Именем Республики Молдова
    Конституционный суд в составе:
    Валерия ШТЕРБЕЦ     - председательствующий, судья-докладчик
    Виктор ПУШКАШ      - судья
    Петру РАЙЛЯН           - судья
    Елена САФАЛЕРУ     - судья
секретаря заседания Дины Мустяцэ, при участии постоянного представителя Парламента в Конституционном суде Иона Крянгэ и постоянного представителя Правительства в Конституционном суде Олега Ефрима, руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности положений ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах №1381-XIII от 21 ноября 1997 года.
    Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Правительства, представленное 29 октября 2010 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.
    Определением Конституционного суда от 2 ноября 2010 года обращение было принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня на 9 ноября 2010 года.
    В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Центральной избирательной комиссии.
Рассмотрев материалы дела и заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд у с т а н о в и л:
    1. Положения ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах №1381-XIII от 21 ноября 1997 года¹, с последующими изменениями, из которых оспариваются синтагмы «первые заместители премьер-министра, министры» и «члены Правительства по должности», предусматривают следующее: «Граждане Республики Молдова, которые в силу занимаемой должности не имеют права быть членами партий или других общественно-политических организаций, а также должностные лица, занимающие ответственное положение, порядок назначения или избрания которых регулируется Конституцией Республики Молдова и/или органическими законами, с момента их регистрации в качестве конкурентов на выборах обязаны приостановить свою деятельность в занимаемой должности. Под действие данных положений подпадают:
    a) первые заместители премьер-министра, министры, заместители министров, члены Правительства по должности».
    __________________________________
    ¹ M.O., 1997, №.81, ст.667

    Автор обращения считает, что синтагмы «первые заместители премьер-министра, министры» и «члены Правительства по должности», содержащиеся в п.а), противоречат положениям ст.38 Конституции и затрагивают положения ст.96, ст.102 и ст.103 Конституции.
    В обращении подчеркивается, что члены Правительства вправе выставить свои кандидатуры в высший представительный орган государства, в этом смысле закон не содержит каких-либо запретов. Несмотря на то что законодательная норма, обязывающая членов Правительства приостановить свою деятельность в занимаемой должности, направлена на обеспечение равных условий для всех конкурентов на выборах, она ограничивает способность Правительства осуществлять свои полномочия в полной мере, что является несоразмерным ограничением конституционного принципа непрерывности государственной власти.
    2. Соотнеся положения ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах к законодательным и конституционным нормам, Конституционный суд отмечает следующее.
   Ст.96 ч.(1) Конституции предусматривает, что Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.
    Согласно конституционным положениям ст.98 ч.(5) и ст.103, Правительство осуществляет свои полномочия со дня принесения присяги его членами перед Президентом Республики Молдова и до признания действительными выборов нового Парламента.
    Устанавливая свободные выборы как средство высшего волеизъявления народа, Конституция Республики Молдова в ст.38 гарантирует право граждан Республики Молдова избирать и быть избранными.
    Так, согласно ст.38 ч.(3) Конституции, право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом.
    Конституционный суд отмечает, что положение закона, подвергнутое контролю конституционности, касается права лиц, занимающих ответственные государственные должности, быть избранными. Законным условием для лиц, претендующих на государственную избираемую должность, которые в силу занимаемой должности не вправе быть членами партий или других общественно-политических организаций, и тех, которые занимают ответственное положение, будучи назначенными или избранными в соответствии с нормами Конституции Республики Молдова и/или органических законов, является приостановление деятельности в занимаемой должности с момента их регистрации в качестве конкурентов на выборах. Под действие данных положений подпадают члены Правительства: первые заместители премьер-министра, министры и члены Правительства по должности.
    Конституционный суд отмечает, что осуществление некоторых прав и свобод может быть ограничено в условиях, предусмотренных ст.54 ч.(2) Конституции, согласно которой ограничение должно быть предусмотрено законом, соответствовать общепризнанным нормам международного права, являться необходимой мерой в демократичном обществе, быть соразмерным преследуемой цели.
    Согласно ст.54 ч.(3) Конституции, права, провозглашенные в ст.20-24 Конституции, не подлежат ограничению.
    Конституционный суд подчеркивает, что право быть избранным и право доступа к государственной службе не являются правами абсолютного характера и не подпадают под действие ст.54 ч.(3) Конституции, следовательно, могут быть ограничены.
    Положения ст.38 ч.(3) Конституции, гарантирующие гражданам Республики Молдова право быть избранными, предполагают регулирование посредством закона способов реализации данного права, в том числе установление некоторых ограничений.
    Конституционный суд считает, что оспариваемая норма Кодекса о выборах соответствует требованиям, предусмотренным ст.54 Конституции, принципам и общепризнанным нормам международного права о пределах вмешательства, в частности:
    - ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая допускает обоснованное внесение некоторых ограничений в область избирательных прав;
    - ст.3 Первого протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей каждому человеку осуществление двух субъективных прав: право избирать и право баллотироваться на выборах в законодательный корпус;
    - ст.15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая не относит право на свободные выборы, регулируемое ст.3 Первого протокола к Конвенции, к числу прав, которые не могут быть ограничены в особых случаях.
    Данными нормами преследуется цель принятия участниками договора позитивных мер для организации демократических выборов.
    Итак, государства-участники вправе предусмотреть определенные условия для лиц, занимающих государственные должности, при осуществлении ими стремления быть избранными в представительном органе.
    Конституционный суд отмечает, что данная точка зрения находит подтверждение в юриспруденции Европейского суда по правам человека в области избирательных прав. В деле Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии² Европейский суд по правам человека постановил, что, несмотря на то, что ст.3 Первого протокола к Конвенции гарантирует каждому лицу право голоса и право баллотироваться на выборах в законодательный орган, данные права не носят абсолютного характера, в ст.3 они признаются, но не названы и тем более не определяются, «оставляя место для имплицитных ограничений», и постановил, что «в правовых системах государств-участников право голоса и избираемость обусловливаются рядом моментов, которые в принципе не противоречат ст.3». Эти условия не должны ограничивать данные права до такой степени, что они теряют реальное содержание, эти ограничения преследуют правомерную цель, и используемые средства для их реализации являются соразмерными, в частности они не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти³.
    Согласно ст.54 ч.(4) Конституции, ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы.
    В сравнительном аспекте Европейский суд по правам человека указал на множество ситуаций, предусмотренных в конституциях и законодательствах о выборах государств-членов Совета Европы, которые отличаются в зависимости от характерных для каждого государства исторических и политических факторов и свидетельствуют о многообразии возможных решений в данной области.
    Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении выборов, принятому Европейской комиссией за демократию через право на 52-й пленарной сессии от 18-19 октября 2002 года, всем партиям и кандидатам должны быть гарантированы равные возможности, а государство следует призвать быть беспристрастным по отношению к ним и обеспечивать единообразное применение законодательства в отношении всех⁴.
    Конституционный суд отмечает, что целью, преследуемой законодателем нормой о приостановлении деятельности включенных в списки кандидатов членов Правительства в занимаемой должности на время предвыборной кампании, является обеспечение равных возможностей для всех конкурентов на выборах в реализации права быть избранными в Парламент.
    Данный вопрос был ранее предметом разбирательства в Конституционном суде. Так, в Постановлении №15 от 27.05.1998 года «О контроле конституционности некоторых положений Кодекса о выборах и Постановления Парламента №1508-XIII от 18 февраля 1998 г.»⁵ Конституционный суд отметил, что «ограничение, предусмотренное ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах для кандидатов, занимаемая должность которых несовместима с должностью, на которую они баллотируются, соответствует положениям ст.16 ч.(2), ст.39 ч.(3), ст.54 Конституции, в противном случае то, что определенная категория лиц в силу занимаемой должности могла бы оказать влияние на выбор избирателей, противоречило бы общественной морали в целом и избирательной деонтологии в частности. В данных условиях равные возможности кандидатов в Парламент были бы серьезно скомпрометированы. Более того, некоторые должности, на которые введено такое ограничение, предполагают непосредственное участие, например министра, руководителя местного публичного управления и т.д., в процессе организации и проведения выборов».
    Следует отметить, что положения ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах были подвергнуты многочисленным изменениям⁶. В первоначальной редакции эти положения не перечисляли категории официальных лиц, которые с момента регистрации в качестве конкурентов на выборах должны были приостановить свою деятельность в занимаемой должности. Действующие положения ликвидируют этот пробел, указывая должности, подпадающие под действие положений, обусловливающих участие в выборах в качестве кандидата. Как отметила Европейская комиссия за демократию через право в Заключении №484/2008, принятом в рамках 76-й пленарной сессии от 17-18 октября 2008г.⁷, «данное уточнение следует приветствовать.., поскольку ранее норма имела слишком общий характер».
   ________________________________________________
    ² Дело Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии (Жалоба № 9267/81) от 2.03.1987 года, § 52
    ³Idem, § 52
    ⁴ http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-rom.pdf
    ⁵М.О., №54-55/23 от 18.06.1998 г.
    ⁶Закон №.268-XIV от 4.02.1999 г., M.O., № 22-23/93 от 4.03.1999 г.; Закон №796-XV от 25.01.2002 г., M.O., № 20/84 от 2.02.2002 г.; Закон № 842-XV от 14.02.2002 г., M.O., № 26/136 от 14.02.2002 г.; Закон № 176-XVI от 22.07.2005 г., M.O., № 107-109/535 от 12.08.2005 г.; Закон № 248-XVI от 21.07.2006 г., M.O., № 131-133/677 от 18.08.2006 г.; Закон № 76-XVI от 10.04.2008 г., M.O., № 83/283 от 7.05.2008 г.; Закон № 119-XVIII от 18.06.2010 г., M.O., № 108-109/332 от 29.06.2010 г.
    ⁷http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-rom.pdf CDL-AD(2008)022

    Исходя из особой значимости выборов в жизни государства, законодатель обязан установить адекватные условия для осуществления суверенной воли народа путем реализации избирательных прав граждан и, соответственно, формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечить реализацию интересов народа, гарантировать права и свободы человека и гражданина Республики Молдова.
    Следовательно, законодатель был вправе устанавливать для первых заместителей премьер-министра, министров и членов Правительства по должности положения, обязывающие приостановить свою деятельность в занимаемой должности с момента их регистрации в качестве конкурентов на выборах.
    Конституционный суд считает, что ограничение соответствует преследуемой цели, поскольку оно не затрагивает сущность избирательных прав, в частности права баллотироваться на выборах и права быть избранными, не отменяет свободное волеизъявление народа в избрании законодательного органа, не лишает сущности и права доступа к государственной службе, а лишь обусловливает осуществление права баллотироваться на занятие функции депутата Парламента. Положение ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах позволяет гражданам Республики Молдова, занимающих соответствующие должности, приспособить свое поведение таким образом, чтобы не были ограничены их права.
    Конституционный суд не может согласиться с аргументом автора обращения о том, что оспариваемое положение является неконституционным при соотнесении со ст.103 Высшего закона.
    Положение ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах применяется на период избирательной кампании. Лица, перечисленные в данном положении, в том числе члены Правительства, вправе выбирать между занимаемой должностью и должностью, к которой они стремятся.
    На основании вышеизложенного Конституционный суд заключает, что ограничение, установленное ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах для первых заместителей премьер-министра, министров и членов Правительства по должности, зарегистрированных в качестве конкурентов на выборах, соответствует положениям ст.54 ч.(2) и ст.38 Конституции и не затрагивает положения ст.96, ст.102 и ст.103 Конституции.
    Исходя из изложенного, руководствуясь ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВИЛ:
    1. Признать конституционными синтагмы «первые заместители премьер-министра, министры» и «члены Правительства по должности» из ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах №1381-XIII от 21 ноября 1997 года, с последующими изменениями.
    2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

    Председательствующий                         Валерия ШТЕРБЕЦ

    № 25. Кишинэу, 9 ноября 2010 г.

    JCC-02/38а                                                                            9 ноября 2010 года

    Постановлением №25 от 9 ноября 2010 года Конституционный суд признал неконституционными оспариваемые в обращении Правительства синтагмы «первые заместители премьер-министра, министры» и «члены Правительства по должности», содержащиеся в ст.13 ч.(3) п.а) Кодекса о выборах №1381-XIII от 21 ноября 1997 года, с последующими изменениями. Согласно Кодексу о выборах: «Граждане Республики Молдова, которые в силу занимаемой должности не имеют права быть членами партий или других общественно-политических организаций, а также должностные лица, занимающие ответственное положение, порядок назначения или избрания которых регулируется Конституцией Республики Молдова и/или органическими законами, с момента их регистрации в качестве конкурентов на выборах обязаны приостановить свою деятельность в занимаемой должности. Под действие данных положений подпадают:
    a) первые заместители премьер-министра, министры, заместители министров, члены Правительства по должности».
    В ходе рассмотрения дела Конституционный суд установил некоторые пробелы в законодательстве.
    В целях обеспечения непрерывности исполнения полномочий Правительства, предусмотренной ст.103 Конституции, необходимо урегулировать порядок образования Правительства в случае приостановления деятельности некоторых его членов с момента их регистрации в качестве конкурентов на выборах, чтобы таким образом стало возможным исполнение конституционных положений ст.96 и ст.102.
    Согласно Закону о законодательных актах, «при разработке, принятии и применении законодательных актов должны соблюдаться следующие принципы: целесообразности, согласованности, последовательности и соотносимости конкурирующих норм» (ст.4). В этом контексте Конституционный суд отмечает необходимость соблюдения в законе, предусматривающем вмешательство в осуществление некоторых конституционных прав и свобод, также принципов ясности, доступности и предсказуемости.
    Конституционный суд отмечает, что в ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах, конкретизирующей категории официальных лиц, которые с момента их регистрации в качестве конкурентов на выборах должны приостановить свою деятельность в занимаемой должности, не указывается часть ответственных государственных должностей, включенных в приложение к Закону о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности, № 199 от 16.07.2010 года. Согласно Закону № 199 от 16.07.2010 года, полномочия ответственного должностного лица приостанавливаются также на основании «его участия в избирательной кампании» (ст.21). Таким образом, наблюдается несоответствие между ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах, являющейся специальной нормой, и нормой, принятой впоследствии.
    Как отметил Конституционный суд в своем постановлении, целью, преследуемой законодателем нормой о приостановлении деятельности включенных в списки кандидатов членов Правительства в занимаемой должности, является обеспечение равных возможностей для всех конкурентов на выборах в реализации права быть избранными в Парламент, а также предотвращение использования административных ресурсов членами Правительства.
    Законодательство не содержит четких положений относительно поведения лиц, исполняющих ответственные государственные должности, не указанных в ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах, порождая тем самым его неединообразное толкование и применение, вопреки тому, что необходимо обеспечить нейтральность и беспристрастность в выборах со стороны органов государственной власти.
    Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении выборов, принятому Европейской комиссией за демократию через право на 52-й пленарной сессии от 18-19 октября 2002 года, всем партиям и кандидатам должны быть гарантированы равные возможности, а государство следует призвать быть беспристрастным по отношению к ним и обеспечивать единообразное применение законодательства в отношении всех. Так, требование в отношении нейтральности касается избирательной кампании и освещения хода выборов средствами массовой информации, особенно государственными СМИ, а также государственного финансирования партий и кампаний. В этом смысле должны существовать ясные, доступные и предсказуемые положения.
    По мнению Конституционного суда, Кодекс о выборах не содержит полных и четких положений в данном смысле.
    Считая необходимым усовершенствование законодательства в данной области в этом плане, Конституционный суд направляет Парламенту настоящее представление.
    На основании ст.281 Закона о Конституционном суде и ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и проинформировать о принятом решении в сроки, установленные законом.

    Председательствующий                                         Валерия ШТЕРБЕЦ

    Считаю необоснованным постановление Конституционного суда, которым были признаны конституционными синтагмы «первые заместители премьер-министра, министры» и «члены Правительства по должности» из п.а) ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах.
    1. С самого начала я не был согласен с решением суда о принятии обращения к рассмотрению, так как ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах, согласно строгой нормативной терминологии, не обязывает членов Правительства приостанавливать свою деятельность в занимаемой должности с момента их регистрации в качестве кандидатов, подчеркиваю, по спискам конкурентов на выборах. Считаю, что как автор обращения, так и Центральная избирательная комиссия, как вытекает из ее точки зрения, не делают различия между терминами «конкуренты на выборах» и «кандидат».
    Согласно ст.1 Кодекса о выборах, в случае парламентских выборов конкуренты на выборах – это «независимые кандидаты, зарегистрированные Центральной избирательной комиссией, а также партии, другие общественно-политические организации и избирательные блоки, от которых Центральной избирательной комиссией зарегистрированы списки кандидатов»; кандидат – это «лицо, баллотирующееся на публичную выборную должность от партий, других общественно-политических организаций, избирательных блоков». Кодекс определяет и понятие независимый кандидат – это «лицо, баллотирующееся на публичную выборную должность независимо от партий, других общественно-политических организаций и избирательных блоков».
    Из вышеизложенных определений и положений ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах с определенной точностью вытекает, что члены Правительства должны приостановить свою деятельность в занимаемой должности, только если зарегистрированы в ЦИК в качестве конкурентов на выборах, или, другими словами, в качестве независимых кандидатов, но ни в коем случае если зарегистрированы в качестве кандидатов по спискам партий. Следует отметить, что автор обращения опротестовал обязанность членов Правительства приостановить свою деятельность, если участвуют в выборах в качестве кандидатов от партий.
    Такое толкование оспариваемой нормы, несмотря на то, что не было затронуто участниками процесса в заседании суда, имеет под собой не только терминологическое, но и юридическое обоснование, основанное на принципах и традициях выборов.
    Другие правовые системы (Франции, Греции, Румынии, России и др.) не содержат положений, предусматривающих отрыв членов Правительства, являющихся по определению политическими деятелями, от своего электората. В решении по делу Гитонас и другие против Греции, §41, ЕСПЧ изложил тезис о невозможности запрещения участия в выборах политических лиц, которые «обязаны своим положением непосредственно избирателям». В нашей правовой системе, где Парламент формируется по принципу пропорционального представительства, данный тезис подтверждается с особой силой. В ситуации, когда решающую роль в выборах играют политические формирования, как правило, они, а не включенные в списки этих формирований кандидаты, руководят избирательными кампаниями. Члены Правительства, включенные в списки кандидатов, могут исполнять свои обязанности, а проведение избирательной кампании – это забота, как правило, политических партий.
    Существуют другие способы, более эффективные, для предотвращения использования административных ресурсов. В целях надзора за использованием административных ресурсов в избирательной кампании, для государственных органов и гражданского общества предпочтительнее, чтобы ответственные должностные лица были включены в списки кандидатов, чем, если бы они действовали из тени. Для пресечения использования административных ресурсов могут быть применены различные санкции по отношению к официальным лицам за наказуемое поведение: предупреждение, штраф, исключение конкурента на выборах из избирательной гонки и т.д. Учитывая, что ст.10 Закона о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности, запрещает ответственным должностным лицам при исполнении своих должностных обязанностей проводить политическую деятельность и использовать административные ресурсы, а ст.23 этого же закона предусматривает в этих случаях ответственность должностного лица, считаю несоразмерным ограничение, предусмотренное ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах. Было бы ошибочно думать, что все ответственные должностные лица являются недобросовестными. В этой связи лишено логики решение законодателя о приостановлении деятельности членов Правительства, и не применять эту норму в отношении премьер-министра и Президента страны, которые располагают большими административными ресурсами. Так или иначе, во время предвыборной кампании министр, приостановивший свою деятельность в занимаемой должности, воспринимается избирателями больше в качестве министра, чем в качестве кандидата.
    В Заключение №357/2005 Венецианская комиссия изложила свою позицию в отношении необходимости урегулирования иным способом запрета на использование административных ресурсов, указав на то, что изменения, внесенные в ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах, являются неопределенными, «…поскольку нет гарантий, что подобное приостановление приведет к предупреждению злоупотребления привилегиями, непосредственно связанными с занимаемой должностью, как бы это хотели авторы поправки. Для достижения этой цели целесообразнее урегулировать непосредственно использование административных ресурсов должностными лицами во время предвыборной кампании». Считаю, что последующее Заключение №484/2008 Венецианской комиссии, изложенное 17-18 октября 2008 года и процитированное в постановлении Конституционного суда, касается более узкого аспекта – целесообразности перечисления должностей, подлежащих ограничению, но не целесообразности самого ограничения. Кажущиеся несоответствия в рекомендациях экспертов Венецианской комиссии имеют в своей основе настойчивость наших властей узаконить данное ограничение.
    В этом отношении не считаю адекватной цитату из Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, приведенную в постановлении Конституционного суда, так как из текста §19 следует, что тем самым имеется в виду в основном «требование в отношении нейтральности (государства к конкурентам на выборах), которое касается избирательной кампании и освещения хода выборов средствами массовой информации, особенно государственными СМИ, а также государственного финансирования партий и кампаний».
Мы бы согласились с аргументами Конституционного суда и представителя Парламента о соразмерности преследуемой цели положения ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах, если члены     Правительства участвовали бы в выборах в качестве избирательных конкурентов, то есть в качестве независимых кандидатов, поскольку в этом случае они бы имели личный интерес к продвижению собственного имиджа, не располагая поддержкой какого-либо политического формирования.
    Конституционный суд должен был отклонить обращение, указав в определении точное значение юридических терминов, используемых в Кодексе о выборах, так как поступил в других случаях (например, в письмах председателя Конституционного суда № JCC-02/25b от 4.02.2010 года или №PCC-05/7и от 3.06.2009 года). Ограничение, предусмотренное оспариваемой нормой, в результате толкования, данного Конституционным судом, распространяется и на кандидатов, включенных в списки конкурентов на выборах.
    2. Поскольку обращение было принято к рассмотрению по существу, я изучил внимательно материалы дела и пришел к выводу, что ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах является неконституционной, вывод, который я изложил в совещательной комнате.
    Неконституционность нормы ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах обусловлена, в первую очередь, ее неясностью и непредсказуемостью. При принятии данной нормы были нарушены правила законодательной техники, так как первое предложение вступает в противоречие со вторым предложением. Так, первое предложение предусматривает обязанность приостановления деятельности в занимаемой должности лиц, которые «в силу занимаемой должности не имеют права быть членами партий или других общественно-политических организаций, а также должностных лиц, занимающих ответственное положение, порядок назначения или избрания которых регулируется Конституцией Республики Молдова и/или органическими законами». В эту категорию входят судьи, прокуроры, члены ЦИК, члены Счетной палаты и др. Второе предложение «Под действие данных положений подпадают:» указывает на исчерпывающий характер последующего списка, в котором не перечисляются лица, которые подразумеваются в предыдущем предложении (судьи, прокуроры и др.).
    Ст.23 Конституции закрепляет обязанность государства гарантировать право каждого лица на знание своих прав и обязанностей. Конституционный суд должен был дать толкование оспариваемой нормы через призму этой конституционной статьи, то есть в свете стандартов о качестве закона. Этот тезис подтверждается юриспруденцией Европейского суда по делам против Республики Молдова. (Бусуйок против Молдовы, Гуцу против Молдовы).
    Таким образом, Конституционный суд должен был проанализировать норму по трем критериям: доступность, предсказуемость и ясность. Эти критерии должны быть соблюдены особенно в отношении норм об осуществлении прав и свобод или допустимых ограничений согласно ст.54 Конституции. Согласно требованию ст.23 Конституции, ограничение можно считать «предусмотренным законом», в смысле ст.54 Конституции, только если оно сформулировано с достаточной точностью, чтобы лицо имело возможность принять решение относительно своего поведения и предусмотреть, в зависимости от создавшихся обстоятельств, последствия этого поведения.
    Необходимость рассмотрения качества закона органами государства было подчеркнуто в юриспруденции ЕСПЧ по делу Гуцу против Молдовы, §66 (Гуцу против Молдовы №20289/02, 7 июня 2007 г.): «… выражение «предусмотренное законом» не только предполагает соответствие национальному законодательству, но также касается качества законодательства (см. Half ord v. the United Kingdom, Reports 1997-III, p. 1017, § 49). … Внутреннее законодательство должно указывать с разумной ясностью цель и способ осуществления необходимых дискреционных полномочий, предоставленных государственным органам, для обеспечения минимального уровня защиты, на который граждане имеют право на основе принципа верховенства права в демократическом обществе» (см. Domenichini v. Italy, Reports 1996-V, p. 1800, § 33).
    Неясность и непредсказуемость ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах предопределяет ее несоответствие с ч.(2) ст.23 Конституции, так как государство, через законодательный орган, не смогло обеспечить право лиц, указанных в законе, знать свои права и обязанности.
    Считаю, что в представлении Конституционного суда не должны были быть проанализированы принципы, касающиеся ясности норм, они должны были бы лежать в основе мотивации о признании оспариваемой нормы как противоречащей ст.23 Конституции. В данном смысле, представление, в котором частично оспариваемая норма признана неконституционным, входит в противоречие с постановлением Конституционного суда.
    3. Во-вторых, положение ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах является неконституционным, так как ущемляет право быть избранным, гарантированное ст.38 Конституции. В слушаниях и в постановлении Конституционного суда не были приведены аргументы о соразмерности и необходимости ограничения права быть избранным в демократическом обществе.
    Профессиональный политик обязан своим положением избирателям. В случае дачи им согласия на занятие должности министра, оспариваемое положение отрывает его от избирателей в предвыборной кампании и таким образом ставит его перед опасностью, которая может стоить ему карьеры политика. Считаю, что для демократичного общества наиболее важным является использование качеств министра по руководству отраслью национальной экономики, даже если существуют опасения, что в выборах он использует административные ресурсы, непосредственно связанные с должностью.
    Считаю, что принятое законодателем ограничение права быть избранным несоразмерно преследуемой цели. Использование министром-кандидатом административных ресурсов в целях получения преимущества своей партии перед другими конкурентами на выборах может быть пресечено в любое время, применив при этом различные санкции. Довод о необходимости обеспечения равных возможностей не является убедительным, так как между кандидатами никогда не будет существовать абсолютного равенства. Так, представительность профессионального политика в предвыборной кампании, как правило, существенно превосходит представительность начинающего кандидата.
    4. Считаю обоснованными аргументы автора обращения о том, что оспариваемой нормой нарушается принцип непрерывности деятельности Правительства, вытекающего из ст.103 Конституции. Несмотря на то, что автор обращения опротестовал ограничительное положение в отношении членов Правительства, в частности в свете ст.103 Конституции, Конституционный суд не проанализировал соответствие оспариваемой нормы со ст.103 Конституции и не дал толкование ст.103 Конституции в контексте аргументов, приведенных в обращении.
    Ст.103 Конституции предусматривает начало и окончание полномочий Правительства. До признания выборов нового Парламента действительными Правительство располагает полнотой полномочий, ограничения, особенно касающиеся деятельности всего Правительства, недопустимы. Учитывая особое значение Правительства в осуществлении государственной власти, в Постановлении №21 от 16.05.2000 года Конституционный суд отметил, что самые важные полномочия Правительства не могут быть ограничены и в период отставки Правительства.
    Таким образом, в случае если большинство министров будут вынуждены приостановить свою деятельность, Правительство не сможет обеспечить оперативное руководство публичной администрацией. Так, Правительство не может разрешить существующие в определенной отрасли проблемы при отсутствии министра, который руководит ею. В условиях, когда Парламент был распущен и его полномочия существенно сокращены, когда руководство государством обеспеченно исполняющим обязанности Президента, приостановление деятельности членов Правительства может серьезно нарушить общественную и экономическую безопасность государства, а также национальную безопасность. Эти доводы подтверждают необоснованный характер аргументов, приведенных Конституционным судом в пользу соразмерности ограничения, предусмотренного оспариваемой нормой закона – приостановление деятельности в занимаемой должности членов Правительства – преследуемой цели – обеспечение равных возможностей путем недопущения использования административных ресурсов членами Правительства на выборах.
    5. Изучая избирательные системы других государств, я пришел к выводу, что в данной области в Республике Молдова предусмотрен ряд ограничений, целесообразность которых сомнительна. В этом случае имею в виду, в первую очередь, положение ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах. В других государствах подобное ограничение – на период от 6 месяцев до 3 лет – применяется к лицам, которые занимали определенные административные должности и которые в действительности могут использовать свой предыдущий статус. Например, во Франции бывшие префекты или генеральные административные инспектора не могут выставлять свою кандидатуру на выборах в течение 3 лет в округах, в которых занимали эти должности. Считаю, что введение какого-либо ограничения в демократическом обществе должно быть оправданным, а Конституционный суд, осуществляющий конституционную юрисдикцию, должен дать обоснованную оценку этому ограничению.
    Итак считаю, что ч.(3) ст.13 Кодекса о выборах противоречит ст.23 Конституции, гарантирующей обязанность государства обеспечить право каждого человека на знание своих прав, ст.38 и ст.54 Конституции, поскольку ущемляет право быть избранным, и ст.103 Конституции, так как нарушает принцип непрерывности осуществления исполнительной власти.

    Судья Конституционного суда                             Виктор ПУШКАШ

    9 ноября 2010 г.