ID intern unic: 337739
Версия на русском
Republica Moldova
din 18.02.2011
pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.175 din 9 iulie 2010
„Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la
zonele economice libere”, din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea
şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin
licenţiere a activităţii de întreprinzător” şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010
„Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”
„Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la
zonele economice libere”, din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea
şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin
licenţiere a activităţii de întreprinzător” şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010
„Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională în componenţa:
Dumitru PULBERE - preşedinte
Victor PUŞCAŞ - judecător
Petru RAILEAN - judecător
Elena SAFALERU - judecător
Valeria ŞTERBEŢ - judecător-raportor
grefier - Dina Musteaţa, cu participarea reprezentantului autorului sesizării, Gheorghe Susarenco, reprezentanţilor Parlamentului, Ion Creangă, Ion Lupan, Alexandru Gozun şi Vasile Vulpe, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.175 din 9 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere”, din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.
Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea ministrului justiţiei Alexandru Tănase, depusă la 1 septembrie 2010, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
Prin decizia Curţii Constituţionale din 15 septembrie 2010 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond şi înscrisă în ordinea de zi.
În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Economiei, Curţii Supreme de Justiţie, Procuraturii Generale, Academiei de Ştiinţe a Moldovei.
Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces,
__________________________________
1 M.O., 2010, nr.131-134, art.463
2 Legea nr.440-XV din 27.07.2001, publicată în M.O., 2001, nr.108-109, art.834
Alineatul (12) abrogat prevedea: „Volumul mărfurilor (serviciilor) importate anterior sau produse în zona liberă, pe care rezidentul le realizează pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova, nu poate depăşi 30 la sută din volumul total de realizare a mărfurilor (serviciilor) timp de un an, cu excepţia celor de substituire a mărfurilor de import”.
Legea nr.193 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative” stipulează următoarele:
Art.I. – Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:
1. La articolul 101, alineatul (6) se abrogă.
2. La articolul 103 alineatul (1), după punctul 23) se introduce punctul 231) cu următorul cuprins:
“231) livrările de mărfuri şi servicii în cadrul unui contract de leasing (financiar sau operaţional);”.
3. La articolul 108, alineatul (7) se abrogă.
Art.II. – Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:
1. La articolul 73, alineatul (2) va avea următorul cuprins:
“(2) La punerea în liberă circulaţie a unui obiect al leasingului, ca urmare a realizării de către locator a opţiunii de procurare a acestui bun la expirarea contractului de leasing şi a achitării integrale a plăţilor de leasing, drepturile de import nu se calculează şi nu se achită.”
2. La articolul 125, alineatul (3) se abrogă.
Art.III. – Prezenta lege intră în vigoare de la 1 ianuarie 2011.
Din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” se contestă următoarele prevederi:
18. Anexa la lege se modifică după cum urmează:
la punctul 1, litera e) va avea următorul cuprins:
“e) întreţinerea cazinourilor:
- pînă la 6 mese inclusiv 180000 lei pentru fiecare masă de joc
- pentru fiecare masă de joc, începînd cu a 7-ea 360000 lei”
Autorul sesizării consideră că procedura de adoptare a Legii nr.175 din 9 iulie 2010 contravine prevederilor art.131 alin.(4) şi alin.(6), art.126 alin.(2) lit.a) şi b) din Constituţie, prejudiciind bugetul statului, iar prin neavizarea de către Guvern a proiectului de lege a condus cumulativ la violarea art.6 din Constituţie. El menţionează că excluderea alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere are un impact negativ asupra bugetului de stat şi activităţii agenţilor economici importatori, care sînt defavorizaţi în raport cu agenţii economici rezidenţi ai zonelor economice libere.
În opinia sa, Legea nr.193 din 15 iulie 2010 a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art.131 alin.(4), art.126 alin.(2) lit.c) din Constituţie. Facilităţile acordate unei anumite categorii de beneficiari trebuie să fie proporţionale interesului întregii societăţi, or, conform art.126 alin.(2) lit.c) din Legea Supremă, statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.
Autorul sesizării susţine că amendamentele prevăzute de Legea nr.176 din 15 iulie 2010 nu au constituit obiect al iniţiativei legislative înaintate de Guvern, propuneri de acest gen nu au fost prezentate în modul stabilit nici în cadrul dezbaterilor asupra proiectului de lege în comisiile parlamentare şi în plenul Parlamentului, amendamentele au fost adoptate fără o analiză a impactului lor, în lipsa unei fundamentări economice şi contrar prevederilor constituţionale ale art.131 alin.(4) din Constituţie, fiind premature.
2. În soluţionarea problemei de drept referitoare la introducerea alin.(101) şi excluderea alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere Curtea reţine următoarele prevederi constituţionale.
Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate (art.1 alin.(3)).
În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei (art.6).
Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sînt factorii de bază ai economiei (art.9 alin.(3)).
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului (art.60 alin.(1)).
Articolul 72 alin.(3) lit.h) din Constituţie prevede că prin lege organică se reglementează modul de stabilire a zonei economice exclusive.
Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă. Statul trebuie să asigure: reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine, în condiţiile legii; libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie; protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară (art.126 alin.(1), alin.(2) lit.a), lit.b) şi lit.c) din Constituţie).
Parlamentul aprobă direcţiile principale ale activităţii economice externe, principiile utilizării împrumuturilor şi creditelor străine. Guvernul asigură protejarea intereselor naţionale în activitatea economică externă, promovează politica liberului schimb sau politica protecţionistă, pornind de la interesele naţionale (art.129 din Constituţie).
Potrivit prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţie, orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern.
Această normă constituţională vizează cazurile speciale ce ţin de modificarea legilor care conţin prevederi referitoare la executarea bugetului de stat, implicînd asigurarea exerciţiului efectiv al atribuţiilor Guvernului stipulate de art.96 din Constituţie.
Excepţia constituţională, stipulată de art.131 alin.(4) din Constituţie, în esenţă reprezintă o restrîngere a atribuţiilor exclusive ale legislativului în domeniul legiferării (art.60 din Constituţie).
Potrivit interpretării art.131 alin.(4) din Constituţie, date de Curtea Constituţională, „prin orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, e necesar a înţelege orice modificare a oricărei legi, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute de legea anuală a bugetului” 3.
________________________________
3 H.C.C. nr.29 din 22.05.2001, M.O. nr.59-61/24 din 07.06.2001
Obiectul Legii privind zonele economice libere, în special art.6 alin.(101) şi alin.(12), nu vizează sursa de venituri sau cheltuieli bugetare prevăzute de legea anuală a bugetului. Prevederile acestei legi nu instituie, nu modifică şi nu anulează impozite, taxe, granturi şi alte încasări la buget, precum şi cheltuieli bugetare.
Argumentul privind posibilitatea utilizării de către agenţii economici a diverselor scheme de import al materiei prime, invocat de autorul sesizării în vederea justificării dreptului Guvernului de a interveni în procesul de legiferare, nu poate fi reţinut de Curte în contextul prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţie.
Curtea reiterează că separaţia puterilor în stat în puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească presupune instituirea unui sistem de garanţii, restricţii şi echilibre, care ar exclude posibilitatea dominării uneia dintre ele, ar asigura funcţionarea autonomă a fiecărei ramuri a puterii, precum şi colaborarea lor 4. În acest sens efectele legislative neprevăzute în mod expres în textul actului legislativ, apreciate ca fiind susceptibile să afecteze în mod indirect veniturile bugetare, nu pot justifica intervenţia Guvernului în procesul legislativ.
__________________________________
4 H.C.C. nr.41 din 24.12.1998, M.O. nr.1-2/4 din 07.01.1999
Între organele care exercită în mod exclusiv prerogativele unui anumit tip de putere există o întrepătrundere funcţională şi chiar o colaborare, menită să asigure armonia procesului de conducere socială şi împiedicarea abuzului unei puteri faţă de altă putere5 .
__________________________________
5 H.C.C. nr.10 din 04.03.1997, M.O. nr.18/7 din 20.03.1997
Definirea exhaustivă a circumstanţelor şi scopului admiterii interferenţei Guvernului în procesul de legiferare constituie un mecanism de excludere a abuzurilor unei puteri faţă de altă putere, precum şi de asigurare a certitudinii juridice în procesul de exercitare a puterii de stat în condiţiile unui regim democratic.
Curtea reţine că interpretarea extensivă a prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţie, care admit cu titlu de excepţie intervenţia puterii executive în procesul de legiferare, făcîndu-se abstracţie de scopul în care a fost stabilită excepţia constituţională – realizarea efectivă a controlului autorităţii executive asupra procesului bugetar, aduce atingere într-un mod inadmisibil echilibrului puterii în stat, principiului separării şi colaborării puterilor în stat, principiului legalităţii. Or, una din caracteristicile constituţionale ale statului de drept constituie obligaţia statului, a autorităţilor publice, a instituţiilor şi a persoanelor oficiale de a activa în limitele atribuţiilor lor, stabilite de Constituţie şi legi6.
__________________________________
6 H.C.C. nr.2 din 19.01.1998, M.O. nr.12-13/8 din 19.02.1998
Autorul sesizării a indicat că prin excluderea alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere au fost ignorate prevederile art.126 alin.(2) lit.b) din Constituţie, admiţîndu-se o discriminare între agenţii economici producători-importatori şi agenţii economici rezidenţi ai zonelor economice libere.
Conform Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.21din 16 decembrie 20087, prevederile referitoare la regimul vamal aplicat în zonele economice libere nu încalcă principiile concurenţei loiale, prin urmare, sînt constituţionale.
___________________________________
Art.3 alin.(2) din Legea cu privire la zonele economice libere stipulează că proiectele de acte normative ale autorităţilor administraţiei publice care urmează să reglementeze activitatea zonelor economice libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.
Materialele dosarului demonstrează că Ministerul Economiei a efectuat expertiza proiectului legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la zonele economice libere, prezentînd Guvernului avizul spre a fi remis Parlamentului pentru a fi luat în considerare la adoptarea modificărilor.
Astfel, art.28 lit.l) din Legea cu privire la tariful vamal prevede că sînt scutite de taxa vamală mărfurile (serviciile) introduse în zona economică liberă de pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova, din afara teritoriului vamal al Republicii Moldova, de pe teritoriul altor zone economice libere, mărfurile(serviciile), inclusiv cele originare din zonă, exportate în afara teritoriului vamal al Republicii Moldova şi în alte zone, precum şi mărfurile originare din zona economică liberă introduse pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova.
În conformitate cu art.7 alin.(10) din Legea privind zonele economice libere, livrările de mărfuri (servicii) în zonele libere de pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova sînt asimilate exportului, iar livrarea mărfurilor (serviciilor) din zona liberă pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova sînt asimilate importului şi se reglementează în conformitate cu legislaţia. Astfel, mărfurile livrate din zona liberă pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova sînt supuse taxei pe valoarea adăugată şi, după caz, accizelor, iar venitul obţinut de rezidenţi este impozitat conform regulilor generale.
TVA nu este achitat de rezidenţi la importul materiei prime în zona economică liberă, ci la livrarea pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova a producţiei finite, pentru valoarea totală a acesteia, care include şi componenta de import.
Prin urmare, excluderea alin.(12) din art.6 al Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 nu are impact asupra încasărilor la buget, deoarece la livrarea producţiei finite pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova rezidenţii achită toate impozitele şi taxele, la fel ca alţi agenţi economici din ţară.
Autorul sesizării reţine că facilităţile acordate rezidenţilor zonelor economice libere erau echilibrate prin prevederea care limita realizarea a mai mult de 30% din volumul mărfurilor (serviciilor) importate sau produse în zonă timp de un an pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova.
În Hotărîrea nr.21 din 16 decembrie 2008 Curtea a arătat că Legea Supremă a Republicii Moldova admite înfiinţarea prin lege organică a zonelor economice libere pe teritoriul Republicii Moldova.
Conform Legii organice nr.440-XV din 27 iulie 2001, care reglementează acest domeniu, zonele economice libere (zonele antreprenoriatului liber) sînt părţi ale teritoriului vamal al Republicii Moldova, separate din punct de vedere economic, strict delimitate pe tot teritoriul lor, în care pentru investitorii străini sînt permise, în regim preferenţial, anumite genuri ale activităţii de întreprinzător. Zonele libere se creează în scopul accelerării dezvoltării social-economice a anumitor teritorii şi a ţării în ansamblu prin atragerea investiţiilor autohtone şi străine, implementarea tehnicii şi tehnologiilor moderne, dezvoltarea producţiei orientate spre export etc.
Zonelor libere, în scopul realizării obiectivelor asumate, li se acordă regimuri preferenţiale de stimulare a activităţii de întreprinzător 8.
____________________________________
8 Legea nr.440-XV din 27.07.2001, art.1
În jurisprudenţa sa Curtea a menţionat că statul, asigurînd, potrivit art.126 alin.(2) lit.b) din Constituţie, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie, se conduce de direcţiile principale ale politicii interne şi externe, aprobate de Parlament. Economia Republicii Moldova, fiind o economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă, reflectă anumite raporturi de oportunitate9 . Curtea Constituţională însă nu este abilitată să stabilească oportunitatea proceselor economice, ci să vegheze la respectarea Constituţiei10 .
___________________________________
9 H.C.C. nr.21 din 16.12.2008, M.O. nr.237-240/15 din 31.12.2008
10H.C.C. nr.30 din 10.11.1997, M.O. nr.77-78/32 din 27.11.1997
Legiuitorul este în drept să opteze pentru diverse soluţii în vederea realizării scopurilor propuse, inclusiv în vederea elaborării şi concretizării conţinutului drepturilor sociale şi economice. La elaborarea unor asemenea soluţii legiuitorul este obligat însă să ia în calcul şi să realizeze principiile şi normele constituţionale stabilite11.
___________________________________
11H.C.C. nr.19 din 29.04.1999, M.O. nr.48-49/28 din 13.05.1999
Necesitatea instituirii sau modificării facilităţilor acordate rezidenţilor zonelor economice libere în vederea realizării obiectivelor asumate prin crearea zonelor economice libere nu ţine de competenţa Curţii Constituţionale, Curtea verifică doar compatibilitatea prevederilor contestate cu principiile şi normele constituţionale.
În susţinerea sesizării autorul a invocat prevederile art.9 alin.(1) lit. c), d) din Legea cu privire la protecţia concurenţei şi Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.21 din 2 septembrie 2004.
Curtea reţine că, potrivit prevederilor art.9 din Legea cu privire la protecţia concurenţei nr.1103-XIV din 30 iunie 200012 , autorităţile administraţiei publice nu au dreptul: a) să interzică constituirea de noi agenţi economici într-un anumit domeniu de activitate, să stabilească interdicţii asupra practicării unor genuri de activitate sau asupra producerii unor mărfuri, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţie; b) să dea agentului economic indicaţii privitor la încheierea prioritară de contracte, la livrarea prioritară a unor mărfuri către anumite categorii de cumpărători, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţie; c) să acorde neîntemeiat unor agenţi economici facilităţi fiscale sau de altă natură, să le creeze o situaţie privilegiată faţă de alţi agenţi economici care activează pe aceeaşi piaţă de mărfuri; d) să stabilească alte condiţii discriminatorii sau de privilegiere pentru activitatea unor agenţi economici.
___________________________________
12 M.O. nr.166-168/1205 din 31.12.2000
Potrivit prevederilor art.6, art.60, art.107 din Constituţie, Parlamentul nu poate fi atribuit la categoria autorităţilor administraţiei publice sau asimilat acestora. Parlamentul este unica autoritate abilitată prin lege de a institui, modifica sau anula regimurile preferenţiale acordate zonelor economice libere.
Noţiunea de concurenţă neloială13 , în sensul normelor legale în vigoare, înglobează acţiunile agentului economic de a obţine avantaje neîntemeiate în activitatea de întreprinzător, ceea ce aduce sau poate aduce prejudicii altor agenţi economici sau poate prejudicia reputaţia lor în afaceri.
___________________________________
13Art.2 al Legii nr.1103-XIV din 30.06.2000, M.O. nr.166-168/1205 din 31.12.2000
Prevederile referitoare la statutul juridic al zonelor economice libere şi al rezidenţilor acestor zone acordă anumite facilităţi unui anumit teritoriu aflat în jurisdicţia statului, dar delimitat de restul teritoriului prin frontiera vamală în vederea realizării unor scopuri de utilitate publică – dezvoltarea social-economică a anumitor teritorii, atragerea de investiţii, dezvoltarea producţiei etc.
Diferenţa de tratamente în situaţii similare, precum şi orice similitudine de tratament în situaţii diferite vor fi considerate discriminări în lipsa unei justificări obiective şi rezonabile. O diferenţă de tratament admisibilă trebuie nu numai să urmărească un scop legitim, ci şi să se caracterizeze printr-un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit14 .
___________________________________
14Cauza Marckx contra Belgiei (Cererea nr.6833/74) din 13.06.1979
Diferenţa de tratament este admisibilă dacă se realizează conform unor criterii obiective care nu variază în funcţie de persoană, ci care ţin de ansamblul grupului. Caracterul rezonabil al diferenţierilor are menirea de a evita arbitrarul, astfel încît diferenţa operată să nu poată răsturna principiul egalităţii15 .
___________________________________
Curtea apreciază că diferenţa de tratament instituită prin Legea nr.175 este fundamentată pe criterii obiective, expuse cu o suficientă claritate şi previzibilitate. Or, acordarea regimurilor preferenţiale rezidenţilor zonelor economice libere, precum şi anumitor categorii de investitori în interiorul zonelor economice libere, corespunde scopurilor legitime urmărite prin crearea zonelor economice libere.
Curtea reţine că Parlamentul, fiind în drept să reglementeze prin lege organică modul de stabilire a zonelor economice exclusive, dispune de o largă marjă de apreciere în promovarea politicilor de dezvoltare economică a statului.
Astfel, Curtea Constituţională conchide că prevederile Legii nr.175 din 9 iulie 2010, prin care s-a introdus alin.(101) şi s-a exclus alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere, nu contravine prevederilor constituţionale.
3. Analizînd prevederile Legii nr.193 din 15.06.2010 şi pct.1 lit.e) din Anexa la Legea nr.451-XV din 30.06.2001 „Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” în redacţia Legii nr.176 din 15.07.2010, Curtea reţine următoarele.
Articolul 6 din Constituţie, care consacră principiul separării şi colaborării puterilor în stat, obligă autorităţile ce reprezintă cele trei puteri să-şi exercite atribuţiile în strictă conformitate cu prevederile Constituţiei.
Potrivit art.96 din Constituţie, rolul Guvernului este de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului şi de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. Art.131 alin.(4) din Constituţie impune condiţia ca orice propunere legislativă sau amendament ce ţine de veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi de împrumuturi, să fie acceptată în prealabil de Guvern. Prin lipsa acestui accept se încalcă procedura stabilită de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar.
Statul trebuie să asigure reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii, precum şi protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară (art.126 alin.(2) din Constituţie).
Principiul protejării interesului public, naţional în activitatea economică, financiară şi valutară este un principiu primar şi prevalează asupra interesului particular sau al unei categorii de beneficiari. Favorizarea subiectivă a intereselor de grup duce la violarea principiului priorităţii interesului social şi naţional.
În Hotărîrea nr.29 din 22 mai 200116 Curtea a constatat că prin prevederile art.131 alin.(4) din Constituţie se urmăreşte asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar.
_________________________________
16 M.O., 2001, nr.59-61, art.24
Prin Legea nr.193 Parlamentul a operat modificări în Codul fiscal şi în Codul vamal, în partea ce ţine de scutirea de TVA pentru livrările de mărfuri şi servicii în cadrul unui contract de leasing (financiar şi operaţional), precum şi neachitarea drepturilor de import la punerea în liberă circulaţie a unui obiect al leasingului la expirarea contractului de leasing, fără avizul Guvernului, deşi legea are repercusiuni asupra veniturilor bugetare.
Referitor la pct.18 art.1 din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 Curtea relevă că la 7 aprilie 2010 Guvernul a propus completarea Anexei cu pct.5 şi pct.6, însă în şedinţa Parlamentului s-a cerut modificarea pct.1 lit.e) din Anexă, micşorîndu-se taxa pentru întreţinerea cazinourilor care au pînă la 6 mese inclusiv, de la 360000 lei pentru fiecare masă de joc la 180000 lei, iar începînd cu a 7-ea – 360000 lei.
Această propunere legislativă a fost adoptată de către Parlament în a doua lectură fără acceptul Guvernului, fără să se efectueze o analiză economică detaliată, încălcîndu-se astfel prevederile constituţionale ale art.131 alin.(4) din Constituţie.
Condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţia Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, aprobat de Parlament (art. 96, art. 98 alin. (3) din Constituţie).
Potrivit Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24 mai 199617 , responsabilitatea generală pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului (art.32(31)).
______________________________
17Republicată, M.O., 2005, ediţie specială
Raţiunea de stat determină în general competenţa Guvernului şi în special atribuţiile sale în domeniul finanţelor, creditelor, impozitelor, preţurilor şi circulaţiei monetare. Dreptul Guvernului de a accepta (sau de a nu accepta) majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor bugetare printr-o propunere legislativă sau amendament este condiţionat de dispoziţiile constituţionale privind sistemul finanţelor publice naţionale, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul cărora, în temeiul art. 130 alin. (1) din Constituţie, sînt reglementate prin lege.
Astfel, Curtea Constituţională a apreciat că, în sensul art. 131 alin. (4) din Constituţie, orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, este necesar să fie considerat ca o modificare, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute în legea anuală a bugetului, şi astfel de amendament poate fi adoptat numai după ce a fost acceptat de Guvern.
Conform art.131 alin.(6) din Constituţie, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.
Această normă instituie regula strictă privind legiferarea cheltuielilor bugetare doar cu condiţia identificării surselor de finanţare şi este valabilă pentru toate categoriile de bugete.
În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă a populaţiei, sau dimpotrivă, provoacă blocaje economice, şomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanţelor publice, şi invers. Este motivul pentru care art.131 alin.(4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a iniţiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat.
În interpretarea prevederii art.131 alin.(4) din Constituţie Curtea a relevat că aceasta indirect va fi coroborată cu normele Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1997, potrivit căreia procedura de elaborare şi adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul exclusiv al acestei legi (art.15 alin. (1).
Potrivit art.11 alin. (5) din Legea nr.847-XIII, după adoptarea legii bugetare anuale nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat, nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit; nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat, nu poate fi adoptată.
Curtea Constituţională, în calitate de garant al realizării principiului separaţiei puterilor, statuat în art.6 din Constituţie, în conformitate cu art.134 alin.(3) din Constituţie, are obligaţia de a declara neconstituţională orice abatere de la acest principiu.
Astfel, Curtea apreciază că prin ignorarea procedurii de elaborare şi adoptare a amendamentelor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor şi a cheltuielilor bugetare Parlamentul a încălcat art.6, art.126 alin.(2) şi art.131 alin.(4) din Constituţie.
Curtea Constituţională conchide că prevederea contestată a Legii nr.176 din 15 iulie 2010 şi Legea nr.193 din 15 iulie 2010 vizează direct sursa de venituri sau cheltuieli bugetare prevăzute de legea anuală a bugetului, instituie, modifică şi anulează impozite, taxe, granturi şi alte încasări la buget şi cheltuieli bugetare, prin urmare, contravin prevederilor constituţionale.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 140 din Constituţie, art. 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale,
2. Se declară drept neconstituţionale:
- Legea nr.193 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”;
- punctul 1 litera e) din Anexa la Legea nr.451-XV din 30 iulie 2001 „Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” în redacţia Legii nr.176 din 15 iulie 2010.
3. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova ".
PREŞEDINTELE
CURŢII CONSTITUŢIONALE Dumitru PULBERE
Nr.5. Chişinău, 18 februarie 2011.
Curtea Constituţională în componenţa:
Dumitru PULBERE - preşedinte
Victor PUŞCAŞ - judecător
Petru RAILEAN - judecător
Elena SAFALERU - judecător
Valeria ŞTERBEŢ - judecător-raportor
grefier - Dina Musteaţa, cu participarea reprezentantului autorului sesizării, Gheorghe Susarenco, reprezentanţilor Parlamentului, Ion Creangă, Ion Lupan, Alexandru Gozun şi Vasile Vulpe, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.175 din 9 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere”, din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.
Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea ministrului justiţiei Alexandru Tănase, depusă la 1 septembrie 2010, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
Prin decizia Curţii Constituţionale din 15 septembrie 2010 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond şi înscrisă în ordinea de zi.
În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Economiei, Curţii Supreme de Justiţie, Procuraturii Generale, Academiei de Ştiinţe a Moldovei.
Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces,
Curtea Constituţională
a constatat:
1. Prin Legea nr.175 din 9 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere” 1, art. I pct.3, Parlamentul a introdus în art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere2 alineatul (101) cu următorul cuprins: ”Prin derogare de la prevederile alin.(10) lit.a), rezidenţii care, la data punerii în aplicare a prevederilor menţionate, implementau proiecte investiţionale legate de producerea alcoolului etilic şi a producţiei alcoolice sînt în drept să continue realizarea acestora în condiţiile prevăzute de contractul încheiat cu Administraţia, în vigoare la momentul punerii în aplicare a prevederilor prezentei legi.” şi a abrogat alineatul (12).a constatat:
__________________________________
1 M.O., 2010, nr.131-134, art.463
2 Legea nr.440-XV din 27.07.2001, publicată în M.O., 2001, nr.108-109, art.834
Alineatul (12) abrogat prevedea: „Volumul mărfurilor (serviciilor) importate anterior sau produse în zona liberă, pe care rezidentul le realizează pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova, nu poate depăşi 30 la sută din volumul total de realizare a mărfurilor (serviciilor) timp de un an, cu excepţia celor de substituire a mărfurilor de import”.
Legea nr.193 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative” stipulează următoarele:
Art.I. – Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:
1. La articolul 101, alineatul (6) se abrogă.
2. La articolul 103 alineatul (1), după punctul 23) se introduce punctul 231) cu următorul cuprins:
“231) livrările de mărfuri şi servicii în cadrul unui contract de leasing (financiar sau operaţional);”.
3. La articolul 108, alineatul (7) se abrogă.
Art.II. – Codul vamal al Republicii Moldova nr.1149-XIV din 20 iulie 2000 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 1 ianuarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:
1. La articolul 73, alineatul (2) va avea următorul cuprins:
“(2) La punerea în liberă circulaţie a unui obiect al leasingului, ca urmare a realizării de către locator a opţiunii de procurare a acestui bun la expirarea contractului de leasing şi a achitării integrale a plăţilor de leasing, drepturile de import nu se calculează şi nu se achită.”
2. La articolul 125, alineatul (3) se abrogă.
Art.III. – Prezenta lege intră în vigoare de la 1 ianuarie 2011.
Din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” se contestă următoarele prevederi:
18. Anexa la lege se modifică după cum urmează:
la punctul 1, litera e) va avea următorul cuprins:
“e) întreţinerea cazinourilor:
- pînă la 6 mese inclusiv 180000 lei pentru fiecare masă de joc
- pentru fiecare masă de joc, începînd cu a 7-ea 360000 lei”
Autorul sesizării consideră că procedura de adoptare a Legii nr.175 din 9 iulie 2010 contravine prevederilor art.131 alin.(4) şi alin.(6), art.126 alin.(2) lit.a) şi b) din Constituţie, prejudiciind bugetul statului, iar prin neavizarea de către Guvern a proiectului de lege a condus cumulativ la violarea art.6 din Constituţie. El menţionează că excluderea alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere are un impact negativ asupra bugetului de stat şi activităţii agenţilor economici importatori, care sînt defavorizaţi în raport cu agenţii economici rezidenţi ai zonelor economice libere.
În opinia sa, Legea nr.193 din 15 iulie 2010 a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art.131 alin.(4), art.126 alin.(2) lit.c) din Constituţie. Facilităţile acordate unei anumite categorii de beneficiari trebuie să fie proporţionale interesului întregii societăţi, or, conform art.126 alin.(2) lit.c) din Legea Supremă, statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.
Autorul sesizării susţine că amendamentele prevăzute de Legea nr.176 din 15 iulie 2010 nu au constituit obiect al iniţiativei legislative înaintate de Guvern, propuneri de acest gen nu au fost prezentate în modul stabilit nici în cadrul dezbaterilor asupra proiectului de lege în comisiile parlamentare şi în plenul Parlamentului, amendamentele au fost adoptate fără o analiză a impactului lor, în lipsa unei fundamentări economice şi contrar prevederilor constituţionale ale art.131 alin.(4) din Constituţie, fiind premature.
2. În soluţionarea problemei de drept referitoare la introducerea alin.(101) şi excluderea alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere Curtea reţine următoarele prevederi constituţionale.
Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate (art.1 alin.(3)).
În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei (art.6).
Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sînt factorii de bază ai economiei (art.9 alin.(3)).
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului (art.60 alin.(1)).
Articolul 72 alin.(3) lit.h) din Constituţie prevede că prin lege organică se reglementează modul de stabilire a zonei economice exclusive.
Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă. Statul trebuie să asigure: reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine, în condiţiile legii; libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie; protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară (art.126 alin.(1), alin.(2) lit.a), lit.b) şi lit.c) din Constituţie).
Parlamentul aprobă direcţiile principale ale activităţii economice externe, principiile utilizării împrumuturilor şi creditelor străine. Guvernul asigură protejarea intereselor naţionale în activitatea economică externă, promovează politica liberului schimb sau politica protecţionistă, pornind de la interesele naţionale (art.129 din Constituţie).
Potrivit prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţie, orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern.
Această normă constituţională vizează cazurile speciale ce ţin de modificarea legilor care conţin prevederi referitoare la executarea bugetului de stat, implicînd asigurarea exerciţiului efectiv al atribuţiilor Guvernului stipulate de art.96 din Constituţie.
Excepţia constituţională, stipulată de art.131 alin.(4) din Constituţie, în esenţă reprezintă o restrîngere a atribuţiilor exclusive ale legislativului în domeniul legiferării (art.60 din Constituţie).
Potrivit interpretării art.131 alin.(4) din Constituţie, date de Curtea Constituţională, „prin orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, e necesar a înţelege orice modificare a oricărei legi, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute de legea anuală a bugetului” 3.
________________________________
3 H.C.C. nr.29 din 22.05.2001, M.O. nr.59-61/24 din 07.06.2001
Obiectul Legii privind zonele economice libere, în special art.6 alin.(101) şi alin.(12), nu vizează sursa de venituri sau cheltuieli bugetare prevăzute de legea anuală a bugetului. Prevederile acestei legi nu instituie, nu modifică şi nu anulează impozite, taxe, granturi şi alte încasări la buget, precum şi cheltuieli bugetare.
Argumentul privind posibilitatea utilizării de către agenţii economici a diverselor scheme de import al materiei prime, invocat de autorul sesizării în vederea justificării dreptului Guvernului de a interveni în procesul de legiferare, nu poate fi reţinut de Curte în contextul prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţie.
Curtea reiterează că separaţia puterilor în stat în puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească presupune instituirea unui sistem de garanţii, restricţii şi echilibre, care ar exclude posibilitatea dominării uneia dintre ele, ar asigura funcţionarea autonomă a fiecărei ramuri a puterii, precum şi colaborarea lor 4. În acest sens efectele legislative neprevăzute în mod expres în textul actului legislativ, apreciate ca fiind susceptibile să afecteze în mod indirect veniturile bugetare, nu pot justifica intervenţia Guvernului în procesul legislativ.
__________________________________
4 H.C.C. nr.41 din 24.12.1998, M.O. nr.1-2/4 din 07.01.1999
Între organele care exercită în mod exclusiv prerogativele unui anumit tip de putere există o întrepătrundere funcţională şi chiar o colaborare, menită să asigure armonia procesului de conducere socială şi împiedicarea abuzului unei puteri faţă de altă putere5 .
__________________________________
5 H.C.C. nr.10 din 04.03.1997, M.O. nr.18/7 din 20.03.1997
Definirea exhaustivă a circumstanţelor şi scopului admiterii interferenţei Guvernului în procesul de legiferare constituie un mecanism de excludere a abuzurilor unei puteri faţă de altă putere, precum şi de asigurare a certitudinii juridice în procesul de exercitare a puterii de stat în condiţiile unui regim democratic.
Curtea reţine că interpretarea extensivă a prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţie, care admit cu titlu de excepţie intervenţia puterii executive în procesul de legiferare, făcîndu-se abstracţie de scopul în care a fost stabilită excepţia constituţională – realizarea efectivă a controlului autorităţii executive asupra procesului bugetar, aduce atingere într-un mod inadmisibil echilibrului puterii în stat, principiului separării şi colaborării puterilor în stat, principiului legalităţii. Or, una din caracteristicile constituţionale ale statului de drept constituie obligaţia statului, a autorităţilor publice, a instituţiilor şi a persoanelor oficiale de a activa în limitele atribuţiilor lor, stabilite de Constituţie şi legi6.
__________________________________
6 H.C.C. nr.2 din 19.01.1998, M.O. nr.12-13/8 din 19.02.1998
Autorul sesizării a indicat că prin excluderea alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere au fost ignorate prevederile art.126 alin.(2) lit.b) din Constituţie, admiţîndu-se o discriminare între agenţii economici producători-importatori şi agenţii economici rezidenţi ai zonelor economice libere.
Conform Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.21din 16 decembrie 20087, prevederile referitoare la regimul vamal aplicat în zonele economice libere nu încalcă principiile concurenţei loiale, prin urmare, sînt constituţionale.
___________________________________
7 H.CC. nr.21 din 16.12.2008, M.O. nr.237-240/15 din 31.12.2008
Art.3 alin.(2) din Legea cu privire la zonele economice libere stipulează că proiectele de acte normative ale autorităţilor administraţiei publice care urmează să reglementeze activitatea zonelor economice libere sînt supuse unei expertize obligatorii la Ministerul Economiei.
Materialele dosarului demonstrează că Ministerul Economiei a efectuat expertiza proiectului legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la zonele economice libere, prezentînd Guvernului avizul spre a fi remis Parlamentului pentru a fi luat în considerare la adoptarea modificărilor.
Astfel, art.28 lit.l) din Legea cu privire la tariful vamal prevede că sînt scutite de taxa vamală mărfurile (serviciile) introduse în zona economică liberă de pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova, din afara teritoriului vamal al Republicii Moldova, de pe teritoriul altor zone economice libere, mărfurile(serviciile), inclusiv cele originare din zonă, exportate în afara teritoriului vamal al Republicii Moldova şi în alte zone, precum şi mărfurile originare din zona economică liberă introduse pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova.
În conformitate cu art.7 alin.(10) din Legea privind zonele economice libere, livrările de mărfuri (servicii) în zonele libere de pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova sînt asimilate exportului, iar livrarea mărfurilor (serviciilor) din zona liberă pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova sînt asimilate importului şi se reglementează în conformitate cu legislaţia. Astfel, mărfurile livrate din zona liberă pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova sînt supuse taxei pe valoarea adăugată şi, după caz, accizelor, iar venitul obţinut de rezidenţi este impozitat conform regulilor generale.
TVA nu este achitat de rezidenţi la importul materiei prime în zona economică liberă, ci la livrarea pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova a producţiei finite, pentru valoarea totală a acesteia, care include şi componenta de import.
Prin urmare, excluderea alin.(12) din art.6 al Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 nu are impact asupra încasărilor la buget, deoarece la livrarea producţiei finite pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova rezidenţii achită toate impozitele şi taxele, la fel ca alţi agenţi economici din ţară.
Autorul sesizării reţine că facilităţile acordate rezidenţilor zonelor economice libere erau echilibrate prin prevederea care limita realizarea a mai mult de 30% din volumul mărfurilor (serviciilor) importate sau produse în zonă timp de un an pe restul teritoriului vamal al Republicii Moldova.
În Hotărîrea nr.21 din 16 decembrie 2008 Curtea a arătat că Legea Supremă a Republicii Moldova admite înfiinţarea prin lege organică a zonelor economice libere pe teritoriul Republicii Moldova.
Conform Legii organice nr.440-XV din 27 iulie 2001, care reglementează acest domeniu, zonele economice libere (zonele antreprenoriatului liber) sînt părţi ale teritoriului vamal al Republicii Moldova, separate din punct de vedere economic, strict delimitate pe tot teritoriul lor, în care pentru investitorii străini sînt permise, în regim preferenţial, anumite genuri ale activităţii de întreprinzător. Zonele libere se creează în scopul accelerării dezvoltării social-economice a anumitor teritorii şi a ţării în ansamblu prin atragerea investiţiilor autohtone şi străine, implementarea tehnicii şi tehnologiilor moderne, dezvoltarea producţiei orientate spre export etc.
Zonelor libere, în scopul realizării obiectivelor asumate, li se acordă regimuri preferenţiale de stimulare a activităţii de întreprinzător 8.
____________________________________
8 Legea nr.440-XV din 27.07.2001, art.1
În jurisprudenţa sa Curtea a menţionat că statul, asigurînd, potrivit art.126 alin.(2) lit.b) din Constituţie, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie, se conduce de direcţiile principale ale politicii interne şi externe, aprobate de Parlament. Economia Republicii Moldova, fiind o economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă, reflectă anumite raporturi de oportunitate9 . Curtea Constituţională însă nu este abilitată să stabilească oportunitatea proceselor economice, ci să vegheze la respectarea Constituţiei10 .
___________________________________
9 H.C.C. nr.21 din 16.12.2008, M.O. nr.237-240/15 din 31.12.2008
10H.C.C. nr.30 din 10.11.1997, M.O. nr.77-78/32 din 27.11.1997
Legiuitorul este în drept să opteze pentru diverse soluţii în vederea realizării scopurilor propuse, inclusiv în vederea elaborării şi concretizării conţinutului drepturilor sociale şi economice. La elaborarea unor asemenea soluţii legiuitorul este obligat însă să ia în calcul şi să realizeze principiile şi normele constituţionale stabilite11.
___________________________________
11H.C.C. nr.19 din 29.04.1999, M.O. nr.48-49/28 din 13.05.1999
Necesitatea instituirii sau modificării facilităţilor acordate rezidenţilor zonelor economice libere în vederea realizării obiectivelor asumate prin crearea zonelor economice libere nu ţine de competenţa Curţii Constituţionale, Curtea verifică doar compatibilitatea prevederilor contestate cu principiile şi normele constituţionale.
În susţinerea sesizării autorul a invocat prevederile art.9 alin.(1) lit. c), d) din Legea cu privire la protecţia concurenţei şi Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.21 din 2 septembrie 2004.
Curtea reţine că, potrivit prevederilor art.9 din Legea cu privire la protecţia concurenţei nr.1103-XIV din 30 iunie 200012 , autorităţile administraţiei publice nu au dreptul: a) să interzică constituirea de noi agenţi economici într-un anumit domeniu de activitate, să stabilească interdicţii asupra practicării unor genuri de activitate sau asupra producerii unor mărfuri, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţie; b) să dea agentului economic indicaţii privitor la încheierea prioritară de contracte, la livrarea prioritară a unor mărfuri către anumite categorii de cumpărători, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţie; c) să acorde neîntemeiat unor agenţi economici facilităţi fiscale sau de altă natură, să le creeze o situaţie privilegiată faţă de alţi agenţi economici care activează pe aceeaşi piaţă de mărfuri; d) să stabilească alte condiţii discriminatorii sau de privilegiere pentru activitatea unor agenţi economici.
___________________________________
12 M.O. nr.166-168/1205 din 31.12.2000
Potrivit prevederilor art.6, art.60, art.107 din Constituţie, Parlamentul nu poate fi atribuit la categoria autorităţilor administraţiei publice sau asimilat acestora. Parlamentul este unica autoritate abilitată prin lege de a institui, modifica sau anula regimurile preferenţiale acordate zonelor economice libere.
Noţiunea de concurenţă neloială13 , în sensul normelor legale în vigoare, înglobează acţiunile agentului economic de a obţine avantaje neîntemeiate în activitatea de întreprinzător, ceea ce aduce sau poate aduce prejudicii altor agenţi economici sau poate prejudicia reputaţia lor în afaceri.
___________________________________
13Art.2 al Legii nr.1103-XIV din 30.06.2000, M.O. nr.166-168/1205 din 31.12.2000
Prevederile referitoare la statutul juridic al zonelor economice libere şi al rezidenţilor acestor zone acordă anumite facilităţi unui anumit teritoriu aflat în jurisdicţia statului, dar delimitat de restul teritoriului prin frontiera vamală în vederea realizării unor scopuri de utilitate publică – dezvoltarea social-economică a anumitor teritorii, atragerea de investiţii, dezvoltarea producţiei etc.
Diferenţa de tratamente în situaţii similare, precum şi orice similitudine de tratament în situaţii diferite vor fi considerate discriminări în lipsa unei justificări obiective şi rezonabile. O diferenţă de tratament admisibilă trebuie nu numai să urmărească un scop legitim, ci şi să se caracterizeze printr-un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit14 .
___________________________________
14Cauza Marckx contra Belgiei (Cererea nr.6833/74) din 13.06.1979
Diferenţa de tratament este admisibilă dacă se realizează conform unor criterii obiective care nu variază în funcţie de persoană, ci care ţin de ansamblul grupului. Caracterul rezonabil al diferenţierilor are menirea de a evita arbitrarul, astfel încît diferenţa operată să nu poată răsturna principiul egalităţii15 .
___________________________________
15 Cauza Affaire linguistique belge contra Belgiei (Cererea nr.1474/62, nr.1677/62, nr.1691/62, nr.1769/63, nr.1994/63, nr.2126/64) din 23.07.1968
Curtea apreciază că diferenţa de tratament instituită prin Legea nr.175 este fundamentată pe criterii obiective, expuse cu o suficientă claritate şi previzibilitate. Or, acordarea regimurilor preferenţiale rezidenţilor zonelor economice libere, precum şi anumitor categorii de investitori în interiorul zonelor economice libere, corespunde scopurilor legitime urmărite prin crearea zonelor economice libere.
Curtea reţine că Parlamentul, fiind în drept să reglementeze prin lege organică modul de stabilire a zonelor economice exclusive, dispune de o largă marjă de apreciere în promovarea politicilor de dezvoltare economică a statului.
Astfel, Curtea Constituţională conchide că prevederile Legii nr.175 din 9 iulie 2010, prin care s-a introdus alin.(101) şi s-a exclus alin.(12) din art.6 al Legii cu privire la zonele economice libere, nu contravine prevederilor constituţionale.
3. Analizînd prevederile Legii nr.193 din 15.06.2010 şi pct.1 lit.e) din Anexa la Legea nr.451-XV din 30.06.2001 „Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” în redacţia Legii nr.176 din 15.07.2010, Curtea reţine următoarele.
Articolul 6 din Constituţie, care consacră principiul separării şi colaborării puterilor în stat, obligă autorităţile ce reprezintă cele trei puteri să-şi exercite atribuţiile în strictă conformitate cu prevederile Constituţiei.
Potrivit art.96 din Constituţie, rolul Guvernului este de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului şi de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. Art.131 alin.(4) din Constituţie impune condiţia ca orice propunere legislativă sau amendament ce ţine de veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi de împrumuturi, să fie acceptată în prealabil de Guvern. Prin lipsa acestui accept se încalcă procedura stabilită de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar.
Statul trebuie să asigure reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii, precum şi protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară (art.126 alin.(2) din Constituţie).
Principiul protejării interesului public, naţional în activitatea economică, financiară şi valutară este un principiu primar şi prevalează asupra interesului particular sau al unei categorii de beneficiari. Favorizarea subiectivă a intereselor de grup duce la violarea principiului priorităţii interesului social şi naţional.
În Hotărîrea nr.29 din 22 mai 200116 Curtea a constatat că prin prevederile art.131 alin.(4) din Constituţie se urmăreşte asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar.
_________________________________
16 M.O., 2001, nr.59-61, art.24
Prin Legea nr.193 Parlamentul a operat modificări în Codul fiscal şi în Codul vamal, în partea ce ţine de scutirea de TVA pentru livrările de mărfuri şi servicii în cadrul unui contract de leasing (financiar şi operaţional), precum şi neachitarea drepturilor de import la punerea în liberă circulaţie a unui obiect al leasingului la expirarea contractului de leasing, fără avizul Guvernului, deşi legea are repercusiuni asupra veniturilor bugetare.
Referitor la pct.18 art.1 din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 Curtea relevă că la 7 aprilie 2010 Guvernul a propus completarea Anexei cu pct.5 şi pct.6, însă în şedinţa Parlamentului s-a cerut modificarea pct.1 lit.e) din Anexă, micşorîndu-se taxa pentru întreţinerea cazinourilor care au pînă la 6 mese inclusiv, de la 360000 lei pentru fiecare masă de joc la 180000 lei, iar începînd cu a 7-ea – 360000 lei.
Această propunere legislativă a fost adoptată de către Parlament în a doua lectură fără acceptul Guvernului, fără să se efectueze o analiză economică detaliată, încălcîndu-se astfel prevederile constituţionale ale art.131 alin.(4) din Constituţie.
Condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţia Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, aprobat de Parlament (art. 96, art. 98 alin. (3) din Constituţie).
Potrivit Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24 mai 199617 , responsabilitatea generală pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului (art.32(31)).
______________________________
17Republicată, M.O., 2005, ediţie specială
Raţiunea de stat determină în general competenţa Guvernului şi în special atribuţiile sale în domeniul finanţelor, creditelor, impozitelor, preţurilor şi circulaţiei monetare. Dreptul Guvernului de a accepta (sau de a nu accepta) majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor bugetare printr-o propunere legislativă sau amendament este condiţionat de dispoziţiile constituţionale privind sistemul finanţelor publice naţionale, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul cărora, în temeiul art. 130 alin. (1) din Constituţie, sînt reglementate prin lege.
Astfel, Curtea Constituţională a apreciat că, în sensul art. 131 alin. (4) din Constituţie, orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, este necesar să fie considerat ca o modificare, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute în legea anuală a bugetului, şi astfel de amendament poate fi adoptat numai după ce a fost acceptat de Guvern.
Conform art.131 alin.(6) din Constituţie, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.
Această normă instituie regula strictă privind legiferarea cheltuielilor bugetare doar cu condiţia identificării surselor de finanţare şi este valabilă pentru toate categoriile de bugete.
În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă a populaţiei, sau dimpotrivă, provoacă blocaje economice, şomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanţelor publice, şi invers. Este motivul pentru care art.131 alin.(4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a iniţiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat.
În interpretarea prevederii art.131 alin.(4) din Constituţie Curtea a relevat că aceasta indirect va fi coroborată cu normele Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1997, potrivit căreia procedura de elaborare şi adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul exclusiv al acestei legi (art.15 alin. (1).
Potrivit art.11 alin. (5) din Legea nr.847-XIII, după adoptarea legii bugetare anuale nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat, nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit; nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat, nu poate fi adoptată.
Curtea Constituţională, în calitate de garant al realizării principiului separaţiei puterilor, statuat în art.6 din Constituţie, în conformitate cu art.134 alin.(3) din Constituţie, are obligaţia de a declara neconstituţională orice abatere de la acest principiu.
Astfel, Curtea apreciază că prin ignorarea procedurii de elaborare şi adoptare a amendamentelor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor şi a cheltuielilor bugetare Parlamentul a încălcat art.6, art.126 alin.(2) şi art.131 alin.(4) din Constituţie.
Curtea Constituţională conchide că prevederea contestată a Legii nr.176 din 15 iulie 2010 şi Legea nr.193 din 15 iulie 2010 vizează direct sursa de venituri sau cheltuieli bugetare prevăzute de legea anuală a bugetului, instituie, modifică şi anulează impozite, taxe, granturi şi alte încasări la buget şi cheltuieli bugetare, prin urmare, contravin prevederilor constituţionale.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 140 din Constituţie, art. 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 62 lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale,
Curtea Constituţională
HOTĂRĂŞTE:
1. Se declară drept constituţionale prevederile art.I pct.3 din Legea nr.175 din 9 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere”.2. Se declară drept neconstituţionale:
- Legea nr.193 din 15 iulie 2010 „Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”;
- punctul 1 litera e) din Anexa la Legea nr.451-XV din 30 iulie 2001 „Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” în redacţia Legii nr.176 din 15 iulie 2010.
3. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova ".
PREŞEDINTELE
CURŢII CONSTITUŢIONALE Dumitru PULBERE
Nr.5. Chişinău, 18 februarie 2011.