ID intern unic: 337093
Версия на русском
Republica Moldova
din 14.12.2010
pentru controlul constituţionalităţii prevederilor art.22 alin.(1) lit.b)
din Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 „Cu privire la statutul
judecătorului” în redacţia Legii nr.247-XVI din 21 iulie 2006
„Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”
din Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 „Cu privire la statutul
judecătorului” în redacţia Legii nr.247-XVI din 21 iulie 2006
„Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională în componenţa:
Dumitru PULBERE - preşedinte
Victor PUŞCAŞ - judecător
Petru RAILEAN - judecător
Elena SAFALERU - judecător-raportor
Valeria ŞTERBEŢ - judecător
grefier - Dina Musteaţa, cu participarea reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Creangă, reprezentantului permanent al Guvernului la Curtea Constituţională Gheorghe Susarenco, în lipsa autorilor sesizării, în conformitate cu art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii prevederilor art.22 alin.(1) lit.b) din Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 „Cu privire la statutul judecătorului” în redacţia Legii nr.247-XVI din 21 iulie 2006 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.
Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputaţilor din fracţiunea parlamentară a Partidului Comuniştilor din Republica Moldova Maria Postoico, Igor Vremea, Oxana Radu, Alla Mironic, Victor Mîndru, Irina Vlah şi Elena Bodnarenco.
Prin decizia Curţii Constituţionale din 27 iulie 2010 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond.
În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Curţii Supreme de Justiţie, Procuraturii Generale, Consiliului Superior al Magistraturii, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Universităţii de Stat din Moldova, Universităţii Libere Internaţionale din Moldova.
Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces,
____________________________
1M.O., 2006, nr.174-177, art.796
Prin art.II au fost operate un şir de modificări şi completări în Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 „Cu privire la statutul judecătorului”2 (în continuare – Legea cu privire la statutul judecătorului). Art.22 intitulat „Abateri disciplinare” la alin.(1) a fost completat cu lit.b).
_____________________________
2M.O., 1995, nr.59-60, art.664
Potrivit art.22 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la statutul judecătorului, constituie abatere disciplinară interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei, intenţionat sau din neglijenţă gravă, dacă acest lucru nu este justificat de schimbarea practicii judiciare.
2. În opinia autorilor sesizării, aceste prevederi contravin art.6, art.114, art.115 alin.(1) şi art.123 alin.(1) din Constituţie, deoarece „lasă neconstituţional la discreţia Consiliului Superior al Magistraturii să decidă arbitrar care decizii judecătoreşti sînt conforme practicii judiciare şi care sînt contrare”.
Autorii sesizării subliniază că prevederile art.22 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la statutul judecătorului au constituit drept temei pentru intentarea procedurilor disciplinare în privinţa judecătorilor, hotărîrile judecătoreşti ale cărora au devenit definitive şi executorii, precum şi în privinţa judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie, care au pronunţat decizii irevocabile, actele de dispoziţie judecătoreşti avînd repercusiuni şi asupra practicii judiciare, încălcîndu-se astfel normele art.119 şi art.120 din Constituţie.
În sesizare se susţine că norma contestată contravine şi pct.4 din Principiile fundamentale asupra independenţei sistemului judiciar, adoptate la cel de-al şaptelea Congres al Naţiunilor Unite privind prevenirea infracţiunilor şi tratamentul infractorilor, care a avut loc la Milano în anul 1985, şi avizate prin rezoluţiile 40/32 din 29 noiembrie 1985 şi 40/146 din 3 decembrie 1985 ale Adunării Generale a ONU.
3. Examinînd dispoziţiile legale contestate prin prisma normelor constituţionale şi legale în domeniu, Curtea reţine următoarele.
Respectarea şi ocrotirea persoanei în Republica Moldova, conform art.16 din Constituţie, este o îndatorire primordială a statului, o atribuţie inalienabilă a tuturor ramurilor puterii în stat.
În mecanismul statal de apărare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului un factor de primă importanţă îl constituie buna funcţionare a puterii judecătoreşti, astfel încît să se asigure oricărei persoane dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime (art.20 alin.(1) din Constituţie).
Însă protecţia judiciară efectivă şi completă se poate realiza doar în condiţiile unei adevărate independenţe a puterii judecătoreşti.
Dispoziţiile constituţionale privind separaţia puterilor în legislativă, executivă şi judecătorească (art.6), privind independenţa, imparţialitatea şi inamovibilitatea judecătorilor instanţelor judecătoreşti (art.116 alin.(1), privind stabilirea prin lege organică a organizării instanţelor judecătoreşti, a competenţei acestora şi a procedurii de judecată (art.115 alin.(4) definesc statutul juridic al judecătorului în Republica Moldova şi consacră justiţia ca o ramură independentă şi imparţială a puterii de stat.
4. Dispoziţiile art.114 şi art.116 alin.(1) din Constituţie şi art.17 din Legea cu privire la statutul judecătorului instituie principiul independenţei judecătorilor, fără de care nu se poate vorbi de o activitate autentică de înfăptuire a justiţiei. Realizarea principiului independenţei judecătorului, pus la baza autonomiei autorităţii judecătoreşti, se asigură prin procedura de înfăptuire a justiţiei, modul de numire, suspendare, demisie şi eliberare din funcţie a judecătorului.
Pornind de la statutul constituţional-legal al judecătorului, de la calitatea sa de exponent al puterii judecătoreşti, ţinînd cont de faptul că independenţa judecătorului presupune capacitatea sa de a aplica legea corect şi de a se caracteriza prin înalte calităţi morale, legiuitorul a condiţionat selectarea, promovarea, desemnarea judecătorului printr-o serie de exigenţe obiective privind calificarea, onestitatea, competenţa şi experienţa lui de viaţă.
5. Independenţa judecătorului este o premisă a statului de drept şi o garanţie fundamentală a unei judecăţi corecte, ceea ce presupune că nimeni nu poate interveni în deciziile şi modul de gîndire al unui judecător, decît prin procedurile judiciare stabilite.
Potrivit Principiilor fundamentale asupra independenţei sistemului judiciar, adoptate la cel de-al şaptelea Congres al Naţiunilor Unite, judecătorii trebuie să ia decizii în deplină libertate, să acţioneze fără restricţie şi fără a fi obiectul unor influenţe, incitări, ameninţări sau intervenţii nelegale, directe sau indirecte, indiferent din partea cărei persoane vin şi sub ce motiv (p.2).
Astfel, independenţa judiciară nu este un privilegiu sau prerogativa unui judecător. Ea semnifică responsabilitatea fiecărui judecător pentru a-i permite acestuia să soluţioneze un litigiu în mod onest şi imparţial, pe baza probelor, fără presiune sau influenţă externă şi fără teama de intervenţie din partea cuiva.
Potrivit p.2 din Principiul V al Recomandării nr.(94)12 a Comitetului de Miniştri către statele membre ale Consiliului Europei „Privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorului”, adoptată la 13 octombrie 1994, judecătorii au obligaţia şi trebuie să deţină puterea de a exercita responsabilităţile judiciare ce le revin în scopul de a se asigura de aplicarea corectă a legii şi instrumentarea cauzelor în mod echitabil, eficient şi rapid.
În contextul acestei recomandări şi al dispoziţiilor constituţionale, art.15 alin.(1) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede că judecătorii sînt obligaţi să execute întocmai cerinţele legii la înfăptuirea justiţiei, să asigure ocrotirea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, onoarei şi demnităţii lor, apărarea intereselor societăţii, înaltă cultură a activităţii judecătoreşti, să fie nepărtinitori.
6. În legătură cu respectarea şi garantarea independenţei judecătorilor, există şi problema condiţiilor şi modalităţilor de angajare a răspunderii acestora, deoarece într-o societate democratică judecătorul nu poate fi la adăpostul unei imunităţi absolute, dar în acelaşi timp angajarea responsabilităţii acestuia trebuie făcută sub rezerva unei prudenţe determinate de necesitatea garantării independenţei şi libertăţii judecătorului contra tuturor presiunilor induse.
Atît Constituţia, art.116 alin.(6), cît şi legislaţia în vigoare, art.15 alin.(6) din Legea cu privire la statutul judecătorului şi art.15 alin.(1) din Codul de etică al judecătorului3, prevăd că neîndeplinirea de către judecător a obligaţiilor sale atrage răspunderea prevăzută de lege.
______________________________
3www.csm.md (aprobat prin Hotărîrea Consiliului Superior al Magistraturii nr.366/15 din 29 noiembrie 2007)
Art.21 alin.(1) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede că judecătorii sînt traşi la răspundere disciplinară pentru abaterile de la îndatoririle de serviciu, precum şi pentru comportările care dăunează interesului serviciului şi prestigiului justiţiei.
Valoarea socială protejată prin instituirea unor norme disciplinare este reprezentată de raporturile sociale ce impun efectuarea actului de justiţie cu respectarea dispoziţiilor legale.
Constituţia (art.123 alin.(1), consfinţind atribuţiile de bază ale organului de administrare judecătorească, statuează că Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători.
Potrivit art.4 alin.(3) din Legea nr.947-XIII din 19 iulie 1996 „Cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii”4, întru exercitarea funcţiilor sale, Consiliul Superior al Magistraturii are anumite competenţe în domeniul respectării disciplinei şi eticii judecătorilor:
______________________________
4M.O., 1996, nr.64, art.641
a) examinează petiţiile cetăţenilor în problemele ce ţin de etica judecătorilor;
b) examinează contestaţiile asupra hotărîrilor emise de colegiul disciplinar;
c) aplică sancţiuni disciplinare în privinţa judecătorilor;
d) validează hotărîrile (avizele) emise de colegiul de calificare şi de colegiul disciplinar.
Conform art.1 şi art.7 din Legea nr.950-XIII din 19 iulie 1996 „Cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorilor”5 (în continuare - Legea cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorilor), colegiul disciplinar de pe lîngă Consiliul Superior al Magistraturii este organul de competenţa căruia ţine examinarea cazurilor privind răspunderea disciplinară a judecătorilor şi soluţionarea cazurilor privind anularea înainte de termen a pedepsei disciplinare.
___________________________
5M.O., 1996, nr.61-62, art.607
Consiliul Superior al Magistraturii şi colegiul disciplinar, în calitate de instanţe disciplinare, pentru a reţine în sarcina judecătorului săvîrşirea unei abateri disciplinare, trebuie să stabilească dacă sînt întrunite elementele constitutive ale acesteia, respectiv latura obiectivă şi subiectivă. În lipsa unuia dintre aceste elemente constitutive abaterea disciplinară nu subzistă şi, deci, nu poate fi angajată răspunderea disciplinară a judecătorului.
Procedura disciplinară în privinţa judecătorului poate fi pornită doar în temeiul unei sesizări făcute în scris de subiecţii cu drept de iniţiere a acesteia.
Procedura de sancţionare disciplinară urmează a fi realizată în strictă conformitate cu Constituţia şi prevederile legale.
Art.9 alin.(1) din Legea cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorului stipulează că judecătorul poate fi tras la răspundere disciplinară în cazul comiterii abaterilor disciplinare specificate la art.22 din Legea cu privire la statutul judecătorului.
Art.22 din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede abaterile disciplinare, calificate ca încălcări ale îndatoririlor de serviciu sau comportări care dăunează interesului serviciului şi prestigiului justiţiei.
7. După cum s-a menţionat, art.22 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede: constituie abatere disciplinară interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei, intenţionat sau din neglijenţă gravă, dacă acest lucru nu este justificat de schimbarea practicii judiciare.
Norma legală contestată pune în sarcina colegiului disciplinar examinarea următoarelor chestiuni:
a) dacă judecătorul a interpretat neuniform legislaţia;
b) dacă judecătorul a aplicat neuniform legislaţia;
c) dacă deciziile judecătoreşti emise de către acest judecător sînt conforme practicii judiciare;
d) dacă acest lucru nu este justificat de schimbarea practicii judiciare;
e) dacă la aplicarea sau interpretarea neuniformă a legislaţiei judecătorul a procedat intenţionat sau din neglijenţă gravă.
7.1. Pentru a recunoaşte acţiunile judecătorului drept abatere disciplinară legiuitorul indică în art.22 alin.(1) lit.b) două noţiuni de bază: interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei.
Interpretarea legislativă, conform teoriei generale a dreptului, constituie o etapă a procesului de aplicare a dreptului, scopul final fiind de a evidenţia voinţa legiuitorului materializată în norma juridică ce se aplică.
Curtea Constituţională consideră că un judecător nu poate fi tras la răspundere disciplinară numai pentru interpretarea neuniformă a legislaţiei, prin aceasta fiind încălcate drepturile judecătorului de a gîndi liber, de a trata legea diferit, deoarece judecătorul are obligaţia de a se conduce de normele de drept, determinînd mai întîi de toate legalitatea actului juridic, în baza căruia se va rezolva litigiul. Legiuitorul nu a ţinut cont de faptul că pe unele cazuri există divergenţe de jurisprudenţă, nu pentru toate cazurile există hotărîri ale Curţii Supreme de Justiţie privind aplicarea normelor legale.
De remarcat în context că emiterea de către instanţele superioare a directivelor, explicaţiilor sau rezoluţiilor trebuie să fie descurajată, dar atît timp cît există, ele nu trebuie să fie obligatorii pentru judecătorii instanţelor inferioare. Astfel, ele reprezintă o încălcare a independenţei individuale a judecătorilor. În plus, hotărîrile exemplare ale instanţelor superioare şi hotărîrile special elaborate ca precedente de aceste instanţe vor avea statut de recomandări şi nu sînt obligatorii pentru judecătorii instanţelor inferioare în alte cazuri. Ele nu trebuie folosite pentru restricţionarea libertăţii instanţelor inferioare în responsabilitatea lor şi procesul lor decizional.
Din norma legală contestată nu rezultă cum un judecător ar putea interpreta neuniform, din neglijenţă gravă, legislaţia, fără a o aplica. Nu este clară noţiunea „interpretare neuniformă a legislaţiei”. Există noţiunea de interpretare corectă şi unitară a legii.
Astfel, norma legală în partea ce ţine de recunoaşterea interpretării neuniforme a legislaţiei din neglijenţă gravă ca o abatere disciplinară nu este clară şi previzibilă.
Curtea relevă că în p.77 lit.i) din Avizul nr.3, adoptat la 19 noiembrie 2002 la Strasbourg, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) a solicitat ţărilor-membre ca în fiecare ţară statutul sau carta fundamentală aplicabilă judecătorilor să definească pe cît este posibil în termeni clari faptele care pot duce la sancţiuni disciplinare, ca şi procedurile care trebuie urmate.
Curtea conchide că în norma legală contestată Parlamentul a determinat angajarea răspunderii disciplinare a judecătorilor în termeni neclari.
7.2. Curtea menţionează că aprecierea conformităţii deciziilor judecătoreşti cu practica judiciară nu ţine de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii şi colegiului disciplinar, deoarece aceasta implică aprecierea legalităţii hotărîrii judecătoreşti.
Această atribuţie aparţine în exclusivitate instanţelor judecătoreşti, în frunte cu Curtea Supremă de Justiţie.
Potrivit art.1 alin.(2) din Legea nr.789-XIII din 26 martie 19966, Curtea Supremă de Justiţie „este instanţa judecătorească supremă care asigură aplicarea corectă şi uniformă a legislaţiei de către toate instanţele judecătoreşti, asigură soluţionarea litigiilor apărute în cadrul aplicării legilor”.
_____________________________
6M.O., 1996, nr.32-33, art.323
Din norma legală contestată rezultă că aplicarea neuniformă a legislaţiei poate fi considerată o încălcare a legii, care conduce la anularea deciziei judecătoreşti.
În acest sens menţionăm dispoziţiile procesual-penale care prevăd unul din temeiurile pentru recurs: norma de drept aplicată în hotărîrea atacată contravine unei hotărîri de aplicare a aceleiaşi norme date anterior de către Curtea Supremă de Justiţie (art.427 alin.(1) pct.16) din Codul de procedură penală).
În procesul îndeplinirii actelor procedurale probatorii, judecătorul-raportor este obligat să determine jurisprudenţa în problemele de drept aplicabile la soluţionarea hotărîrii atacate (art.431 alin.(2) din Codul de procedură penală).
Instanţa de recurs, stabilind că norma de drept aplicată de către judecător contravine unei hotărîri de aplicare a acestei norme, anulează hotărîrea în cauză, însă, potrivit art.9 din Legea cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorului, anularea sau modificarea hotărîrii judiciare nu atrage răspundere dacă judecătorul care a pronunţat-o nu a încălcat legea intenţionat sau din culpă gravă.
Astfel, Curtea consideră că doar instanţa de judecată poate aprecia dacă judecătorul a aplicat neuniform legislaţia în mod intenţionat sau din neglijenţă gravă.
7.3. Potrivit sensului normei legale contestate, colegiul disciplinar decide sancţionarea disciplinară a judecătorului pentru interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei şi în cazul cînd dosarul n-a fost examinat de către instanţa superioară, decizia sa fiind definitivă, iar concluziile pe marginea acuzaţiei şi le întemeiază atît pe materialele controlului efectuat, cît şi pe materialele cauzei, solicitînd documente şi materiale suplimentare, precum şi dosarele judiciare la a căror examinare judecătorul a comis încălcări ale legii.
De aici rezultă că colegiul disciplinar şi, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii vor da apreciere legalităţii hotărîrii judecătoreşti, corectitudinii aplicării legislaţiei, prin aceasta arogîndu-şi atribuţiile organului de înfăptuire a justiţiei.
Însă controlul legalităţii şi temeiniciei actului judecătoresc poate fi exercitat numai de către instanţele de apel şi recurs, în conformitate cu procedurile jurisdicţionale.
Inadmisibilitatea punerii la îndoială a legalităţii deciziilor judecătoreşti este expres prevăzută de art.120 din Constituţie.
Potrivit art.120 din Constituţie, este obligatorie respectarea sentinţelor şi a altor hotărîri definitive ale instanţelor judecătoreşti, precum şi colaborarea solicitată de acestea în timpul procesului, al executării sentinţelor şi a altor hotărîri judecătoreşti definitive.
Art.25 alin.(5) din Codul de procedură penală7 prevede că sentinţele şi hotărîrile judecătoreşti în cauza penală pot fi verificate numai de către instanţele judecătoreşti respective, iar art.19 alin.(2) din Codul de procedură civilă8 prevede că hotărîrea judecătorească emisă în pricina civilă poate fi controlată şi reexaminată numai de instanţa judecătorească competentă, în ordinea legală stabilită.
________________________________
7M.O., 2003, nr.104-110, art.447
8M.O., 2003, nr.111-115, art.451
Astfel, colegiul disciplinar şi, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii pot examina orice decizie privind intentarea procedurii disciplinare în cazurile prevăzute de art.22 alin.(1) lit.b) din Legea nr.544-XIII doar în limitele competenţelor ce le revin, fără a interveni în actul judecătoresc sau a-i diminua autoritatea. Pentru a aprecia acţiunile judecătorului privind interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei, trebuie să se ţină cont şi de raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.
Sancţiunea disciplinară va fi aplicată judecătorului doar în cazul anulării hotărîrii judecătoreşti defectuoase şi constatării faptului că la examinarea cauzei judecătorul, intenţionat sau din neglijenţă gravă, a interpretat sau a aplicat neuniform legislaţia.
7.4. Curtea consideră că norma legală contestată nu exclude sancţionarea disciplinară a judecătorului şi pentru aplicarea sau interpretarea neuniformă a legii într-o hotărîre judecătorească irevocabilă.
Principiul securităţii raporturilor juridice impune ca soluţia dată în mod irevocabil cu privire la un litigiu să nu fie repusă în discuţie.
Art.449 din Codul de procedură civilă şi art.458 din Codul de procedură penală prevăd cazurile de revizuire a hotărîrilor judecătoreşti irevocabile.
Potrivit art.449 lit.a) din Codul de procedură civilă, revizuirea se va declara în cazul în care s-a constatat, prin sentinţă penală irevocabilă, că unul dintre participanţii la proces sau unul dintre judecători a comis o infracţiune în legătură cu judecarea pricinii, iar potrivit art.458 alin.(3) pct.2) din Codul de procedură penală, revizuirea poate fi cerută în cazul în care s-a stabilit, prin hotărîrea rămasă definitivă, că judecătorii şi procurorii au comis, în cursul judecării acestei cauze, abuzuri ce constituie infracţiuni.
În acest context, Curtea menţionează că interpretarea sau aplicarea neuniformă intenţionată a legislaţiei cade sub incidenţa prevederilor art.307 din Codul penal9 (pronunţarea unei sentinţe, decizii, încheieri sau hotărîri contrare legii), iar interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei din neglijenţă gravă, care au fost constatate de o instanţă de judecată, constituie o abatere disciplinară.
_____________________________
9M.O., 2002, nr.128-129, art.1012
Astfel, Curtea concluzionează că nici un organ, cu excepţia instanţelor judecătoreşti, nu este în drept să pună la îndoială forţa juridică a actului judecătoresc, inclusiv a celui, la adoptarea căruia a participat judecătorul în privinţa căruia s-a intentat procedura disciplinară, şi să aprecieze conformitatea deciziilor judecătoreşti cu practica judiciară.
Ţinînd cont de cele expuse, Curtea conchide că norma legală contestată contravine art.6, art.114 şi art.116 alin.(1) din Constituţie.
În temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale,
2. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în ,,Monitorul Oficial al Republicii Moldova.”
PREŞEDINTELE
CURŢII CONSTITUŢIONALE Dumitru PULBERE
Nr. 28. Chişinău, 14 decembrie 2010.
Curtea Constituţională în componenţa:
Dumitru PULBERE - preşedinte
Victor PUŞCAŞ - judecător
Petru RAILEAN - judecător
Elena SAFALERU - judecător-raportor
Valeria ŞTERBEŢ - judecător
grefier - Dina Musteaţa, cu participarea reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Creangă, reprezentantului permanent al Guvernului la Curtea Constituţională Gheorghe Susarenco, în lipsa autorilor sesizării, în conformitate cu art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii prevederilor art.22 alin.(1) lit.b) din Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 „Cu privire la statutul judecătorului” în redacţia Legii nr.247-XVI din 21 iulie 2006 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.
Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputaţilor din fracţiunea parlamentară a Partidului Comuniştilor din Republica Moldova Maria Postoico, Igor Vremea, Oxana Radu, Alla Mironic, Victor Mîndru, Irina Vlah şi Elena Bodnarenco.
Prin decizia Curţii Constituţionale din 27 iulie 2010 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond.
În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Curţii Supreme de Justiţie, Procuraturii Generale, Consiliului Superior al Magistraturii, Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Universităţii de Stat din Moldova, Universităţii Libere Internaţionale din Moldova.
Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces,
Curtea Constituţională a c o n s t a t a t:
1. La 21 iulie 2006 Parlamentul a adoptat Legea nr.247-XVI „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”1.____________________________
1M.O., 2006, nr.174-177, art.796
Prin art.II au fost operate un şir de modificări şi completări în Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 „Cu privire la statutul judecătorului”2 (în continuare – Legea cu privire la statutul judecătorului). Art.22 intitulat „Abateri disciplinare” la alin.(1) a fost completat cu lit.b).
_____________________________
2M.O., 1995, nr.59-60, art.664
Potrivit art.22 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la statutul judecătorului, constituie abatere disciplinară interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei, intenţionat sau din neglijenţă gravă, dacă acest lucru nu este justificat de schimbarea practicii judiciare.
2. În opinia autorilor sesizării, aceste prevederi contravin art.6, art.114, art.115 alin.(1) şi art.123 alin.(1) din Constituţie, deoarece „lasă neconstituţional la discreţia Consiliului Superior al Magistraturii să decidă arbitrar care decizii judecătoreşti sînt conforme practicii judiciare şi care sînt contrare”.
Autorii sesizării subliniază că prevederile art.22 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la statutul judecătorului au constituit drept temei pentru intentarea procedurilor disciplinare în privinţa judecătorilor, hotărîrile judecătoreşti ale cărora au devenit definitive şi executorii, precum şi în privinţa judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie, care au pronunţat decizii irevocabile, actele de dispoziţie judecătoreşti avînd repercusiuni şi asupra practicii judiciare, încălcîndu-se astfel normele art.119 şi art.120 din Constituţie.
În sesizare se susţine că norma contestată contravine şi pct.4 din Principiile fundamentale asupra independenţei sistemului judiciar, adoptate la cel de-al şaptelea Congres al Naţiunilor Unite privind prevenirea infracţiunilor şi tratamentul infractorilor, care a avut loc la Milano în anul 1985, şi avizate prin rezoluţiile 40/32 din 29 noiembrie 1985 şi 40/146 din 3 decembrie 1985 ale Adunării Generale a ONU.
3. Examinînd dispoziţiile legale contestate prin prisma normelor constituţionale şi legale în domeniu, Curtea reţine următoarele.
Respectarea şi ocrotirea persoanei în Republica Moldova, conform art.16 din Constituţie, este o îndatorire primordială a statului, o atribuţie inalienabilă a tuturor ramurilor puterii în stat.
În mecanismul statal de apărare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului un factor de primă importanţă îl constituie buna funcţionare a puterii judecătoreşti, astfel încît să se asigure oricărei persoane dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime (art.20 alin.(1) din Constituţie).
Însă protecţia judiciară efectivă şi completă se poate realiza doar în condiţiile unei adevărate independenţe a puterii judecătoreşti.
Dispoziţiile constituţionale privind separaţia puterilor în legislativă, executivă şi judecătorească (art.6), privind independenţa, imparţialitatea şi inamovibilitatea judecătorilor instanţelor judecătoreşti (art.116 alin.(1), privind stabilirea prin lege organică a organizării instanţelor judecătoreşti, a competenţei acestora şi a procedurii de judecată (art.115 alin.(4) definesc statutul juridic al judecătorului în Republica Moldova şi consacră justiţia ca o ramură independentă şi imparţială a puterii de stat.
4. Dispoziţiile art.114 şi art.116 alin.(1) din Constituţie şi art.17 din Legea cu privire la statutul judecătorului instituie principiul independenţei judecătorilor, fără de care nu se poate vorbi de o activitate autentică de înfăptuire a justiţiei. Realizarea principiului independenţei judecătorului, pus la baza autonomiei autorităţii judecătoreşti, se asigură prin procedura de înfăptuire a justiţiei, modul de numire, suspendare, demisie şi eliberare din funcţie a judecătorului.
Pornind de la statutul constituţional-legal al judecătorului, de la calitatea sa de exponent al puterii judecătoreşti, ţinînd cont de faptul că independenţa judecătorului presupune capacitatea sa de a aplica legea corect şi de a se caracteriza prin înalte calităţi morale, legiuitorul a condiţionat selectarea, promovarea, desemnarea judecătorului printr-o serie de exigenţe obiective privind calificarea, onestitatea, competenţa şi experienţa lui de viaţă.
5. Independenţa judecătorului este o premisă a statului de drept şi o garanţie fundamentală a unei judecăţi corecte, ceea ce presupune că nimeni nu poate interveni în deciziile şi modul de gîndire al unui judecător, decît prin procedurile judiciare stabilite.
Potrivit Principiilor fundamentale asupra independenţei sistemului judiciar, adoptate la cel de-al şaptelea Congres al Naţiunilor Unite, judecătorii trebuie să ia decizii în deplină libertate, să acţioneze fără restricţie şi fără a fi obiectul unor influenţe, incitări, ameninţări sau intervenţii nelegale, directe sau indirecte, indiferent din partea cărei persoane vin şi sub ce motiv (p.2).
Astfel, independenţa judiciară nu este un privilegiu sau prerogativa unui judecător. Ea semnifică responsabilitatea fiecărui judecător pentru a-i permite acestuia să soluţioneze un litigiu în mod onest şi imparţial, pe baza probelor, fără presiune sau influenţă externă şi fără teama de intervenţie din partea cuiva.
Potrivit p.2 din Principiul V al Recomandării nr.(94)12 a Comitetului de Miniştri către statele membre ale Consiliului Europei „Privind independenţa, eficienţa şi rolul judecătorului”, adoptată la 13 octombrie 1994, judecătorii au obligaţia şi trebuie să deţină puterea de a exercita responsabilităţile judiciare ce le revin în scopul de a se asigura de aplicarea corectă a legii şi instrumentarea cauzelor în mod echitabil, eficient şi rapid.
În contextul acestei recomandări şi al dispoziţiilor constituţionale, art.15 alin.(1) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede că judecătorii sînt obligaţi să execute întocmai cerinţele legii la înfăptuirea justiţiei, să asigure ocrotirea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, onoarei şi demnităţii lor, apărarea intereselor societăţii, înaltă cultură a activităţii judecătoreşti, să fie nepărtinitori.
6. În legătură cu respectarea şi garantarea independenţei judecătorilor, există şi problema condiţiilor şi modalităţilor de angajare a răspunderii acestora, deoarece într-o societate democratică judecătorul nu poate fi la adăpostul unei imunităţi absolute, dar în acelaşi timp angajarea responsabilităţii acestuia trebuie făcută sub rezerva unei prudenţe determinate de necesitatea garantării independenţei şi libertăţii judecătorului contra tuturor presiunilor induse.
Atît Constituţia, art.116 alin.(6), cît şi legislaţia în vigoare, art.15 alin.(6) din Legea cu privire la statutul judecătorului şi art.15 alin.(1) din Codul de etică al judecătorului3, prevăd că neîndeplinirea de către judecător a obligaţiilor sale atrage răspunderea prevăzută de lege.
______________________________
3www.csm.md (aprobat prin Hotărîrea Consiliului Superior al Magistraturii nr.366/15 din 29 noiembrie 2007)
Art.21 alin.(1) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede că judecătorii sînt traşi la răspundere disciplinară pentru abaterile de la îndatoririle de serviciu, precum şi pentru comportările care dăunează interesului serviciului şi prestigiului justiţiei.
Valoarea socială protejată prin instituirea unor norme disciplinare este reprezentată de raporturile sociale ce impun efectuarea actului de justiţie cu respectarea dispoziţiilor legale.
Constituţia (art.123 alin.(1), consfinţind atribuţiile de bază ale organului de administrare judecătorească, statuează că Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători.
Potrivit art.4 alin.(3) din Legea nr.947-XIII din 19 iulie 1996 „Cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii”4, întru exercitarea funcţiilor sale, Consiliul Superior al Magistraturii are anumite competenţe în domeniul respectării disciplinei şi eticii judecătorilor:
______________________________
4M.O., 1996, nr.64, art.641
a) examinează petiţiile cetăţenilor în problemele ce ţin de etica judecătorilor;
b) examinează contestaţiile asupra hotărîrilor emise de colegiul disciplinar;
c) aplică sancţiuni disciplinare în privinţa judecătorilor;
d) validează hotărîrile (avizele) emise de colegiul de calificare şi de colegiul disciplinar.
Conform art.1 şi art.7 din Legea nr.950-XIII din 19 iulie 1996 „Cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorilor”5 (în continuare - Legea cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorilor), colegiul disciplinar de pe lîngă Consiliul Superior al Magistraturii este organul de competenţa căruia ţine examinarea cazurilor privind răspunderea disciplinară a judecătorilor şi soluţionarea cazurilor privind anularea înainte de termen a pedepsei disciplinare.
___________________________
5M.O., 1996, nr.61-62, art.607
Consiliul Superior al Magistraturii şi colegiul disciplinar, în calitate de instanţe disciplinare, pentru a reţine în sarcina judecătorului săvîrşirea unei abateri disciplinare, trebuie să stabilească dacă sînt întrunite elementele constitutive ale acesteia, respectiv latura obiectivă şi subiectivă. În lipsa unuia dintre aceste elemente constitutive abaterea disciplinară nu subzistă şi, deci, nu poate fi angajată răspunderea disciplinară a judecătorului.
Procedura disciplinară în privinţa judecătorului poate fi pornită doar în temeiul unei sesizări făcute în scris de subiecţii cu drept de iniţiere a acesteia.
Procedura de sancţionare disciplinară urmează a fi realizată în strictă conformitate cu Constituţia şi prevederile legale.
Art.9 alin.(1) din Legea cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorului stipulează că judecătorul poate fi tras la răspundere disciplinară în cazul comiterii abaterilor disciplinare specificate la art.22 din Legea cu privire la statutul judecătorului.
Art.22 din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede abaterile disciplinare, calificate ca încălcări ale îndatoririlor de serviciu sau comportări care dăunează interesului serviciului şi prestigiului justiţiei.
7. După cum s-a menţionat, art.22 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la statutul judecătorului prevede: constituie abatere disciplinară interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei, intenţionat sau din neglijenţă gravă, dacă acest lucru nu este justificat de schimbarea practicii judiciare.
Norma legală contestată pune în sarcina colegiului disciplinar examinarea următoarelor chestiuni:
a) dacă judecătorul a interpretat neuniform legislaţia;
b) dacă judecătorul a aplicat neuniform legislaţia;
c) dacă deciziile judecătoreşti emise de către acest judecător sînt conforme practicii judiciare;
d) dacă acest lucru nu este justificat de schimbarea practicii judiciare;
e) dacă la aplicarea sau interpretarea neuniformă a legislaţiei judecătorul a procedat intenţionat sau din neglijenţă gravă.
7.1. Pentru a recunoaşte acţiunile judecătorului drept abatere disciplinară legiuitorul indică în art.22 alin.(1) lit.b) două noţiuni de bază: interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei.
Interpretarea legislativă, conform teoriei generale a dreptului, constituie o etapă a procesului de aplicare a dreptului, scopul final fiind de a evidenţia voinţa legiuitorului materializată în norma juridică ce se aplică.
Curtea Constituţională consideră că un judecător nu poate fi tras la răspundere disciplinară numai pentru interpretarea neuniformă a legislaţiei, prin aceasta fiind încălcate drepturile judecătorului de a gîndi liber, de a trata legea diferit, deoarece judecătorul are obligaţia de a se conduce de normele de drept, determinînd mai întîi de toate legalitatea actului juridic, în baza căruia se va rezolva litigiul. Legiuitorul nu a ţinut cont de faptul că pe unele cazuri există divergenţe de jurisprudenţă, nu pentru toate cazurile există hotărîri ale Curţii Supreme de Justiţie privind aplicarea normelor legale.
De remarcat în context că emiterea de către instanţele superioare a directivelor, explicaţiilor sau rezoluţiilor trebuie să fie descurajată, dar atît timp cît există, ele nu trebuie să fie obligatorii pentru judecătorii instanţelor inferioare. Astfel, ele reprezintă o încălcare a independenţei individuale a judecătorilor. În plus, hotărîrile exemplare ale instanţelor superioare şi hotărîrile special elaborate ca precedente de aceste instanţe vor avea statut de recomandări şi nu sînt obligatorii pentru judecătorii instanţelor inferioare în alte cazuri. Ele nu trebuie folosite pentru restricţionarea libertăţii instanţelor inferioare în responsabilitatea lor şi procesul lor decizional.
Din norma legală contestată nu rezultă cum un judecător ar putea interpreta neuniform, din neglijenţă gravă, legislaţia, fără a o aplica. Nu este clară noţiunea „interpretare neuniformă a legislaţiei”. Există noţiunea de interpretare corectă şi unitară a legii.
Astfel, norma legală în partea ce ţine de recunoaşterea interpretării neuniforme a legislaţiei din neglijenţă gravă ca o abatere disciplinară nu este clară şi previzibilă.
Curtea relevă că în p.77 lit.i) din Avizul nr.3, adoptat la 19 noiembrie 2002 la Strasbourg, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) a solicitat ţărilor-membre ca în fiecare ţară statutul sau carta fundamentală aplicabilă judecătorilor să definească pe cît este posibil în termeni clari faptele care pot duce la sancţiuni disciplinare, ca şi procedurile care trebuie urmate.
Curtea conchide că în norma legală contestată Parlamentul a determinat angajarea răspunderii disciplinare a judecătorilor în termeni neclari.
7.2. Curtea menţionează că aprecierea conformităţii deciziilor judecătoreşti cu practica judiciară nu ţine de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii şi colegiului disciplinar, deoarece aceasta implică aprecierea legalităţii hotărîrii judecătoreşti.
Această atribuţie aparţine în exclusivitate instanţelor judecătoreşti, în frunte cu Curtea Supremă de Justiţie.
Potrivit art.1 alin.(2) din Legea nr.789-XIII din 26 martie 19966, Curtea Supremă de Justiţie „este instanţa judecătorească supremă care asigură aplicarea corectă şi uniformă a legislaţiei de către toate instanţele judecătoreşti, asigură soluţionarea litigiilor apărute în cadrul aplicării legilor”.
_____________________________
6M.O., 1996, nr.32-33, art.323
Din norma legală contestată rezultă că aplicarea neuniformă a legislaţiei poate fi considerată o încălcare a legii, care conduce la anularea deciziei judecătoreşti.
În acest sens menţionăm dispoziţiile procesual-penale care prevăd unul din temeiurile pentru recurs: norma de drept aplicată în hotărîrea atacată contravine unei hotărîri de aplicare a aceleiaşi norme date anterior de către Curtea Supremă de Justiţie (art.427 alin.(1) pct.16) din Codul de procedură penală).
În procesul îndeplinirii actelor procedurale probatorii, judecătorul-raportor este obligat să determine jurisprudenţa în problemele de drept aplicabile la soluţionarea hotărîrii atacate (art.431 alin.(2) din Codul de procedură penală).
Instanţa de recurs, stabilind că norma de drept aplicată de către judecător contravine unei hotărîri de aplicare a acestei norme, anulează hotărîrea în cauză, însă, potrivit art.9 din Legea cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorului, anularea sau modificarea hotărîrii judiciare nu atrage răspundere dacă judecătorul care a pronunţat-o nu a încălcat legea intenţionat sau din culpă gravă.
Astfel, Curtea consideră că doar instanţa de judecată poate aprecia dacă judecătorul a aplicat neuniform legislaţia în mod intenţionat sau din neglijenţă gravă.
7.3. Potrivit sensului normei legale contestate, colegiul disciplinar decide sancţionarea disciplinară a judecătorului pentru interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei şi în cazul cînd dosarul n-a fost examinat de către instanţa superioară, decizia sa fiind definitivă, iar concluziile pe marginea acuzaţiei şi le întemeiază atît pe materialele controlului efectuat, cît şi pe materialele cauzei, solicitînd documente şi materiale suplimentare, precum şi dosarele judiciare la a căror examinare judecătorul a comis încălcări ale legii.
De aici rezultă că colegiul disciplinar şi, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii vor da apreciere legalităţii hotărîrii judecătoreşti, corectitudinii aplicării legislaţiei, prin aceasta arogîndu-şi atribuţiile organului de înfăptuire a justiţiei.
Însă controlul legalităţii şi temeiniciei actului judecătoresc poate fi exercitat numai de către instanţele de apel şi recurs, în conformitate cu procedurile jurisdicţionale.
Inadmisibilitatea punerii la îndoială a legalităţii deciziilor judecătoreşti este expres prevăzută de art.120 din Constituţie.
Potrivit art.120 din Constituţie, este obligatorie respectarea sentinţelor şi a altor hotărîri definitive ale instanţelor judecătoreşti, precum şi colaborarea solicitată de acestea în timpul procesului, al executării sentinţelor şi a altor hotărîri judecătoreşti definitive.
Art.25 alin.(5) din Codul de procedură penală7 prevede că sentinţele şi hotărîrile judecătoreşti în cauza penală pot fi verificate numai de către instanţele judecătoreşti respective, iar art.19 alin.(2) din Codul de procedură civilă8 prevede că hotărîrea judecătorească emisă în pricina civilă poate fi controlată şi reexaminată numai de instanţa judecătorească competentă, în ordinea legală stabilită.
________________________________
7M.O., 2003, nr.104-110, art.447
8M.O., 2003, nr.111-115, art.451
Astfel, colegiul disciplinar şi, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii pot examina orice decizie privind intentarea procedurii disciplinare în cazurile prevăzute de art.22 alin.(1) lit.b) din Legea nr.544-XIII doar în limitele competenţelor ce le revin, fără a interveni în actul judecătoresc sau a-i diminua autoritatea. Pentru a aprecia acţiunile judecătorului privind interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei, trebuie să se ţină cont şi de raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.
Sancţiunea disciplinară va fi aplicată judecătorului doar în cazul anulării hotărîrii judecătoreşti defectuoase şi constatării faptului că la examinarea cauzei judecătorul, intenţionat sau din neglijenţă gravă, a interpretat sau a aplicat neuniform legislaţia.
7.4. Curtea consideră că norma legală contestată nu exclude sancţionarea disciplinară a judecătorului şi pentru aplicarea sau interpretarea neuniformă a legii într-o hotărîre judecătorească irevocabilă.
Principiul securităţii raporturilor juridice impune ca soluţia dată în mod irevocabil cu privire la un litigiu să nu fie repusă în discuţie.
Art.449 din Codul de procedură civilă şi art.458 din Codul de procedură penală prevăd cazurile de revizuire a hotărîrilor judecătoreşti irevocabile.
Potrivit art.449 lit.a) din Codul de procedură civilă, revizuirea se va declara în cazul în care s-a constatat, prin sentinţă penală irevocabilă, că unul dintre participanţii la proces sau unul dintre judecători a comis o infracţiune în legătură cu judecarea pricinii, iar potrivit art.458 alin.(3) pct.2) din Codul de procedură penală, revizuirea poate fi cerută în cazul în care s-a stabilit, prin hotărîrea rămasă definitivă, că judecătorii şi procurorii au comis, în cursul judecării acestei cauze, abuzuri ce constituie infracţiuni.
În acest context, Curtea menţionează că interpretarea sau aplicarea neuniformă intenţionată a legislaţiei cade sub incidenţa prevederilor art.307 din Codul penal9 (pronunţarea unei sentinţe, decizii, încheieri sau hotărîri contrare legii), iar interpretarea sau aplicarea neuniformă a legislaţiei din neglijenţă gravă, care au fost constatate de o instanţă de judecată, constituie o abatere disciplinară.
_____________________________
9M.O., 2002, nr.128-129, art.1012
Astfel, Curtea concluzionează că nici un organ, cu excepţia instanţelor judecătoreşti, nu este în drept să pună la îndoială forţa juridică a actului judecătoresc, inclusiv a celui, la adoptarea căruia a participat judecătorul în privinţa căruia s-a intentat procedura disciplinară, şi să aprecieze conformitatea deciziilor judecătoreşti cu practica judiciară.
Ţinînd cont de cele expuse, Curtea conchide că norma legală contestată contravine art.6, art.114 şi art.116 alin.(1) din Constituţie.
În temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale,
Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE:
1. Se declară drept neconstituţionale prevederile art.22 alin.(1) lit.b) din Legea nr.544-XIII din 20 iulie 1995 „Cu privire la statutul judecătorului” în redacţia Legii nr.247-XVI din 21 iulie 2006 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.2. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în ,,Monitorul Oficial al Republicii Moldova.”
PREŞEDINTELE
CURŢII CONSTITUŢIONALE Dumitru PULBERE
Nr. 28. Chişinău, 14 decembrie 2010.