Счетная палата, в присутствии генерального директора Агентства земельных отношений и кадастра г-на В. Грама и главного бухгалтера г-жи Н. Шпилевой, директора ГП „Cadastru” г-жи А. Матковой и главного бухгалтера г-жи С. Борец, заместителя начальника управления финансов национальной экономики, капитальных вложений и государственных закупок Министерства финансов г-на В. Панэ, начальника земельного управления в составе Главного управления архитектуры, урбанизма и земельных отношений муниципального совета Кишинэу г-на Н. Крэчун, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст. 2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества в 2008-2009 годах.
    Аудит осуществлялся в соответствии со ст.28 и ст.30 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и на основании Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2010 год, в которую был включен по запросу парламентской фракции „Alianţa Moldova Noastră”.
    Аудиторская миссия проводилась в Агентстве земельных отношений и кадастра, ГП „Cadastru” и 5 территориальных кадастровых офисах, имея целью проверку соответствия внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества в 2008-2009 годах.
    Аудит был запланирован и реализован в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены в результате применения аналитических процедур и осуществления тестирования по существу, были использованы различные техники и методы, такие как изучение финансовых отчетов, бухгалтерских регистров, первичных документов, договоров закупок; сравнительный анализ данных и финансовой информации; прямые наблюдения и т.д.
    __________________________________________________________________
    ¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями).
    ² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

    Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата у с т а н о в и л а:
    Отчет аудита внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества (в дальнейшем - Государственная программа) в 2008-2009 годах свидетельствует, что органы, уполномоченные Постановлением Правительства № 1030 от 12.10.1998 «О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества» руководить реализацией Государственной программы, не выполнили на должном уровне и в установленные сроки задачи, что обусловило допущение ряда недостатков и несоответствий, которые выражаются в:
   - отсутствии количественных и качественных показателей по внедрению, подтверждающихся точными данными и релевантными документами, что обусловило отсутствие обоснованной базы при запросе необходимых публичных финансовых средств для внедрения Государственной программы, а также при установлении сроков ее внедрения;
    - нереализации действий по разграничению земельных участков, находящихся в публичной собственности, в рамках Государственной программы;
    - некачественном осуществлении работ при первичной массовой регистрации прав собственности на недвижимое имущество и незавершение этих работ в сроки, установленные Государственной программой;
    - примененный порядок при выполнении работ по регистрации недвижимого имущества определил проведение ошибочных регистраций и недостоверных записей в регистре недвижимого имущества;
    - работы, выполненные ГП „Cadastru” при первичной массовой регистрации, не основываются на достоверных подтверждающих документах;
    - отсутствие четко определенного механизма по предотвращению ошибок при первичной массовой регистрации;
    - отчеты об оцененном недвижимом имуществе (генерированные информационными программами) не составлены исходя из видов недвижимого имущества;
    - существующий метод оценки недвижимого имущества не привел в соответствие оцененную стоимость недвижимого имущества к рыночным ценам;
    - заключенные договора о выполнении работ, финансируемых из государственного бюджета по реализации Государственной программы, не устанавливают виды работ, объем и их стоимость (согласно существующим тарифам по каждому виду работы), что обуславливает риск понесения дополнительных расходов из государственного бюджета;
    - отсутствие сотрудничества между кадастровыми органами и органами местного публичного управления в рамках действий по разграничению земельных участков, находящихся в публичной собственности, и при первичной массовой регистрации.
   ⇒ Фактор, который послужил причиной неполной реализации Государственной программы, состоит в отсутствии согласованности и последовательности юридических норм, регламентирующих порядок регистрации принадлежности недвижимого имущества, в зависимости от наличия регистрации права на основное недвижимое имущество, что ведет к появлению конфликтов между собственниками этого имущества, с вовлечением компетентных публичных органов, эта ситуация непосредственно влияет на обеспечение сохранности публичной собственности.
    ⇒ Экономическая деятельность ГП „Cadastru” осуществлялась с отклонениями от законодательных норм, а именно:
    - ГП „Cadastru”, созданное в целях администрирования кадастром недвижимого имущества по всей территории Республики Молдова, за аудитируемый период допустило несоответствия при проведении публичных закупок;
    - работы по капитальному ремонту имущества в 2008-2009 годах проводились при отсутствии соответствующего планирования, что обусловило повышение стоимости выполненных работ и некачественное их исполнение;
    - нерегламентированное установление надбавок при оплате труда руководства ГП „Cadastru”, что привело к дополнительным расходам;
    - несоответствующее ведение бухгалтерского учета.
    Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c), ст. 34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата постановляет:
    1. Утвердить Отчет аудита внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества в 2008-2009 годах, приложенный к настоящему постановлению.
    2. Постановление и Отчет аудита проекта направить, для информирования:
    2.1. Парламенту Республики Молдова;
    2.2. Правительству Республики Молдова, и предложить заслушать на заседании отчет Агентства земельных отношений и кадастра о ситуации и реальных причинах, которые вызвали затягивание внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества, Программы по разграничению земельных участков, находящихся в публичной собственности, и Программы оценки недвижимого имущества, с утверждением в оптимальные сроки ряда постановлений о проблемах, основанных на обоснованных данных и реальных сроках (задачах) реализации;
    2.3. Министерству финансов, и потребовать проанализировать, если оценка недвижимого имущества, проведенная при внедрении новой системы налогообложения на недвижимое имущество, соответствует его рыночной стоимости, с представлением соответствующих предложений;
    2.4. Агентству земельных отношений и кадастра, ГП „Cadastru”, и потребовать предпринять меры по выполнению рекомендаций аудита, указанных в Отчете аудита, с определением конкретных действий по ликвидации выявленных несоответствий и установлении сроков и ответственных;
    2.5. Органам местного публичного управления II уровня, и потребовать довести до сведения органов местного публичного управления I уровня рекомендации, указанные в Отчете аудита, с осуществлением мониторинга их выполнения.
    3. О предпринятых мерах по выполнению пп.2.2 - пп.2.5 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.
    4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст. 34 (7) Закона о Счетной палате №261-XVI от 5.12.2008 г.

    Председатель
    Счетной палаты                                         Ала ПОПЕСКУ

    № 8. Кишинэу, 9 февраля 2011 г.


    Аудит внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества в 2008-2009 годах, включенный в Программу аудиторской деятельности Счетной палаты на 2010 год по запросу парламентской фракции „Alianţa Moldova Noastră”, был проведен в соответствии со ст. 28 и ст. 30 (4) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹ в Агентстве земельных отношений и кадастра, Государственном предприятии „Cadastru” и 5 территориальных кадастровых офисах (в дальнейшем - ТКО).
    Цель аудита состояла в проверке соответствия внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества (в дальнейшем - Государственная программа) в 2008-2009 годах Агентством земельных отношений и кадастра и Государственным предприятием „Cadastru”.
    Ответственность Агентства земельных отношений и кадастра (в дальнейшем - Агентство) состоит в реализации политики государства в областях кадастра и оценки недвижимого имущества; администрировании земельным фондом и регламентировании земельных отношений; реализации годовых программ, связанных с его областью деятельности; установлении экономических показателей для созданных государственных предприятий и проведении мониторинга деятельности подведомственных предприятий в области кадастра и оценки недвижимого имущества.
    Ответственность Государственного предприятия „Cadastru” (в дальнейшем – ГП „Cadastru”) состоит в создании и управлении кадастром недвижимого имущества по территории Республики Молдова.
    Ответственность аудиторской группы состоит в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и выводов из Отчета аудита внедрения Государственной программы Агентством и ГП „Cadastru” в 2008-2009 годах. Аудиторы не ответственны за предупреждение фактов, предполагающих мошенничество и ошибки.
    Методология проведения аудита основывалась на сборе достаточных и релевантных аудиторских доказательств в Агентстве, ГП „Cadastru” и в некоторых его филиалах, путем метода наблюдения, интервьюирования, изучения и анализа документов, представленных ответственными лицами. Аудит был запланирован и реализован в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты².
    Государственная программа создания кадастра недвижимого имущества была утверждена Постановлением Правительства № 1030 от 12.10.1998³, с целью создания системы по регистрации недвижимого имущества, которая представляет собой единую многофункциональную систему государственной регистрации недвижимого имущества (земельные участки и находящиеся на них объекты) и прав на них, которые соответствовали бы передовым практикам европейских стран в данной области и современным требованиям, а также оценке их стоимости.
    ________________________________________
    ¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями).
    ² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».
    ³ Постановление Правительства № 1030 от 12.10.1998 «О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества» (с последующими изменениями, в дальнейшем - Постановление Правительства № 1030 от 12.10.1998).

    Для обеспечения реализации Государственной программы, были установлены основные мероприятия и этапы ее внедрения.
    • На первом этапе (1998 - 2006 годы) должна была быть создана законодательная база, предприняты необходимые меры для завершения процесса приватизации, информационного обеспечения населения и обучения кадров, созданы территориальные кадастровые офисы, осуществлена первичная массовая регистрация в городской местности, с постепенным распространением на сельскую местность, внедрен пилотный проект налогового кадастра в тестированных зонах, оценено недвижимое имущество в городской местности, также зарегистрировано около 4,0 миллионов объектов недвижимого имущества.
    • На втором этапе (2007 - 2010 годы) должна была быть усовершенствована унифицированная национальная система регистрации недвижимого имущества, завершен процесс приватизации земельных участков и первичной массовой регистрации для создания благоприятных условий для развития реального рынка недвижимости, внедрена в массы новая система оценки недвижимого имущества в целях налогообложения, а также обеспечена финансовая и институциональная долговечность национальной кадастровой системы.
Для первого этапа внедрения Государственной программы Правительство, Постановлением № 803 от 10.07.2006⁴ приняло к сведению информацию Агентства о ходе ее реализации, одновременно было отмечено и наличие ряда проблем, которые повлияли на реализацию задач Государственной программы.
    Агентству было предложено предпринять эффективные меры по оптимизации системы регистрации недвижимого имущества.
    Органами, вовлеченными в реализацию Государственной программы, являются:
  - Агентство земельных отношений и кадастра, которое должно было предпринять необходимые меры для реализации Государственной программы, с ежеквартальным информированием Правительства;
    - ГП „Cadastru”, со своими филиалами (39 ТКО), которое должно было создать и управлять кадастром недвижимого имущества;
    - органы местного публичного управления (в дальнейшем - ОМПУ), которые должны завершить работы по инвентаризации недвижимого имущества и представить их Агентству, для завершения работ, предусмотренных в Государственной программе.
    В аудитируемый период Агентство функционировало согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства № 901 от 25.08.2005⁵, будучи учредителем следующих субъектов: ГП „Cadastru”, ГП „Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului”; ГП „Institutul de Geodezie, Prospecţiuni Tehnice şi Cadastru „INGEOCAD” и Государственная республиканская ассоциация по защите почв.
    ГП „Cadastru” было создано в соответствии с Постановлением Правительства № 1030 от 12.10.1998, с изменениями, внесенными Постановлением Правительства № 819 от 3.08.2005⁶, в результате реорганизации путем объединения (слияния) 12 территориальных кадастровых офисов с центральным информационным офисом „Cadastru”.
  Ситуация по внедрению этой Государственной программы была под наблюдением Счетной палаты, начиная с 2001-2002 годов, до настоящего времени были утверждены 3 постановления. Так, в Постановлении Счетной палаты № 22 от 27.03.2002 о результатах контроля некоторых аспектов деятельности Национального агентства кадастра, земельных ресурсов и геодезии и некоторых подведомственных предприятий в рамках первого проекта кадастра, финансируемого за счет внешнего кредита, были констатированы такие несоответствия, как: необеспечение полной реализации всех мероприятий по первичной массовой регистрации, предусмотренной для первого этапа; формальное выполнение кадастровых работ контрактованными фирмами, которые получали деньги, перечисленные на счет, преимущественно наличными; неразграничение земельных участков публичной собственности; отклонения от регламентированных требований при регистрации недвижимого имущества и при разделении земельных участков в мун. Кишинэу и т.д.
    В феврале 2004 было утверждено Постановление Счетной палаты № 9 от 12.02.2004 о результатах контроля по реализации политики государства в области администрирования земельного фонда и регламентировании земельных отношений в муниципии Кишинэу в 2002 году и I квартале 2003 года, в котором также были отражены несоответствия, связанные с регистрацией права собственности на земельные участки, неосуществлением в полной мере мониторинга земельного фонда мун. Кишинэу, контроля и прогноза состояния земельного фонда, а также точным его учетом, отсутствием планов по систематизации в целях определения основных направлений использования земельных участков в черте населенного пункта для строительства домов и других объектов.
    В 2008 году, Постановлением Счетной палаты № 7 от 12.03.2008 по отчету об исполнении государственного регламентирования режима земельной собственности, ведении Земельного кадастра Агентством земельных отношений и кадастра и некоторыми подведомственными предприятиями за период 2006-2007 годов (9 месяцев) (в дальнейшем - Постановление Счетной палаты № 7 от 12.03.2008) было установлено следующее: данные из республиканского Земельного кадастра о некоторых категориях земель, по состоянию на 1.01.2007, не соответствовали данным из Земельного кадастра административно-территориальных единиц; некоторые изменения, внесенные в категории земель, не были аргументированы; сельскохозяйственные земли с расположенными на них строениями не были оценены регламентированно; нормативные цены не были эквивалентны рыночным; некоторые выданные титулы, удостоверяющие право собственника на землю (финансируемые в рамках проекта), не были достоверными и т. д.
    В период 2008-2009 годов Агентство получило бюджетные ассигнования в сумме 88860,2 тыс. леев и, соответственно, 49840,0 тыс. леев, часть из которых была предназначена для компонентов Государственной программы: Развитие земельных отношений и кадастра (13414,0 тыс. леев – в 2008 году; 9560,4 тыс. леев – в 2009 году); для Системы оценки и переоценки недвижимого имущества (11400,0 тыс. леев – в 2008 году и 6803,0 тыс. леев – в 2009 году).
    За аудитируемый период, исходя из задач Государственной программы, мероприятиями по ее реализации были:
    - первичная массовая регистрация недвижимого имущества;
    - разработка механизма оценки недвижимого имущества;
    - создание кадастровой информационной системы.
    Учитывая значимость этих мероприятий в рамках Государственной программы и установленных задач, аудитом была охвачена проверка реализации первых двух мероприятий, а также аспектов, изложенных по запросу парламентской фракции „Alianţa Moldova Noastră”.
    I. Показатели по внедрению Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества (первичная массовая регистрация недвижимого имущества) в 2008-2009 годах не были подтверждены достоверными данными и информациями.
    В соответствии с Постановлением Правительства № 1030 от 12.10.1998, первичная массовая регистрация недвижимого имущества по всей территории страны должна была быть завершена в 2010 году, были установлены количественные показатели о числе объектов недвижимого имущества (жилищного, промышленного, коммерческого, сельскохозяйственного назначения и др.), которые должны были быть зарегистрированы.
    1.1. Учитывая проблемы, представленные Агентством Правительству по разделу первичной массовой регистрации, Правительство, Постановлением №120 от 7.02.2007⁷, утвердило План мероприятий и объем финансовых средств, необходимых для реализации Государственной программы на 2008-2011 годы. Так, в период 2008-2010 годов должны были быть выполнены кадастровые работы и проведена первичная массовая регистрация 610,0 тыс. объектов недвижимого имущества (300,0 тыс. жилых индивидуальных домов в сельской местности, 300,0 тыс. огородов за чертой населенного пункта и 10,0 тыс. других объектов), в том числе в 2008-2009 годах - 450,0 тыс. объектов недвижимого имущества. Стоимость работ, предусмотренных для выполнения (финансированных из бюджета) в 2008-2011 годах, должна была составить 103,5 млн. леев, в том числе в 2008-2009 годах – 66,6 млн. леев.
    ___________________________________________
    ⁴ Постановление Правительства № 803 от 10.07.2006 «О ходе реализации Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества, утвержденной Постановлением Правительства № 1030 от 12.10.1998» (в дальнейшем - Постановление Правительства № 803 от 10.07.2006).
    ⁵ Постановление Правительства № 901 от 25.08.2005 «Об утверждении Положения Агентства земельных отношений и кадастра». Отменено 18.05.2010 Постановлением Правительства № 383 от 12.05.2010.
    ⁶ Постановление Правительства № 819 от 3.08.2005 «Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в Постановление Правительства № 1030 от 12 октября 1998.
    ⁷ Постановление Правительства № 120 от 7.02.2007 «О некоторых мерах по завершению работ, предусмотренных Государственной программой создания кадастра недвижимого имущества, утвержденной Постановлением Правительства № 1030 от 12 октября 1998» (в дальнейшем - Постановление Правительства №120 от 7.02.2007)».

    Одновременно Правительство утвердило Постановление № 610 от 1.06.2007⁸, которым рекомендовало ОМПУ в срок до 30.11.2007 проверить данные из кадастровой документации, в том числе законной площади, переданной в собственность, с составлением схемы размещения прилегающих к домам участков, за чертой населенного пункта и с актуализацией списка их собственников. Контроль над выполнением этого постановления был возложен на Агентство.
    Согласно информации, представленной аудиту Агентством, в основе проектов постановлений Правительства не лежали достоверные данные (точные), представленные ОМПУ, о реальном количестве имущества, которое должно было быть зарегистрировано, а объем выделенных средств был установлен на основе ряда приблизительных расчетов, при отсутствии разработки ряда обоснованных показателей.
    Вместе с тем, аудитируемые ТКО не предоставили аудиту количественные показатели радиуса их деятельности, исходя из показателей, установленных в Постановлениях Правительства № 120 от 7.02.2007 и № 803 от 10.07.2006, распределенных по годам и видам недвижимости, так как такие показатели не были установлены ни Агентством, ни ГП „Cadastru”.
    1.2. Аудиту не были представлены доказательства, что в аудитируемом периоде Агентство информировало ежеквартально Правительство о ходе реализации Государственной программы. В ходе аудита Агентство направило Правительству проект о внесении изменений и дополнений в нормативные акты, регламентирующие реализацию Государственной программы, по увеличению срока завершения создания кадастра недвижимого имущества до 2020 года по причине неустановления и непривлечения дополнительных финансовых средств (грантов, дарений и т.д.).
    Аудитом констатировано, что объяснение по внесению изменений недостаточно аргументированно определенными и точными расчетами исходя из типа и количества недвижимого имущества, распределенного по административно-территориальным единицам (в дальнейшем - АТЕ) республики, которые базировались бы на анализе информации, представленной ОМПУ, как предусмотрело Правительство в Постановлении № 803 от 10.07.2006, а основывалось на приблизительной информации, которая не является достоверной. В высказанном аспекте отмечается, что общее число населенных пунктов, недвижимого имущества, удостоверяющих актов и т.д., указанных в информации Агентства, различно и меняется от случая к случаю.
    Также, аудит отмечает, что предложения, направленные Агентством о выделении финансовых средств из государственного бюджета для финансирования расходов, связанных с реализацией Государственной программы, не основываются на исчерпывающих количественных и качественных показателях, которые бы содержали конкретные объемы предусмотренных для выполнения работ, распределенных по АТЕ, и точной потребности финансовых средств для их исполнения.
    Выводы:
    - Неинформирование в установленные сроки Правительства о ходе внедрения Государственной программы, неопределенность данных о количестве недвижимого имущества, идентифицированного для первичной массовой регистрации, обуславливает риск нереализации основных задач Государственной программы;
    - Расчеты потребности в публичных финансовых средствах не основываются на исчерпывающихся данных, что обуславливает риск выделения государственных средств при отсутствии конкретного назначения и не позволяет осуществлять мониторинг их использования согласно установленным целям.
    2. Выписки из кадастра недвижимого имущества о земельных участках свидетельствуют о ряде несоответствий и проблемах.
    Согласно правовым нормам, земельный участок и его характеристики отражаются в кадастре недвижимого имущества. Юридический статус земельных участков, присвоение их, их количественные и качественные параметры и экономическая стоимость требуют регламентированной регистрации в Земельном кадастре, который представляет собой соответствующую систему информаций и документов.
    По состоянию на 1.01.2010 Земельный кадастр, утвержденный Постановлением Правительства № 293 от 19.04.2010⁹, составлял 3384,6 тыс. га. По видам собственности земли разделены на земли публичной собственности государства, земли публичной собственности АТЕ и земли, находящиеся в частной собственности. Так, согласно Земельному кадастру, площадь земель публичной собственности государства составляет 782,5 тыс. га (23,12%), площадь земель публичной собственности АТЕ – 722,7 тыс. га (21,35%) и площадь земель, находящих в частной собственности, – 1879,4 тыс. га (55,5%).


    Источник. Нормативные акты¹⁰

    ______________________________________________________
    ⁸ Постановление Правительства № 610 от 1.06.2007 «О реализации Государственной программой создания кадастра недвижимого имущества, утвержденной Постановлением Правительства № 1030 от 12 октября 1998».
    ⁹ Постановление Правительства № 293 от 19.04.2010 «Об утверждении Земельного кадастра по состоянию на 1 января 2010».
    ¹⁰ Постановление Правительства № 293 от 19.04.2010 об утверждении Земельного кадастра по состоянию на 1 января 2010; Постановление Правительства № 264 от 3.04.2009 об утверждении Земельного кадастра по состоянию на 1 января 2009; Постановление Правительства № 615 от 19.05.2008 об утверждении Земельного кадастра по состоянию на 1 января 2008; Постановление Правительства № 596 от 29.05.2007 об утверждении Земельного кадастра по состоянию на 1 января 2007.

  Согласно данным из таблицы в период 2008-2009 годов зарегистрировано изменение назначения ряда земель значительной площади. Особенно увеличилась площадь сельскохозяйственных земель (на 28,7 тыс. га) и лесного фонда (на 5,9 тыс. га), вместе с тем уменьшилась площадь резервного фонда (на 32,2 тыс. га) и площадь сел, городов, муниципиев (на 4,1 тыс. га).
    2.1. Агентство составило Земельный кадастр без проверки правильности составления ОМПУ земельных балансов АТЕ. Произошедшие изменения в земельных балансах, представленные Агентству ОМПУ, по сравнению с данными предыдущих лет не были сопровождены подтверждающими документами. Например, в рамках аудита выявлено несоответствие данных, представленных примэрией мун. Кишинэу о площадях земельных участков, с данными, представленными Агентством, данная ситуация отражена в таблице № 2.

    tabela 2

    Анализ данных из таблицы № 2 свидетельствует о значительном отклонении площадей земельных участков, зарегистрированных Агентством, по сравнению с данными из земельного баланса мун. Кишинэу, которые больше на 6,9 тыс. га.
    Согласно объяснениям, представленным Агентством, в земельных балансах учет земель ведется в соответствии с их назначением, а в регистре недвижимого имущества – согласно порядку использования, Агентство не располагает функциями контроля над ОМПУ в части ведения Земельного кадастра. Несоответствие данных, имеющихся в АТЕ и Агентстве, является следствием того, что последнее не располагает рычагами по выполнению функций по координированию, систематизации и методологическому руководству на всех уровнях (село, коммуна, город, район, муниципий, страна) работ по составлению земельного кадастра на национальном уровне, установленных в п. 7 положения Агентства, утвержденного Постановлением Правительства № 901 от 25.08.2005.
    Аудитом констатировано, что данная ситуация обусловлена несопоставимостью данных, дублированием их учета и не позволяет определить реальные данные, таким образом Агентство не исполняет полномочия по ведению Земельного кадастра и обеспечению земельного мониторинга на национальном уровне.
    2.2. Согласно представленной информации, в 2009 году ТКО Кишинэу запросило от ОМПУ из состава мун. Кишинэу (Колоница, Будешть, Крузешть, Тохатин, Вадул-луй-Водэ) данные об уточнении регистрации относительно обладателей прав собственности на недвижимое имущество и корректировании ошибок, допущенных в результате первичной массовой регистрации, однако до настоящего времени эти данные не были представлены.
    Исходя из информации, представленной Главным управлением архитектуры, урбанизма и земельных отношений муниципального совета Кишинэу (в дальнейшем - ГУАУЗО) в муниципии Кишинэу администрирование Земельным фондом, регламентирование земельных отношений, контроль над использованием и охраной земельных участков осуществляется не в соответствии с положениями действующего законодательства. Так, в примэрии мун. Кишинэу отсутствуют схемы по регламентированию режима земельной собственности, прогнозы и программы улучшения и защиты земли, границы со специальным режимом охраны природы, рекреации и резервации, что привело к невыполнению положений ст. 69 Земельного кодекса¹¹, мотивируя это тем, что данные положения являются следствием предыдущего планового управления земельными ресурсами.
    Ведение учета земельных участков с отклонениями от законодательных положений является следствием незавершения работ по первичной массовой регистрации и разграничению земельных участков публичной собственности.
    Зоны/сферы деятельности некоторых ТКО не соответствуют административно-территориальному разделению Республики Молдова, что не позволяет эффективному сотрудничеству ТКО с ОМПУ различного уровня. Так, аудитом констатировано, что в мун. Кишинэу и районе Кэушень функционируют по 2 ТКО, а некоторые населенные пункты из состава ряда АТЕ обслуживаются ТКО из других АТЕ (с. Кондрица из состава мун. Кишинэу обслуживается ТКО Яловень, а с. Вэдулень из состава ком. Будешть обслуживается ТКО Криулень, в то время как с. Будешть – ТКО Кишинэу и т.д.).
    Выводы:
    - Агентство земельных отношений и кадастра в качестве специализированного учреждения Правительства не располагает достоверной и полной информацией о имеющихся типах земли, их площадях и обладателях, а также не обеспечивает земельный мониторинг на национальном уровне, не располагает механизмами сотрудничества с ОМПУ, что обуславливает риск неполного и нерелевантного внедрения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества, а также нерационального использования земельных ресурсов государства.
    3. Программа разграничения земель, находящихся в публичной собственности, утвержденная Постановлением Правительства № 1528 от 29.12.2007¹², не была выполнена, что обусловило затягивание первичной массовой регистрации недвижимого имущества и прав собственности на него, что явилось препятствием полного выполнения Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества.
    _______________________________________
    ¹¹ Земельный кодекс, утвержденный Законом № 828-XII от 25.12.1991 (с последующими изменениями, в дальнейшем - Земельный кодекс).
    ¹² Постановление Правительства № 1528 от 29.12.2007 «Об утверждении Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности» (в дальнейшем - Постановление Правительства № 1528 от 29.12.2007).

    3.1. Для реализации Государственной программы, Правительство, путем ряда положений, обязало Агентство усилить действия по регистрации всего недвижимого имущества, в том числе земельных участков и права на них, которые должны осуществляться путем проведения мер по разграничению земель, находящихся в публичной собственности, и определению компетенций при установлении прав на них.
    В этом контексте Постановлением Правительства № 1528 от 29.12.2007 была утверждена Программа разграничения земель, находящихся в публичной собственности (в дальнейшем - Программа разграничения), возлагая на Агентство задачу по разработке в первом квартале 2008 года сметы расходов по выполнению кадастровых работ по идентификации и формированию земель, находящихся в публичной собственности государства, и земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, которые должны были быть представлены публичным органам центральной и местной власти для заключения в 2008-2009 годах договоров по проведению работ по разграничению земель с ГП „Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului”.
    Правительство также установило этапы по реализации процесса разграничения: представление списков земель, находящихся в публичной собственности государства (2008 год); составление базовых земельных карт АТЕ (2008 год); проведение кадастровых работ по идентификации и предоставление планов границ земель, находящихся в публичной собственности государства и АТЕ (2008 год); разработка проекта формирования земель, находящихся в публичной собственности, для каждой АТЕ (2008 – 2009 годы); разработка кадастровых планов земель, находящихся в публичной собственности государства и АТЕ (2008 – 2009 годы) и регистрация в Регистре недвижимого имущества земель, находящихся в публичной собственности государства, и земель, находящихся в публичной собственности АТЕ (2008 – 2009 годы).
    Ответственным за реализацию Программы разграничения было определено Агентство, которое, совместно с министерствами, другими органами центральной публичной власти и ОМПУ, должно было обеспечить проведение соответствующих работ в 2008-2009 годах.
   Согласно информации, представленной аудиту, Агентство считает необходимым финансирование работ финансовыми средствами в сумме 125,4 млн. леев, в том числе: для разграничения земель, находящихся в публичной собственности государства, – 85,0 млн. леев (примерно 50,0 тыс. объектов недвижимого имущества общей площадью 446,24 тыс. га) и для разграничения земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, – 40,4 млн. леев (146,0 тыс. объектов недвижимого имущества публичной собственности АТЕ площадью 725,42 тыс. га).
    Аудитом констатировано, что Агентство не располагает расчетами, основанными на подтверждающей информации относительно названия населенных пунктов (АТЕ республики), площади и типов земель, находящихся в публичной собственности государства или собственности АТЕ, сроках выполнения этих работ и т.д., что обуславливает риск недостоверности запрашиваемых средств.
    3.2. Агентство, неполностью выполнив Программу разграничения, своими приказами инициировало по этому разделу пилотный проект в АТЕ: г. Ваду-луй-Водэ; г. Орхей, ком. Баймаклия р-на Кэушень; ком. Кочиерь р-на Дубэсарь и с. Бульбока р-на Анений Ной, согласно смете расходов на сумму 746,2 тыс. леев, были профинансированы и исполнены работы на сумму 620,0 тыс. леев. Вместе с тем в рамках этого проекта примэрия ком. Кочиерь р-на Дубэсарь отказалась продолжать работы, а в примэрии г. Орхей были обнаружены множественные наслоения и ошибки по установлению границ.
    Агентство мотивировало незавершение пилотного проекта отсутствием четко установленной методологии, которая позволила бы выполнить соответствующие работы в предусмотренном объеме и ограниченные сроки, указав впоследствии, что в ходе аудита (10.12.2010) была разработана и утверждена временная инструкция.
    3.3. По причине того, что 4 центральных публичных органа не представили Агентству списки земельных участков, находящихся в публичной собственности государства, Правительство было лишено возможности систематизировать и утвердить эти списки, с установлением, координированием и утверждением границ земельных участков, находящихся в публичной собственности государства, и земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, как предусмотрено ст.7 Закона № 91-XVI от 5.04.2007¹³. В этих условиях, Агентство не предоставило аудиту обоснования относительно выдачи титулов, удостоверяющих право собственника на земельные участки за период 2008-2009 годов.
  Агентство не инициировало переподтверждение/актуализацию разделения земель, находящихся в публичной собственности государства и АТЕ, утвержденное некоторыми Постановлениями Правительства (впоследствии отмененными), что обуславливает риск дублирования ряда работ по этому разделу, а также повторного запроса публичных средств для этих целей.
    Аудитируемые ТКО не представили аудиту какую-либо информацию о проведении разграничения земель, находящихся в публичной собственности в период 2008-2009 годов, осуществляя лишь регистрацию по заявлениям права собственности. Например, по состоянию на 1.12.2010, примэрия мун. Бэлць по собственной инициативе установила границы и зарегистрировала 29 участков земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, из публичного сектора площадью 15,3 га.
    Аудитом установлено, что до настоящего времени не существует исчерпывающее разделение земель, находящихся в публичной собственности государства, и земель, находящихся в публичной собственности муниципия Кишинэу, ОМПУ мун. Кишинэу было установлено завершение этих работ в 2011 году, в Концепции управления земельными ресурсами г. Кишинэу, утвержденной муниципальным советом Кишинэу в декабре 2010 года.
    Выводы:
    - Агентство не располагает четко определенными показателями для выполнения Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности;
    - Отсутствие разграничения земель, находящихся в публичной собственности государства и АТЕ, а также неспецификация области происхождения (публичная или частная), отсутствие сотрудничества в этом аспекте между органами публичного управления различного уровня обуславливает риск, что для некоторых земельных участков решения о праве собственности на них будут утверждены органами при отсутствии соответствующей компетенции, а также риск передачи в частную собственность земель из публичного сектора.
    4. Проверка выполнения работ по регистрации недвижимого имущества констатировала отклонения от правовых норм и неопределенные ситуации.
    4.1. В результате аудита были определены риски, в том числе риски, которые следуют из порядка внедрения I этапа (1998-2006 годы) по реализации Государственной программы, которые обуславливают и будут в дальнейшем обуславливать возможные дополнительные расходы из государственного бюджета для первичной массовой регистрации имущества. Так, в этот период (1998-2006 годы), в соответствии с положениями Государственной программы, в рамках первичной массовой регистрации недвижимого имущества, должен был быть завершен процесс наделения граждан землей согласно положениям ст. 11 и ст. 12 Земельного кодекса, а также процесс регистрации права на квартиры и жилые дома в городских населенных пунктах. До конца 2010 года должен был быть завершен процесс регистрации права на квартиры и жилые дома в сельских населенных пунктах, а также на другое недвижимое имущество, в том числе на садоводческие участки и строения на них, огороды за чертой населенных пунктов, гаражи и другое имущество. Регистрация недвижимого имущества коммерческого и промышленного назначения осуществлялась в течение периода по заявкам.
    Ответственные органы не располагают полной информацией об общем количестве и площади имущества, которое возможно было зарегистрировать в рамках первичной массовой регистрации, а также об общем количестве и площади имущества, реально зарегистрированным.
    Не были представлены аудиту, по состоянию на 1.01.2008, на 1.01.2009 и на 1.01.2010, ситуации по регистрации права собственности на земли из радиуса деятельности ТКО и площадях земель, на которые были зарегистрированы права на недвижимое имущество в зависимости от их видов, количестве обладателей земель, а также на земли, находящиеся в собственности ОМПУ. Согласно представленным объяснениям, эти данные не могут быть выбраны на соответствующий период, так как при создании soft-ов не были созданы необходимые модули.
    Эти условия свидетельствуют о нереализации кадастровыми органами и ОМПУ мероприятий по ускорению процесса приватизации, регламентированного Постановлением Правительства № 984 от 21.09.1998¹⁴, которые имели целью реализацию положений ст. 11 Земельного кодекса и работ по первичной массовой регистрации приусадебных частных земельных участков, согласно Государственной программе.
    _______________________________________________________
    ¹³ Закон № 91-XVI от 5.04.2007 «О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении».
    ¹⁴ Постановление Правительства № 984 от 21.09.1998 «О некоторых мерах по ускорению процесса приватизации».

    4.2. В результате проведенного анализа о порядке внедрения кадастра недвижимого имущества в городе Кишинэу и приватизации физическими лицами в соответствии со ст. 11 Земельного кодекса, были выбраны 4 кадастровых сектора (номера 117; 110; 415; 423), которые заняты преимущественно земельными участками индивидуальных жилых домов. С этой целью случайно были запрошены технические и кадастровые дела 53 кадастровых адресов, однако были представлены дела по 51 адресу, отсутствовали дела по 2 кадастровым адресам. В результате установлено следующее:
    - по 6 участкам (кадастровые номера 162, 182, 165, 178, 179, 167 из сектора 415) отсутствует информация о регистрации прав;
  - право частной собственности на приусадебные земельные участки частных домов (51), в рамках первичной массовой регистрации, не было зарегистрировано ни за одним бенефициаром;
    - после первичной массовой регистрации по просьбе собственников частных домов было зарегистрировано право на частную собственность на 25 участков, из которых на момент первичной массовой регистрации по 18 участкам в архиве кадастровых органов находились необходимые документы для соответствующей регистрации прав собственности согласно положениям ст. 6/1 Земельного кодекса;
    - из 51 участка, при отсутствии подтверждающих документов, приложенным к делам, 13 участков зарегистрированы как собственность местных публичных органов, а 6 – как собственность Республики Молдова;
    - по 1 участку (кадастровый номер 415.147) отсутствует информация о его собственниках.
    При регистрации права собственности на приусадебные земельные участки частных домов, которые должны были перейти в частную собственность в рамках первичной массовой регистрации (за услуги которых было оплачено за счет внешних кредитов, контрактованных Республикой Молдова в 1998-2007 годах), физическим лицом, в среднем, должно быть оплачено за услуги, предоставленные ТКО и некоторыми фирмами, имеющими лицензию, примерно 1200 леев (в случае рассмотрения заявления в сроки действия запрашиваемых документов). Так, физические лица оплачивают дважды за услуги по приватизации приусадебных земельных участков частных домов: в первом случае – в качестве налогоплательщика, при возмещении из бюджета контрактованных внешних кредитов; и во втором случае – в качестве бенефициара услуг, предоставленных по заявлению.
    4.3. Несмотря на то, что в Постановлении Счетной палаты № 9 от 12.02.2004 о результатах контроля по реализации политики государства в области администрирования земельного фонда и регламентировании земельных отношений в муниципии Кишинэу в 2002 году и I квартале 2003 года было указано, что «С нарушением положений ст. 6/1 Земельного кодекса, без соответствующей регистрации права собственности на земельные участки, отмеченные в этой статье, примэрия мун. Кишинэу зарегистрировала право муниципальной собственности на приусадебные участки частных домов 1912 обладателей» и было потребовано «пересмотреть решения по регистрации как муниципальной собственности земель, относящихся к ней, и осуществить регистрацию их согласно положениям Земельного кодекса», аудитом констатировано, что эти требования не были выполнены.
    4.4. В районе Флорешть были проведены работы по массовой регистрации в 15 населенных пунктах, в том числе в 3 городах и 12 коммунах и селах. Исходя из структуры района Флорешть, в городской местности данные работы были проведены на уровне 100%, а в сельской местности – 32,4 %.
    В районе Хынчешть из 63 населенных пунктов первичная массовая регистрация в пределах населенной территории была проведена только по 30 населенным пунктам, что составляет 47% от общего количества населенных пунктов, а первичная массовая регистрация за пределами территории проведена по всем населенным пунктам.
    4.5. В рамках проверки внедрения Государственной программы по разделу первичной массовой регистрации аудитом отмечены некоторые несоответствия и необоснованность объема выполненных работ. В этом контексте аудитом выявлены некоторые риски, которые могут привести к осуществлению дополнительных расходов из государственного бюджета для регистрации прав на недвижимое имущество, а именно:
    - Первичная массовая регистрация за счет ассигнований из государственного бюджета в 2008-2009 годы в некоторых офисах осуществлялась преимущественно в информационной программе „LegalCad”, только чтобы иметь возможность оценить это имущество, без проведения регистраций и отметок права на эту недвижимость;
    - В рамках работ по первичной массовой регистрации недвижимого имущества не установлены и не зарегистрированы все виды земель из сектора, проводились лишь измерения участков, прилегающих к домам и огородам. Так, не устанавливаются границы прилегающих земель, занятых организациями, публичными учреждениями, дорогами и т.д. Согласно представленным объяснениям, участки, относящиеся к дорогам, землям водного фонда, лесного фонда и т.д., будут образованы путем процедуры разграничения земель, установленной в законодательных нормах;
    - В рамках первичной массовой регистрации квартир не были зарегистрированы права муниципальной собственности (или другого собственника) на неприватизированные квартиры, с регистрацией обременения их (право пользования) лицам, указанным в ордере по распределению жилья. ОМПУ мун. Кишинэу в рамках первичной массовой регистрации квартир не представили необходимые документы для регистрации права муниципальной собственности на него, однако и ТКО Кишинэу не запросило эту информацию.
    4.6. В населенных пунктах, в которых не проводилась первичная массовая регистрация, по заявлениям физических и юридических лиц, проводились работы по выборочной первичной регистрации, которые, согласно ст. 55(10) Закона №1543-XIII от 25.02.1998¹⁵, не могли быть затронуты в рамках последующей первичной массовой регистрации. Так, если эта выборочная регистрация содержит ошибки (при установлении границ земельных участков), появляется риск регистрации с ошибками прилегающих земельных участков. В этом аспекте приводится следующий случай: земельный участок (кадастровый № 415.258), перешедший в частную собственность по заявлению (16.11.2006), частично распространяется на 4 прилегающих участка, в то время как другой участок распространяется на этот. Так, установление границ земельных участков и переход их в частную собственность по индивидуальным заявлениям, при отсутствии исчерпывающего разграничения земельных участков и прав на них, определяет риск появления споров, с вовлечением соответствующих органов.
    Согласно объяснениям, представленным ГП „Cadastru”, в рамках первичной массовой регистрации осуществлялось составление кадастровых планов, с установлением общих границ, без согласования их с собственниками прилегающих участков, согласно положениям ст. 19 (5) Закона №1543-XIII от 25.02.1998, уточнение площади которых может производиться впоследствии.
    4.7. В период 2008-2009 годов ТКО Хынчешть осуществило первичную массовую регистрацию недвижимости за чертой одного населенного пункта (с. Бэлчана) стоимостью 137,6 тыс. леев. Оно получило нерегламентированно¹⁶ выполненные исполнителем работы без составления акта приемки-передачи, с указанием числа кадастровых планов, направленных на бумажном и магнитном носителе кадастровой, юридической и технической информации о каждом объекте недвижимости. Регистрация прав на эти земельные участки проводилась без составления актов о работах по регистрации, выполненных в соответствующей АТЕ, подписанных примаром населенного пункта, и без обеспечения кадастровой информацией из регистра недвижимого имущества ОПМУ, как предусмотрено ст. 11(3) f) Закона №1543-XIII от 25.02.1998.
    ________________________________________________________
    ¹⁵ Закон о кадастре недвижимого имущества №1543-XIII от 25.02.1998 (с последующими изменениями, в дальнейшем – Закон №1543-XIII от 25.02.1998).
    ¹⁶ Ст. 15(11) Закона №1543-XIII от 25.02.1998 и п. 48 Инструкции «О регистрации недвижимого имущества и правах на него», утвержденной Агентством земельных отношений и кадастра Приказом №112 от 22.06.2005 (в дальнейшем – Инструкция, утвержденная Приказом АЗОК №112 от 22.06.2005).

    Данная ситуация обусловила появление в ТКО Хынчешть отклонений между данными Отчета о выполнении работ по первичной массовой регистрации сельскохозяйственных земель населенного пункта Бэлчана (2414 объектов), перечня работ, выполненных регистратором (2414 объектов), и кадастровой информацией из регистра недвижимого имущества для органа местного публичного управления (2419 объектов), что обуславливает риск допуска ошибок в процессе введения регистраторами данных в информационную систему и при расчете зарплаты сотрудникам ТКО.
    4.8. Аудитом констатированы ошибочные регистрации и недостоверные записи в регистре недвижимого имущества, произведенные в отсутствие подтверждающих документов о правах на земельные участки. Так, в результате проверки аудитом первичной массовой регистрации в ТКО Хынчешть установлены случаи ввода в регистр недвижимого имущества данных при отсутствии удостоверяющего акта и ошибочных данных о дате выдачи удостоверяющего акта, а также и отражения недостоверной даты, месяца и года рождения физических лиц, что привело к несоблюдению регламентированных требований¹⁷.
    В результате в отсутствие четко установленного механизма по предотвращению ошибок, как предприятие со своими филиалами, так и физические и юридические лица могут нести дополнительные расходы для установления и исключения ошибок, допущенных при введении данных в информационную систему. Отсутствие этого механизма обуславливает наличие риска недостоверности данных из регистра недвижимого имущества.
    5. Несоответствия и проблемы, констатированные в рамках проверок по разделу первичной массовой регистрации, обуславливают необходимость проведения работ по корректировке ошибок, а также и осуществления дополнительных расходов за счет бюджетных ассигнований.
    Для внедрения Первого проекта кадастра, посредством которого должен был быть реализован первый этап Государственной программы, за период 1.01.1998 – 31.10.2007 было выделено 31,2 млн. долларов США. Предыдущие контроли и аудиты Счетной палаты выявили наличие множества отклонений от законодательных норм в рамках проведения первичной массовой регистрации, которые до настоящего момента не были устранены.
    Для улучшения качества регистра недвижимого имущества и для выполнения Плана мероприятий, утвержденного Постановлением Правительства № 120 от 7.02.2007, ГП „Cadastru” издало приказы, которыми были установлены виды ошибок, порядок их исправления и отчет о выполненной работе, а также и ответственность в случае появления критических ошибок после представления отчета по населенному пункту и корректировки их за счет сотрудника, который их допустил (работник ТКО).
    Согласно регламентированным положениям, необходимые финансовые средства для корректировки ошибок, допущенных при составлении кадастровых планов, финансируются из государственного бюджета. Законные положения¹⁸ предусматривают, что регистратор в рамках территориальных кадастровых офисов вправе осуществлять корректировки ошибок в регистре недвижимого имущества на основе решения, которое должно включать: дату обнаружения ошибки, причину ее появления (по вине обладателя права или территориального кадастрового офиса), порядок исправления ошибки, источники восстановления допущенного ущерба, что в большинстве случаев не осуществляется.
    Наиболее часто допущенной ошибкой, выявленной ОМПУ некоторых населенных пунктов из состава мун. Кишинэу, является наслоение земельных участков вследствие изменения системы измерения, ошибка, которая может быть полностью откорректирована лишь после дополнительных измерений, что требует дополнительных расходов. Так, установлено, что Агентство не потребовало исправления ошибок из кадастровых регистров от экономических агентов, которые проводили кадастровые работы в рамках первичной массовой регистрации, осуществляя их за счет бюджетных ассигнований и бенефициаров услуг.
    _____________________________________________________
    ¹⁷ Ст. 28 Закона №1543-XIII от 25.02.1998 и п. 54 Инструкции, утвержденной Приказом АЗОК №112 от 22.06.2005
    ¹⁸ Ст.12 (8) е) и ст.38 (1) Закона №1543-XIII от 25.02.1998

    В течение 2008-2009 годов ТКО Хынчешть изменило регистрации в регистре недвижимого имущества, проведенные в рамках первичной массовой регистрации. Согласно отчетам о выполнении работ по корректировке ошибок, допущенных при составлении кадастровых планов, были зарегистрированы, путем изменения регистра недвижимого имущества, 9117 исправлений, без приложения соответствующих решений, что привело к осуществлению дополнительных расходов из государственного бюджета на сумму 264,4 тыс. леев. Корректировки были проведены в населенных пунктах, где проводилась первичная массовая регистрация (с. Дрэгушений Ной – 4237 исправлений; с. Немцень – 3891 исправление; с. Фырлэдень - 488 исправлений; с. Бобейка - 501 исправление).
    В этом же периоде, согласно отчетам по выполнению работ по повышению качества регистра неактивного недвижимого имущества, ТКО Хынчешть зарегистрировало в регистре недвижимого имущества 948 исправлений, из которых: 631 исправление критических ошибок, допущенных в результате перехода на новую форму регистра, и 317 исправлений критических ошибок, допущенных при введении данных в регистр в отсутствие соответствующих решений.
    В течение 2008-2009 годов ТКО Флорешть произвело корректировки ошибок, допущенных при составлении кадастровых планов, путем изменения регистра недвижимого имущества в ком. Рошиетичь р-на Флорешть (163 случая на сумму 14,4 тыс. леев) и в ком. Вэрвэреука р-на Флорешть (75 случаев на сумму 4,7 тыс. леев).
    Необходимо отметить, что в 2010 году, в результате проведения публичных торгов, были названы победителями процедуры закупки услуг по выполнению кадастровых работ в 11 примэриях предприятия: ГП „INGEOCAD”, Государственная республиканская ассоциация по защите почв и ООО „Gеосаrm-Grup”. Аудитом установлено, что договорами, заключенными с этими предприятиями, не предусматривается исправление ошибок за счет исполнителя в результате установления некачественных работ, срока действия договоров и ответственности исполнителя в случае невыполнения работ в установленные сроки.
    Выводы:
    - Выявленные недочеты и ошибки определяют риск затягивания завершения массовых кадастровых работ, с дополнительным финансированием за счет государственного бюджета, в целях создания кадастра недвижимого имущества по всей территории республики.
    6. О правильности регистрации права собственности на недвижимое имущество в отсутствие прав собственности на земельные участки или согласия законного собственника.
    6.1. Отсутствие последовательности и несогласованность юридических норм, регламентирующих порядок регистрации принадлежащего недвижимого имущества, в зависимости от наличия регистрации права на основное недвижимое имущество, приводит к возникновению ряда конфликтов между собственниками этого имущества, с вовлечением компетентных публичных органов, что непосредственно влияет на обеспечение сохранности публичной собственности и создает риск недостоверности кадастра недвижимого имущества.
    Так, ст. 35 (1), (2) и (3) Закона №1543-XIII от 25.02.1998 предусматривает точно, что внесение записи о праве собственности на строение производится после регистрация права собственности на земельный участок; внесение записи о праве собственности на обособленные помещения производится после регистрация права собственности на земельный участок и строение, а внесение записи об обременениях права собственности – после записи о регистрации этого права. Подобные регламентации исчерпывающе установлены и в ст.329 Гражданского кодекса. Вместе с тем ст.35 (4) Закона №1543-XIII от 25.02.1998 предусматривает, что: «Запись о праве собственности на строение может быть произведена до регистрации права собственности на земельный участок, на котором оно расположено, в следующих случаях: а) земля является собственностью государства или административно-территориальной единицы, и нет необходимости составления плана земельного участка; b) земля и строение (изолированные помещения) имеют разных собственников». Хотя законом установлено, что Агентство определит порядок внесения записей в регистр недвижимого имущества, не были разработаны и утверждены положения об однозначном порядке его проведения.
    В этих условиях, аудитом установлены случаи регистрации прав на недвижимое имущество при отсутствии согласия собственника или бенефициара земельного участка и/или собственника недвижимого имущества.
    Согласно рекомендациям, предложенным ГП „Cadastru”, «регистраторы, при формировании недвижимого имущества публичной собственности, должны запросить четкое согласие собственника (Решение муниципального совета Кишинэу, в дальнейшем - МСК), но установлено, что они просят лишь согласование с ГУАУЗО. Так, согласование кадастровых планов, произведенное ГУАУЗО, является лишь подтверждением архитектурной ситуации и соответствием нормам урбанизма и благоустройства территории, однако не является согласием ОМПУ, более того, внутреннее Положение ГУАУЗО не предусматривает таких полномочий». Несмотря на указанное, регистраторы не учитывали данные рекомендации при выполнении своих функций. Так, при регистрации права собственности на недвижимое имущество (строения) по ул. Л. Толстого, 24/1 (кадастр. № 101370), за одним обществом с ограниченной ответственностью, которое осуществлялось 1.12.2008 и 30.09.2009, отсутствовало согласие собственника земельного участка (МСК) о регистрации этих прав, а также и право пользования участком. Регистрация права была произведена, несмотря на то, что строения частично построены и на прилегающих участках (кадастровые номера 101035 и 101492), о чем указано в регистре недвижимого имущества. И в данном случае отсутствовало согласие собственника этих участков (МСК) о регистрации этих строений.
    При отсутствии согласия собственника производилась и запись права на недвижимость по ул. Пушкина, 24 (кадастр. № 205243) и по ул. Александру чел Бун, 18 (кадастр. № 420299), запрашиваемое одним фондом. Так, в кадастровом деле отсутствует четкое согласие собственника (Министерства культуры) о заключении данного договора. В деле приложены некоторые письма с заметками, которые предположительно являются заметками министра культуры и туризма, однако они не носят официальный характер и имеют содержание общего характера.
    Также без согласия собственника и бенефициара земельного участка по ул. Чиркулуй, 32 (кадастр. № 415116), 2.03.2009 было зарегистрировано право собственности на строение (lit.B). Регистрация права осуществлена, несмотря на то, что это строение частично расположено на соседнем участке (кадастр. № 415190), без указания в регистре недвижимого имущества и без учета того, что в сертификате по урбанизму от 23.08.2002 отмечается, что регистрация данного строения в ТКО Кишинэу может быть возможна «только после определения вида собственности прилегающего участка и установления предельных границ прилегающего участка для обслуживания этого строения».
    6.2. Кадастровые органы не располагают внутренними процедурами регламентирования о регистрации имущества в случаях, когда строительство находится на различных участках и о регистрации обремененных прав бенефициара земельного участка, прилегающего к частным жилым домам, одновременно с регистрацией прав государственной или муниципальной собственности. Эта ситуация способствует допуску регистраторами некоторых неоднозначных подходов, а также и риску появления споров. Например, регистраторы принимают диаметрально противоположные решения в случаях, когда:
    - строение находится на различных участках: в одном случае отказывают в регистрации имущества (кадастр. № 423204, заявление 09/33438 от 22.05.2009), а в другом случае заявление принимается (кадастр. № 415116, заявление 09/16834 от 13.03.2009);
    - несмотря на то, что в некоторых решениях примэрии мун. Кишинэу и МСК о регистрации права муниципальной собственности установлены и бенефициары земельных участков, эти права не были зарегистрированы, а в других случаях (кадастровые номера 415168, 110187,110206; договор о пользовании от 1956 года) эти права зарегистрированы при отсутствии заявлений бенефициаров.
    6.3. В ТКО Хынчешть установлено, что регистрации в регистрах недвижимого имущества, ведущиеся вручную, осуществляются с отклонениями от предусмотренных положений¹⁹ , а именно: не пронумерованы листы, приложенные в деле, не отмечены приложенные документы. В случае появления отклонений между данными из регистра, выполненного вручную, и в электронном исполнении, в соответствии с положениями законодательных норм²⁰, предпочтение отдается регистру на бумажном носителе.
    Выводы:
    - Отсутствие последовательности и несогласованность юридических норм, пробелы нормативных актов определяют риск неодинакового применения правовых норм, что ведет к неполной реализации цели, установленной при создании кадастра недвижимого имущества – охране права собственности, в том числе обеспечению сохранности публичной собственности.
    7. Система массовой оценки недвижимого имущества в целях налогообложения до настоящего времени не добилась задач, ориентированных для обеспечения реализации интересов государства.
    7.1. Согласно Государственной программе, кадастр недвижимого имущества предполагает и оценку его, которая должна проводиться ТКО в период 1998-2011 годов. Для постоянной оценки недвижимого имущества в период 2002-2008 годов была создана автоматизированная система оценки.
    Согласно регламентированным положениям²¹, система оценки должна быть внедрена по мере завершения регистрации недвижимого имущества, будучи оцененными все категории недвижимого имущества по территории республики путем определения рыночной стоимости, которая используется при расчете налогооблагаемой базы недвижимого имущества.
ГП „Cadastru” не располагает всей информацией о
недвижимом имуществе, которое должно быть оценено, а лишь перечнем зарегистрированного имущества, которое было оценено, без обобщения данной информации.
    ____________________________________________________________
    ¹⁹ Инструкция, утвержденная Приказом АЗОК №112 от 22.06.2005
    ²⁰ Ст. 22 (5) Закона №1543-XIII от 25.02.1998
    ²¹ Закон № 989-XV от 18.04.2002 «Об оценочной деятельности» (ст.7); Постановление Правительства № 670 от 9.06.03 «Об утверждении Программы мероприятий по внедрению новой системы оценки объектов недвижимого имущества в целях налогообложения» (в дальнейшем - Постановление Правительства № 670 от 9.06.03)

    Ситуация об оцененном недвижимом имуществе представлена в таблице № 3.
    tabela 3

    Отраженные в таблице данные свидетельствуют, что задачи Государственной программы за период до 1.01.2010 не были реализованы согласно установленным задачам.
    Отчеты об оцененном недвижимом имуществе (генерированные информационными программами) не составлены исходя из категорий недвижимого имущества, что не позволяет определить выполнение планов оценки недвижимого имущества согласно показателям, установленным Правительством, из чего следует, что при отсутствии необходимой информации аудит не может высказаться относительно оценки внедрения системы массовой оценки недвижимого имущества в целях налогообложения.
    7.2. ТКО не соблюдали график массовой оценки, установленный регламентировано. Так, в районе Флорешть до 28.11.2010 не была проведена массовая оценка сельскохозяйственных земель и расположенных на них строений, используемых в хозяйственной деятельности. Необходимо отметить, что ГП „Cadastru”, на основании своих приказов за 2008-2009 годы, планировало выполнение в этом периоде ТКО Флорешть работ по оценке объектов недвижимого имущества в целях налогообложения на сумму, соответственно, 161,2 тыс. леев и 91,4 тыс. леев без распределения ассигнований по категориям недвижимого имущества, установленным согласно положениям Постановления Правительства № 670 от 9.06.03.
    Также, не были оценены сельскохозяйственные земли и расположенные на них строения в целях налогообложения в ТКО Кэушень, так как отсутствует модель по оценке, а сроки сбора данных об объектах оценки и данных о их рыночных ценах не были установлены. ТКО Кэушень не соблюдало положения, установленные Агентством²², не составив списки по каждой АТЕ; не были собраны данные об этих землях, а геометрические планы и их списки не были утверждены ОМПУ; база данных (технические параметры) существует только в электронном формате, в программе MapInfo.
    __________________________________________________________
    ²² П. 23, п. 41-46 и п. 49-78 Инструкции, утвержденной Приказом Агентства земельных отношений и кадастра № 93 от 25.06.2008

    Согласно представленной информации, на основании приказа Агентства от 29.11.2010 в декабре 2010 для всех ТКО была рассчитана стоимость сельскохозяйственных земель и строений, расположенных на них, используемых в хозяйственных целях.
    7.3. Для установления соответствия оценочной стоимости с рыночной стоимостью недвижимого имущества, учитывая, что оценка его в целях налогообложения предусматривает использование информации о рыночной стоимости, особенно о ценах продажи, аудитом проведен их сравнительный анализ, который отражается в таблице № 4.

    tabela 4

    Исходя из данных, отраженных в таблице, оценочная стоимость недвижимого имущества ниже, чем рыночная стоимость от 2 до 10 раз, а оценочная стоимость прилегающих земельных участков отличается одна от другой примерно в 2,6 раза.
    Такая же ситуация выявлена в ТКО Бэлць и ТКО Флорешть в результате сравнения стоимости недвижимого имущества, указанного в договорах ипотеки, со стоимостью, определенной в результате массовой оценки имущества в целях налогообложения.

    tabela 5

    Так, установлено, что в ТКО Бэлць оценочная стоимость недвижимого имущества в целях налогообложения в среднем в 2 раза ниже, чем его рыночная стоимость, а в ТКО Флорешть – соответственно, в 3 раза.
    Проверяя некоторые данные о стоимости ряда гаражей в г. Кэушень, определенных в договорах купли-продажи, установлено, что она была указана в зависимости от размера гаражей (от 1,0 тыс. леев дл 12,0 тыс. леев). Вместе с тем ТКО Кэушень, при сборе данных по оценке гаражей, установил уровень рыночной цены от 12,0 тыс. леев до 30,0 тыс. леев, а при методе массовой оценки (в целях налогообложения) – на среднем уровне 8,0 тыс. леев.
    Эти ситуации объясняются ТКО тем, что оценка недвижимости в целях налогообложения была проведена в 2004-2005 годах по стоимости, утвержденной приказом Агентства, которая не актуализирована до настоящего времени.
    Все указанное свидетельствует о том, что используемый метод оценки не обеспечивает оценку недвижимого имущества по рыночным ценам, что обуславливает занижение налогооблагаемой базы и, как результат, недопоступление доходов в местные бюджеты.
    7.4. Проблема о несоответствии нормативных цен по сравнению с рыночными, была констатирована и в Постановлении Счетной палаты № 7 от 12.03.2008, в котором указывалось, что когда нормативные цены намного ниже по сравнению с рыночными, покупатели земельных участков публичной собственности, после оплаты их полной стоимости, имеют возможность отчуждать их по рыночным ценам, что приводит к потере бюджета значительных финансовых средств. Констатации настоящего аудита свидетельствуют, что данная ситуация осталась неизменной, а Агентство и профильные предприятия не имеют эффективных рычагов по улучшению данной ситуации.
    8. Заключение договоров, обоснование и отчетность по работам, финансируемым из государственного бюджета для создания кадастра недвижимого имущества, Агентством земельных отношений и кадастра, ГП „Cadastru” в 2008-2009 годах осуществлялись с некоторыми недостатками.
    За счет средств государственного бюджета в течение 2008-2009 годов ГП „Cadastru” предоставило различных видов услуг на сумму 16959,9 тыс. леев и, соответственно, 10509,7 тыс. леев, которые отражены в таблице № 6.
    tabela 6

    8.1. Для выполнения мероприятий по реализации Государственной программы в 2008-2009 годы Агентство заключило с ГП „Cadastru” 6 договоров на сумму 36,5 млн. леев и 11 дополнительных соглашений. Выполненные работы в сумме 31,0 млн. леев были полностью оплачены из государственного бюджета.
    Анализ реализации условий заключенных договоров свидетельствует, что они отражали лишь общую сумму, выделенную из бюджета, не были установлены виды работ, объем и их стоимость (согласно существующим тарифам по каждому виду работ), что не позволило аудиту определить исполнение договорных условий, а также и эффективность использования и по назначению публичных средств.
    8.2. В 2008 году были выполнены работы по оценке недвижимого имущества в целях налогообложения стоимостью 9,2 млн. леев и работ по первичной массовой регистрации стоимостью 2,2 млн. леев, а в 2009 году указанные работы были выполнены, соответственно, в размере 6,4 млн. леев и 0,4 млн. леев.
    Работы, выполненные ГП „Cadastru” по оценке недвижимого имущества в целях налогообложения, и работы по первичной массовой регистрации, принятые от ТКО, были переданы Агентству на основе налоговых и товаро-транспортных накладных, с составлением и приложением регистров выполненных работ по их видам и актов приемки выполненных работ (подписанных договаривающимися сторонами). В актах приемки выполненных работ указывается название работ, выполненный объем (количество недвижимости) и их сумма с учетом применяемых тарифов (утвержденных регламентировано). Документальное оформление и форма отчета по выполненным работам не содержат конкретные данные об объекте, на котором они проводились (кадастровый номер, адрес, собственник и т.д.), что делает невозможным контроль со стороны Агентства над исполнением представленных в отчете объемов, таким образом, обуславливая риск невыполнения указанных объемов или двойной отчетности ряда выполненных работ.
    8.3. При составлении отчета о выполнении работ по оценке недвижимого имущества в целях налогообложения установлены некоторые несоответствия.
    В рамках аудита установлено, что в проверенных ТКО отсутствуют отчеты, подписанные ответственными лицами, которые подтверждают объем и стоимость выполненных работ по оценке недвижимого имущества в целях налогообложения, что обуславливает риск недостоверности доходов, отраженных в финансовых отчетах ГП „Cadastru”. Отчеты о выполнении работ за 2008-2009 годы по оценке коммерческой недвижимости (простой и сложной), садово-огороднических товариществ, гаражей, квартир и индивидуальных жилых домов, генерированные информационной программой „EvalualCad”, не содержат данные о стоимости выполненных работ.
    Исходя из отмеченного, аудит не имел возможность определить достоверность данных, включенных в эти отчеты, так как не смог определить соотношение между объемом выполненных работ и доходами от этих работ, зарегистрированных в бухгалтерской отчетности. Это соотношение не могло быть определено ни в ТКО, ни в ГП „Cadastru”, так как отсутствовали списки оцененного недвижимого имущества по их видам и их сложность.
    Информационная программа „EvalualCad” не позволяет представлять списки оцененного недвижимого имущества по каждому работнику отдельно, по определенному периоду, в котором проводилась оценка. Также в ГП „Cadastru” отсутствует процедура проверки и подтверждения списков оцененного имущества и сложность оцененного недвижимого имущества, хотя такие списки служат основой для расчета заработной платы работников, которые осуществили работы по оценке. Подтверждающие документы, которые послужили основой для расчета заработной платы работников, которые провели работы по оценке (несмотря на то, что приложены списки оцененного недвижимого имущества в свободной форме, которые содержат иногда сотни или тысячи кадастровых номеров), не подписаны какими - либо лицами, что обуславливает риск неправильного расчета заработной платы сотрудникам, соответственно неправильное отражение расходов за предоставленные услуги и стоимости оказываемых услуг, оплаченных за счет государственного бюджета.
    9. Констатации о деятельности, связанной с внедрением Государственной программы создания кадастра недвижимого имущества.
    В аудитируемый период реализация мероприятий по внедрению Государственной программы была возложена на ГП „Cadastru”, исходя из чего аудит констатирует следующее.
    ГП „Cadastru” было создано в результате реорганизации и объединения в 2005 году следующих территориальных кадастровых органов – государственных предприятий: Кишинэу, Бэлць, Орхей, Кахул, Комрат, Тараклия, Сорока, Унгень, Тигина, Хынчешть, Единец, Чентру и Центрального информационного офиса „Cadastru”, будучи приемником их прав и обязанностей.
    В аудитируемый период финансово-экономические показатели зарегистрировали тенденцию к снижению. Так, денежные поступления от предоставленных услуг снизились с 120,9 млн. леев (в 2008 году) до 104,7 млн. леев (в 2009 году), а чистая прибыль – соответственно, с 17,2 млн. леев до 12,2 млн. леев, что составляет снижение прибыли на 29,2%. Факторами, определяющими снижение денежных поступлений, являются: уменьшение заявлений на некоторые платные услуги и снижение доходов на 4,4 млн. леев (с 31,3 млн. леев (без НДС) в 2008 году до 26,9 млн. леев (без НДС) в 2009 году), а также и снижение финансирования услуг, оплачиваемых за счет государственного бюджета на сумму 7,7 млн. леев.
    Анализ доходов от продаж и стоимости продаж за период 2008-2009 годов свидетельствует о темпе снижения доходов на 12%, или на 13,3 млн. леев, и стоимости продаж – на 9%, или 6,1 млн. леев.
    Анализируя структуру расходов, отмечается снижение по некоторым компонентам и рост по другим. Так, установлено, что в аудитируемом периоде значительно возросли общие и административные расходы, которые в 2008 году составили 25,9 млн. леев и в 2009 году - 24,6 млн. леев, а в 2007 году - 13,9 млн. леев. Также возросли затраты, не связанные с основной деятельностью предприятия, – на пожертвование и в целях благотворительности (на 1,0 млн. леев), которые отнесены на административные расходы.
    В период, предшествующий аудитируемому, предприятие бесплатно получило ценности от учредителя и от Офиса по внедрению Первого проекта кадастра, соответственно, на сумму 12,6 млн. леев и 7,3 млн. леев. Аудит отмечает, что ценности не были регламентировано отражены на увеличение уставного капитала, несмотря на то, что согласно приказам Агентства, переданные ценности (инвестиции, произведенные учредителем) были предназначены для включения в уставный капитал, эти сделки были отражены как задолженность перед учредителем и другими участниками, а также и на финансирование и поступления специального назначения.
    24.01.2011 предприятие проинформировало о подготовке необходимых документов для увеличения уставного капитала до 53,0 млн. леев.
    10. Исходя из запроса парламентской фракции „Alianţa Moldova Noastră”, выявленных рисков и значимости некоторых сделок, аудит проверил закупку основных средств и услуг по их ремонту, а также и соответствие оплаты труда.
    10.1. Закупка основных средств осуществлялась с отклонениями от регламентированных норм.
    ГП „Cadastru” должно было соблюдать положения Закона № 96-XVI от 13.04.2007²³ . В этом контексте аудит отмечает, что предприятие было создано в целях обеспечения внедрения Закона о кадастре недвижимого имущества и установленных задач (создание и администрирование кадастром недвижимого имущества), будучи предоставлено единое право по администрированию и охране центральной базы данных кадастра недвижимого имущества для всего населения республики. Так, предприятие осуществляет деятельность по регистрации имущества в публичных интересах (используя и бюджетные средства), а не по собственной инициативе.
    _____________________________________________
    ²³ Закон № 96-XVI от 13.04.2007 «О государственных закупках» (с последующими изменениями).

    Аудит констатировал, что Положение о закупках товаров, работ и услуг, утвержденное руководством предприятия 22.06.2007, не устанавливает критерии, которыми определяется победитель тендера (например, самая низкая цена, качественные характеристики, минимальный срок выполнения работ, соотношение цены, качества и эффективности закупленных ценностей, гарантия длительной поставки запасных частей и т.д.). Также не был предоставлен для проверки приказ главного менеджера, которым были названы лица, являющиеся членами рабочей группы в 2008-2009 годах, был представлен приказ о создании рабочей группы по закупкам, подписанный 7.05.2010.
    В результате изучения порядка закупки товаров, работ и услуг были выявлены некоторые несоответствия, а именно:
    - выбор поставщиков и подрядчиков, с которыми были заключены договора, не всегда базировался на организации тендеров (выбор офертантов);
    - к договорам, заключенным с поставщиками, не были приложены протоколы отборочной комиссии (рабочей группы);
    - в некоторых случаях отсутствуют обосновывающие документы, на которых основывались решения, принятые комиссией по выбору поставщиков;
    - ответственные лица из отделов, которые инициировали процедуры закупок, не разработали и не утвердили необходимое техническое обоснование для проведения закупок и не установили критерии по выбору выигравшей оферты;
    - при составлении договоров, отсутствует анализ экономичности и эффективности соответствующей закупки (эффективное оборудование, наличие возможностей по закупке запасных частей, самая низкая цена на договорные работы).
    Отсутствие этих требований не создает условия, которые бы развивали реальную конкуренцию между участниками при проведении процедур закупок и боролись бы с нелояльной конкуренцией.
    В данных условиях, согласно отчетам, в аудитируемый период ГП „Cadastru” произвело закупку вычислительной техники (одного из базовых стержней внедрения Государственной программы), в том числе ценностей (техническое оборудование) на сумму 12,1 млн. леев (6,9 млн. леев – в 2008 году и 5,2 млн. леев – в 2009 году). Так, аудитом констатировано, что за период 2008-2009 годов для деятельности предприятия было закуплено техническое оборудование по ведению компьютеризованного учета дел из архива, ноутбуки, серверы и приборы по обеспечению безопасности, рабочие программы, технические рисунки, лицензии, soft-ы: Intelli CAD, программы по защите, мониторы, техническое оборудование, программы ИТ, электронные тахеометры (аппараты по измерению) и т.д. Закупка этих ценностей проводилась на основе тендеров, исходя из предложенных цен, в некоторых случаях, при отсутствии технического обоснования.
    За период 2008-2009 годов ГП „Cadastru” приобрело 12 автомобилей стоимостью 2,2 млн. леев, которые были распределены ТКО. Вместе с тем в 2008 году предприятие бесплатно передало на баланс Агентства автомобиль, закупленный в 2007 году, стоимостью 0,3 млн. леев, эта сумма представляет собой непроизводительные расходы предприятия, что способствовало увеличению расходов предприятия и снижению прибыли в этом периоде.
    10.2. Работы по ремонту
    В аудитируемый период были произведены работы по капитальному ремонту недвижимости, в том числе административных офисов ГП „Cadastru”, с капитализацией их стоимости на сумму 4,0 млн. леев, в том числе на сумму 1,4 млн. леев – в 2008 году, и 2,6 млн. леев - в 2009 году.
    Аудит отмечает, что работы по капитальному ремонту недвижимости в аудитируемый период проводились с отклонениями от предусмотренных правовых норм, которые выражаются в следующем:
    - рабочая группа не имела установленную политику по выбору потенциальных офертантов, которая соответствовала бы задачам по обеспечению использования финансовых средств на принципах экономичности;
    - объем контрактованных ремонтных работ не был хорошо определен, учитывая принципы качества и прочности, что привело к выполнению дополнительных работ в ходе проведения контрактованных работ;
    - даже если были выбраны поставщики товаров и услуг, которые на момент предоставления оферт указали наиболее низкие цены, впоследствии, путем заключения ряда дополнительных соглашений, стоимость указанных в договорах работ увеличивалась, в некоторых случаях дублируясь.
    В целях зрительной оценки выполнения этих работ, аудиторы, совместно с представителями ГП „Cadastru”, выехали на места (ТКО Единец, ТКО Флорешть, ТКО Анений Ной и ТКО Криулень), где было установлено некачественное выполнение работ (ТКО Анений Ной и ТКО Криулень), а именно: трещины на стенах и потолке; в некоторых местах подтеки воды с потолков по причине неотремонтированной крыши; покрытые плесенью стены, некачественная штукатурка и т.д.
    10.3. Расчет и выплата заработной платы работникам и руководству ГП „Cadastru” осуществлялась с некоторыми отклонениями от законодательных положений.
    Для кадастровых органов оплата труда была регламентирована следующими нормативными актами: Закон № 847-XV от 14.02.2002, постановления Правительства №743 от 11.06.2002 и № 985 от 27.09.2000²⁴.
    Согласно финансовым отчетам, расходы на оплату труда в ГП „Cadastru” занимают значительный удельный вес в общих расходах, так, в 2008 году они составляли 61,3% (59,8 млн. леев), а в 2009 году – 58,7% (53,0 млн. леев).
    Согласно штатным расписаниям, утвержденным директором ГП „Cadastru” и согласованным с генеральным директором Агентства, в 2007 году были утверждены 931,5 единиц, в 2008 году - 976,5 единиц и в 2009 году – 1043 единицы, с ростом за этот период на 111,5 единиц, преимущественно по центральному аппарату. В то время как штатная численность персонала предприятия имела тенденцию роста, численность персонала ТКО Кишинэу уменьшилась на 23 единицы: с 211 единиц – в 2008 году до 188 единиц – в 2010 году.
    Среднесписочная численность в 2007 году составила 922 единицы; в 2008 году – 965 единиц, в 2009 году – 876 единиц, а уровень текучести персонала – соответственно, 12,4%, 9,6% и 7,5%.
    Необходимо отметить, что средний доход, полученный одним сотрудником ТКО, превысил средний доход, приносимый за этот же период одним сотрудником центрального аппарата, в 2007 году – в 2 раза (98 тыс. леев на сотрудника), и в 2008-2009 годах – в 4 раза (122 и, соответственно, 105 тыс. леев на сотрудника). Вместе с тем средняя месячная зарплата сотрудника центрального аппарата в 2007 году составила 5,0 тыс. леев, в 2008 году – 7,4 тыс. леев и в 2009 году – 6,6 тыс. леев, а средняя месячная зарплата сотрудника ТКО – соответственно, 3,5 тыс. леев, 5,6 тыс. леев и 4,8 тыс. леев, что свидетельствует о том, что порядок оплаты труда на предприятии не мотивирует вклад работников в образование его доходов, чем снижается интерес работающих к росту производительности труда и предоставлению качественных услуг.
    При анализе правильности расчета заработной платы, было установлено, что сотрудники предприятия могут получать доплаты и надбавки, установленные Правительством. Вместе с тем надбавка за трудовой стаж, нерегламентированная Постановлением Правительства, была предусмотрена как в коллективном трудовом договоре на 2008 – 2009 годы, так и в договоре между учредителем и администратором.
    Аудит констатировал, что при отсутствии Постановления Правительства, которое бы регламентировало надбавку за трудовой стаж для работников и руководства предприятия (как предусматривают Постановления Правительства № 743 от 11.06.2002 и №985 от 27.09.2000), за период 2008-2009 годов только руководство предприятия получило необоснованно эту надбавку на сумму 92,9 тыс. леев.
    При проверке бухгалтерского учета по оплате труда и правильности расчета заработной платы исполнителям работ, финансируемых из бюджета, установлено, что исполнители не представляют управлению экономики соответствующую информацию, необходимую для расчета заработной платы.
    Списки оцененного и зарегистрированного недвижимого имущества, в которых исправлены критические ошибки (с указанием кадастровых номеров), приложенные к перечню работ, выполненных из бюджетных ассигнований, данные о количестве которых служат базой для расчета заработной платы исполнителей, составлены в свободной форме или отсутствуют, а достоверность информации из представленных списков не может быть проверена экономистом или бухгалтером.
    11. Регистрация некоторых финансово-экономических операций и ведение бухгалтерского учета в ГП „Cadastru” и ТКО свидетельствуют о наличии ряда ошибок
    11.1. В составе штатов персонала ТКО и их органиграммах не числятся экономист и бухгалтер, которые включены в штаты персонала центрального аппарата ГП „Cadastru”, в управление экономики и управление бухгалтерского учета. Таким образом, экономическая и бухгалтерская службы не подчиняются начальнику филиала, а порядок сотрудничества между ними не регламентирован, что свидетельствует об отсутствии процедур системы внутреннего контроля.
    Учетная политика ГП „Cadastru” в 2008-2009 годах не устанавливает документы, на основе которых подтверждается объем выполненных работ и их стоимость, и которые являются обоснованием для расчета заработной платы и предоставления счетов на оплату за оказанные услуги, в том числе государственному бюджету, а также и лица, ответственные за подписание этих информаций, количество экземпляров и службы, где они хранятся. Учетная политика также не предусматривает порядок аналитического учета расчетов с физическими лицами по оказанным услугам.
    Для планирования оказания услуг, финансируемых из государственного бюджета, ТКО не располагает техническим обоснованием (заказом), в котором были бы указаны объем и вид работ, которые должны быть выполнены, исходящие от ГП „Cadastru”. Приказами ГП „Cadastru” утверждается лишь операционный план доходов на соответствующий год, в котором указывается объем предполагаемых доходов от предоставления услуг, финансируемых из государственного бюджета, посредством Агентства, однако без спецификации объема оказанных услуг. Этот операционный план доходов, как правило, уточняется в конце года для соответствия реально выполненным показателям.
    В 2008-2009 годах ТКО не имели отчеты об оказании услуг, подписанные ответственными лицами ТКО и ГП „Cadastru”, которые подтвердили бы объем и стоимость выполненных работ при предоставлении услуг за счет бюджетных ассигнований, они находятся в центральном аппарате ГП „Cadastru”. Вместе с тем ТКО не располагают какими либо обосновывающими документами, утвержденными в соответствующем порядке, которые бы подтверждали объем и стоимость работ, выполненных каждым работником отдельно и в целом офисом.
    11.2. Учет услуг, оказываемых ГП „Cadastru”, ведется с отклонениями от регламентированных положений, что определяет риск недостоверности составленных и представленных официально отчетов, а также и риск несоответствующей регистрации оказываемых услуг, оплаченных за счет публичных средств.
    В ГП „Cadastru” не обеспечена реализация принципа некомпенсирования, установленного регламентировано²⁵, на счете 221 «Краткосрочная дебиторская задолженность по торговым счетам», предназначенная для обобщения платежей, произведенных физическими лицами, и на счете 523 «Краткосрочные авансы, полученные», по этой же позиции. Так, в ТКО отсутствует аналитический учет расчетов с физическими лицами.
    ________________________________________________________________
    ²⁴ Закон об оплате труда № 847-XV от 14.02.2002; Постановление Правительства №743 от 11.06.2002 «Об оплате труда работников хозрасчетных предприятий» (с последующими изменениями); Постановление Правительства № 985 от 27.09.2000 «Об утверждении Положения об оплате труда руководителей государственных предприятий, предприятий с преобладающим государственным капиталом и монопольных предприятий, определенных Правительством» (с последующими изменениями).
    ²⁵ Ст. 6 (1)е) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (с последующими изменениями).

    В результате анализа порядка регистрации расчета и оплаты стоимости услуг, предоставленных физическим лицам, установлено, что стоимость их определяется как разница между общим объемом предоставленных услуг за месяц, согласно базе данных кадастра, и стоимостью предоставленных услуг юридическим лицам, которые были зарегистрированы в бухгалтерском учете на основе выписанных накладных. Оплата за предоставленные услуги регистрируется на счете 221, независимо от того, была или не была оказана услуга, а в конце месяца кредиторский остаток переносится на счет 523.
    Отсутствие аналитического учета счета 221 и счета 523 об услугах, предоставленных физическим лицам, определяет компенсирование дебиторских и кредиторских задолженностей, что приводит к непроведению мониторинга оплаты дебиторских задолженностей, образованных физическими лицами и непредпринятием мер по их взысканию. Неправильная регистрация дебиторских и кредиторских задолженностей приводит, в итоге, к искажению финансовых отчетов за отчетный период. Например, в ТКО Кишинэу, в результате проверки заявлений и заказов, не полученных физическими лицами за период 2008 и 2009 годов, установлено, что из 2629 заявлений и заказов по 543 дополнительно рассчитаны к оплате финансовые средства на сумму, соответственно, 29,7 тыс. леев и 28,6 тыс. леев, которые не отражены как задолженность на счете 221.
    Необходимо отметить, что учет доходов ТКО ведется как в Информационной системе кадастра, так и в бухгалтерском учете на счете 611. Хотя управление по хранению документов ТКО ведет учет выполнения работ по каждому заявлению и заказу, эта информация не может быть обобщена, и представлен список заявлений и заказов, не взятых заказчиками, также не могут быть обобщены их задолженности.
    ТКО не предпринимает меры по взысканию задолженности физических лиц, а содержание заявлений или заказов, полученных от физических лиц, не отвечает условиям о правах, обязательствах и ответственности сторон, вовлеченных в выполнение и оплату оказываемых услуг. Также не проводится эффективная работа по взысканию задолженности юридических лиц.
    Отсутствие аналитического учета задолженностей физических лиц не дает возможность установить и задолженности с просроченным сроком, в результате невозможно списать эти задолженности на доходы, что ведет к увеличению задолженностей. Так, в ТКО Кишинэу задолженность физических лиц по состоянию на 31.12.2009 составляет 1555,2 тыс. леев.
    В 2008 году ТКО Кэушень зарегистрировало на доходы стоимость работ по первичной регистрации, выполненной в 2006 году, на сумму 39,8 тыс. леев (акт выполненных работ – корректировка ошибок от мая 2006 года на общую сумму 56,3 тыс. леев), без подтверждения того, чтобы эти доходы не были зарегистрированы в бухгалтерии в 2006 году. Подтверждающие документы по проверке этого аспекта аудиту не были представлены.
    Выборочной проверкой первичных и текущих регистраций актов о наследовании недвижимого имущества установлено, что их количество в регистре недвижимого имущества (базе данных) в ТКО Кэушень составляет 2158 объектов недвижимого имущества, стоимостью 86,2 тыс. леев, а по информации ГП „Cadastru” о регистрации (Приложение № 2.2 к Приказу № 110 от 15.10.2007) – 2199 объектов недвижимого имущества стоимостью 87,9 тыс. леев, или на 41 объект недвижимого имущества (1,7 тыс. леев) больше, чем реально выполненные работы.
    Аудит констатировал, что в некоторых ТКО в различных отчетах виды указанных работ не соответствуют реально выполненным. Так, в отчетах о систематизации доходов, ТКО Кэушень в 2008 году отнесло на доходы из первичной массовой регистрации сумму 150,4 тыс. леев, однако в отчетах о выполнении работ и их списках отразило проведение различных исправлений, изменений на сумму 67,1 тыс. леев, остаток 83,3 тыс. леев составляют доходы от регистрации недвижимого имущества. Такая же ситуация подтвердилась и в 2009 году.
    В ТКО Кэушень не все карты планов адресов по АТЕ и записи о размещении зданий с почтовыми адресами, необходимые для создания автоматизированной системы «Государственный регистр АТЕ и улиц», завизированы и опечатаны ОМПУ.
    Рекомендации:
    Агентству земельных отношений и кадастра:
    - обеспечить проведение земельного мониторинга на национальном уровне и составление земельных балансов органами местного публичного управления на основе обоснованных документов, направив в установленном порядке необходимые предложения;
    - установить эффективный порядок сотрудничества между ОМПУ и ГП „Cadastru”;
    - разработать и направить Правительству для утверждения предложения о выполнении работ по разграничению земель публичной собственности одновременно с проведением работ по первичной массовой регистрации недвижимого имущества, с обеспечением порядка регистрации прав на все виды недвижимого имущества, независимо от их собственников;
    - определить предоставление необходимой поддержки учреждениями и подведомственными предприятиями по разграничению земель публичной собственности, их регистрации и установлении их происхождения;
    - установить четко определенные показатели для выполнения Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности;
    - обеспечить обоснование расчетов необходимых финансовых средств для реализации Программы создания кадастра недвижимого имущества, Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности, и Программы оценки недвижимого имущества;
    - заключать договора на работы по созданию кадастра недвижимого имущества, по разграничению земель, находящихся в публичной собственности, и оценке недвижимого имущества, с четким указанием видов работ, объема и их стоимости;
    - пересмотреть принципы оценки недвижимого имущества, обеспечивая установление оценочной стоимости в размере рыночной стоимости;
    - выявить причины допущения ошибок в рамках первичной массовой регистрации, с предпринятием необходимых мер для возмещения причиненного ущерба;
    - инициировать изменение ст. 35 (4) Закона №1543-XIII от 25.02.1998 об исключении неоднозначных рассмотрений при регистрации недвижимого имущества, направив в установленном порядке соответствующие предложения;
    - разработать и утвердить положение об однозначном порядке осуществления записей в регистр недвижимого имущества;
    - изучить возможность разработки и внедрения совместимых информационных систем по ведению учета земельного фонда и ведению регистра недвижимого имущества;
    - при сотрудничестве с ОМПУ обеспечить инвентаризацию порядка внедрения кадастра недвижимого имущества и реализации положений ст. 11 и ст. 12 Земельного кодекса в администрируемых территориях, с установлением ряда конкретных мер по устранению существующих недостатков;
    - изучить законность расчета и выплаты в аудитируемом периоде надбавки за трудовой стаж менеджеру ГП „Cadastru”.
    ГП „Cadastru”:
    - пересмотреть информационную программу регистра недвижимого имущества для возможности представления отчетов о зарегистрированном недвижимом имуществе, порядке его использования, виде, площади, его собственниках и т.д., необходимые для оказания помощи ОМПУ при осуществлении земельного мониторинга и составлении земельного баланса;
    - заключать договора и выполнять работы и услуги за счет бюджетных ассигнований на основе ряда исчерпывающих заказов, указывая вид, объем и их стоимость;
    - найти пути эффективной связи с ОМПУ по оперативному обмену информацией, необходимой для внедрения кадастра недвижимого имущества;
    - обеспечить регистрацию в регистре недвижимого имущества всего существующего недвижимого имущества, с установлением собственника или его бенефициара, в том числе путем регистрации:
    • прав собственности на участки, прилегающие к частным жилым домам, в соответствии с положениями ст. 6/1 и ст. 11 Земельного кодекса, с изучением возможности аннулирования их регистрации как государственной или муниципальной собственности, произведенной в рамках первичной массовой регистрации;
    • прав земельных бенефициаров на участки, прилегающие к частным жилым домам, в соответствии с решениями ОМПУ мун. Кишинэу, переданными в рамках первичной массовой регистрации;
    - обеспечить приложение к кадастровому делу решений, на основании которых было зарегистрировано право собственности на земельный участок, в том числе как государственной и муниципальной собственности, а также и решений о проведении исправления ошибок из регистра недвижимого имущества;
    - не допускать проведение регистрации в регистре недвижимого имущества прав на принадлежащее недвижимое имущество (строение или помещение) при отсутствии согласия собственника основного недвижимого имущества (земельного участка или строения);
    - обеспечить подтверждение объема и стоимости оказанных услуг за счет бюджетных ассигнований, включенных в отчеты об объеме предоставленных услуг, с обеспечением хранения одной копии в ТКО;
    - привести в соответствие информационную программу „EvalualCad”, чтобы иметь возможность установить списки оцененного недвижимого имущества за соответствующий период и определенным лицом;
    - обеспечить эффективный внутренний контроль при установлении выполненных работ сотрудниками ТКО, необходимых для расчета их заработной платы;
    - обеспечить погашение задолженностей, зарегистрированных в бухгалтерском учете;
    - пересмотреть порядок учета предоставленных и оплаченных услуг физическими лицами для обеспечения аналитического учета по расчетам с ними;
    - разработать и утвердить положение о закупках товаров, работ и услуг в соответствии с положениями действующего законодательства.
    Органам местного публичного управления:
    - обеспечить составление земельных балансов на основе подтверждающих документов;
    - оказать кадастровым органам необходимую поддержку для регистрации всего недвижимого имущества, корректировки данных из регистра недвижимого имущества, инвентаризации внедрения кадастра недвижимого имущества и реализации положений ст. 11 и ст. 12 Земельного кодекса;
    - совместно с кадастровыми органами установить конкретные меры по ликвидации выявленных недостатков при внедрении Государственной программы.

    Аудиторская группа:
    заместитель начальника департамента по аудиту III,
    государственный аудитор                                                         Сергей Штирбу
    старший государственный контролер,
    государственный аудитор                                                         Алла Чебану
    старший государственный контролер,
    государственный аудитор                                                         Инна Беженарь
    старший государственный контролер,
    государственный аудитор                                                         Юрий Испас
    старший государственный контролер,
    государственный аудитор                                                         Мария Ройбу