. Хотя закон предусматривает, МОС не располагает утвержденными процедурными требованиями для выбора, строительства (оборудования) и разрешения таких земельных участков. Лучшие практики (европейские директивы) рекомендуют такие регламентации. В результате размещение отходов осуществляется в отсутствие заранее установленных требований, причиняя ущерб окружающей среде (загрязнение почвы, грунтовых вод, животному миру).
    Обязанности и функции Министерства окружающей среды
    В соответствии с положениями Закона об отходах производства и потребления отходы размещаются (захороняются) и хранятся с использованием методов и средств, исключающими угрозу для здоровья людей и состояния окружающей среды или причинение другого вреда, в местах и на объектах, специально отведенных для этой цели органами местного публичного управления.
    Согласно определению размещение отходов предусматривает складирование их в разрешенных и специально оборудованных для этого местах (полигоны, свалки, подземные хранилища) с целью их захоронения или временного хранения, при котором предусматривается возможность дальнейшей их переработки и использования. МОС по согласованию с Министерством здравоохранения в соответствии со ст. 18 (2) Закона об отходах производства и потребления, должно было установить строительные и санитарные нормы и правила для выбора и отведения территорий для размещения отходов, строительства, оборудования и эксплуатации соответствующих объектов (хранилищ, полигонов), их консервации. Кроме того МОС в соответствии со ст. 12 (2) того же закона должно было определить порядок составления и ведения регистров мест размещения отходов для ответственных учреждений.
    Европейские директивы подчеркивают необходимость такого законодательства. Согласно директивам, свалка отходов является местоположением удаления отходов для их хранения на или под землей, за исключением мест временного хранения. Предусмотрена их классификация по следующим категориям:
    - полигон для захоронения опасных отходов;
    - полигон для захоронения безопасных отходов;
    - полигон для захоронения инертных отходов.
    Также предусмотрена выдача разрешений для полигонов, в которых обязательно должна быть включена информация о категории свалки, перечне видов и общего количества отходов, разрешенных для хранения на свалке, требования по их управлению, а также обязанности владельца отчитываться относительно количества и видов сбрасываемых отходов. В соответствии со ст.3 Закона об отходах производства и потребления Правительство должно было утвердить Положение о порядке выдачи разрешений на осуществление деятельности по распоряжению отходами и установить размер платы за выдачу разрешений хозяйствующим субъектам.
    Министерство окружающей среды не располагает разработанным и утвержденным последующим регламентированием с поправкой на нормативно-правовые рамки
    Исходя из того, что в настоящее время наиболее распространенным методом утилизации твердых отходов является размещение на земле, необходимы четко определенные процедуры и требования относительно расположения и благоустройства мусорных свалок. Также значительным фактором влияния на окружающую среду является способ размещения и соответствие требованиям.
    Нужно отметить, что существующая правовая база не предусматривает определения для таких понятий как: хранилище, полигон, свалка. Также не существуют классификации отходов, разрешенных для размещения, и соответственно, классификации свалок относительно этих отходов. Национальное законодательство не определяет категории свалок, и, соответственно, не предусмотрены требования по благоустройству для каждой.
    В то же время, учитывая тот факт, что в соответствии с законодательством земельные участки, на которых расположены/хранятся отходы, в том числе бытовые отходы, относятся к землям промышленности, для изменения назначения других земель для этой цели неизбежно появляется необходимость изменить их назначение. Фактически проверка некоторых проектов, финансируемых из средств НЭФ, показала, что при благоустройстве свалок ОМПУ ограничиваются решением районного совета по вопросам выделения земельных участков. Также порядок изменения назначения земель? предусмотренный Постановлением Правительства №1451  от  24.12.2007 „Об утверждении Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель” не предусматривает прямо условия, требования, ограничения и другие критерии и процедуры, необходимые для изменения назначения земель для расположения мусорных свалок, с учетом специфики и их влияния на почву.
    Приказом Министерства окружающей среды и благоустройства территории № 67 от 2.05.2001 был утвержден Альбом типовых проектов „Типовая технологическая схема свалок твердых бытовых отходов”, разработанный Проектным институтом IPROCOM, для исполнения п. 16 Мер по осуществлению Национальной программы использования отходов. Таким образом некоторые правила и требования для строительства и размещения свалок изложены в Типовой технологической схеме свалок твердых бытовых отходов, которая не была опубликована и, следовательно, не является официальным актом.
    Согласно информации, предоставленной МОС, требования к проектированию, строительству и эксплуатации полигонов отходов, содержатся в нормативных актах бывшего СССР, которые не являются обязательными для Республики Молдова. Кроме того, некоторые стандарты России и Румынии в данной области были объявлены национальными. Эти акты не были опубликованы в соответствующем порядке, тем самым не имеют юридической силы, что определяет риск недоступности для потенциальных пользователей.
    Аудит при изучении законодательства не выявил какие-либо правила, устанавливающие процедуры и ответственных за выдачу разрешений для мусорных свалок. Хотя, согласно требованиям закона, Положение о порядке выдачи разрешений на осуществление деятельности по распоряжению отходами должно было быть утверждено Правительством, оно было утверждено на уровне министерства (Приказ Министерства экологии и природных ресурсов № 20 от 14.03.2005 „О порядке выдачи разрешений на виды деятельности в области использования природных ресурсов и предотвращения загрязнения окружающей среды”). Данный приказ не включает нормативные требования для стадии выдачи разрешения на деятельность, связанную с размещением отходов, хотя он предназначен для регламентирования разрешения деятельности по управлению отходами.
    Хотя МОС должно было определить порядок составления и ведения регистров мест размещения отходов, он не был установлен, таким образом ответственные лица (ОМПУ) не составляют регистры учета, или ведут их в произвольном порядке.
    Деятельность, связанная с размещением твердых бытовых отходов в отсутствие регламентирования, создает риск ущерба окружающей среде
    Отсутствие установленных процедур выбора, строительства и разрешения свалок твердых бытовых отходов создает риск негативного воздействия на окружающую среду и не позволяет MОС аккумулировать и владеть информацией. Хотя законодательство содержит общие требования по данному разделу, для их выполнения не были разработаны и утверждены соответствующие нормативные акты, что определяет риск неадекватного размещения (фото 1 и 2).



    Отсутствие распределения свалок по категориям размещенных отходов определяет отсутствие особых правил для управления ими, а также делает невозможным планирование мер по рекультивации земель в соответствии с влиянием отходов на них. Не были определены специальные места для размещения инертных и опасных отходов.
    Отсутствие методологии для выбора мест свалок представляет риск при расположении в некоторых случаях вблизи рек или исчерпанных карьеров, что вызывает загрязнение окружающей среды, а отсутствие процедур по выделению земель для захоронения отходов создает риск принятия неправильных решений.
    Установленное определяет факт того, что свалки, которые зарегистрированы как имеющие разрешение, не имеют разрешения утвержденной формы, а управляющие этих свалок не определены. Также не установлены все условия управления этими свалками, эксплуатационный период, а отсутствие порядка ведения регистров мест размещения отходов не позволяет обеспечение учета и описания мест размещения, накопления и захоронения отходов. Таким образом не создана база данных о реальном положении дел на существующих свалках, а также не ведется документальный учет их управляющих, что делает невозможным надлежащий мониторинг мест захоронения отходов, а также прогнозирование и планирование мер для их реабилитации.
    Рекомендации Министерству окружающей среды:
    Исходя из воздействия отходов на окружающую среду, необходимо ускорить разработку регламентирования в области, МОС следует:
    5. Установить виды необходимых свалок, которые должны быть созданы на территории республики, исходя из видов образующихся отходов.
    6. Определить процедуры по благоустройству мусорных свалок, в том числе исчерпывающее регламентирование действий, необходимых документов и т.д., начиная с этапа выбора и выделения земельных участков для утилизации отходов, в зависимости от видов отходов, которые будут размещаться, а также установить требования по проектированию и строительству.
    7. Установить порядок выдачи разрешения на функционирование (эксплуатацию) мусорных свалок.
    8. Определить процедуры для регистрации мест размещения, для ведения их последующего учета в целях их мониторинга.
    9. Разработать план действий по сокращению объема отходов для окончательного размещения и уменьшению видов отходов, допускаемых для захоронения.
    Не были разработаны лимиты и нормативы по контролю количества образованных и размещенных отходов
Национальное законодательство, как и европейские директивы, предусматривает, что размещение отходов производится за плату. Согласно лучшим практикам цены на эвакуацию отходов должны обеспечить покрытие затрат, связанных с установкой и эксплуатацией свалки, а также приблизительных расходов по закрытию и последующей обработке свалки. Хотя предусмотрено законом, в этом отношении не были определены процедуры разработки нормативов по размещению отходов, а также не были установлены лимиты их захоронения. Не установлены единые цены на эвакуацию отходов, которые включали бы все перечисленные расходы. Эти недостатки определяют недополучение возможных бюджетных доходов, отсутствие финансовых средств, необходимых для этой области, а также не способствуют сокращению количества образовавшихся отходов.
    Требования законодательства
    Согласно ст. 22 Закона об отходах производства и потребления отходы размещаются (захороняются) за плату. Размер платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов устанавливается согласно законодательству. За размещение отходов в объемах, превышающих установленные лимиты, плата взимается в пятикратном размере.
    В соответствии с европейскими директивами цена, установленная оператором для эвакуации любого вида отходов на свалку, должна обеспечить покрытие расходов на ее организацию и эксплуатацию, а также приблизительных расходов по закрытию и последующей обработки свалки.
    Национальное законодательство предусматривает расчет платы за размещение отходов производства в зависимости от количества отходов в пределах нормативов и с их превышением. Проекты этих нормативов должны быть разработаны министерствами, предприятиями и организациями, а порядок разработки и утверждения нормативов образования, размещения, переработки, использования, обезвреживания, удаления, захоронения и уничтожения отходов согласно ст.9 (3) Закона об отходах производства и потребления должны были быть установлены МОС совместно с МЗ.
    Нынешняя система платежей за размещение отходов не обеспечивает покрытие всех расходов, и не способствует сокращению количества образованных отходов
    Хотя законодательство предусматривает размещение за плату, такая плата не установлена. Единственная существующая плата – это плата за загрязнение окружающей среды. В настоящее время средства поступившей платы за загрязнение окружающей среды накапливаются в экологических фондах и должны быть использованы для финансирования мероприятий, направленных на улучшение качества окружающей среды (эффективность использования этих средств показана в другой главе). Эта плата перечисляется плательщиком на основании составленных расчетов, что определяет риск уклонения (уменьшения) оплаты. Четко не определен и порядок этой платы, а также не определен источник реабилитации мест захоронения твердых бытовых отходов (как причины являются и непередача в управление свалок и непредусмотрение/непланирование источников в этой области). Существуют также различия между законом и его применением при определении количества отходов для внесения платы за загрязнение окружающей среды, из-за отсутствия технологий в настоящее время используется метод определения их объема на основе потенциала контейнеров и транспортных средств для сбора отходов.
    Хотя МОС, согласно законодательству, должно было установить порядок разработки нормативов по размещению отходов, они не были определены. По мнению МОС в настоящее время разработка нормативов неактуальна, считая это требование превышенным, хотя их отсутствие является препятствием для выполнения законоположения, то есть не представляется возможным определить платы за размещение отходов с превышением нормативов.
    В некоторых случаях учреждения установили отдельно нормативы образования отходов. Например, МП Regia „Autosalubritate” из мун. Кишинэу установило оценочные нормы образования отходов в зависимости от вида деятельности экономических агентов, а также для физических лиц. В стоимость по вывозке отходов входят расходы предприятия по сбору и транспортировке отходов на мусорные свалки.
    Несмотря на то, что как Правительство, так и ОМПУ должны были установить лимиты размещения (захоронения) отходов, они не были разработаны. Не существует разграничений в осуществлении этих функций согласно компетенциям органов. Отсутствуют характеристики содержания этих лимитов.
    Невозможен контроль формирования и размещения отходов из-за отсутствия нормативов и лимитов по размещению
    Отсутствие нормативов препятствует выполнению требований законодательства, то есть определение платы за размещение отходов с превышением лимитов, и ставит в равные условия экономических агентов, производящих отходы. Оплата недифференцированной платы не стимулирует компании к сокращению количества производимых и удаленных отходов для размещения и приводит к недополучению бюджетных доходов.
    В то же время, невключение в плату расходов, связанных как с удалением, так и с размещением отходов, определяет риск невыполнения мер по содержанию и надлежащей последующей обработки мест зохоронения.
    Рекомендации Министерству окружающей среды:
    10. Разработать методологию определения платы для покрытия расходов, связанных со сбором и размещением отходов, которая предусмотрит накопление средств для закрытия и последующей обработки мусорной свалки.
    11. Разработать порядок определения нормативов в этой области, в том числе установить нормативы и лимиты приемлемого размещения, с включением ограничений в зависимости от видов размещенных отходов в соответствии с европейскими директивами.
    Менеджмент удаления отходов не располагает структурой и нужными средствами
    Хотя большинство усилий по удалению отходов предпринимается на этапе сбора и транспортировки отходов, отсутствуют структура и необходимые средства для эффективного и рационального управления отходами на данном этапе. Не были разработаны стандарты и правила для руководства ОМПУ в том, что они должны выполнять. В результате отходы не собираются раздельно и существует множество несанкционированных свалок отходов, что создает риск для окружающей среды и здоровья.
    Государственная политика в области санитарной очистки
    Согласно Закону „О публичных службах коммунального хозяйства” № 1402-XV от 24.10.2002 уборка предусматривает комплекс мероприятий и работ по сбору, транспортировке, сортировке, переработке, обработке, использованию, нейтрализации (сжиганию) и складированию бытовых отходов. В целях определения основных направлений государственной политики в области санитарной очистки населенных пунктов, охраны окружающей среды и здоровья населения и создания благоприятных условий для развития публичных служб по санитарной очистке населенных пунктов, была разработана Концепция санитарной очистки с периодом внедрения 2007-2010 годы.
    Согласно плану действий, установленному для внедрения этой концепции, МСРР в 2007 году должно было разработать Закон о санитарной очистке населенных пунктов, а также Генеральную схему размещения полигонов по складированию твердых бытовых и производственных отходов. Кроме того должны были быть разработаны национальная и территориальные программы по санитарной очистке.
    Принимая во внимание тот факт, что ОМПУ предоставляется исключительная компетенция в отношении создания, организации, координации, мониторинга и контроля деятельности служб коммунального хозяйства, им были поставлены задачи по усилению институционального потенциала и организационной базы служб по санитарной очистке населенных пунктов. Национальное законодательство в области управления отходами поощряет раздельный сбор отходов. В этом контексте Национальной программой использования отходов для ОМПУ были установлены задачи по введению раздельного сбора.
    Не были созданы предпосылки для организации санитарной очистки в сельских населенных пунктах
    Сбор отходов может быть смешанным или раздельным. Независимо от выбранного метода удаления отходов, они должны быть эвакуированы из мест образования. Для этого должны быть созданы специализированные организации, которые ответственны за данный вид деятельности (сбор и транспортировка отходов).
    Анализ законодательства показал, что не существуют регламентирования по этому разделу. Хотя крайний срок реализации был запланирован, МСРР разработало проект Закона о санитарной очистке, но он не был утвержден. Также не была определена стратегия создания служб по санитарной очистке, и не была разработана национальная программа. МСРР утвердило План использования твердых бытовых отходов в районах республики, были предусмотрены меры и мероприятия, а также сроки реализации.
    Нормативная база не определяет структуру и функции служб по санитарной очистке, они были установлены индивидуально каждым ОМПУ, что не способствует улучшению деятельности данной службы. Таким образом при оценке системы санитарной очистки мун. Кишинэу было установлено, что для эффективности ее работы необходимо создать единую структуру, которая включала бы все санитарные услуги для исчерпывающего определения их полномочий с тем, чтобы избежать уклонения от их выполнения, факт, подтвержденный примэрией мун. Кишинэу.
    Специализированные службы по санитарной очистке существуют в муниципиях, районных центрах и небольших городах районов, но в большинстве сельских населенных пунктах население самостоятельно отвозит образовавшиеся отходы, потому что не были созданы такие службы. После инвентаризации, проведенной ГЭИ, было установлено, что из общего числа 1530 населенных пунктов, в 158 населенных пунктах сбор и транспортировка отходов проводится в плановом порядке, т.е. через службы по санитарной очистке, а в 1372 населенных пунктах - по запросу.
    Хотя национальное законодательство в области управления отходами предусматривает раздельный сбор отходов, не были разработаны процедуры и не были созданы условия для осуществления этих действий. Таким образом в местностях, где такие службы уже созданы, не выполняются никакие действия по раздельному сбору отходов, за некоторыми исключениями (фото 3). В этом отношении примером является г. Унгень, на чьей территории было создано СП “AVE-Ungheni” со смешанным капиталом (молдавско-австрийским), которое предоставляет услуги по раздельному сбору отходов (фото 4).



    Хотя в некоторых местностях были попытки создания служб, которые собирают отходы раздельно, не предусмотрены действия, которые должны быть предприняты по отношению к отходам, собранным раздельно по типам. Таким образом службы по санитарной очистке сталкиваются с проблемами, связанными с их обработкой (в частности, отходы из пластика - ПЭТ, ПВХ), из-за отсутствия возможности их обработки или передачи для обработки другими экономическими агентами.
    Причинами невнедрения Концепции санитарной очистки являются отсутствие стратегической политики, которая будет отвечать за планирование соответствующих мероприятий, а также нехватка финансовых средств для создания таких служб. В некоторых случаях ОМПУ запрашивают финансовые средства для этих целей из НЭФ, которые без надлежащего планирования не используются эффективно.
    Отсутствие регламентирования и организации служб по санитарной очистке обусловливает вывоз отходов в дезорганизованном/хаотичном порядке
    Несмотря на то, что был утвержден план использования твердых бытовых отходов в районах республики, были предусмотрены меры и мероприятия, а также сроки их выполнения, неопределение финансовых источников обусловило невозможность его выполнения.
    Отсутствие служб по санитарной очистке в местностях обусловливает вывоз отходов в дезорганизованном порядке в неположенные места, создавая множество несанкционированных свалок. Согласно отчету ГЭИ ежегодно выявляется более 3000 таких свалок. В результате посещений территории аудитом также были установлены несанкционированные места размещения, которые не только отрицательно сказываются на окружающую среду, но и создают неэстетичный образ (фото 5 и 6).



    Нерегламентирование области создания и организации служб по санитарной очистке определяет неэффективность работы этих структур. Кроме того раздельно собираемые отходы, которые не могут быть переданы для обработки, накапливаются в больших количествах на предприятиях, которые осуществляют сбор, или на свалках (фото 7 и 8).



    Рекомендации Министерству окружающей среды:
    12. Определить институциональную структуру для организации служб по санитарной очистке населенных пунктов.
    13. Установить методологию по разработке местных программ в области санитарной очистки населенных пунктов.
    14. Оценить финансовые средства, необходимые для укрепления служб по санитарной очистке и определить возможные источники их финансирования.
    15. Определить и установить условия (возможности) для раздельного сбора отходов и передачи их для обработки.
    Ответственности по мониторингу управления отходами требуют уточнения
    Адекватный мониторинг управления отходами необходим на всех этапах для обеспечения строгого и постоянного контроля влияния на окружающую среду. Лучшие практики предусматривают конкретные процедуры по мониторингу на всех этапах по размещению отходов. Действующая система мониторинга отходов имеет ранее установленные ответственности, но не располагает рычагами и методологией реализации. В результате система мониторинга и контроля в области управления отходами является неэффективной и не обеспечивает предупреждение и своевременную ликвидацию последствий негативного воздействия твердых бытовых отходов на окружающую среду.
    Структура системы мониторинга управления отходами и распределение ответственностей
    Адекватное управление свалками твердых бытовых отходов, согласно Европейским директивам, базируется на следующих принципах:
    - максимальное использование возможностей свалок;
    - контроль состава отходов, полученных для утилизации;
    - учет объемов отходов для захоронения;
    - минимизация негативного влияния свалки на окружающую среду;
    - мониторинг влияния свалки на окружающую среду;
    - постоянная активизация мер по охране окружающей среды.
    Главная роль в управлении отходами на местном уровне принадлежит органам местного публичного управления. Это следует из принципа «близости» политики окружающей среды Европейского Сообщества, которая предполагает обобщение ОМПУ ответственности о менеджменте отходами и загрязнением, произведенном в каждой конкретной местности.
    В соответствии с национальным законодательством сбор и управление бытовыми отходами, включая санитарную очистку и содержание участков для их захоронения, представляют сферу деятельности, закрепленной за местными органами публичной власти первого уровня.
    Из множества функций, установленных законодательством для ОМПУ, они сосредоточены преимущественно на деятельности по мониторингу, какими являются: обеспечение исполнения на подведомственной территории законодательства по управлению отходами, осуществление контроля за уничтожением отходов и возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде отходами производства и потребления и т.д.
    В соответствии с требованиями ст.14 Закона об отходах производства и потребления, территориальные органы охраны окружающей среды осуществляют мониторинг мест размещения (захоронения) в целях определения и прогнозирования влияния отходов производства и потребления на состояние окружающей среды, предотвращения, своевременного выявления и ликвидации его негативных последствий. МОС должно было установить порядок и методику проведения мониторинга.
    Согласно законодательным положениям МОС ответственно за осуществление государственного контроля за соблюдением законодательства по управлению отходами, а МЗ согласно своим полномочиям осуществляет санитарно-эпидемиолоический надзор управления отходами.
    Система по мониторингу управления отходами в нынешней структуре не функционирует адекватно
    Аудитом выявлено, что не установлен порядок, а также и методология мониторинга мест по размещению отходов, которые должны быть разработаны МОС, по мнению которого они включены в Положение о системе интегрированного экологического мониторинга, утвержденного Приказом Министерства окружающей среды №20 от 10.11.1998. Результаты изучения положения свидетельствуют, что оно предусматривает только цели и структуру этой системы в целом, без установления ответственности всех субъектов. Аудит не располагает доказательствами о внедрении и жизнеспособности этой системы, а также и о результатах ее функционирования.
    ► ОМПУ не могут исполнять в адекватном порядке задачи, предусмотренные законодательством
    Исполнение установленных обязательств возможно в случае обеспечения механизмом по применению законодательства с квалифицированными трудовыми ресурсами, а также, по случаю, с финансовыми ресурсами. Действующая структура ОМПУ не предусматривает единицы, ответственной за охрану окружающей среды, которая осуществляла надзор в данной области, за исключением некоторых органов, имеющих более сложную структуру, какими являются муниципальные советы. Например, в рамках муниципального совета Кишинэу функционируют Социально-экологическое управление и Главное управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, наделенные функциями в области управления отходами, которые в течение аудита проявились как работающие не в полную меру .
    Неудовлетворительный мониторинг обусловлен и тем, что не ведется учет мест размещения отходов из-за отсутствия методологии составления и учета регистров, предназначенных для этого, которые не были разработаны МОС, несмотря на то, что законодательство предусматривает их разработку.
    В результате проверок выполнения задач установлено, что ОМПУ не ведут систематический учет образования, размещения и переработки отходов на управляемой территории. Не созданы условия по реализации ими задач по надзору за местами размещений. Не существует принудительных рычагов в случае нарушения законодательства по окружающей среде. Также из-за отсутствия финансовых средств ОМПУ не могут обеспечить соответствующее размещение отходов.
    Реализация полномочий по надзору заключалась только в участии представителя в ходе организованного рейда по санитарной очистке, устанавливая лишь несанкционированные свалки. Эти рейды проводятся в отсутствии регламентации механизма проведения и остаются без ожидаемого эффекта.
    Согласно отчету ГЭИ большинство свалок перегружены и не подвергаются надзору со стороны ответственных лиц. По этой причине часть отходов размещается за установленными периметрами, расширяя площадь свалки. Во многих местностях отсутствуют свалки, оборудованные в соответствии с типовой технологической схемой размещения твердых бытовых отходов. Так, исходя из запрошенной информации и посещений, организованных в территории, установлено, что надзор, осуществляемый ОМПУ, неэффективен или отсутствует.
    Аудитом установлено, что отсутствует работающая система надзора на местном уровне в данной области, не установлены конкретные процедуры контроля. Уровень взаимодействия между подразделениями ГЭИ и ОМПУ низкий, что обусловлено и нечетким определением их ответственности. ОМПУ не располагают полной информацией о ситуации по управлению отходами, а представленные аудиту ОМПУ - были собраны и обобщены территориальными подразделениями ГЭИ, что свидетельствует о том, что ОМПУ не располагают собственной информацией.
    ► Контроли, осуществленные ГЭИ, не имеют существенного влияния на охрану окружающей среды
    В процессе проведения экологического контроля в области управления отходами ГЭИ руководствуется требованиями, установленными нормативными и законодательными актами. Также для помощи инспекторов был разработан экологический справочник, который указывает, что необходимо проверять в ходе экологического контроля, однако не включает методологию и процедуры реализации этих действий. Из-за отсутствия указанных политик не может быть проверен, например, порядок ведения регистров мест захоронения, нормативы образования и т.д.
    Для осуществления контроля ГЭИ нуждается в учете организаций, вовлеченных в деятельность по управлению отходами. Каждое подразделение ГЭИ ведет учет экономических агентов по территории, однако не существует процедура, установленная по созданию такой базы данных, а также не определен порядок проведения инвентаризации источников загрязнения окружающей среды. Данная ситуация влияет на достоверность базы данных, располагаемой ГЭИ, и делает невозможной ее актуализацию.
    В конце года вся информация о результатах экологических контролей обобщается в ежегоднике ГЭИ. Анализом данных, содержащихся в этом ежегоднике по разделу управления отходами, установлено, что основные действия ГЭИ были направлены на обнаружение несанкционированных свалок. Согласно отчету ГЭИ, эти проблемы решаются путем ликвидации обнаруженных свалок, которые, по мнению аудита, представляют меру временного воздействия, не устраняя основную причину их появлений, хотя имеются планы конкретных мер и действий по санкционированию. Наличие из года в год этой проблемы свидетельствует о факте, что контрольные действия не являются эффективными.
    ► Не обеспечен адекватный санитарно-эпидемиологический надзор
    Что касается санитарно-эпидемиологического надзора, также выявлено, что не установлена методология и частота этого типа инспектирования. Это обусловило то, что из всех 37 ОМПУ II уровня за период 2008-2009 годов были предварительно собраны доказательства с мест размещения отходов только в 6 ОМПУ. Согласно информации, представленной Национальным научно-практическим центром превентивной медицины, его территориальные подразделения участвуют в организованных рейдах.
    Система мониторинга не является адекватной для минимизации ущерба на окружающую среду
    Отсутствие процедур и методологии по мониторингу обусловило факт, что на местном уровне не осуществляется адекватный мониторинг, который способствовал бы устранению ущерба, нанесенного окружающей среде. Органы, ответственные за экологический контроль и санитарно-эпидемиологический надзор, не реализуют эффективно свои задачи. Действующие штрафные санкции, используемые наиболее часто ГЭИ (штрафы и возмещение ущерба), малы и не имеют предполагаемого эффекта по обескураживанию потенциальных нарушителей. Не всегда может быть применено санкционирование за нарушения по нанесению ущерба окружающей среде из-за отсутствия критериев. Невозможность идентификации виновных не позволяет определить этот ущерб и, соответственно, расчет этой компенсации.
    Рекомендации Министерству окружающей среды:
    16. Определить ответственности компетентных органов по управлению и мониторингу отходами на центральном и местном уровне, с внесением в установленном порядке соответствующих предложений по изменению законодательства.
    17. Установить финансовые и нефинансовые инструменты, а также и методологию их использования, которые будут способствовать реализации задач ОМПУ.
    18. Совместно с МЗ разработать методологию и процедуры осуществления мониторинга, экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора, с созданием регистра учета организаций (объектов), которые могут быть подвергнуты такому контролю.
    Необходимы политики и процедуры для обеспечения более эффективного использования средств, выделенных из национального экологического фонда
    Несмотря на то, что средства экологических фондов, аккумулированные в результате внесения платы за загрязнение окружающей среды, должны быть использованы для финансирования деятельности, ориентированной на улучшение качества окружающей среды, проверка освоения выделенных средств для 10 (из 40) проектов свидетельствует, что не отмечено значительное улучшение в результате реализации этих проектов.
    Регламентация выделения финансовых средств из Национального экологического фонда
    Национальный экологический фонд, в соответствии с законодательными положениями, был создан в целях сбора дополнительных финансовых средств для охраны окружающей среды и восстановлению экосистем. Средства НЭФ формируются из средств, перечисленных местными экологическими фондами в размере 30%, платы за выбросы загрязняющих веществ от передвижных источников, платы за товары, которые в процессе использования загрязняют окружающую среду, добровольных взносов и других источников.
    Одними из приоритетных направлений финансирования из экологических фондов являются деятельности по внедрению планов и национальных программ действий в области охраны окружающей среды, а также и работ по снижению объема отходов.
    МОС и его территориальные структуры, согласно регламентированным положениям, должны осуществлять контроль, как за инициированием проектов, так и за реализацию, имея право запрашивать у бенефициаров любую оперативную информацию о ходе реализации проектов, финансируемых из средств экологического фонда.
    Финансовые средства, выделенные из НЭФ, не способствовали улучшению ситуации в области.
    В 2009 году были утверждены 29 проектов из средств НЭФ на сумму 6318,5 тыс.леев, из которых были профинансированы 5663,7 тыс. леев, в том числе по проектам 2008 года – 3617,4 тыс. леев и переходящие на 2009 год – 2046,3 тыс. леев. В 2009 году сумма 2845,1 тыс. леев была распределена на 11 проектов, было профинансировано 1751,5 тыс. леев.
    Финансовые средства были выделены на строительство площадок для размещения отходов (10 площадок – 2223,4 тыс. леев в 2008 году; 3 площадки – 678,1 тыс. леев в 2009 году), приобретение специализированных транспортных средств для перевозки отходов (2328,0 тыс. леев и, соответственно, 772,4 тыс. леев), ликвидацию ряда несанкционированных свалок (111,2 тыс. леев – в 2008 году), или строительство ряда платформ для предварительного сбора отходов, а также и для закупки контейнеров (1068,7 тыс. леев и 727,7 тыс. леев, соответственно), благоустройство существующих свалок (307,5 тыс. леев и, соответственно, 140,0 тыс. леев) и для других проектов (279,3 тыс. леев). Исходя из цели проектов, финансированных из НЭФ, установлено, что не был реализован ни один проект по внедрению раздельного сбора, с последующей переработкой отходов. Проекты по строительству площадок для размещения отходов реализуются в отсутствие проектной документации, разработанной и прошедшей экспертизу в установленном порядке, будучи выполнены работы по снятию почвы, без соответствующего благоустройства.
    Положение об управлении экологическими фондами предусматривает только основные аспекты порядка утверждения и финансирования проектов, однако не регламентирует все требования к документации, которая должна быть представлена при запросе проекта, в этих целях был разработан Справочник заказчика, который не представляет собой официальный акт. Так, регламентация процедур по утверждению и финансированию проектов требует радикального пересмотра, так как действующая процедура содержит множество недочетов и несовершенств и не способствует улучшению существующих проблем в области управления отходами.
    Утверждение проектов для финансирования из НЭФ осуществляется Административным советом НЭФ на основе запросов и документации, представленной заявителем. Аудитом установлено, что в области управления отходами в настоящее время не существует хорошо разработанной стратегии, таким образом, проекты утверждаются без централизации и концентрации по приоритетным направлениям (регионы, проблемы), с выделением финансовых средств по заявлениям.
    Анализируя документы по запросу средств НЭФ, аудит отмечает, что они не соответствуют типовой модели. Так, действующие положения не предусматривают обязательные требования к содержанию и унифицированной форме проектной документации, экологическому разрешению, выданному территориальными подразделениями ГЭИ, санитарному разрешению, выданному территориальными центрами превентивной медицины, что не обеспечивает качество этих документов и правильную оценку экспертами реальной ситуации на территории влияния проекта на окружающую среду.
    Отсутствуют рычаги воздействия по выделению взноса бенефициаром, а также и требования об обязательном выполнении взноса бенефициара. Также не предусмотрена необходимость полного представления документов по внедрению проекта, в том числе о финансировании из других источников, для обеспечения реализации цели проекта, а также эффективности и его экологического воздействия, что представляет собой главную цель НЭФ. Министерство окружающей среды, управляя НЭФ, не осуществляет мониторинг и не проверяет эффективность реализации проектов на местах. Так, в делах проектов, финансируемых из НЭФ, проверенных в рамках аудита, не содержатся доказательства об окончательном внедрении проектов.
    В результате анализа проектов, финансируемых из НЭФ, установлено, что бенефициары не подвергнуты адекватному мониторингу, подразделения ГЭИ не располагают информацией относительно сроков реализации проектов, что позволило бы осуществить контроль при завершении проекта, и будет способствовать своевременной его реализации. Территориальные экологические службы не исполняют обязанности представителя МОС в территории, осуществляя некачественно экологические инспекции при мониторинге проектов, финансируемых из НЭФ.
    Отсутствие заранее установленных процедур и стратегии по выделению финансовых средств обуславливает неэффективность их использования
    Вышеуказанное обуславливает неэффективное управление средствами НЭФ, которые не используются по направлению, для которого они были аккумулированы, то есть улучшение воздействия на окружающую среду. Так, в результате анализа проектов, можно сделать вывод, что использование финансовых средств НЭФ не только не достигает ожидаемого экологического эффекта по решению проблем окружающей среды, а наоборот, в некоторых случаях, может «содействовать», непроизвольно, на возникновение ряда обстоятельств с воздействием на окружающую среду (например, путем строительства ряда несоответствующих площадок).
    Количество несанкционированных свалок, обнаруженных в аудитируемом периоде, свидетельствует о том, что средства, выделенные из НЭФ, недостаточны, так как цель уменьшения объемов размещенных отходов не реализуется, вместе с тем, не были созданы условия для действенного распада, с минимизацией воздействия этих загрязнений на окружающую среду.
    Рекомендации Министерству окружающей среды:
    19. Определить в территориальном аспекте (местности, задачи) приоритеты в области управления отходами, которые необходимо поддержать за счет финансовых средств НЭФ.
    20. Разработать и утвердить типовые формуляры (содержание и форма) экологических и санитарных разрешений, действительных для всех типов проектов, которые будут включать и констатирование соответствия представленной документации с нормами в строительстве.
    21. Привлекать квалифицированных специалистов в данной области для проверки документов, представленных при запросе средств из НЭФ, в том числе повысить ответственность органов экологического и санитарного контроля при выдаче разрешений на строительство объектов, воздействующих на окружающую среду.
    22. Обеспечить надзор за внедрением проектов, с посещением территорий, составляя необходимые акты.
    23. Обеспечить соответствие выполнения работ по строительству свалок отходов, с проведением экспертизы Государственной инспекцией в строительстве и экологической экспертизой ГЭИ, как на начальных этапах проектов строительства площадок, так и после их завершения.
    Другие констатации
    Не утверждена законодательная и нормативная база о сжигании отходов
    Европейские директивы предусматривают нормативы по функционированию печей для сжигания в целях контроля выброса газа в атмосферу. В настоящее время в Республике Молдова не имеются регламентации в части строительства печей для сжигания, не установлены лимиты объемов для выбросов, а также и разрешения по их функционированию.
    Согласно Национальной программе использования отходов предусмотрены меры по созданию завода по сжиганию отходов в мун. Кишинэу, а также и печей по сжиганию медицинских отходов, что предусматривает необходимость наличия таких регламентаций.
    Строительство завода предусматривается в мун. Кишинэу и был заключен инвестиционный договор, поэтому необходимы регламентации на начальном этапе его строительства для согласования проекта к соответствующим требованиям. Отсутствие соответствующей законодательной и нормативной базы представляет риск, что одновременно с внедрением этого проекта при сдаче в эксплуатацию завода могут возникнуть сложности в функционировании и адекватном мониторинге его деятельности.
    Не были созданы необходимые условия для обработки медицинских отходов
    Согласно европейской практике государство должно принять необходимые меры для того, чтобы опасные отходы не были допущены на свалки твердых бытовых отходов. Действующая нормативная база РМ в области управления медицинскими отходами предусматривает, что медицинские отходы могут быть переданы для размещения после их дезинфекции. Национальной программой использования отходов предусмотрены меры по строительству крематориев и печей для сжигания медицинских отходов, но которые не были реализованы Министерством здравоохранения по причине отсутствия финансовых средств.
    В результате аудита установлено, что не были созданы условия по сжиганию отходов и не были построены крематории. Так, больницы поставлены в положение транспортировки образованных отходов, в том числе инфекционных, на свалку бытовых отходов. В некоторых больницах имеются печи для сжигания, однако из-за отсутствия ряда регламентаций и требований к ним не может быть оценено воздействие их функционирования на окружающую среду, а также и проанализировано соотношение между выгодой и ущербом, нанесенным окружающей среде. Вместе с тем в районах, где не существуют службы ритуальных услуг, больницы не могут организовать захоронение патоморфологических отходов, практикуя передачу их лицам, которые должны их захоронить.
    Отсутствие крематориев и печей для сжигания ухудшает ситуацию в области размещения отходов, так как появляется и риск заражения почвы и воды в результате размещения ряда инфекционных отходов.
    Рекомендации Министерству окружающей среды:
    24. Установить регламентации о требованиях к крематориям по сжиганию отходов.
    Рекомендации Министерству здравоохранения:
    25. Установить конкретные меры с определением финансовых источников по поддержке публичных медико-санитарных учреждений в области адекватной обработки медицинских отходов.

    Аудиторская группа:                 Джуренко Олеся
                                                          Чебану Алла
                                                          Кэпэцинэ Дорина

    Приложения
Приложение № 1

Доказательства,
собранные в рамках аудита управления твердыми бытовыми отходами
в Министерстве строительства и регионального развития
    Министерство строительства и регионального развития в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства № 662 от 10.11.2009, является центральным отраслевым органом публичного управления, который разрабатывает и проводит политику государства в области обустройства и планирования территории, архитектуры, градостроительства, строительства, производства строительных материалов, жилья и регионального развития.
    Для сбора доказательств была проверена деятельность министерства по разработке политики в данной области, а также и осуществление мониторинга управления отходами отрасли (строительные отходы и от сноса).
    1. Разработка политик согласно компетенции
    Согласно положению, МСРР должно разработать политики в области благоустройства территории. Так, в соответствии с Концепцией санитарной очистки, МСРР разработало Закон по санитарной очистке населенных пунктов, но который не утвержден в установленном порядке. Не была разработана генеральная схема размещения полигонов по складированию отходов. По мнению министерства, разработка политик в области управления отходами должна быть осуществлена Министерством окружающей среды. Положение о деятельности МСРР не предусматривает полномочия по санитарной очистке территории.
    2. Мониторинг управления отходами отрасли
    МСРР, исходя из своих полномочий, должно осуществлять мониторинг ситуации по управлению строительными отходами и от сноса, однако не было разработано положение об управлении ими. Также не была разработана отраслевая программа. Эта ситуация обуславливает неопределенность в деятельности по производству и накоплению строительных отходов. В некоторых местностях выделяется отдельный участок для их размещения (например, в мун. Кишинэу), однако не установлены требования и ответственности производителей таких отходов, что определяет риск их вывоза рядом с твердыми бытовыми отходами.
    Выводы:
    Не определена четко роль МСРР в процессе регламентирования области управления отходами, что не позволяет оценить эффективность участия министерства в этой деятельности. Вместе с тем МСРР не разработало регламентации по управлению отходами отрасли.
    Рекомендации Министерству строительства и регионального развития:
    1. Разработать необходимые регламентации в области управления отходами отрасли.
    2. Содействовать определению политики государства в области благоустройства территории по разделу санитарной очистки и управления отходами.
Приложение № 2

Доказательства,
собранные в рамках аудита управления твердыми бытовыми отходами
в Министерстве здравоохранения
    Сбор доказательств в МЗ производился по двум аспектам: санитарно-эпидемиологический надзор и управление медицинскими отходами.
    1. Санитарно-эпидемиологический надзор
Согласно установленным полномочиям, МЗ осуществляет санитарно-эпидемиологический надзор образования, транспортировки, размещения, переработки, нейтрализации, использования, захоронения и уничтожения отходов, принимает решения о предупреждении нарушений санитарного законодательства. Эта функция исполняется посредством Государственной санитарно-эпидемиологической службы, созданной на базе Национального научно-практического центра превентивной медицины и территориальных центров превентивной медицины. Выявлено, что отсутствуют заранее установленные регламентации осуществления надзора в области управления твердыми бытовыми отходами, не определена методология и его частота. В соответствии с годовым отчетом в 2008 году были взяты пробы в местах размещения отходов только в 5 ОМПУ, а в 2009 году – в 7 ОМПУ (из общего количества 37 ОМПУ, II уровня), что свидетельствует о том, что не осуществляется беспрерывный мониторинг размещения отходов. Согласно представленной информации, центры превентивной медицины участвуют в рейдах, организованных совместно с представителями местных публичных органов.
    Выводы:
    Отсутствие регламентов о методологии и периодичности осуществления надзора за местами размещения отходов со стороны санитарно-эпидемиологической службы сделало невозможным оценку эффективности этой деятельности.
    2. Управление медицинскими отходами
    В области управления медицинскими отходами МЗ разработало Положение об управлении медицинскими отходами, утвержденное Приказом главного государственного санитарного врача Республики Молдова № 06.8.3.45 от 10.12.2001.
    Для проверки процедур управления медицинскими отходами и отделения их от твердых бытовых отходов были посещены 2 публичных медико-санитарных учреждения (Институт онкологии и Фтизиопульмонологическая больница, село Ворничень).
    2.1. Институт онкологии
    В ходе сбора доказательств в ПМСУ Институт онкологии установлено, что была утверждена классификация отходов, образующихся в результате деятельности института, а также и план мер по управлению медицинскими, продовольственными и хозяйственными отходами. Были назначены лица, ответственные за мониторинг отходов различных областей деятельности. Институт закупает емкости для раздельного сбора отходов.
    Неопасные отходы собираются отдельно в полиэтиленовые мешки и складываются в контейнеры, в специально обустроенных местах. По территории института расположены платформы для сбора отходов. На основе договоров, заключенных с МП „Gospodăria Locativ-Comunală Ialoveni”, отходы собираются и транспортируются на мусорные свалки.
    Жидкие инфекционные отходы, после дезинфекции сливаются в канализационную систему, как предусмотрено положением.
    Режущие и колющие отходы (иголки, скальпели и т.д.) должны быть собраны в маркированные картонные коробки, дальше обработаны и направлены на уничтожение. Согласно информации, представленной институтом, эти отходы, после сбора их в коробки, подвергаются дезинфекции и в дальнейшем направляются на размещение с остальными бытовыми отходами, так как нет организации, которая занимается переработкой этих отходов. В этом случае имеется риск дальнейших травм этими отходами, которые транспортируются на свалку твердых бытовых отходов г. Яловень, так как не транспортируются на специально обустроенную санитарную свалку.
    Одноразовые шприцы (из пластмассы) должны быть собраны отдельно и направлены на переработку. В рамках института шприцы собираются отдельно, дезинфицируются и аккумулируются в отдельных контейнерах, однако не направляются на переработку, так как отсутствует организация, которая занимается их переработкой. Так формируется количество собранных отходов. Министерство здравоохранения не организовало централизованный их сбор, как предусмотрено Национальной программой использования отходов.
    Другие инфекционные отходы (перчатки, перевязочный материал) должны быть дезинфицированы и подвергнуты сжиганию. Они дезинфицируются институтом и транспортируются вместе с бытовыми отходами. Не построена печь для сжигания инфекционного больничного материала.
    Согласно положению, опасные отходы должны быть собраны в мешки (коробки) желтого цвета или маркированы рисунком «биологическая опасность», что, по мнению аудитора, не имеет результата в случае, когда данные отходы транспортируются на свалку размещения неопасных отходов.
    Патоморфологические отходы должны быть собраны в специальные емкости и подвергнуты сжиганию в крематории. В рамках института не был построен крематорий, поэтому эти отходы дезинфицируются, собираются до определенного количества, ведя регистр учета биологического материала, после чего, на основе договора, направляются МП „Combinatul Servicii Funerare” для захоронения на кладбище.
    По просьбе МП Regia „Autosalubritate” от 26.04.2010 был организован выезд на территории, на свалку размещения отходов из Яловень, которая подведомственна МП „Gospodăria Locativ-Comunală Ialoveni” с привлечением Государственной экологической инспекции.
    В результате проверки установлено, что участок, использованный для размещения твердых бытовых отходов, был выдан решением № 24-08 от 11.11.2005 Городского совета Яловень. В качестве площадки для отходов используется кратер бывшего карьера по добыче камня, который был передан для временного использования (не был указан период, только указано - до строительства нового полигона сбора) и было получено разрешение, с санитарной точки зрения, центра превентивной медицины согласно гигиеническому уведомлению от 6.12.2005. МП „Gospodăria Locativ-Comunală Ialoveni” функционирует согласно уставу, имея лицензию, выданную примэрией г. Яловень и санитарное разрешение на функционирование № 54 от 16.12.2004, со сроком действия до 31.12.2010.
    Сотрудники ГЭИ составили справку, в которой констатировали, что на площадке твердых отходов не обнаружены медицинские отходы. Также указано, что согласно договору, заключенному с Институтом онкологии, предприятие обязуется транспортировать только твердые бытовые отходы. Необходимо отметить, что согласно представленной институтом информации, отходы, которые не могут быть переданы на переработку (которые представляют собой опасные отходы, какими являются режущие и колющие отходы, и другие инфекционные отходы), после дезинфекции вывозятся вместе с твердыми бытовыми отходами.
    Аудиторская группа составила тест-наблюдение на площадке размещения твердых бытовых отходов. Согласно этому тесту, а также акту инспектирования, составленного главным инспектором экологической инспекции Яловень установлено, что площадка с отходами имеет разрешение (в той мере, в которой она может так быть названа), содержится в удовлетворительном состоянии, имеет подъезд и озеленена по периметру. Собранные отходы захороняются путем наслоения (покрываются землей).
    Выводы:
    В ПМСУ Институт онкологии имеются все предусмотренные процедуры для управления как твердыми бытовыми отходами, так и медицинскими. В то же время ситуация по управлению некоторыми потенциально инфекционными отходами (твердые, в том числе режущие и колющие) является тревожной, так как эти отходы, после дезинфекции, транспортируются на свалку отходов, так как Министерством здравоохранения не созданы другие возможности переработки. МП „Gospodăria Locativ-Comunală Ialoveni”, собирая их без разделения, не может обеспечить соответствующее их размещение (согласно положению предусматривается их хранение в зоне, предназначенной этой категории отходов, со специальным покрытием).
    2.2. Фтизиопульмонологическая больница, село Ворничень
    В ходе сбора доказательств в Фтизиопульмонологической больнице, с. Ворничень, установлено, что был утвержден план мер по управлению медицинскими, продовольственными и хозяйственными отходами, а также и положение института по управлению отходами.
    Соблюдается раздельный сбор отходов, ведутся регистры о передаче их от источника образования.
    Неопасные отходы собираются отдельно в полиэтиленовые мешки, по территории больницы обустроены платформы по сбору отходов, которые не обеспечены контейнерами. Собранные отходы вывозятся на мусорную свалку села собственным транспортом, который не оснащен адекватно.
    Жидкие инфекционные отходы после дезинфекции сливаются в канализационную систему, как предусмотрено положением.
    Режущие и колющие отходы (иголки, скальпели и т.д.), включая одноразовые шприцы (из пластмассы), отходы из стекла и пластмассы (флаконы от медицинских препаратов) и другие инфекционные отходы (перчатки, перевязочный материал) после их сбора подвергаются дезинфекции по случаю и направляются на сжигание в печь, оставшуюся от бывшей котельной. Не будучи разработаны требования и нормативы по сжиганию отходов, не было возможным определить соответствие этих действий, и более того, в результате горения некоторые отходы остаются в первоначальной форме (бутылочки от медицинских препаратов).
    Исходя их специфики деятельности, учреждение не имеет патоморфологические отходы.
    Необходимо отметить, что согласно проверке, осуществленной центром превентивной медицины, в настоящий момент очистные сооружения реконструируются и не функционируют. Таким образом, неочищенные сточные воды загрязняют прилегающую территорию и потом стекают в окрестный ручей.
    Выводы:
    В ПМСУ Фтизиопульмонологическая больница, с. Ворничень, существуют все процедуры, предусмотренные для управления как твердыми бытовыми отходами, так и медицинскими. В то же время ситуация по сжиганию отходов в печи котельной, которая не предусмотрена для такой деятельности, является тревожной, так как сохраняется риск нанесения ущерба окружающей среде путем загрязнения воздуха в результате выброса газа, образующегося в результате горения.
    Рекомендации Министерству здравоохранения:
    1. Разработать положения об осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора в области управления твердыми бытовыми отходами, согласованные с Министерством окружающей среды.
    2. Разработать конкретные меры с определением финансовых средств по поддержке публичных медико-санитарных учреждений в области адекватной утилизации медицинских отходов.
Приложение № 3

Доказательства,
собранные в рамках аудита управления твердыми бытовыми отходами
в Примэрии мун. Кишинэу
    Местное публичное управление муниципием Кишинэу осуществляется муниципальным советом Кишинэу (далее – Совет), как правомочным органом и генеральным примаром муниципия Кишинэу, как исполнительной властью. Организация и функционирование органов публичного управления мун. Кишинэу регламентированы положениями Закона № 436-XVI от 28.12.2006 „О местном публичном управлении”, а также и Закона № 431-XIII от 19.04.1995 „О статуте муниципия Кишинэу”.
    Институционная система в области управления твердыми бытовыми отходами в мун. Кишинэу



    Как следует из вышеуказанной схемы, администрация примэрии мун. Кишинэу реализует функции по управлению твердыми бытовыми отходами посредством социально-экологического управления (далее - СЭУ), Главного управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (далее - ГУЖКХБ) и муниципального предприятия Regia „Autosalubritate” (далее - предприятие), о деятельности которых аудит составил следующие констатации:
    1. Социально-экологическое управление.
СЭУ является автономным подразделением муниципального совета Кишинэу, созданного в целях исполнения функций, согласно компетенциям органа местного публичного управления мун. Кишинэу в области охраны природы и управления природными ресурсами.
    Деятельность СЭУ в процессе благоустройства и санитарной очистки мун. Кишинэу состояла лишь в участии его представителей в рейдах, осуществленных Комиссией по изучению экологическо-санитарной ситуации в мун. Кишинэу, без составления подтверждающих документов и представления отчетов/информации руководству примэрии мун. Кишинэу. Практика участия в рейдах по санитарной очистке в отсутствие регламентирования организационного механизма, устанавливающего ответственности и конкретные действия, которые должны быть предприняты СЭУ, обуславливает неэффективность этих действий.
    Несмотря на то, что в Программе по управлению отходами в мун. Кишинэу, утвержденной решением муниципального совета Кишинэу № 23/10 от 17 мая 2005 г. были запланированы такие меры, как: проектирование и строительство завода по сжиганию отходов, строительство узаконенных свалок в 11 населенных пунктах муниципия, внедрение раздельного сбора отходов, строительство центрального крематория для сжигания отходов, образовавшихся в медицинских учреждениях, они не были выполнены в 2007-2009 годы. Так, отмечается неэффективная деятельность по реализации предусмотренных действий, не были использованы все возможности решения появившихся препятствий, а также не были выявлены источники финансирования для реализации предусмотренных мероприятий.
    Аудитом выявлено невыполнение ряда установленных функций, а именно: составление регистров мест размещения отходов и ведение систематического учета образования, размещения и переработки отходов на управляемой территории, которая, однако, по мнению СЭУ, не входит в его компетенцию.
    Функция по учету, систематическому контролю и сбору информации о состоянии окружающей среды, мониторингу и местному экологическому аудиту на предприятиях, расположенных на управляемой территории, в целях создания и учета базы данных о состоянии, качестве и охране окружающей среды, не реализована СЭУ, так как, согласно представленной информации, оно не имеет права проводить контроли у экономических агентов.
    Не были представлены доказательства, подтверждающие обеспечение развития сети пунктов закупки вторичного сырья, а также и создание условий для вовлечения населения в деятельность по сбору и сдаче отходов потребления.
    Исходя из указанного, аудит свидетельствует, что деятельность СЭУ в области управления бытовыми отходами в 2008-2009 годы не была адекватной, некоторые функции невозможно было выполнить из-за отсутствия достаточных и полных регламентаций.
    2. Главное управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства
    Согласно Положению о деятельности, ГУЖКХБ является органом местной публичной власти, который исполняет политику муниципального совета Кишинэу и генерального примара мун. Кишинэу в областях управления жилищным фондом, благоустройством и санитарной очисткой территории муниципия.
    Согласно своим полномочиям, ГУЖКХБ занималось благоустройством участков по накоплению отходов, вывозом городских отходов (растительных, песка, листвы, грязи и строительных), механизированной отчисткой тротуаров, улиц и основных проспектов мун. Кишинэу.
    В 2008-2009 годы ГУЖКХБ управляло несанкционированным участком для уничтожения отходов из карьера „Purcel” (периметр шахты по добыче месторождения глины АО „Macon”) в целях размещения листвы, веток, отходов строительных материалов, песка и мусора, собранных в результате уборки города. Осуществив поездку на место, аудиторская группа, совместно с Экологическим агентством Кишинэу, установила, что ГУЖКХБ допустило изменение места размещения отходов, без легализации нового места по захоронению этих отходов. Неадекватное разрешение данного участка обусловило отсутствие обязанностей по контролю и ведению учета размещенных отходов и т.д.. Также, начиная с 2008 года, размещение отходов на новом месте происходит с покрытием около 300 тыс. м3 от участка месторождения полезных минеральных ископаемых, вместе с тем загрязняя участок карьера и, в дальнейшем, все составляющие окружающей среды.
    3. Муниципальное предприятие Regia «Autosalubritate”
    Учредителем предприятия является муниципальный совет Кишинэу. Функции предприятия предусмотрены в его уставе, а также в положении „О санитарной уборке территории и поддержке санитарного порядка в муниципии Кишинэу”, утвержденного решением муниципального совета Кишинэу №4/11от 5.12.2000, и заключаются в сборе и транспортировке твердых и жидких отходов и управлении муниципальными свалками.
    В ходе проверки порядка вывоза бытовых отходов в мун. Кишинэу аудиторская группа установила, что не реализуются требования по мытью и дезинфекции контейнеров, мусорных камер, в некоторых случаях не собираются бытовые отходы, рассыпанные в результате механизированной погрузки. Такие ситуации не только создают неприятный вид и запах, но могут способствовать вспышке инфекций с прямым воздействием на здоровье населения и окружающую среду. Согласно представленной информации, препятствием для адекватного выполнения своих функций является несоответствующая парковка автомобилей перед местами сбора, что препятствует сбору отходов.
    Вместе с тем такие же задачи поставлены и перед управляющими жилыми блоками (муниципальными предприятиями по управлению жилищного фонда, Обществами собственников приватизированных жилищ и кооперативами по строительству жилья). Дублирование этих функций определяет риск невыполнения или неадекватного выполнения требований по санитарной уборке.
    Отходы, собранные предприятием, транспортируются на муниципальную свалку, которая находится на территории района Анений Ной, вблизи с. Цынцэрень. До транспортировки отходы накапливаются на станции перегрузки отходов (далее - СПО) мун. Кишинэу, по ул.Узинелор. Согласно Программе управления отходами в мун. Кишинэу, утвержденной решением муниципального совета Кишинэу № 23/10 от 17.05.2005, на территории СПО должна быть установлена линия по сортировке отходов, что фактически не реализовано. Так, после ручного отбора упаковок из полиэтилена (далее - ПЭТ), отходы, которые содержат сырье, потенциальное для вторичной переработки (стекло, металл, бумага, пластик) с длительным периодом распада, эвакуируются на муниципальную свалку.
    Несмотря на то, что срок эксплуатации полигона по размещению отходов истекает 1.01.2011, примэрия мун. Кишинэу не предприняла меры по предотвращению (избежанию) проблем, которые могут появиться в связи с отсутствием места размещения отходов (выделение другого участка для размещения отходов, строительство завода по переработке отходов), что обуславливает повышенный риск ухудшения экологической ситуации в мун. Кишинэу.
    Выводы:
    За аудитируемый период примэрия мун.Кишинэу не выполнила все установленные законодательством полномочия, что обусловило наличие проблем в данной области. Аудитом установлено, что некоторые функции, такие как: разрешение размещения отходов только в специально оборудованных периметрах, а также и рекультивация земель по истечении срока их использования для размещения отходов, установление годовых лимитов складирования отходов на управляемой территории, надзор за соблюдением режима мест складирования и технических стандартов хранения, переработки, сжигания, захоронения отходов, не были распределены для выполнения ни одному из указанных управлений. Не были выявлены финансовые средства для реализации мер, установленных в разработанных местных программах.
    Рекомендации примэрии мун. Кишинэу:
    1. Обеспечить адекватный менеджмент управления отходами в мун.Кишинэу, имея в виду важность этого раздела для окружающей среды и для здоровья населения, с исчерпывающим установлением компетенций, ответственностей для организаций и предприятий, ответственных за санитарную уборку в мун.Кишинэу.
    2. Определить участки, предназначенные для складирования отходов из мун.Кишинэу, их границы, организацию, ответственную за управление этими участками, с составлением регистров учета.
    3. Разработать местные программы по управлению отходами, с четким установлением целей и сроков их реализации, а также источников финансирования.
    4. Вести учет и классифицировать экономических агентов, связанных с областью управления отходами из мун.Кишинэу (вид деятельности, типы отходов, объем отходов и др.), в целях осуществления мониторинга их деятельности.
    5. Идентифицировать и оценить все проблемы и недостатки в области управления отходами, с целью информирования Министерства окружающей среды о локальной ситуации и разработки ряда предложений по улучшению.
Приложение № 4
Доказательства,
собранные в рамках аудита управления бытовыми отходами
в некоторых местных публичных органах
    В целях определения ситуации в области управления твердыми бытовыми отходами на этапах сбора и их складирования, были запрошены сводные информации относительно ситуации по управлению твердыми бытовыми отходами от 10 ОМПУ (мун. Кишинэу, районы Анений Ной, Яловень, Единец, Сорока, Кэушень, Резина, Бассарабяска, Стрэшень). Вместе с тем аудиторская группа организовала выезды в 4 ОМПУ (мун. Кишинэу, мун. Бэлць, районы Анений Ной и Унгень).
    Аудиторская группа подготовила ряд вопросов для ОМПУ в области управления твердыми бытовыми отходами, однако не были представлены полные ответы, а также и доказательства, подтверждающие соблюдение законодательства, связанного с управлением твердыми бытовыми отходами.
    Неопределенность при установлении компетенций, отсутствие исчерпывающей регламентации прав и обязанностей в рамках управления твердыми бытовыми отходами обусловили отсутствие полных, завершенных и подтвержденных информаций, а также и неэффективный мониторинг по соответствующему разделу.
    На основе официально представленной информации и в результате встреч членов аудиторской группы с представителями местных органов в области управления твердыми бытовыми отходами установлено:
    1. Единственным методом решения проблемы собранных отходов, используемым местными органами, является размещение их на земле. Большинство населенных пунктов не имеют обустроенные свалки для накопления бытовых отходов, а порядок, в котором они эксплуатируются, далек от соблюдения требований к окружающей среде. Вместе с тем большинство свалок в коммунах и селах не подвержены надзору со стороны ответственных лиц.
    Только некоторые населенные пункты располагают организованными службами по санитарной очистке. При отсутствии организации процесса сбора и размещения отходов на местном уровне, надзора за этим процессом со стороны местных органов, а также при отсутствии сознательности и культуры населения к размещению отходов, они выбрасываются в спонтанном порядке, за пределы установленных периметров, расширяя площади несанкционированных и стихийных свалок. Примером эффективной службы по санитарной очистке может быть назван г. Унгень, где было создано СП «AVE-Ungheni», которое оказывает услуги по раздельному сбору отходов. СП «AVE-Ungheni» ООО, в целях раздельного сбора отходов, построило 40 платформ, на которых установило по 3 контейнера из пластмассы с крышкой для раздельного сбора картона и бытовых отходов и по одному из металлической сетки для ПЭТ. Необходимо отметить положительный фактор надлежащей организации санитарной очистки данной службой путем обеспечения полного процесса сбора, транспортировки и санитарной очистки, которая включает и содержание порядка на платформах по сбору отходов, в том числе ежемесячное мытье и дезинфекцию контейнеров, что обеспечивает их содержание в удовлетворительном санитарном состоянии. Вместе с тем ситуация по размещению отходов остается в дальнейшем проблематичной, осуществляясь в тех же условиях, как и по всей территории страны.
    2. Даже если органы местного публичного управления совместно с местными органами по окружающей среде и здравоохранению, должны утверждать ежегодно лимиты по размещению и периметры для их складирования, представленные информации не содержат подтверждения об утверждении лимитов по размещению отходов в предусмотренном порядке. Не ведется учет мест размещения отходов и отходов, собранных и вывезенных, а также не осуществляется надзор за технологией размещения этих отходов.
    3. Из представленных информаций также установлено, что отходы, собранные на свалках, имеют разное происхождение (органические, бумага, пластик, стекло и т.д.) и не собираются раздельно.
    4. Органы местного публичного управления должны разработать и утвердить местные программы по управлению отходами, с включением мер по обеспечению реализации указанной программы и, соответственно, с предоставлением отчета центральным органам по окружающей среде об их выполнении. Согласно представленной информации, только некоторые районы имели разработанные соответствующие программы, однако не были предусмотрены финансовые средства для реализации этих мер.
    5. Исходя из представленной информации установлено, что надзор в области охраны окружающей среды осуществляется специалистами территориальных экологических инспекций и агентств, однако не установлено каких-либо действий в этой области со стороны органов местного публичного управления.
    Среди проблем, выявленных местными органами, наиболее часто встречающимися являются:
    - отсутствие финансовых средств для поддержания данной области;
    - несознательность населения по соблюдению требований к окружающей среде;
    - отсутствие исчерпывающих регламентаций процесса управления отходами.
    Рекомендации органам местного публичного управления:
    1. Выявить и оценить все проблемы и недостатки в области управления отходами, в целях информирования Министерства окружающей среды о местной ситуации и разработки ряда предложений по улучшению.
    2. Обеспечивать соответствующий менеджмент отходами, создавая организации и предприятия по санитарной очистке, с исчерпывающим установлением компетенций и их ответственности.
    3. Определить участки, выделенные для размещения отходов, образовавшихся на территории, их границы, организацию, ответственную за управление ими, с составлением регистров учета.
    4. Разработать местные программы по управлению отходами с четким установлением задач и сроков их реализации, а также и источников финансирования.
    5. Вести учет и классифицировать экономических агентов (вид деятельности, тип отходов, объем отходов и т.д.) в целях осуществления мониторинга их деятельности.