ID intern unic: 344005
Версия на русском
Republica Moldova
din 05.04.2012
pentru aprobarea Strategiei naţionale de descentralizare
şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei
naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2018
şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei
naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2018
MODIFICAT
LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620
Titlul legii modificat prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620
Parlamentul adoptă prezenta lege ordinară.
Art. 1. – Se aprobă:
a) Strategia naţională de descentralizare, prezentată în anexa nr. 1, care este parte integrantă a prezentei legi;
b) Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2018, prezentat în anexa nr. 2, care este parte integrantă a prezentei legi.
[Art.1 lit.b) modificată prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620]
Art. 2. – Guvernul:
a) va ajusta programele naţionale şi planurile de acţiuni la obiectivele şi la priorităţile expuse în Strategia menţionată;
b) va asigura implementarea Strategiei şi a Planului de acţiuni, va prezenta anual Parlamentului rapoarte privind evoluţia procesului de descentralizare.
PREŞEDINTELE PARLAMENTULUI Marian LUPU
Nr. 68. Chişinău, 5 aprilie 2012.
Prezenta Strategie stabileşte obiectivele şi sarcinile pe termen mediu (3–5 ani) în vederea implementării priorităţii de descentralizare a puterii şi asigurării autonomiei locale, în corespundere cu principiile Cartei Europene a Autonomiei Locale (în continuare – Carta Europeană), care a fost ratificată de Republica Moldova la 16 iulie 1997.
Conceptul şi obiectivele politicii de descentralizare sînt conforme cu experienţa ţărilor europene, corespund aspiraţiei de integrare europeană şi acordurilor bilaterale Republica Moldova – Uniunea Europeană.
Elaborarea prezentei Strategii a derivat din necesitatea planificării strategice a procesului de descentralizare, pentru a consolida capacităţile autorităţilor administraţiei publice locale, a îmbunătăţi managementul şi calitatea serviciilor publice prestate cetăţenilor.
La elaborarea Strategiei s-a ţinut cont de cadrul normativ şi de cadrul de politici existente, de realizările şi lacunele politicilor strategice implementate anterior, de exigenţele impuse în procesul integrării europene, de principiile de bună practică, legate de criteriile de preaderare la comunitatea europeană şi, concomitent, de particularităţile specifice de dezvoltare ale autorităţilor administraţiei publice locale din Republica Moldova.
În scopul coordonării integrate a procesului de planificare strategică şi sectorială în domeniile pasibile descentralizării, prevederile Strategiei au fost corelate cu documentele de politici relevante, cu reforma administraţiei publice centrale, cu alte reforme ce reprezintă o continuitate operaţională a acţiunilor Strategiei naţionale de dezvoltare.
În sensul prezentei Strategii sînt utilizate şi dezvoltate noţiunile definite în Legea nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă, a cărei aplicare a fost condiţionată de existenţa documentelor de politici care să stabilească etapele distincte de implementare a procesului de descentralizare administrativă în Republica Moldova.
Angajamentul Guvernului de a asigura transparenţa, participarea şi dialogul cu toate părţile interesate şi cu partenerii de dezvoltare în elaborarea Strategiei a fost realizat şi prin revitalizarea Comisiei paritare pentru descentralizare, care este organul consultativ de monitorizare şi coordonare a procesului de descentralizare şi care întruneşte un număr paritar de reprezentanţi ai sectorului guvernamental şi ai celui neguvernamental.
Comisia paritară, în vederea realizării obiectivelor sus-numite, a creat grupuri de lucru pentru descentralizare, formate din reprezentanţi ai autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, ai societăţii civile, ai mediului ştiinţific şi academic, ai partenerilor de dezvoltare.
Abordarea din perspectiva drepturilor omului şi egalităţii de gen a fost un principiu fundamental şi integral în cadrul elaborării prezentei Strategii. Din aceste considerente, o atenţie deosebită s-a acordat principiilor de participare, nediscriminare, transparenţă, responsabilizare şi egalitate între femei şi bărbaţi.
Elaborarea Strategiei a fost precedată de desfăşurarea unor studii şi analize complexe în domeniul descentralizării administrative şi financiare, de întocmirea rapoartelor privind evaluarea capacităţilor autorităţilor administraţiei publice locale, a rapoartelor de expertiză a cadrului legal existent în domeniul organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, care constituie un vast suport informaţional, disponibil în format de anexe la prezentul document.
Pe parcursul activităţii de elaborare a prezentei Strategii, grupurile de lucru pentru descentralizare au beneficiat de asistenţă metodologică specializată din partea echipei de experţi internaţionali şi locali din cadrul Programului Comun de Dezvoltare Locală Integrată, susţinut financiar de Guvernul Suediei, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), Organizaţia Naţiunilor Unite pentru Egalitatea de Gen şi Abilitarea Femeilor (UN Women) şi Consiliul Europei (CoE).
Opţiunile înaintate în prezenta Strategie sînt rezultatul unui proces de consultări ample cu reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi şi nivelul al doilea, efectuate prin intermediul asociaţiei reprezentative – Congresul Autorităţilor Locale din Moldova (CALM), reprezentanţilor societăţii civile prin intermediul Consiliului Naţional pentru Participare (CNP) şi altor părţi interesate.
Evoluţiile economice, sociale şi politice din ultimii ani în Republica Moldova au pus în evidenţă necesitatea unei reforme profunde şi reale în domeniul administraţiei publice, în special al celei locale. Programul de activitate al Guvernului pentru anii 2011–2014 stabileşte în mod clar: „Apropierea Republicii Moldova de Uniunea Europeană se poate produce doar în condiţiile unui stat în care structurile puternic ierarhizate sînt înlocuite cu structuri descentralizate, transparente şi dinamice, întemeiate pe supremaţia legii, a drepturilor şi libertăţilor civile. Guvernul va asigura corelarea reformei administraţiei centrale cu cea a administraţiei locale şi transferul de competenţe către autorităţile publice locale, inclusiv în domeniul finanţelor publice. Descentralizarea puterii şi abilitarea autorităţilor publice locale cu puteri reale vor avea o contribuţie majoră şi la dezvoltarea veritabilă a regiunilor, desconcentrînd şi activitatea economică pe întreg teritoriul Republicii Moldova”.
În ultima perioadă, în această direcţie au fost făcuţi paşi importanţi, atît la propunerea Guvernului, cît şi prin diverse iniţiative locale ale autorităţilor alese. Astfel, Guvernul: a întreprins acţiuni importante în vederea îmbunătăţirii unor aspecte ce ţin de cadrul legal în domeniul finanţelor locale; şi-a propus sprijinirea descentralizării în domenii-cheie şi cu impact social, precum educaţia, asistenţa socială etc., pentru ca asistenţa statului să fie acordată prin intermediul autorităţilor locale; a lansat un larg proces consultativ şi a creat mecanismele instituţionale corespunzătoare de cooperare cu administraţia publică locală (în continuare – APL) şi cu alţi actori sociali în vederea unei abordări sistematice a procesului de descentralizare, unul dintre rezultate fiind şi prezenta Strategie. Pe de altă parte, multe APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea au avut iniţiative de succes pentru promovarea unor proiecte de dezvoltare, şi-au asumat măsuri dificile de restructurare a sistemelor de subvenţii sociale şi au demonstrat multă deschidere şi competenţă în dialogul cu administraţia publică centrală (în continuare – APC).
Toate acestea constituie un început promiţător pentru o reconstruire a cadrului administraţiei publice locale pe principii europene, de autonomie şi responsabilitate, printr-un parteneriat eficient Guvern – autorităţile publice locale. Însă studiile şi analizele recente au pus în evidenţă cîteva probleme majore ale funcţionării APL în raport cu APC, probleme care împiedică APL să furnizeze servicii publice adecvate tuturor locuitorilor Republicii Moldova, indiferent dacă locuiesc în capitală sau într-o mică localitate rurală. Aceste probleme generează inegalitate în rîndul populaţiei, în cadrul grupurilor specifice vulnerabile, cum ar fi cele supuse excluderii sociale, sărăciei, discriminării, marginalizării cu acces limitat sau inexistent la servicii de bază, la beneficiile dezvoltării locale, la participarea în dezvoltarea locală şi în procesul de luare a deciziilor: cei săraci, cei în etate, femei, persoane cu dizabilităţi, persoane cu HIV, gospodării fără părinţi, monoparentale sau conduse de copii, precum şi copii abandonaţi, părinţi singuri, minorităţi etnice, lingvistice şi religioase şi, în special, etnia romă etc., precum şi alte persoane şi grupuri, îndeosebi sub riscul discriminării sau al excluderii sociale.
În primul rînd, de jure, autorităţile APL din Republica Moldova dispun de o autonomie declarată deplină, însă, de facto, aceasta este limitată, parţial din cauza ingerinţei APC în activitatea lor cotidiană, parţial din cauza resurselor financiare proprii aflate sub limita necesităţii, a căror lipsă este însoţită şi de o organizare administrativ-teritorială excesiv de fragmentată, şi parţial din cauza unei capacităţi instituţionale şi administrative insuficiente. Aceste condiţii fac ca APL să prezinte un grad scăzut de responsabilizare în faţa publicului, public care ar trebui să fie beneficiarul şi decidentul principal, în cazul cînd este vorba de utilizarea resurselor şi adaptarea serviciilor publice la nevoile locale.
Cel de-al doilea Raport privind Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului evidenţiază probleme precum dificultăţi continue în asigurarea serviciilor medicale, infrastructura de livrare a apei şi cea sanitară, instruirea preuniversitară efectivă şi de calitate pentru toţi. Unele grupuri vulnerabile, în special minoritatea romă, rămîn în urmă la indicatorii-cheie de incluziune socială, îndeosebi în domeniul învăţămîntului (Guvernul cu asistenţa agenţiilor ONU din Moldova, „Raportul privind Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului: Republica Moldova”, septembrie 2010). În acelaşi timp, criza economică care a afectat bugetele publice centrale şi locale ale autorităţilor administraţiei publice în toată Europa nu a lăsat neatinsă nici Republica Moldova. Dificultatea de a menţine nivelul finanţării pentru principalele servicii publice şi-a pus amprenta asupra bugetelor anilor 2009, 2010 şi 2011. În aceste condiţii dificile, Guvernul şi-a propus să protejeze întrucîtva bugetele APL, luînd asupra sa principala povară generată de declinul încasărilor la bugetul public.
Prezentarea situaţiei actuale este structurată după cum urmează:
I. Descentralizarea serviciilor şi competenţelor
II. Descentralizarea financiară
III. Descentralizarea patrimonială şi dezvoltarea locală
IV. Capacitatea administrativă a APL
V. Democraţie, etică, drepturile omului şi egalitate de gen.
Acţiunile întreprinse în procesul elaborării prezentei Strategii au fost orientate spre analiza principalelor probleme ce apar în fiecare dintre domeniile menţionate şi generarea de soluţii fezabile, cu planuri clare de realizare a acestora, în vederea sporirii eficienţei şi responsabilizării administraţiei publice în raport cu populaţia, printr-o mai bună aplicare a principiilor Cartei Europene. A fost luată în calcul şi problema generată de necorelarea reformei APL cu reformele APC aflate în derulare, fiind una dintre cauzele ce au influenţat negativ rezultatele reformelor precedente din domeniul sectorului public. De asemenea, Strategia are la bază o abordare consistentă a drepturilor omului şi a egalităţii de gen, axată pe principiile participării, nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării. Aceste principii, inclusiv principiul evaluării impactului din perspectiva drepturilor omului şi egalităţii de gen, sînt aplicate pentru a diminua eventualul impact negativ al acestei reforme asupra unor grupuri din rîndul populaţiei deosebit de vulnerabile.
Situaţia actuală se caracterizează printr-un ansamblu de evoluţii complicate, de progrese parţiale neconsolidate în practica de zi cu zi, de ambiguităţi legislative, de confuzii privind modul de exercitare a unor competenţe. Atît studiile menţionate, cît şi reprezentanţii asociaţiilor reprezentative ale autorităţilor APL evidenţiază o serie de lacune ce trebuie să se regăsească de urgenţă pe agenda executivului şi a legislativului Republicii Moldova, cum ar fi:
Delimitarea incertă, neclară, incompletă a competenţelor între autorităţile administraţiei publice de diferite niveluri. Delimitarea competenţelor între APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea este neclară, contradictorie, iar în unele cazuri chiar lipseşte. Mai multe dintre activităţile indicate în calitate de competenţe proprii nu sînt definite clar, în unele cazuri acestea regăsindu-se şi în sarcina nivelului imediat superior. Această situaţie permite interpretarea dublă, echivocă a responsabilităţilor/competenţelor diferitelor niveluri ale unităţilor administrativ-teritoriale (în continuare – UAT). Nu există criterii tehnice clare şi funcţionale care să fie legiferate şi utilizate în mod expres pentru definirea, delimitarea, încredinţarea şi finanţarea competenţelor.
Transferul responsabilităţilor/competenţelor fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru executarea lor. În Republica Moldova, precum şi în multe alte ţări aflate în tranziţie, descentralizarea unor servicii publice şi transferul unor responsabilităţi/competenţe nu au fost efectuate în paralel cu transferarea resurselor necesare pentru îndeplinirea lor, fapt ce a condus la apariţia unor pronunţate dezechilibre verticale în finanţare. Ca urmare, exercitarea acestor atribuţii este dificilă, iar uneori chiar imposibilă pentru UAT mici sau cu bugete cu potenţial redus. Totodată, lipseşte mecanismul care ar garanta UAT resursele financiare necesare pe termen mediu şi lung pentru îndeplinirea responsabi-lităţilor/competenţelor transferate de către stat.
Transferarea responsabilităţilor/competenţelor către nivelurile APL nu ţine cont de resursele economice reale ale acestora şi de capacitatea lor de a genera venituri proprii semnificative, astfel încît să acopere o parte importantă din necesităţile de cheltuieli publice. Majoritatea impozitelor cu o rată sporită de colectare sînt vărsate în bugetul de stat, iar pentru APL sînt stabilite impozite şi taxe care presupun randamente fiscale scăzute. Nu există mecanisme de stimulare reală a APL, de încurajare a dezvoltării economiei locale şi, implicit, de extindere a bazei fiscale a UAT.
Intervenţia excesivă a APC şi a APL de nivelul al doilea în procesul de gestionare a resurselor financiare de către APL de nivelul întîi, inclusiv alocarea arbitrară a transferurilor, fapt ce conduce la implicarea nejustificată în autonomia locală şi la afectarea capacităţii acestor APL de a furniza servicii publice de calitate locuitorilor UAT.
Statutul incert al serviciilor în responsabilitatea APL de nivelul al doilea şi confuzia dintre acestea şi serviciile desconcentrate. Legislaţia şi practica administrativă a Republicii Moldova nu stabilesc în mod clar care sînt diferenţele fundamentale dintre serviciile descentralizate, cele desconcentrate şi cele delegate. Există însă tendinţa multor instituţii ale APC de a considera, în practică, serviciile/instituţiile descentralizate la nivel raional ca fiind servicii/instituţii desconcentrate, asupra cărora ele pot influenţa şi pot exercita în mod direct şi voluntar autoritatea managerială, fapt confirmat şi de diverse rapoarte de analiză a situaţiei generale în sectorul public din Republica Moldova.
Grupurile vulnerabile ale populaţiei întîmpină greutăţi în accesarea serviciilor publice locale. Deşi populaţia în ansamblu are dificultăţi privind accesibilitatea şi calitatea serviciilor publice locale, persoanele din grupurile vulnerabile se regăsesc în circumstanţe şi mai dificile. Din cauza sărăciei, discriminării, stigmatizării, lipsei unui cadru instituţional şi normativ adecvat, serviciile publice la nivel local sînt mai puţin accesibile sau de o calitate mai redusă în cazul persoanelor vulnerabile. În acest context, măsurile adresate grupurilor vulnerabile, ca parte componentă a politicilor de abilitare şi de nediscriminare, devin factori-cheie pentru îmbunătăţirea accesului şi a calităţii serviciilor publice pentru toţi.
Republica Moldova şi-a asumat prin acest document o anumită stabilitate a principalelor mecanisme de autoadministrare locală, inclusiv de natură financiară, prin stipularea lor în Constituţie şi în legi organice. Astfel, în perioada ce s-a scurs de la ratificarea Cartei Europene, au fost adoptate legi care definesc sistemul de venituri locale şi sistemul de transferuri; a fost creat un spaţiu rezonabil de autonomie alocativă la nivel subnaţional, în care fiecare dintre cele două niveluri are, teoretic, resursele necesare şi posibilitatea de a decide asupra utilizării lor; a fost instituit un mecanism de asigurare a coeziunii teritoriale prin transferurile de la bugetul central, care în principiu trebuie să asigure un anumit grad de echilibrare a resurselor disponibile pe cap de locuitor între UAT de acelaşi nivel.
Prin aplicarea principiilor ce decurg din Carta Europeană, APL din Republica Moldova s-a întărit şi a obţinut experienţă în acest domeniu spre finalul decadei trecute. Tendinţa a fost observabilă în importanţa sporită pe care APL a căpătat-o în administrarea bugetelor locale: de la mijlocul anilor ’90, totalul cheltuielilor realizate pe plan local a crescut de la mai puţin de 7% din produsul intern brut (în continuare – PIB) pînă la o cotă de 10,8% din PIB în 2010.
Un progres important de dată recentă îl reprezintă şi faptul că o serie de opţiuni fundamentale în politica de finanţare a autorităţilor locale sînt dezbătute explicit, conturîndu-se posibilitatea că se va ajunge la o decizie ce va întruni consensul social. Aceste opţiuni fundamentale au în vedere obiective ce nu pot fi atinse simultan, ele necesitînd un compromis rezonabil şi negociat, cum ar fi:
– autonomie financiară lărgită a UAT versus echilibrare pe orizontală; reguli de alocare stabile şi previzibile versus flexibilitate necesară adaptării la realităţi economice schimbătoare;
– subsidiaritate strictă versus alocarea competenţelor pe niveluri de APL după criterii de eficienţă.
Doar evoluţia treptată către un consens social pe aceste dimensiuni poate garanta stabilitatea sistemului finanţelor locale pe termen lung.
Pe parcursul ultimilor ani s-a constatat însă că transpunerea în practică a normelor cuprinse în Carta Europeană nu este un proces simplu. De multe ori tradiţia administrativă nu corespunde spiritului noilor practici europene, alteori schimbările instituţionale survin ori prea rapid pentru ca practica să prindă rădăcini, ori, dimpotrivă, nu merg suficient de departe. S-au perpetuat astfel o serie de neajunsuri în sistemul de finanţare locală care, în momentul de faţă, afectează serios autonomia locală, cum ar fi:
Autonomie financiară limitată în ceea ce priveşte impozitele şi taxele locale, potenţial fiscal insuficient, lipsă a stimulentelor de extindere a bazei fiscale. UAT din Republica Moldova dispun de o bază fiscală insuficientă, economiile locale confruntîndu-se cu incapacitatea de a genera venituri în volum necesar. Veniturile limitate nu permit responsabilizarea autorităţilor APL în faţa colectivităţii locale de contribuitori. APL nu dispune de surse proprii de venit importante şi, ca urmare, nu poate decide şi rezolva în mod independent multe dintre problemele apărute. Actualele impozite şi taxe locale generează sume mici, care reprezintă un procent redus din bugetele locale – mai puţin de 15% din bugetul local. În plus, autorităţile APL au o capacitate limitată de: (i) a modifica nivelurile sau baza impozitelor şi taxelor locale prevăzute în Codul fiscal; (ii) a reevalua periodic proprietatea imobiliară; (iii) a stabili facilităţi fiscale proprii pentru impozitele şi taxele locale.
Dependenţa bugetară a fiecărui nivel al administraţiei publice faţă de cel imediat superior, dependenţă generată de: (i) insuficienţa veniturilor proprii ale APL; (ii) dezechilibrul vertical cauzat de discrepanţa dintre distribuţia de responsabilităţi şi sursele de venit între nivelurile administraţiei (secţiunea I –Descentralizarea serviciilor şi competenţelor); şi (iii) unele practici moştenite de a include bugetele APL de nivelul întîi în bugetele APL de nivelul al doilea, fapt ce are ca efect intervenţia excesivă a autorităţii centrale şi, de multe ori, a nivelului raional în gestionarea resurselor financiare locale proprii. Ca urmare, între nivelurile APL se creează relaţii neoficiale de subordonare, care nu sînt stipulate în legislaţia în vigoare, dar care persistă în practică.
Erodarea bazei fiscale prin acordarea prin lege a numeroaselor facilităţi şi înlesniri. Aceasta conduce la restrîngerea bazei fiscale, la micşorarea veniturilor proprii ale APL şi la reducerea echităţii fiscale prin favorizarea unor agenţi economici sau categorii sociale. Autorităţile locale nu dispun de drepturi şi de pîrghii reale pentru a influenţa contribuabilii în vederea asigurării oportunităţii şi plenitudinii achitării impozitelor şi taxelor locale.
Ineficienţa sistemului existent de transferuri între APC şi APL de diferite niveluri are ca efect descurajarea efortului fiscal propriu al autorităţilor APL. Potrivit practicilor actuale, bugetele APL sînt suplinite prin transferuri conform principiului echităţii. Astfel, autorităţile APL care sporesc veniturile bugetare prin iniţiative locale proprii pot fi puse în situaţia de a fi penalizate indirect prin reducerea sumelor de transfer de la bugetul de stat la bugetul local. O altă deficienţă a sistemului este realizarea nejustificată a transferului în doi paşi – mai întîi către bugetul raioanelor şi apoi către bugetele APL de nivelul întîi.
Volatilitatea întregului sistem de finanţe locale (venituri, cheltuieli, proceduri bugetare) de la un an la altul. Aceasta nu înseamnă doar că el s-a modificat de multe ori în ultimele două decenii, dar şi că aceste modificări au fost destul de imprevizibile, fapt ce a afectat capacitatea şi aşa scăzută a autorităţilor publice locale de a-şi planifica resursele. În general, parametrii politicilor financiare de nivel local (surse de venit, cheltuieli, proceduri), deşi prevăzuţi în lege, se pot modifica prea uşor în fiecare an prin legea bugetului de stat, făcînd dificilă planificarea bugetară multianuală şi întregul management financiar la nivel local.
Transparenţa scăzută a execuţiilor bugetare la toate nivelurile APL şi capacitatea scăzută a instituţiilor centrale relevante de a analiza în mod complex rezultatele execuţiilor bugetare locale. Analiza bugetară curentă nu include: evaluări comparative de costuri unitare pe servicii; indicatori mai evoluaţi de capacitate fiscală locală etc. Creşterea, la nivelul Guvernului, a capacităţii de a prognoza cu o mai mare exactitate tendinţele financiare şi de cost la nivel local va avea ca rezultat fundamentarea deciziilor de politică naţională pe date mai precise şi posibilitatea trecerii în realitate la bugete pe programe.
Odată cu adoptarea Legii nr. 1308-XIII din 25 iulie 1997 cu privire la preţul normativ şi modul de vînzare-cumpărare a pămîntului, pămîntul a fost plasat efectiv în circuitul civil. Vechiul sistem de evidenţă a bunurilor imobile, inclusiv înregistrarea lor separată (pămîntul – de către autorităţile APL; construcţiile – de către birourile de inventariere tehnică), s-a dovedit a fi ineficient în condiţiile economiei de piaţă. De aceea a fost elaborată şi aprobată Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998, care prevede un sistem de înregistrare a bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor, ce corespunde cerinţelor internaţionale.
Astfel, în perioada de după obţinerea independenţei, în Republica Moldova au fost realizate reforme radicale prin care patrimoniul aflat exclusiv în proprietatea statului a reuşit să fie în mare parte privatizat, redistribuit în proprietatea privată a cetăţenilor, dar şi a UAT. Aceste reforme continuă şi în prezent, nefiind încă finalizate. Studiile efectuate recent în domeniul raporturilor patrimoniale ale UAT cu diferiţi subiecţi (publici sau privaţi) atestă existenţa multiplelor probleme ce periclitează activitatea APL. Cele mai importante probleme sînt sintetizate după cum urmează:
Delimitarea parţială şi incertitudinea regimului juridic al proprietăţii de stat şi al proprietăţii UAT, inclusiv al bunurilor din domeniul public şi din domeniul privat atît al statului, cît şi al UAT. Situaţia incertă a proprietăţii UAT şi a celei de stat este determinată de: (i) lipsa criteriilor şi modalităţilor de delimitare a proprietăţii; (ii) lipsa normelor şi instrucţiunilor metodologice de efectuare a delimitării; (iii) neclaritatea competenţelor autorităţilor APL în procesul de delimitare; (iv) caracterul abuziv al delimitărilor efectuate de autorităţile centrale (acestea sînt confuze şi nu ţin cont de interesele patrimoniale ale colectivităţilor locale, de principiile autonomiei locale); (v) statutul juridic incert al multor categorii de bunuri de pe teritoriul comunităţilor locale, în special al bunurilor precum reţelele şi instalaţiile inginereşti, apeductele, gazoductele, obiectele sistemului energetic etc. Problema delimitării proprietăţii de stat de proprietatea UAT influenţează direct şi asupra situaţiei referitoare la delimitarea bunurilor din domeniul public de bunurile din domeniul privat al UAT. Pînă în prezent nu a fost efectuată o delimitare definitivă a bunurilor proprietate a UAT. Lipsa delimitării bunurilor pe domenii, precum şi a evidenţei adecvate a acestora, generează incertitudine, confuzii şi contradicţii în cadrul procesului de administrare a patrimoniului statului şi al UAT.
Reglementarea insuficientă a raporturilor patrimoniale dintre UAT, stat şi alţi subiecţi de drept. În pofida prevederilor noilor acte legislative, se perpetuează disfuncţionalităţi de ordin principial ale cadrului legal, care împiedică dezvoltarea unor relaţii patrimoniale ale colectivităţilor locale în conformitate cu principiile autonomiei locale şi ale descentralizării. Rămîn incerte prevederile privind dobîndirea de către APL a dreptului de proprietate, încetarea acestui drept, garantarea drepturilor patrimoniale. Sînt lipsite de claritate şi de transparenţă procedurile privind inventarierea, evaluarea, înregistrarea şi evidenţa proprietăţii. Rămîn inaplicabile normele privind dreptul UAT de a solicita transmiterea în proprietate publică proprie a bunurilor imobile care sînt situate pe teritoriul ei şi care sînt folosite în interesul colectivităţii locale respective. APL nu participă la adoptarea deciziilor privind gestionarea şi repartizarea beneficiilor materiale rezultate din valorificarea resurselor forestiere şi acvatice. Drepturile şi interesele patrimoniale ale colectivităţilor locale sînt limitate şi desconsiderate în procesul de valorificare a subsolului.
Gestionarea ineficientă a patrimoniului, condiţionată de incertitudinea dreptului de proprietate asupra infrastructurii, inclusiv a întreprinderilor municipale. Principalele neajunsuri în gestionarea patrimoniului local sînt: (i) statutul incert al infrastructurii de utilităţi construite cu fonduri ale APL sau ale investitorilor privaţi; (ii) mecanismul complicat, confuz şi costisitor de concesionare a patrimoniului şi a serviciilor publice; (iii) statutul incert al infrastructurii de utilităţi construite din fonduri ale cetăţenilor şi ale investitorilor privaţi; (iv) competenţe limitate ale APL în privinţa administrării bunurilor locale, impozitării diverşilor agenţi economici, inclusiv a celor de stat, care utilizează bunurile amplasate pe teritoriul UAT fără a vărsa în bugetele locale cote de utilizare a acestui patrimoniu; (v) lipsa mecanismelor de realizare a parteneriatelor public-public, public-privat, public-public-privat, ceea ce are ca efect degradarea activelor, calitatea scăzută a serviciilor, costuri ridicate de prestare a acestora.
Problemele enunţate condiţionează menţinerea unei situaţii incerte în privinţa statutului juridic al patrimoniului UAT, perpetuarea confuziilor şi a contradicţiilor între proprietari, limitarea competenţei autorităţilor locale în gestionarea patrimoniului. În consecinţă, colectivităţile locale nu sînt motivate să întreţină patrimoniul local şi sînt lipsite de surse sigure şi importante de venituri ce pot contribui la asigurarea unui proces durabil de dezvoltare locală.
Drept rezultat al tuturor evoluţiilor şi mecanismelor analizate în secţiunile anterioare, neajunsurile în funcţionarea APL îşi regăsesc efectele însumate în calitatea slabă de elaborare şi implementare a strategiilor de dezvoltare şi de planificare a acţiunilor concrete, cu toate că autorităţile municipale şi cele raionale cunosc paşii legali şi practici ce trebuie parcurşi pentru întocmirea unor strategii sustenabile, iar unele dintre acestea chiar sînt în proces de elaborare a unor strategii. De asemenea, ierarhia de planuri are un statut legal clar şi intercorelarea dintre documentele pe diverse niveluri – republican, raional, local – este înţeleasă.
Bazele de date naţionale incomplete, planurile urbanistice generale şi strategiile de dezvoltare locală neactualizate. Potrivit legislaţiei în vigoare, APL are obligaţia să întocmească, să actualizeze şi să aprobe planul urbanistic general (în continuare – PUG) al localităţii, instrument de lucru care constituie baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare în perioada de valabilitate a acestuia. Studiile arată că 90% dintre localităţile republicii fie nu dispun de un PUG, fie acest document este învechit. PUG ale localităţilor ar trebui să preia prevederile documentaţiei de amenajare a teritoriului (Planul de amenajare a teritoriului naţional, planurile regionale de amenajare a teritoriului), ale altei documentaţii de urbanism care, de asemenea, lipsesc. Din aceste considerente, activităţile ce ţin de zonarea teritoriului, stabilirea şi delimitarea terenurilor, determinarea condiţiilor de construcţii şi delimitarea zonelor cu restricţii sau a celor protejate, organizarea căilor de comunicaţie, corelarea cu planurile regionale, promovarea potenţialului de dezvoltare economico-socială se realizează neorganizat şi în lipsa unei viziuni unitare de dezvoltare. În plus, nu există statistici credibile şi sisteme de colectare şi de analiză a datelor prin dezagregare după sex, vîrstă, originea etnică.
Lipsa motivării şi a disponibilităţii de utilizare a formelor moderne de cooperare teritorială (poli de creştere, zone metropolitane, microregiuni etc.) care ar contribui la impulsionarea procesului de dezvoltare locală. În condiţiile în care organizarea administrativ-teritorială este excesiv de fragmentată, se impune necesitatea de a dezvolta şi aplica forme şi metode eficiente, optimale de consolidare a UAT, contribuind direct la impulsionarea procesului de dezvoltare locală. În acest sens există multe opţiuni, cum ar fi: consolidarea teritorială voluntară, cooperarea intermunicipală, poli de creştere, zone metropolitane, microregiuni etc. Aceste forme de cooperare teritorială ar stimula consolidarea teritorială şi, respectiv, ar genera venituri care se expun direct asupra calităţii vieţii localnicilor.
Resursele şi capacităţile insuficiente de implementare a strategiilor de dezvoltare şi de atragere a resurselor financiare externe. Procesul de dezvoltare locală se confruntă cu o insuficienţă majoră de resurse şi capacităţi (materiale, umane, financiare) pentru implementarea strategiilor de dezvoltare existente. Conform datelor unor studii recente, doar 5% dintre acţiunile planificate în strategiile de dezvoltare au acoperire financiară. Implementarea documentelor strategice este astfel strîns legată de atragerea resurselor financiare externe. În aceste condiţii, APL are nevoie de surse financiare adecvate pentru cofinanţarea proiectelor şi de personal specializat. În organigramele-tip, funcţiile de specialişti în atragerea investiţiilor lipsesc, iar acolo unde există, capacităţile sînt minime.
O nouă schimbare în organizarea teritorială a fost operată în anul 2003, odată cu desfiinţarea judeţelor şi revenirea la raioane ca entitate de nivelul al doilea, reducîndu-se în acelaşi timp autonomia locală. Concomitent, a început să crească numărul primăriilor, astfel încît în 2011 atestăm 898 de APL de nivelul întîi.
În multe ţări europene dezvoltate, organizarea administrativ-teritorială este adaptată periodic condiţiilor sociale şi economice în schimbare, astfel încît aceasta să fie optimă atît din punctul de vedere al eficienţei de asigurare a serviciilor, cît şi din punctul de vedere al democraţiei. Motivele schimbărilor din Republica Moldova au fost însă de natură politică, consecinţele acestora avînd un impact negativ asupra autonomiei şi funcţionării APL, exprimat prin:
Fragmentarea excesivă a sistemului administrativ-teritorial în Republica Moldova. Analizînd distribuţia localităţilor în funcţie de numărul de locuitori, constatăm că 86% dintre ele au mai puţin de 5000 de locuitori. Deşi legea prevede un număr minim de 1500 de locuitori pentru a se putea justifica crearea unei UAT de sine stătătoare, mai mult de 25% dintre acestea, prin excepţie, nu corespund normei legislative menţionate. Experienţa europeană arată că nu există o mărime optimă a UAT, iar unele studii indică un prag adecvat de 5000 de locuitori, începînd de la care sînt asigurate perspective mai bune de creştere economică şi economii de scară în prestarea serviciilor publice locale.
Marea majoritate a APL rurale nu asigură servicii publice comunale. Rezultatul proceselor descrise mai sus, în special al fragmentării excesive a APL, cu precădere în zona rurală, a fost reducerea capacităţii acestora de a furniza servicii publice. Astfel, majoritatea APL rurale (care reprezintă 94% din numărul total) au, în principal, un rol de reprezentare, şi nu de asigurare a unor servicii comunale propriu-zise. Funcţiile şi responsabilităţile/competenţele atribuite acestor autorităţi se rezumă, de facto, la emiterea de acte (certificate, autorizaţii etc.). Aceste APL nu au personalul şi nici resursele financiare necesare pentru a asigura funcţii mai complexe.
Fragmentarea teritorială excesivă are şi alte consecinţe asupra autorităţilor APL şi funcţionării acestora. Astfel, baza fiscală şi veniturile colectate pe teritoriul unei localităţi sînt insuficiente pentru a menţine un aparat administrativ care să poată asigura servicii publice. Imposibilitatea obţinerii economiilor de scară în furnizarea serviciilor publice locale, din cauza numărului redus al populaţiei per UAT, pune nejustificat în sarcina autorităţilor de nivelul al doilea responsabilităţi ce ar trebui îndeplinite la nivelul întîi şi măreşte preţul serviciilor publice oferite. Dimensiunea teritorială redusă, numărul mic de locuitori şi baza fiscală inexistentă fac imposibilă realizarea unor planuri efective de dezvoltare economică şi socială la nivel local.
Aceleaşi acţiuni negative în calea dezvoltării APL le generează şi lipsa, în legislaţia naţională, a reglementării modalităţilor de cooperare transfrontalieră, cu toate că Republica Moldova a ratificat, în 1999, Convenţia-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale din 21 mai 1980, intrată în vigoare la 1 februarie 2001.
Mărimea optimă a UAT de nivelul al doilea depinde de organizarea administrativ-teritorială a UAT de nivelul întîi. Aceasta înseamnă că, la o structură teritorială consolidată, UAT de nivelul al doilea poate cuprinde teritorii mai mari şi o populaţie mai numeroasă, fapt care facilitează planificarea şi dezvoltarea economică, favorizează economii de scară pentru o serie de servicii, nu mai puţin important fiind şi accesul la fondurile europene de dezvoltare.
Fragmentarea administrativ-teritorială condiţionează în mod fundamental descentralizarea funcţională, fiind în fapt un obstacol în calea reformei. Menţinerea unei structuri puternic fragmentate, în condiţiile lipsei unei baze fiscale, va face imposibilă atribuirea unor funcţii semnificative autorităţilor APL de nivelul întîi şi consolidarea autonomiei locale.
Eventualele schimbări propuse în organizarea administrativ-teritorială urmează a fi supuse unei analize de impact din perspectiva drepturilor omului şi egalităţii de gen în scopul elaborării unor măsuri de micşorare a oricărui impact negativ privind accesul femeilor şi al grupurilor vulnerabile la serviciile publice locale.
Capacitatea redusă de planificare strategică şi de administrare a diverselor resurse la nivelul primăriilor. Aceasta înseamnă că, pe de o parte, autorităţile APL, din lipsă de resurse umane competente, nu pot elabora planuri strategice de calitate sau nu pot organiza şi controla procesul de elaborare a acestora, iar, pe de altă parte, personalul primăriilor are dificultăţi în administrarea resurselor financiare, de patrimoniu etc., astfel încît întreaga gamă de responsabilităţi/competenţe să fie îndeplinite în condiţii satisfăcătoare. În plus, procesul de elaborare a planurilor nu este întotdeauna consultativ şi nu ia în considerare dorinţele şi nevoile oamenilor, lăsînd la o parte grupurile vulnerabile şi minorităţile.
Lipsa performanţei funcţionale a APL cauzată de limitările de personal şi de practicile defectuoase în managementul resurselor umane. Conform studiilor elaborate în contextul priorităţii de descentralizare, au fost identificate 14 domenii de competenţă proprie şi 99 de atribuţii ce revin autorităţilor APL. Peste 40 de acte normative stabilesc atribuţii şi normative pentru APL. Funcţionarea APL în domeniul recrutării resurselor umane competente este condiţionată de APC care dictează limitele statelor de personal ale APL în funcţie de numărul de locuitori din fiecare UAT. Practica şi cultura administrativă din Republica Moldova susţin aceste modalităţi vicioase, fapt argumentat prin nealocarea de finanţe suplimentare ce ar permite salarizarea noilor poziţii, instituite diferit de cele stabilite prin hotărîri de Guvern.
O consecinţă practică a limitării de mai sus este că structurile APL nu sînt conforme domeniilor de activitate şi nu corespund multiplelor atribuţii prevăzute de cadrul normativ în vigoare. Autorităţile APL nu au capacitatea de a îndeplini sarcinile şi competenţele stabilite de legislaţie, nu dispun de potenţial pentru preluarea de noi responsabilităţi din considerente organizaţionale, instituţionale, financiare şi manageriale.
Pe lîngă neconcordanţa funcţională determinată de limitările de personal, funcţionarea autorităţilor APL este afectată şi de practica defectuoasă în domeniul managementului resurselor umane în ceea ce priveşte angajarea, motivarea şi promovarea funcţionarilor locali. Aceasta conduce la un grad de atractivitate redusă a locurilor de muncă în APL şi, ca urmare, la o calitate şi o calificare inadecvată a personalului. Primarii afirmă necesitatea îmbunătăţirii pregătirii profesionale şi a competenţelor funcţionarilor publici în cîteva domenii foarte importante: managementul public şi de proiect, managementul financiar, tehnologia informaţiei, limbile străine.
Utilizarea frecventă a unor instrumente netransparente şi ilegale de recrutare a personalului în APL favorizează clientelismul, nepotismul şi politizarea funcţiei publice la nivel local, deşi accesul în funcţia publică este condiţionat de principiul transparenţei, iar funcţionarul public se bucură de stabilitate în funcţia deţinută şi este protejat de presiuni nelegitime. Astfel, conform studiilor elaborate în contextul priorităţii de descentralizare, se atestă existenţa unor practici neconforme de recrutare/promovare a personalului la nivelul APL: recrutarea fără anunţuri publice prealabile, în baza unor proceduri informale (relaţii personale, politice sau de familie).
Participarea relativ pasivă a populaţiei la procesul electoral şi la cel decizional. Locuitorii sînt puţin informaţi cu privire la activitatea consiliului local sau a primăriei, fie din cauza lipsei de mijloace tehnice, fie din dezinteres, iar consiliul local este puţin implicat în problemele comunităţii. Participarea populaţiei şi a societăţii civile (prin ONG-uri) la monitorizarea şi influenţarea procesului decizional local în practică este limitată, fiind determinată de comportamentul inadecvat al aleşilor locali, chiar dacă la nivel legislativ există mecanisme de asigurare a transparenţei în luarea de decizii, precum procedurile de consultare publică, principiul liberului acces la şedinţele consiliilor locale etc.
Nediscriminarea, participarea, transparenţa şi responsabilizarea. Procesele locale de luare a deciziilor sînt deseori netransparente şi neparticipative. Există o interdependenţă între participarea publică scăzută, transparenţa scăzută, responsabilitatea scăzută şi amploarea discriminării în societate, care, cuplate, obstrucţionează publicul în exercitarea influenţei asupra chestiunilor publice relevante. Prin comparaţie cu alte grupuri ale societăţii, femeile şi persoanele vulnerabile au un acces mai limitat la informaţie şi la canalele de influenţă şi de responsabilizare. Discriminarea este amplificată de lipsa influenţei asupra procesului local de luare a deciziilor. Pentru rezolvarea acestor probleme se recomandă folosirea măsurilor speciale, cum ar fi cotele, ca parte componentă a politicilor de abilitare şi nediscriminare.
Implementarea legislaţiei referitoare la conflictul de interese şi sistemul de incompatibilităţi. Pe de o parte, iresponsabilitatea factorilor de decizie favorizează menţinerea şi extinderea anumitor forme de corupţie la nivelul APL. Pe de altă parte, mecanismele existente de verificare sistematică şi de penalizare a abaterilor de la regulile de integritate sînt încă slab dezvoltate.
Gradul scăzut de reprezentativitate a aleşilor locali. Modul de alegere a membrilor consiliilor locale şi ai celor raionale, deopotrivă cu problemele identificate mai sus, generează o lipsă de reprezentativitate a aleşilor locali, percepută de locuitori. Cel mai des, problema este atribuită sistemului electoral pe liste de partid, dar de multe ori se invocă şi pregătirea insuficientă în domeniile specifice de activitate a candidaţilor, inclusiv a celor la funcţia de primar. Impresia de nereprezentativitate este determinată şi de faptul că printre aleşi se numără prea puţini tineri şi un număr redus de femei.
Egalitatea de gen şi drepturile femeilor. Guvernul a făcut eforturi în vederea îmbunătăţirii performanţei ţării la capitolul egalitatea de gen şi abilitarea femeilor. În 2006 a fost aprobată Legea nr. 5-XVI cu privire la asigurarea egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi. A fost aprobat Programul naţional de asigurare a egalităţii de gen pe anii 2010–2015 şi Planul de acţiuni pentru implementarea acestuia în perioada 2010–2012. În pofida acestui fapt, nu se observă progrese tangibile în acest domeniu. Situaţia femeilor este afectată în mod negativ de o multitudine de factori, cum ar fi: un mecanism instituţional slab de asigurare a egalităţii de gen, un cadru normativ implementat inadecvat, şi chiar persistenţa atitudinilor patriarhale şi a unor stereotipuri privind rolul femeilor şi al bărbaţilor în societate. Femeile participă mai puţin în viaţa publică, au un acces mai limitat la serviciile publice locale, sînt afectate în proporţie mai mare de sărăcie etc. În vederea ameliorării acestei situaţii, pentru atingerea egalităţii de gen şi promovării drepturilor femeilor, Programul de activitate al Guvernului pentru anii 2011–2014 stabileşte un set de măsuri prioritare, relevante pentru Strategie, cum ar fi: ajustarea cadrului legal intern la Legea nr. 5-XVI cu privire la asigurarea egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi şi la standardele şi mecanismele de asigurare a oportunităţilor egale pentru femei şi bărbaţi, promovarea participării femeilor în procesul decizional de interes public, consolidarea mecanismului instituţional de asigurare a egalităţii între femei şi bărbaţi la nivel central şi local etc.
Descentralizarea este un proces continuu de autoanaliză şi reformă a unui stat, prin care se urmăreşte distribuirea optimă a responsabilităţilor şi a resurselor între APC şi APL. Deciziile sînt luate de nivelul de autoritate cel mai apropiat de cetăţean (subsidiaritate), astfel încît serviciile oferite să corespundă cerinţelor şi nevoilor beneficiarilor, în condiţii de eficienţă economică.
Procesul descentralizării oferă APL puteri şi responsabilităţi în trei sfere: politică, administrativ-organizaţională şi financiară. Aceste puteri trebuie exercitate în condiţii de autonomie, care presupune libertatea neîngrădită de luare şi exercitare a deciziilor în condiţiile respectării legalităţii, încadrării în politicile naţionale şi responsabilizării în faţa cetăţeanului.
Mecanismele de responsabilizare publică şi socială trebuie să creeze un cadru care să ofere populaţiei posibilitatea şi oportunitatea de a face APL răspunzătoare în faţa alegătorilor şi a publicului larg. În acelaşi timp, APL trebuie să aibă mijloace şi stimulente pentru a răspunde cerinţelor locuitorilor, atît în ceea ce priveşte serviciile oferite, cît şi în ceea ce priveşte transparenţa procesului şi actului decizional.
Pe lîngă acest cadru de responsabilizare sociopolitică, trebuie modernizate şi mecanismele de responsabilizare administrativă.
Prezenta Strategie propune o revizuire a relaţiilor existente între instituţiile cu subordonare centrală plasate în teritoriu, pe de o parte, şi administraţiile alese la nivel local şi raional, pe de alta. Procedurile de raportare şi control de legalitate în relaţia cu nivelurile administrative superioare trebuie să asigure autonomia locală lărgită, în paralel cu legalitatea şi profesionalismul deciziilor şi acţiunilor locale. Aceasta presupune o reformă cuprinzătoare în toate domeniile de competenţă şi atribuţii proprii APL. Strategia va trebui să definească aceste noi forme de responsabilizare administrativă prin amendarea a circa 40 de acte normative care reglementează competenţele APL.
Guvernul s-a pronunţat ferm în favoarea unei abordări bazate pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen în elaborarea şi implementarea prezentei Strategii. Aceste principii (participare, nediscriminare, transparenţă şi responsabilizare) trebuie să îmbunătăţească condiţiile de viaţă ale populaţiei prin acces sporit şi echitabil la toate serviciile publice, să întărească democraţia locală printr-o participare publică intensă, prin transparenţă şi responsabilizare a politicilor şi a actului administrativ local. Astfel, Strategia va stimula o dezvoltare care are omul în prim plan şi drept consecinţă toate păturile societăţii vor beneficia în urma schimbărilor.
Prin descentralizare se urmăreşte îmbunătăţirea funcţiilor politice, administrative şi fiscale, serviciile şi beneficiile fiind asigurate, într-un mod mai echitabil, pentru întreaga populaţie. Analiza bazată pe drepturile omului şi pe impactul asupra egalităţii de gen reprezintă instrumente importante pentru atingerea acestor scopuri.
Literatura de specialitate, experienţele altor procese de descentralizare şi situaţia concretă a Republicii Moldova impun definirea unui set coerent de principii care să stea la baza procesului de descentralizare. În special, este nevoie de reguli şi norme de bună practică, bazate pe experienţa internaţională, care să definească şi să încadreze atribuirea/transferul competenţelor şi resurselor către APL de ambele niveluri. Aceste principii pot funcţiona în calitate de criterii de fundamentare pentru elaborarea întregului sistem de competenţe descentralizate, împreună cu mecanismele de exercitare şi cu sistemele de finanţare.
Principiile puse la baza prezentei Strategii sînt următoarele:
a)principiile fundamentale ale dreptului european şi ale dreptului internaţional, cu precădere în abordarea şi promovarea consistentă a drepturilor şi libertăţilor omului (aceste principii sînt, inter alia: principiul stabilit în articolul 1 al Convenţiei europene a drepturilor omului, prin care statul garantează drepturile fundamentale ale tuturor persoanelor aflate pe teritoriul său; interzicerea discriminării; garantarea dreptului tuturor persoanelor de a avea personalitate juridică în faţa legii, conform articolului 16 din Pactul internaţional cu privire la drepturile politice şi civile), a egalităţii de gen, a principiilor nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării;
b)cadrul legal, normativ şi punerea lui în practică trebuie să asigure responsabilizarea APL în faţa populaţiei (accountability) şi a nivelurilor administrative superioare, garantînd în acelaşi timp libertatea locală de decizie şi de management;
c)atribuirea/transferul competenţelor către APL – elaborarea şi implementarea sistemului de management şi finanţare, precum şi stabilirea definitivă a proprietăţii asupra patrimoniului – trebuie să fie ulterioare şi determinate de modul în care competenţele sînt stabilite pe niveluri de administraţie publică;
d)principiul corelării – acţiunile sau reformele propuse spre implementare în domeniul APL urmează a fi corelate cu reformele aflate în derulare;
e)banii urmează funcţia – sistemul financiar va fi adaptat în funcţie de acordarea de atribuţii, iar veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care răspunde de prestaţia respectivă;
f)patrimoniul urmează funcţia – responsabilul de exercitarea competenţei primeşte şi proprietatea activelor fixe necesare (patrimoniu). Realizarea gestionării eficiente şi efective a patrimoniului local poate avea loc doar în cazul abilitării APL cu competenţă decizională deplină, aşa cum cere Carta Europeană, fără a admite ingerinţa altor autorităţi sau instituţii;
g)investiţia urmează competenţa – nivelul administrativ responsabil de exercitarea unei competenţe trebuie să fie responsabil şi pentru întregul proces investiţional;
h)atribuirea/transferul competenţelor trebuie să îmbine armonios subsidiaritatea şi eficienţa, aceasta din urmă fiind definită prin 3 criterii principale: (i) aria geografică a beneficiarilor unei competenţe să corespundă în mare măsură ariei unităţii administrative care o va exercita; (ii) exercitarea competenţei respective să permită realizarea economiilor de scară, inclusiv prin asocierile intermunicipale; (iii) UAT căreia i se atribuie competenţa trebuie să aibă capacitate fiscală şi de management suficientă pentru exercitarea acesteia;
i)pentru a consolida echitatea şi răspunderea democratică faţă de locuitori, trebuie să existe corespondenţă între: (i) teritoriul unde se efectuează prestarea unui serviciu de către autoritatea locală şi cel de pe care se colectează impozitele locale; (ii) beneficiar şi plătitor („utilizatorul plăteşte”); (iii) puterea de decizie şi responsabilitate (cel care decide trebuie să răspundă şi pentru consecinţele deciziei sale);
j)trebuie asigurat un anumit grad de coeziune teritorială, prin reducerea disparităţilor de resurse disponibile la ambele niveluri de APL;
k)sistemul financiar trebuie să stimuleze efortul fiscal propriu;
l)monitorizarea, auditul şi controlul gestionării patrimoniului de către APL trebuie să fie strict reglementate, punctuale, previzibile şi eficiente, urmărind asigurarea legalităţii, bunei administrări şi a interesului public general privind resursele funciare şi imobiliare, precum şi, după caz, cele naturale şi ale subsolului;
m)atribuirea/transferul competenţelor, al surselor de venit şi al patrimoniului între APC şi APL şi între diversele niveluri ale acesteia din urmă trebuie să fie formale (fixate în lege), clare şi stabile, definind toate rolurile şi funcţiile specifice, mecanismele prin care se vor exercita acestea şi drepturile de proprietate asupra activelor implicate;
n)sistemul financiar trebuie să asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea şi autonomia pentru ambele niveluri ale APL prin: (i) garantarea posibilităţii de a asigura un nivel minim al serviciilor, avînd în vedere diferenţele obiective dintre diverse UAT; (ii) evitarea partajării cu APL a surselor de venit volatile în timp sau care produc dezechilibre teritoriale în colectare; (iii) folosirea, pe cît e posibil, a unor criterii obiective în sistemul de transferuri; şi (iv) reducerea, pe cît e posibil, a posibilităţii de modificare a sistemului prin legea bugetară anuală sau prin alte legi ad-hoc.
Aceste principii formează un cadru coerent de atribuire/de transfer al competenţelor, al surselor de venit şi al patrimoniului într-un mod eficace, clar şi stabil, astfel încît furnizarea serviciilor publice – modul preferenţial prin care se manifestă exercitarea unei competenţe – să corespundă nevoilor şi cerinţelor beneficiarilor.
Viziunea Strategiei
O administraţie publică locală democratică şi autonomă, care să asigure în mod echitabil, inclusiv din perspectiva respectării drepturilor grupurilor vulnerabile, prestarea de servicii publice de calitate şi managementul eficient al competenţelor locale.
Scopul Strategiei
Asigurarea unei administraţii publice locale care să funcţioneze democratic şi autonom, să aibă capacitatea şi resursele necesare pentru a furniza servicii publice conform necesităţilor şi cerinţelor beneficiarilor, inclusiv din perspectiva drepturilor grupurilor vulnerabile în condiţii de eficienţă, eficacitate, echitate şi disciplină financiară.
În baza acestei viziuni, obiectivele specifice definite în continuare sînt strîns legate de îndeplinirea a două cerinţe foarte importante. Este vorba de: (i) creşterea autonomiei APL în furnizarea de servicii specifice competenţelor proprii care au fost deja descentralizate din punct de vedere legal, dar unde există încă probleme în exercitare; şi (ii) descentralizarea competenţelor ce ţin de serviciile publice naţionale (educaţie, cultură, servicii sociale sau sănătate etc.) care urmează a fi definite prin documente de politici sectoriale, bazate pe principii şi criterii efective stipulate de prezenta Strategie, şi care să permită furnizarea lor eficientă.
Activităţi:
1.1. Elaborarea nomenclatorului competenţelor autorităţilor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea.
1.2. Evaluarea necesarului/disponibilului de resurse financiare necesare exercitării eficiente şi eficace a competenţelor transferate către APL – evaluarea volumului de cheltuieli totale ale APL în funcţie de competenţele transferate.
1.3. Revizuirea sistemului actual instituţional/juridic de delegare a competenţelor către APL conform principiilor enunţate, setului de criterii stabilite prin prezenta Strategie.
1.4. Crearea de instrumente instituţionale, legale şi financiare care să stimuleze furnizarea eficientă a serviciilor specifice competenţelor descentralizate (asociere, concesionare, contractare).
1.5. Asigurarea de către Guvern a elaborării documentelor de politici sectoriale de descentralizare, în baza principiilor şi criteriilor expuse în prezenta Strategie, ţinîndu-se cont de formele şi de statutul special de autonomie, în condiţiile unei legi organice (statutul juridic special al Găgăuziei).
1.6. Consolidarea capacităţii instituţionale şi profesionale la nivelul APC, în special la nivelul Cancelariei de Stat, în ceea ce priveşte aplicarea principiilor şi criteriilor specifice unei descentralizări eficiente şi eficace, sensibile şi la dimensiunea de gen .
1.7. Perfecţionarea mecanismului instituţional la nivel local cu scopul de a asigura implementarea principiului egalităţii de gen în politicile de dezvoltare locală.
1.8. Revizuirea şi perfecţionarea legislaţiei ce reglementează statutul municipiului Chişinău.
Delimitarea clară a competenţelor este primul pas spre o descentralizare reală. Noţiunile şi principiile menţionate în anexa nr. 1 acoperă domeniile descentralizării financiare şi descentralizării patrimoniale ale Strategiei, care sînt inseparabile de domeniul descentralizării serviciilor şi competenţelor.
Activitatea 1.1 impune realizarea unui nomenclator complet al competenţelor APL de ambele niveluri în baza criteriilor descrise şi a principiilor enumerate în anexa nr. 1. Acest nomenclator va sta la baza evaluării surselor financiare pentru exercitarea competenţelor, va ordona şi va structura prevederile legislative.
Realizarea nomenclatorului competenţelor APL presupune analiza în detaliu a legislaţiei în vigoare, a practicilor internaţionale relevante în domeniu şi a prevederilor specifice ale Cartei Europene.
Activitatea 1.3 este complexă şi presupune analiza şi revizuirea unui volum semnificativ de acte normative.
Activitatea 1.5 urmează a fi realizată ţinîndu-se cont de actele legislative speciale care prevăd reglementarea cadrului legislativ-normativ existent.
Activitatea 1.8 impune revizuirea şi perfecţionarea cadrului normativ ce reglementează statutul capitalei, în special al Legii privind statutul municipiului Chişinău.
Activităţi:
2.1. Consolidarea bazei de venituri proprii ale APL şi a autonomiei de decizie asupra lor.
2.2. Reformarea sistemului de transferuri şi impozite partajate, statuarea acestuia pe baze obiective şi previzibile, cu separarea bugetelor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, pentru a asigura un nivel cel puţin minim de servicii, cu condiţia ca sistemul să nu descurajeze efortul fiscal propriu şi utilizarea raţională a resurselor.
2.3. Consolidarea autonomiei şi a managementului financiar la nivelul APL, cu garantarea disciplinei financiare, creşterea transparenţei şi participării publice.
Activitatea 2.1 stabileşte revizuirea cadrului legal şi normativ existent pentru a determina creşterea veniturilor proprii ale APL, pentru a stimula colectarea proprie şi a întări autonomia locală. Se propune revizuirea sistemului existent de taxe şi impozite, astfel încît sumele încasate să corespundă responsabilităţilor şi să reducă suprareglementarea de la centru a administrării veniturilor locale. De asemenea, prin activitatea 2.1 se are în vedere identificarea şi introducerea unor noi surse de venituri locale, unor cote suplimentare la cele existente sau învestirea cu dreptul de a oferi facilităţi fiscale locale.
Principalele criterii pentru determinarea unor noi taxe locale sînt următoarele: veniturile să fie semnificative şi vizibile, să acopere o bază largă de impozitare, să fie stabile şi puţin afectate de ciclurile economice, predictibile, să fie plătite de locuitori şi să nu poată fi exportate (puse pe umerii locuitorilor din alte localităţi), costurile administrative să fie mici şi să fie acceptate de populaţie. Este important ca veniturile locale să mărească gradul de responsabilizare al autorităţilor locale, pentru aceasta cel puţin rata de impozitare trebuie să fie decisă la nivel local. Noile impozite locale trebuie definite în legislaţia naţională. Este important ca decizia de a introduce noi impozite şi taxe locale sau facilităţi fiscale să fie lăsată consiliului local, dar estimarea necesarului de transfer de echilibrare să fie făcută în funcţie de capacitatea fiscală a localităţii şi nu în funcţie de veniturile colectate.
Activitatea 2.2 prevede revizuirea actualului sistem de partajare a impozitelor şi de alocare a transferurilor (cu destinaţie generală, de echilibrare, condiţionate), precum şi îmbunătăţirea sistemului de finanţare a investiţiilor de capital (granturi sau împrumuturi). În acest sens sînt propuse examinării mecanisme financiare care vor încuraja cooperarea intermunicipală şi consolidarea capacităţii administrative.
În baza nomenclatorului de competenţe realizat în cadrul obiectivului specific I se va efectua evaluarea de ansamblu a nevoilor şi posibilităţilor de finanţare a competenţelor proprii ale APL, incluzînd şi sumele de echilibrare.
Există mai multe posibilităţi de a asigura finanţarea serviciilor recent descentralizate. Principalele surse de fonduri sînt: (i) veniturile proprii; (ii) taxele şi impozitele partajate; (iii) transferurile interbugetare şi granturile interguvernamentale. Bugetele locale trebuie să se alimenteze din aceste trei surse principale în mod echilibrat, pentru a asigura stabilitatea lor pe termen lung, iar autorităţilor APL trebuie să li se permită să administreze aceste bugete fără restricţii semnificative. Tipurile de venituri ce vor fi disponibile APL depind, în mare măsură, de caracteristicile funcţiilor descentralizate: competenţele exclusive se vor finanţa cu precădere din impozite, taxe şi tarife locale, iar acolo unde acestea nu sînt suficiente, din transferuri generale, în timp ce responsabilităţile partajate se vor finanţa printr-o combinaţie de impozite şi transferuri condiţionate. Calculul nivelului exact de finanţare pentru o nouă competenţă descentralizată trebuie să aibă la bază costul total real, incluzînd costurile directe şi indirecte ale prestaţiei respective.
Transferurile de la nivel central au scopul de: (i) a garanta un standard minim de calitate la exercitarea competenţelor descentralizate; (ii) a crea stimulente de raţionalizare a cheltuielilor şi de sporire a veniturilor proprii; (iii) a asigura echilibrul şi coeziunea teritorială în termeni de capacitate de prestare şi de generare de venituri. Aceste deziderate generale pot fi atinse prin diverse metode de alocare financiară: impozite partajate (fie la sursa de colectare, fie, ulterior, printr-o formulă), transferuri generale şi transferuri condiţionate etc.
Transferul general poate fi folosit în mod independent de APL, aceasta avînd deplină autonomie în stabilirea priorităţilor şi în alocarea resurselor pentru diferite competenţe proprii. Acest transfer general va include atît actuala cotă defalcată din impozitul pe venit (transfer general partajat), cît şi sumele de echilibrare destinate să reducă disparităţile orizontale generate de capacităţile fiscale diferite ale APL. Veniturile proprii vor fi estimate pornindu-se de la actuala situaţie a APL şi ţinîndu-se cont de alte măsuri ale actualei strategii de extindere a bazei fiscale specifice APL: transferul de noi impozite către APL, lărgirea bazei fiscale a actualelor impozite şi taxe locale (prin eliminarea sau reducerea facilităţilor fiscale), creşterea flexibilităţii în stabilirea cotelor de impozit, îmbunătăţirea colectării.
Cheltuielile calculate ale competenţelor proprii vor fi estimate pornindu-se de la 2 criterii:
a) cheltuielile efective din ultimii ani pentru servicii specifice acestor competenţe;
b) un nivel minim de servicii specifice acestor competenţe ce trebuie asigurat pentru fiecare comunitate locală.
Transferul general de la bugetul de stat are scopul de a suplimenta veniturile proprii şi a oferi autorităţii locale veniturile necesare pentru a-şi exercita competenţele proprii în condiţii de autonomie bugetară. El va fi compus atît din cota defalcată din impozitul pe salariu (venit) – impozit partajat între APC şi APL – cît şi din sumele de echilibrare. Ulterior se vor stabili nivelul efectiv al cotelor pe tipuri de APL (de nivelul întîi şi nivelul al doilea) şi formula de alocare a sumelor de echilibrare. Formula de alocare a transferului de echilibrare va fi determinată în funcţie de capacitatea fiscală a respectivei APL şi cheltuielile calculate ale competenţelor proprii.
Această formulă se va materializa într-un act normativ. În mod particular, acţiunea 2.2.5 din Planul de acţiuni îşi propune să stabilească un model de finanţare specific pentru competenţele partajate şi delegate. În baza principiilor şi criteriilor prezente în Strategie, este evident că competenţele care nu sînt proprii (partajate, delegate) trebuie finanţate în alt mod decît din veniturile generale (asupra cărora APL are deplină autonomie în ceea ce priveşte priorităţile şi alocările pentru o destinaţie sau alta). Interesul public (naţional) impune, în cazul acestor competenţe, ca APC să asigure realizarea în practică a beneficiilor importante ce trebuie să rezulte din exercitarea, chiar cu autonomie limitată, a acestor competenţe. De aceea finanţarea acestor competenţe se va face în special prin transferuri condiţionate, care trebuie să îndeplinească următoarele caracteristici:
a)se va transfera către APL o sumă globală cu destinaţie specificată (de exemplu, învăţămînt), dar care va putea fi alocată autonom de autoritatea APL pe componentele care i-au fost transferate în responsabilitate: o sumă anume pentru plata salariilor, alta pentru întreţinere, alta pentru materiale didactice, alta pentru reparaţii curente/capitale – evident cu respectarea standardelor din domeniu (salariile vor trebui plătite conform prevederilor legale; cheltuielile de instruire a personalului didactic vor trebui dimensionate potrivit standardelor de formare continuă);
b)transferul condiţionat va fi alocat către APL, de regulă, pe bază de formulă, care trebuie să fie cît mai simplă şi să aibă ca element central numărul de beneficiari ai serviciilor specifice competenţelor descentralizate. Numai în acest mod finanţarea poate fi corelată cu principiul orientării către client în furnizarea serviciilor publice. Formula se va stabili consultînd asociaţiile reprezentative ale autorităţilor APL;
c)competenţele partajate sau delegate vor putea fi finanţate şi în baza tarifelor percepute de la beneficiari, dacă acest lucru se consideră oportun (de exemplu, serviciile de stare civilă sau anumite servicii sociale foarte specializate), fie în mod uniform, fie în funcţie de venit;
d)cheltuielile de investiţii vor fi acoperite tot prin transferuri condiţionate cu această destinaţie, care vor fi alocate fie pe bază de formulă, fie pe bază competitivă (pe proiecte).
Creşterea complexităţii relaţiilor financiare necesită întărirea capacităţii Ministerului Finanţelor de monitorizare, evaluare şi elaborare a politicilor publice privind sistemul financiar al APL şi al relaţiilor interbugetare.
Activitatea 2.3 prevede măsuri pentru atingerea unei autonomii bugetare reale şi viabile prin revizuirea şi simplificarea procedurilor bugetare, menţinerea disciplinei bugetare, creşterea transparenţei faţă de public şi mărirea responsabilizării atît prin introducerea unui management financiar mai performant (bugete de performanţă şi bugetare multianuală), cît şi prin întărirea instrumentelor de control (audit intern şi extern) şi perfecţionarea sistemului de achiziţii publice la nivel local.
Noul sistem prevede instituţionalizarea dialogului dintre Guvern şi reprezentanţii APL prin crearea unei platforme permanente de comunicare şi negociere între APC, APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea în planificarea strategică şi în soluţionarea problemelor financiare curente, inclusiv a problemelor sensibile la dimensiunea de gen.
Activităţi:
3.1. Elaborarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietăţii de stat şi a proprietăţii UAT.
3.2. Inventarierea şi evidenţa proprietăţii publice a statului şi a UAT.
3.3. Finalizarea procesului de delimitare a proprietăţii de stat şi a proprietăţii UAT.
3.4. Reglementarea regimului juridic şi delimitarea patrimoniului de stat şi al UAT, public şi privat.
3.5. Dezvoltarea capacităţilor APL de administrare a patrimoniului prin elaborarea şi desfăşurarea cursurilor de instruire privind administrarea eficientă a patrimoniului.
3.6. Elaborarea mecanismelor de cooperare (public-privat, public-public, public-public-privat) pentru gestionarea eficientă a patrimoniului.
În procesul de descentralizare şi de îmbunătăţire a administrării patrimoniului este important să se distingă două aspecte importante:
a) crearea unui mecanism clar şi predictibil pentru transferul propriu-zis de proprietate către autorităţile APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea;
b) reglementarea utilizării şi administrării proprietăţilor deja transferate, atît de drept public, cît şi de drept privat.
Din tradiţia administrativă a ţărilor vest-europene se desprind cîteva principii de bază care ar trebui să guverneze procesul de descentralizare a patrimoniului. În primul rînd, drepturile de proprietate la nivel local nu trebuie tratate diferit comparativ cu cele ale altor instituţii publice precum cele de nivel central. Nu trebuie să existe limitări nerezonabile în ceea ce priveşte managementul proprietăţii la nivel local, altele decît cele impuse instituţiilor cu subordonare centrală.
Proprietatea la nivel municipal şi raional trebuie să fie distribuită judicios în categoriile public şi privat. De asemenea, drepturile de proprietate trebuie corelate, pe cît e posibil, cu structura de furnizare a serviciilor locale şi cu capacitatea autorităţilor locale de a administra eficient proprietatea. Ideea este ca instituţia care răspunde de furnizare să aibă şi drept de proprietate asupra mijloacelor necesare acestei furnizări. Trebuie de avut în vedere că, în timp ce procesul de descentralizare poate fi gradual, desfăşurat în paralel cu fortificarea capacităţii de administrare a activelor, orice transfer de proprietate, odată efectuat, este greu reversibil.
Acţiunile din planul de acţiuni propuse pentru activităţile 3.1–3.6 sînt concepute în baza acestor principii de bună practică şi vor conduce la:
a) descentralizarea dreptului de proprietate asupra activelor mobile sau imobile care, în practică, sînt gestionate de autorităţile locale. Odată cu dreptul de proprietate, către UAT vor fi transferate şi mijloacele folosite în prezent pentru administrarea acestor active;
b) crearea unui cadru care să asigure că ori de cîte ori, în viitor, autorităţile locale vor primi competenţe noi, acestea vor veni împreună cu dreptul de proprietate asupra mijloacelor folosite pentru exercitarea acestor competenţe şi cu suficiente resurse pentru o administrare eficientă a activelor;
c) asigurarea, prin legislaţia generală (concesiune, parteneriat public-privat) sau sectorială (vizînd diverse servicii publice sau tipuri de întreprinderi municipale) a unor standarde minime de calitate în ceea ce priveşte administrarea proprietăţii la nivel local.
Activităţi:
4.1. Perfecţionarea cadrului legal privind abilitarea APL cu capacităţi şi instrumente de impulsionare a procesului de dezvoltare locală, inclusiv prin utilizarea unor forme şi concepte moderne de cooperare teritorială.
4.2. Crearea şi dezvoltarea capacităţilor instituţionale de atragere a resurselor financiare pentru elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală.
4.3. Elaborarea/actualizarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală, incluzînd abordarea bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen.
4.4. Dezvoltarea capacităţilor APL de susţinere a cooperării transfrontaliere.
Activitatea 4.1 vizează acţiuni ce vor genera îmbunătăţirea şi completarea cadrului legal şi normativ în scopul sporirii rolului APL în gestionarea şi impulsionarea procesului de dezvoltare economică locală, inclusiv prin utilizarea unor forme şi concepte moderne de cooperare teritorială. APL trebuie să dispună de suficientă autonomie, inclusiv financiară, pentru a reuşi să folosească o diversitate de instrumente economice şi financiare, cum ar fi: (i) iniţiative fiscale – capacitatea de a impune şi de a utiliza în mod liber impozitele şi taxele locale în scopul dezvoltării comunităţilor; (ii) iniţiative financiare – libertatea de a formula strategii financiare şi de a beneficia de împrumuturi în condiţii clar stabilite, asociată cu libertatea de a folosi totalitatea resurselor financiare pentru îmbunătăţirea calităţii condiţiilor de trai şi impulsionarea dezvoltării economice; (iii) iniţiative bazate pe folosirea proprietăţii locale, a terenurilor şi a clădirilor, în scopul stimulării dezvoltării economice locale. De asemenea, APL trebuie să dispună de pîrghii legale destinate să încurajeze lansarea de noi afaceri, crearea de noi locuri de muncă şi furnizarea de servicii de instruire şi de extindere a gradului de ocupare a forţei de muncă.
În acest context, Strategia propune perfecţionarea cadrului legal şi abilitarea APL cu personal instruit, cu capacităţi şi instrumente de cooperare teritorială şi de impulsionare a procesului de dezvoltare economică locală prin: (i) realizarea unei analize complexe a cadrului legislativ şi normativ care reglementează competenţele APL în domeniul dezvoltării economice locale; (ii) propunerea de modificări ale cadrului legislativ, însoţite de mecanisme eficiente de aplicare; (iii) clarificarea oportunităţilor de utilizare a conceptelor şi a formelor moderne de cooperare teritorială (poli de creştere, zonă metropolitană, cooperare intermunicipală, microregiuni); (iv) definirea legală şi adoptarea conceptelor poli de creştere, zonă metropolitană, cooperare intermunicipală, microregiuni; (v) clarificarea oportunităţilor de atribuire a statutului de pol de creştere/municipiu principalelor oraşe din Republica Moldova.
Dezvoltarea economică locală se bazează pe procesul continuu de planificare şi implementare a programelor strategice de dezvoltare prin utilizarea optimă a resurselor locale. Activitatea 4.2 vizează realizarea acţiunilor de creare şi dezvoltare a capacităţilor instituţionale de atragere a resurselor financiare pentru elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală.
Numărul mic de localităţi care dispun de PUG poate fi explicat şi prin: (i) lipsa resurselor financiare locale şi centrale pentru realizarea şi implementarea acestor documente strategice, precum şi prin (ii) lipsa capacităţilor profesionale de realizare a planificării strategice, inclusiv bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen. Pentru remedierea acestei situaţii, în comun cu instituţiile specializate abilitate, vor fi elaborate şi desfăşurate cursuri de instruire a personalului APL privind elaborarea proiectelor şi atragerea resurselor pentru implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală, inclusiv prin prisma drepturilor omului şi egalităţii de gen.
De asmenea, la nivel regional se vor identifica posibilităţi de asigurare a consultanţei continue în domeniul atragerii de resurse financiare externe pentru elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare.
Activitatea 4.3 vizează acordarea de asistenţă APL în elaborarea/ actualizarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare regională/locală, incluzînd abordarea bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen. În acest scop se propune elaborarea şi aprobarea unei metodologii moderne şi unificate privind proiectarea, actualizarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare. În prezent, în Republica Moldova PUG se elaborează conform unei metodologii aprobate în anul 1992 (Hotărîrea Guvernului nr. 626 din 18 septembrie 1992 despre aprobarea Regulamentului cu privire la modul de elaborare, avizare şi aprobare a planurilor urbanistice generale ale localităţilor din Republica Moldova). Această metodologie este învechită, iar indicatorii şi standardele utilizate sînt din perioada sovietică. La elaborarea strategiilor de dezvoltare locală se utilizează o multitudine de metode şi abordări, de regulă diferite, ceea ce le face să fie lipsite de intercorelare cu strategiile regionale şi naţionale.
Pentru sporirea performanţelor planurilor de urbanism şi de amenajare a teritoriului se impune: (i) finalizarea Planului de amenajare a teritoriului naţional şi a planurilor regionale de amenajare a teritoriului; (ii) elaborarea planurilor locale de amenajare a teritoriului, care au drept scop corelarea programelor locale cu programele de nivel naţional şi regional, interconexiunea programelor locale, corelarea planurilor şi regulamentelor de urbanism pentru localităţile cuprinse în teritoriu, stabilirea condiţiilor de construibilitate pentru intravilanul şi extravilanul localităţilor; precum şi (iii) crearea bazei de date naţionale unice (GIS). Toate aceste documente vor sta la baza elaborării şi actualizării planurilor locale de amenajare a teritoriului, or PUG locale trebuie să preia o bună parte din prevederile Planului de amenajare a teritoriului naţional şi ale planurilor regionale.
Activitatea 4.4 vizează crearea instrumentelor şi a cadrului legal favorabile autorităţilor APL pentru dezvoltarea cooperării transfrontaliere.
În prezent, cooperarea transfrontalieră reprezintă o pîrghie eficientă pentru soluţionarea problemelor de dezvoltare social-economică a regiunilor frontaliere ale ţărilor limitrofe. Republica Moldova este angajată în cadrul a 3 euroregiuni. Astfel, peste 95% din teritoriu şi 90% din populaţia Republicii Moldova fac parte din cadrul euroregional de cooperare transfrontalieră.
În acest sens, pentru dezvoltarea mecanismului respectiv se preconizează: (i) crearea instrumentelor şi a cadrului legal favorabile autorităţilor APL pentru dezvoltarea cooperării transfrontaliere; (ii) acordarea de asistentă autorităţilor APL în promovarea cooperării în cadrul euroregiunilor şi în cadrul structurilor regionale internaţionale.
Activităţi:
5.1. Examinarea oportunităţilor de raţionalizare a structurilor administrativ-teritoriale, în baza studiilor privind consolidarea capacităţilor UAT, în conformitate cu criteriile şi principiile cuprinse în prezenta Strategie.
5.2. Consultarea membrilor comunităţilor locale, inclusiv a grupurilor vulnerabile, asupra opţiunilor de consolidare a capacităţilor UAT şi de cooperare intermunicipală.
5.3. Crearea de condiţii pentru implementarea opţiunilor de consolidare a capacităţilor UAT şi de cooperare intermunicipală.
Activităţile 5.1–5.3 se referă la fragmentarea administrativă excesivă care generează lipsa de eficienţă (în furnizare) şi propune realizarea unor activităţi ce vor conduce la explorarea unor soluţii bazate pe două modele de acţiune:
a) modelul normativ – amalgamarea unităţilor administrativ-teritoriale sau consolidarea administrativă, astfel încît să fie respectate principiile şi criteriile de eficienţă, să crească accesul beneficiarilor la serviciile publice şi, implicit, calitatea acestor servicii;
b) modelul cooperant – dezvoltarea instrumentelor specifice cooperării intermunicipale şi de stimulare a acesteia (în special financiare), astfel încît serviciile publice să fie furnizate în comun de mai multe UAT, sporind accesul la serviciile publice prestate şi calitatea acestora.
Fiecare dintre cele două modele are avantaje şi dezavantaje şi ele nu se exclud reciproc în mod complet. Astfel, primul model are avantajul de a produce rapid efecte economice, de a reduce cu mult costurile (în special în ceea ce priveşte funcţionarea APL), de a conduce mai repede la consolidarea financiară şi instituţională a UAT, de a spori eficienţa şi eficacitatea. Marele său dezavantaj este că foarte dificil se obţine un consens asupra modului în care să fie realizat, mai ales din punct de vedere politic – este un instrument mai „agresiv”, care riscă să divizeze diversele părţi interesate şi să facă, astfel, anevoios procesul de adoptare şi implementare. Eficacitatea acestui model a fost dovedită prin implementarea celor două reforme – din 1999 şi 2003, care s-au desfăşurat în mod ordonat şi fără împotriviri semnificative. În acelaşi timp, însă, lipsa consultărilor prealabile nu a convins nici APL, nici publicul de utilitatea reformelor.
Al doilea model este mai „prietenos”, nu provoacă atît de multă opunere din partea celor interesaţi, dar este mai puţin eficient. Sistemul de stimulente trebuie elaborat cu foarte mare atenţie, astfel încît să stimuleze în mod real furnizarea în comun a serviciilor publice de către UAT. Modelul are şi un defect: ca să fie eficace, acesta presupune existenţa unei anumite culturi a cooperării, a identificării rapide şi a respectării compromisului/consensului între diverse autorităţi publice de diferite dimensiuni şi culori politice. Acest lucru este destul de dificil în multe ţări aflate în tranziţie.
Activităţile 5.2 şi 5.3 sînt necesare pentru organizarea unor consultări publice pe această problemă sensibilă cu toţi factorii interesaţi – reprezentanţii APL, societatea civilă şi populaţia, inclusiv grupurile vulnerabile – şi pentru adoptarea unei decizii politice clare. De asemenea, vor fi întreprinse mai multe acţiuni pentru perfecţionarea unui cadru normativ adecvat.
Activităţi:
6.1. Perfecţionarea sistemului de instruire cu scopul de a asigura creşterea capacităţii profesionale a resurselor umane, atît pentru funcţionarii publici, cît şi pentru aleşii locali, în special în domeniile: planificare strategică participativă; management de proiect; management financiar-bugetar modern; organizarea şi asigurarea serviciilor comunale şi sectoriale; tehnologii informaţionale; limbi străine; analiza impactului din perspectiva de gen şi a drepturilor omului; planificarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen.
6.2. Asigurarea autonomiei organizaţionale atît în ceea ce priveşte structura instituţională, cît şi în ceea ce priveşte politica de personal, neadmiterea imixtiunii autorităţilor centrale în structura executivă locală sau raională.
6.3. Dezvoltarea cadrului normativ şi a practicilor privind managementul resurselor umane, care să asigure accesul liber şi nediscriminatoriu prin concurs transparent la funcţia publică, motivarea, stimularea, stabilitatea în funcţie şi posibilităţile de avansare în carieră pentru funcţionarii publici, inclusiv prin prisma dimensiunii de gen.
Dezvoltarea capacităţii instituţionale a APL se poate face numai în cadrul unui sistem coerent şi printr-un proces de reformă care să cuprindă întregul serviciu public, atît la nivel local, cît şi la nivel central. Astfel, se impune corelarea activităţilor prevăzute de prezenta Strategie cu prevederile unei strategii unitare de dezvoltare şi perfecţionare a funcţionarilor publici din întreaga administraţie, în baza unei analize detaliate a nevoilor de resurse umane.
Respectiv, exigenţele impuse în procesul de descentralizare presupun consolidarea capacităţii instituţionale şi profesionale a APC specializate, direct implicate şi responsabile de derularea procesului de descentralizare (cum ar fi: Cancelaria de Stat, Ministerul Finanţelor etc.). În acest context sînt relevante acţiunile privind consolidarea Direcţiei generale politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat, inclusiv prin creşterea numărului de personal, precum şi prin instruirea profesională a acestuia, aplicînd programe de ridicare a competenţelor profesionale şi de asistenţă tehnică. Un program de dezvoltare profesională şi, eventual, de asistenţă tehnică este necesar şi în cadrul APC specializate în domenii pasibile descentralizării (cum ar fi: Ministerul Finanţelor, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Ministerul Educaţiei, Ministerul Economiei, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor etc.).
Este importantă schimbarea viziunii de funcţionare a acestor ministere care, odată cu descentralizarea unor competenţe, nu vor mai avea numeroase sarcini operaţionale de rutină, dar se vor concentra asupra funcţiilor de planificare şi elaborare a politicilor, de monitorizare a performanţei şi de analiză sectorială avansată. Această schimbare va avea ca rezultat fundamentarea deciziilor de politică naţională pe date mai exacte şi posibilitatea trecerii la aplicarea reală a bugetelor pe programe. De asemenea, schimbarea va face administraţia publică centrală şi locală mai transparentă faţă de cetăţean în privinţa utilizării resurselor şi atingerii obiectivelor de politică stabilite. Programul de instruire şi asistenţă tehnică va trebui să asigure un domeniu vast al reformei administraţiei publice în ansamblu şi, deci, se cere a fi corelat cu politicile publice din acest domeniu.
Activitatea 6.1 subliniază necesitatea stringentă de pregătire şi perfecţionare a resurselor umane la nivelul APL – acestea au rezultat atît din discuţiile în grupurile de lucru ale Comisiei paritare pentru descentralizare, cît şi din studiile de specialitate elaborate în contextul priorităţii de descentralizare.
Activitatea 6.2 se integrează în procesul de consolidare a autonomiei APL, de reducere a controlului central excesiv. Controlul de ansamblu al cheltuielilor de personal în APL poate fi realizat prin mecanisme indirecte de natură financiar-bugetară (implementarea unor constrîngeri bugetare tari) la fel de eficace şi care le permit autorităţilor APL să ia decizii autonome în ceea ce priveşte numărul de personal, structura acestuia sau managementul efectiv al resurselor umane.
Activitatea 6.3 se referă la îmbunătăţirea substanţială a managementului resurselor umane la nivel local pe mai multe direcţii: evaluarea necesităţilor de personal, atît ca structură, cît şi din punct de vedere al calificărilor şi al competenţelor necesare; managementul procesului de recrutare şi promovare; dezvoltarea carierei funcţionarilor publici şi satisfacerea necesităţilor lor de instruire şi perfecţionare profesională; evaluarea performanţei funcţionarilor publici. Cu privire la acest ultim aspect, trebuie subliniat faptul că el este de maximă importanţă pentru dezvoltarea unei APL eficace, fiind în acelaşi timp un proces complex, dificil, a cărui perioadă de realizare o poate depăşi pe cea a Strategiei. De aceea activitatea 6.3 se referă la introducerea graduală şi limitată a elementelor de bază ale managementului de performanţă al resurselor umane şi de evaluare a rezultatelor funcţionarilor publici într-o manieră care să nu fie formală, ci să sprijine activitatea eficientă a APL.
Activităţi:
7.1. Îmbunătăţirea sistemului de alegeri la nivelul APL, astfel încît să crească semnificativ reprezentativitatea, responsabilitatea şi competenţa aleşilor locali.
7.2. Clarificarea regimului controlului administrativ de legalitate, de coordonare a serviciilor desconcentrate în teritoriu, cu respectarea strictă a autonomiei locale.
7.3. Extinderea participării publice în procesul decizional la nivel local, inclusiv prin prisma echilibrului de gen, şi generalizarea metodelor de consultare universală în vederea consolidării democratice.
7.4. Elaborarea Strategiei de comunicare şi a Planului de acţiuni care vor asigura o maximă transparenţă în procesul de implementare a prezentei Strategii.
Activitatea 7.1 are în vedere creşterea gradului de responsabilizare a aleşilor locali şi stimularea participării cetăţenilor la viaţa publică locală. Prima se poate face prin alegerea nominală a candidaţilor locali, scăderea pragului electoral pentru candidaţii independenţi, optimizarea numărului de consilieri locali. O problemă atestată în Republica Moldova este gradul scăzut de reprezentare a grupurilor vulnerabile, a minorităţilor etc. în autorităţile APL şi de participare a acestora la procesul decizional. Există practici internaţionale de constituire, pe lîngă consiliul local, a unor structuri consultative formate din reprezentanţii grupurilor respective, practici ce pot fi analizate, preluate şi adaptate condiţiilor locale.
Posibile alternative:
– Perfecţionarea sistemului electoral care să le permită cetăţenilor să aleagă consilierii nu numai pe liste de partid, asigurîndu-se şi alegerea pe liste nominale.
– Identificarea unor modalităţi de responsabilizare a aleşilor locali în vederea consolidării legăturii lor cu alegătorii/cetăţenii, eficientizarea consiliilor locale şi scăderea costurilor de funcţionare a acestora.
– Identificarea modalităţilor de îmbunătăţire a reprezentării minorităţilor şi grupurilor vulnerabile în funcţiile locale alese.
Activitatea 7.2 se axează pe separarea clară a responsabilităţilor central-locale şi raional-locale care presupune, pe de o parte, modificarea responsabilităţilor autorităţii centrale în sensul întăririi funcţiilor de elaborare a politicilor, de evaluare şi de monitorizare, iar pe de altă parte, crearea unor instrumente şi mecanisme de control eficient al legalităţii care să permită autorităţilor locale luarea de decizii şi funcţionarea autonomă cu respectarea normelor legale.
Ţinîndu-se cont de faptul că în Republica Moldova există condiţii de multietnicitate, de multiculturalitate, existînd şi grupuri vulnerabile care au drept principiu respectarea drepturilor omului, principiilor participării, nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării, şi politicile de personal trebuie să răspundă anumitor cerinţe. În acest sens, urmează a fi rezolvată problema grupurilor menţionate în ceea ce ţine de reprezentativitate în cadrul funcţiei publice, precum şi de sensibilizarea funcţionarilor publici la nevoile lor specifice, inclusiv prin măsuri afirmative speciale, precum cotele de reprezentare, ca parte a politicilor mai largi de abilitare şi nediscriminare.
Activitatea 7.3 are ca scop sporirea participării cetăţenilor la luarea de decizii publice. Un principiu important al unei guvernări democratice îl constituie posibilitatea oferită de autorităţile publice cetăţenilor de a influenţa deciziile care îi privesc. Este esenţial ca societatea să participe efectiv şi constructiv la acest proces public decizional. Există o serie de practici internaţionale care stimulează participarea publică. Aceste practici pot fi analizate şi adaptate la realităţile contextului local.
Activitatea 7.4 urmăreşte scopul ca Strategia de comunicare şi Planul de acţiuni să propună activităţi de informare şi comunicare eficientă pe termen scurt, mediu şi lung, să elaboreze profilul grupurilor-ţintă, să formuleze cele mai adecvate mesaje şi să identifice cele mai eficiente metode de comunicare cu fiecare dintre aceste grupuri.
Conform etapelor de progres ale reformei de descentralizare (instituţionalizare, conceptualizare, implementare sectorială), pentru desfăşurarea cu succes a acestui proces se impune adoptarea, în timp util, relativ scurt, a unui vast plan de acţiuni care să asigure evitarea eventualelor blocaje în implementare. Acţiunile sînt preconizate pentru a fi realizate etapizat:
a) etapa I – primele 12 luni, perioadă în care se planifică elaborarea şi aprobarea de acţiuni concrete ce vor asigura derularea eficientă a procesului de descentralizare pentru atingerea obiectivelor propuse în prezenta Strategie;
b) etapa a II-a – anii 2012–2018, cînd implementarea acţiunilor stabilite va genera atingerea obiectivelor trasate de grupurile de lucru pentru descentralizare.
În etapa I vor fi întreprinse măsuri de consolidare a potenţialului şi a capacităţii administrative în gestionarea coordonată a competenţelor transmise, în integrarea şi coordonarea programelor de dezvoltare a UAT, axate pe probleme de îmbunătăţire a calităţii serviciilor prestate.
În acest scop vor fi întreprinse acţiuni privind formarea specialiştilor pe domenii de dezvoltare, privind instruirea şi perfecţionarea specialiştilor din sfera administrativă, de cercetare şi inovare. Va fi studiată detaliat experienţa internaţională în domeniu şi vor fi iniţiate schimburi de informaţii. De asemenea, pe lîngă studiile deja efectuate, vor fi realizate şi alte studii ştiinţifice şi statistice în funcţie de necesităţile proceselor de implementare, evaluare şi monitorizare a Strategiei şi de cerinţele de argumentare în perfecţionarea legislaţiei.
În cadrul etapei a II-a, eforturile vor fi orientate preponderent spre realizarea obiectivelor propuse, pentru racordarea standardelor locale existente la standardele stabilite de autorităţile centrale de specialitate, în conformitate cu exigenţele impuse de situaţia reală în APL şi serviciile a căror prestare se află în competenţa acestora. În această etapă se va realiza şi trecerea competenţelor în privinţa cărora s-a stabilit că sînt pasibile descentralizării, de la APC la APL, acţiunile principale fiind direcţionate spre implementarea strategiilor, care au drept scop creşterea calităţii serviciilor prestate, majorarea numărului de servicii prestate de către APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, odată cu îmbunătăţirea calitativă a resurselor umane.
Această etapă va fi segmentată pe intervale de timp, pentru ca măsurile planificate să fie realizate conform etapelor de alocare a mijloacelor financiare, în corelaţie cu obiectivele Cadrului bugetar pe termen mediu în vigoare, fapt ce va permite monitorizarea realizării sarcinilor potrivit mijloacelor financiare alocate şi, în caz de necesitate, iniţierea unor corecţii. Transferul de mijloace financiare va fi efectuat concomitent cu transferul de competenţe.
Ţinîndu-se cont de faptul că descentralizarea nu este un proces simplu ce poate fi implementat definitiv în termene strict stabilite, ci un fenomen care, odată declanşat, poate să dureze o perioadă mai îndelungată, fiind influenţat direct de multitudinea de competenţe existente caracteristice APC, de tendinţele de reformare a acestora, Strategia prevede, pentru perioada ulterioară etapei a II-a, monitorizarea şi evaluarea competenţelor, a serviciilor descentralizate pentru înaintarea, în caz de neconcordanţă, a propunerilor de ajustare a lor la standardele de calitate prestabilite. În acest sens, descentralizarea va avansa odată cu expansiunea domeniilor de competenţă ale APL.
Pentru a spori vizibilitatea reformei naţionale de descentralizare, pentru a sensibiliza şi a informa opinia publică despre scopul, domeniile de acţiune şi impactul aşteptat al descentralizării, va fi elaborată Strategia de comunicare, însoţită de un Plan de acţiuni. Campania de comunicare va avea loc concomitent cu procesul de descentralizare, de aceea în Planul de acţiuni al Strategiei de comunicare, activitatea şi mijloacele de informare vor fi descrise şi etapizate cît mai exact, pentru ca purtătorii de mesaj să poată vorbi antefactum şi într-un limbaj accesibil tuturor despre schimbările ce urmează să se producă în procesul descentralizării. Campania de comunicare şi informare se va realiza în mod continuu, în cadrul a trei campanii integrate majore:
1) campania intensivă de conştientizare, care presupune informarea grupurilor-ţintă privind prezenta Strategie şi beneficiile ei;
2) campania de susţinere, care este o continuare a activităţii de comunicare şi informare din campania anterioară şi care va amplifica efectul comunicării anterioare, păstrînd interesul pentru fenomenul descentralizării;
3) campania post-implementare (anul 2018 – şi mai departe), care are drept scop prezentarea rezultatelor implementării şi menţinerea unui interes constant faţă de aspectele în curs de rezolvare sau a efectelor pe care le produce în timp reforma descentralizării.
Planul de acţiuni va fi etapizat conform celor trei campanii descrise mai sus şi va cuprinde următoarele linii directoare: obiectivele comunicării, activităţile aferente fiecărui obiectiv, descrierea fiecărei activităţi, mijloacele de comunicare, instrumentele de comunicare, termenele de realizare, factorii responsabili, costurile, indicatorii de performanţă.
Rezultatele scontate, riscurile şi indicatorii de progres
Prin utilizarea mecanismelor de coordonare a proceselor de gestionare şi monitorizare, prin alocarea volumului corespunzător de resurse financiare în urma implementării prezentei Strategii vor fi obţinute următoarele rezultate:
a) va fi creat un sistem de atribuire/transfer al competenţelor între APC şi APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, caracterizat prin funcţionalitate, transparenţă (roluri şi funcţii specifice definite, inclusiv mecanisme de exercitare), stabilitate;
b) resursele vor fi corelate cu capacitatea administrativă a UAT, astfel încît serviciile publice să fie furnizate într-un mod liber, eficient (costuri cît mai reduse) şi eficace, asigurînd cel puţin un nivel minim de calitate a prestaţiei, stabilit de APC;
c) va fi instituit un sistem de finanţe publice locale care să asigure autonomia financiară a APL de ambele niveluri, cu menţinerea disciplinei financiare, cu maximalizarea eficienţei şi asigurarea echităţii în alocarea resurselor;
d) proprietatea publică a UAT va fi delimitată clar de proprietatea statului, fiind stabilit şi statutul juridic al fiecărui bun mobil/imobil separat aflat pe teritoriul UAT;
e) proprietatea UAT va fi separată clar pe domenii (domeniul public sau privat). Va fi definitivată modalitatea de trecere dintr-un domeniu în altul a bunurilor publice şi va fi stabilit mecanismul de trecere a proprietăţii de la APL de nivelul întîi la APL de nivelul al doilea, precum şi de la APL de ambele niveluri în proprietatea statului şi viceversa (inclusiv bunurile întreprinderilor municipale);
f) vor fi asigurate mecanisme de gestionare complexă, eficientă, efectivă şi responsabilă a patrimoniului;
g) structura administrativ-teritorială va fi compusă din UAT cu capacitate administrativă ce favorizează autonomia locală;
h) furnizarea serviciilor publice de către APL se va efectua cu respectarea cerinţelor şi necesităţilor beneficiarilor, în condiţii de funcţionare democratică şi autonomă a autorităţilor APL alese, inclusiv ţinîndu-se cont de dimensiunea de gen;
i) va fi instituit un sistem instituţional şi juridic care va asigura autonomia funcţională deplină a APL şi care va oferi instrumente eficace de responsabilizare a APL în faţa locuitorilor, de facilitare a participării cetăţenilor în procesul decizional, de diminuare şi, ulterior, de blocare a fenomenului corupţiei, de garantare a echităţii, de combatere a discriminării;
j) va fi dezvoltat un sistem instituţional şi juridic de management al resurselor umane la nivelul APL, asigurînd autoritatea deplină a APL asupra executivului lor. Depolitizarea APL, recrutarea transparentă şi nediscriminatorie a funcţionarilor publici la nivel local, motivarea reală, asigurarea stabilităţii în funcţie vor asigura îmbunătăţirea competenţelor funcţionarilor pînă la finele etapei a II-a;
k) vor fi create şi implementate mecanisme de asigurare a unei dezvoltări locale durabile;
l) vor fi modernizate organizarea şi managementul serviciilor publice locale prin sprijinirea programelor integrate de investiţii şi ameliorarea condiţiilor dezvoltării economice locale.
Un factor primordial în procesul de descentralizare îl constituie managementul reformei şi procesul de transpunere a acesteia în practică.
Descentralizarea urmăreşte schimbarea unor procese şi structuri complexe şi, mult mai important, schimbarea modului de gîndire.
În consecinţă, pentru ca reforma descentralizării să aibă succes, este necesar ca un număr mare de grupuri-ţintă să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestora.
Calitatea unei strategii de schimbare se bazează, în mare parte, pe calitatea analizelor prealabile. Cu toate acestea, nu rareori se întîmplă că, în cadrul sectorului public, fazele de diagnostic se execută rapid, soluţia fiind uneori aleasă înainte de identificarea şi analizarea completă a problemei. Această abordare determină adesea o focalizare pe rezolvarea simptomelor, şi nu pe înlăturarea cauzelor sau a problemelor de fond. Astfel, pentru remedierea fenomenului observat, prezenta Strategie propune executarea de studii şi promovarea de proiecte-pilot pînă la adoptarea deciziei de implementare.
[Partea 3 modificată prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620]
De altfel, impactul major al politicilor de descentralizare propuse va fi mult mai amplu, depăşind sfera impactului financiar, deoarece nu vom avea doar costuri economice, va trebui să includem toate beneficiile generate pentru societate în urma procesului de descentralizare, inclusiv prin prestarea către populaţie a unor servicii de calitate şi prin accesibilitatea acestora pentru grupurile vulnerabile.
Scopul general al evaluării impactului bazat pe o monitorizare riguroasă constă în aprecierea periodică a măsurilor prin care se vor atinge obiectivele stabilite de prezenta Strategie şi se vor obţine rezultatele preconizate, realizînd activităţile şi utilizînd mijloacele/resursele stabilite.
Evaluările vor fi utilizate ca surse iniţiale pentru îmbunătăţirea performanţei implementării, ca exemple la elaborarea şi planificarea activităţilor ulterioare sau la continuarea acţiunilor programate.
Fiecare evaluare trebuie să stabilească exact nivelul de realizare a unor obiective clare şi a unor scopuri primare declarate. Evaluarea progresului implementării planificărilor strategice va oferi factorilor de decizie informaţii sigure pentru fiecare stadiu de intervenţie, indicînd asupra direcţiilor de dezvoltare a activităţilor întreprinse, care pot releva nuanţe atît pozitive, cît şi negative. În plus, se vor efectua analize de impact prin prisma egalităţii de gen şi a drepturilor omului, care au drept scop identificarea din timp şi prevenirea potenţialului impact negativ asupra unor grupuri sociale.
Evaluarea are următoarele scopuri principale:
a) sistematizarea experienţei pentru a îmbunătăţi atît planificarea, cît şi rezultatele;
b) măsurarea schimbărilor condiţionate de implementarea acţiunilor planificate sau iniţiate pe parcursul perioadelor stabilite, pozitive sau negative;
c) oferirea posibilităţii de a cunoaşte activităţile întreprinse în mod transparent.
Evaluarea finală a implementării acţiunilor va avea drept scop stabilirea gradului de realizare a obiectivelor şi a sarcinilor în vederea obţinerii eficienţei rezultatelor scontate. Sinteza şi analiza informaţiilor privind procesul de implementare pentru creşterea gradului de impact al rezultatelor obţinute vor servi drept bază pentru o abordare strategică ulterioară.
Analizele şi evaluările se vor baza pe principiul încurajării tuturor factorilor interesaţi în furnizarea informaţiilor veridice şi transparente.
Astfel, estimarea impactului va fi efectuată de fiecare autoritate publică centrală de specialitate cu atribuţii în domeniile de competenţă propuse descentralizării. Evaluările periodice şi finale pentru sinteză vor fi prezentate Cancelariei de Stat, care este responsabilă de evaluarea impactului general asupra situaţiei reale, în funcţie de tendinţele proceselor de descentralizare, şi de monitorizarea indicatorilor relevanţi.
Prin efectuarea analizei specifice şi de apreciere a gradului de aliniere la cadrul macroeconomic şi la alte politici publice, Cancelaria de Stat va avea sarcina de a prezenta rapoartele respective Comisiei paritare şi Guvernului.
Costurile financiare
Costurile financiare, din perspectiva analizei de impact, legate de aplicarea deciziilor şi conform acţiunilor planificate, vor fi estimate şi prevăzute în planurile de acţiuni pentru implementarea prezentei Strategii în perioada anilor 2012–2015 şi, respectiv, în anii următori.
Sursele şi volumul de finanţare a acţiunilor planificate sînt determinate în corelaţie cu documentele de politici ale domeniului de profil pe perioada previzibilă şi includ finanţarea de la bugetul de stat, de la bugetele APL, asistenţa externă şi alte surse legale conform Cadrului bugetar pe termen mediu.
Pentru unele acţiuni este posibilă estimarea corectă a necesarului de mijloace financiare la etapa înaintării propunerilor. În alte cazuri, costurile financiare reprezintă estimări aproximative, care au fost elaborate în faza de planificare a acţiunilor, cînd aprecierea corectă a volumului de finanţare nu era posibilă din motive justificate.
În funcţie de caz, atunci cînd realizarea unor măsuri ce nu au acoperire financiară se impune ca fiind imperativă, urmează a fi iniţiată identificarea surselor de finanţare suplimentară, inclusiv prin apelarea la suportul partenerilor externi.
Instituţiile implicate în procesul de implementare, monitorizare şi evaluare sînt:
a) Parlamentul;
b) Guvernul, prin intermediul Comisiei paritare pentru descentralizare şi al Cancelariei de Stat;
c) autorităţile APC;
d) autorităţile APL de nivelul întîi şi de nivelul al doilea;
e) asociaţiile reprezentative ale autorităţilor APL (CALM);
f) reprezentanţii societăţii civile, ai mediului academic şi ştiinţific, partenerii de dezvoltare.
Parlamentul va examina cadrul legislativ în vigoare şi va aproba actele legislative necesare, înaintate de Guvern în vederea implementării procesului de descentralizare şi de consolidare a autonomiei locale; va exercita controlul parlamentar asupra realizării prezentei Strategii, asupra respectării şi realizării prevederilor legislaţiei în vigoare privind procesul de descentralizare şi de consolidare a autonomiei locale.
Guvernul a constituit, sub prezidarea Primului-ministru, Comisia paritară pentru descentralizare, care este compusă din reprezentanţi ai autorităţilor APC şi ai autorităţilor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, din reprezentantul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, reprezentantul societăţii civile, desemnat de Consiliul Naţional pentru Participare.
Comisia paritară pentru descentralizare are misiunea de a monitoriza şi de a promova procesul de descentralizare în conformitate cu legislaţia în vigoare. Pentru asigurarea pe termen lung a unui cadru instituţional de dialog între APC şi APL, societatea civilă, mediul academic şi cel ştiinţific, partenerii de dezvoltare, precum şi pentru fundamentarea într-o manieră participativă şi consensuală a deciziilor strategice privind continuarea procesului de descentralizare, Comisia paritară a creat grupurile de lucru pentru descentralizare.
Procesul de implementare, monitorizare şi evaluare a prezentei Strategii va fi coordonat de către Comisia paritară, cu suportul tehnic al Cancelariei de Stat – Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală. Rolul Comisiei paritare este unul strategic, de coordonare generală a procesului de implementare în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare privind realizarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici.
Cancelaria de Stat, prin intermediul Direcţiei generale politici de descentralizare şi administrare locală, va monitoriza implementarea Strategiei şi a Planului de acţiuni conform obiectivelor, priorităţilor şi etapelor distincte ale procesului de descentralizare.
Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat va activa în strînsă cooperare cu autorităţile APC care gestionează domenii pasibile descentralizării, în special cu Ministerul Finanţelor, cu autorităţile APL şi cu asociaţiile lor reprezentative, cu reprezentanţii societăţii civile, ai mediului ştiinţific şi academic, ai sectorului privat, cu partenerii de dezvoltare etc.
Cadrul instituţional utilizat pentru procesul de implementare şi monitorizare a Strategiei este constituit din grupurile de lucru pentru descentralizare, care activează pe lîngă Comisia paritară pentru descentralizare şi au avantajul structurii sale democratice şi participative. Activitatea în grupurile de lucru va fi suplimentată de consultări regulate cu structurile asociative reprezentative ale APL.
Pentru realizarea misiunii sale, Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat va elabora, în termen util de la aprobarea prezentei Strategii, următoarele documente:
a) metodologia şi baza de date necesare pentru calcularea indicatorilor de rezultat şi de progres ai Strategiei, formatul rapoartelor de lucru (pentru informare, monitorizare şi evaluare);
b) procedurile de lucru cu Ministerul Finanţelor, cu ministerele şi autorităţile APC care au responsabilităţi în implementarea Strategiei;
c) programul de lucru anual privind procesul de implementare, monitorizare şi evaluare a prezentei Strategii.
Sarcinile Direcţiei generale politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat, în procesul de implementare şi monitorizare, sînt următoarele:
a) supravegherea, conform responsabilităţilor stabilite, a realizării acţiunilor conţinute în Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei prin elaborarea unui sistem de atenţionare prealabilă timpurie a autorităţilor centrale implicate, ţinînd cont de acţiunile preconizate şi de termenele stabilite;
b) verificarea şi avizarea strategiilor sectoriale de descentralizare şi a legislaţiei necesare implementării acestora, pentru a asigura concordanţa lor cu prevederile prezentei Strategii;
c) elaborarea rapoartelor de progres privind implementarea acţiunilor incluse în Planul de acţiuni. Rapoartele de progres vor fi elaborate în baza informaţiilor (rapoartelor) colectate sistematic de Cancelaria de Stat, prin intermediul subdiviziunilor sale, de la instituţiile responsabile de implementare. Rapoartele de progres vor fi prezentate Comisiei paritare şi Guvernului;
d) elaborarea anuală a raportului consolidat privind dezvoltarea sistemului APL şi evoluţia procesului de descentralizare, pentru a fi prezentat Comisiei paritare, Guvernului şi Parlamentului;
e) revizuirea anuală a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei, în vederea ajustării lui în funcţie de progresul în realizarea acţiunilor, de rezultatele obţinute şi de schimbările de context. Procesul de actualizare a Planului de acţiuni se va realiza în corelare cu etapele de implementare a Strategiei şi prevederile legii bugetului, cu aprobarea de către Guvern a versiunii actualizate pentru anul viitor.
Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală va activa în strînsă colaborare cu subdiviziunile Cancelariei de Stat care exercită atribuţii în domeniul APL şi cu oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat care asigură controlul administrativ obligatoriu al actelor emise/adoptate de către autorităţile APL şi coordonează activitatea serviciilor publice desconcentrate în teritoriu.
Avînd în vedere că, în cazul descentralizării, Guvernul împarte, într-o anumită măsură, sarcina administrării treburilor publice cu colectivităţile locale, sistemul descentralizat prevede înlocuirea puterii ierarhice, specifice centralizării, cu controlul administrativ obligatoriu de legalitate şi oportunitate, coordonarea serviciilor publice desconcentrate în teritoriu, relevantă în acest sens fiind activitatea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat.
În cadrul autorităţilor APC şi al ministerelor în special, implementarea, monitorizarea şi evaluarea realizării Strategiei vor fi coordonate de către direcţiile de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor sau de către alte subdiviziuni, desemnate responsabile prin ordinul conducătorului autorităţii respective.
Autorităţile APL, reprezentînd principalii beneficiari ai Strategiei, vor fi implicate în realizarea acţiunilor şi măsurilor specifice şi vor fi consultate la toate etapele procesului de elaborare, modificare şi aprobare a documentelor de politici şi a actelor normative, inclusiv prin intermediul asociaţiilor reprezentative ale autorităţilor APL constituite în condiţiile legii (CALM).
Participarea reprezentanţilor societăţii civile, ai mediului academic şi ştiinţific, ai partenerilor de dezvoltare în procesul de monitorizare şi evaluare a Strategiei va fi asigurată prin intermediul grupurilor de lucru pentru descentralizare, al Consiliului Naţional pentru Participare, al asociaţiilor reprezentative constituite în condiţiile legii, al altor structuri existente. În vederea unei monitorizări şi evaluări cît mai transparente şi participative a implementării prezentei Strategii, vor fi organizate regulat dezbateri publice, echilibrate din perspectivă de gen, cu participarea unor grupuri diverse de populaţie, inclusiv a grupurilor vulnerabile.
Evaluările intermediare şi finale ale modului de implementare reprezintă elemente importante pentru aplicarea eficientă a politicilor publice, mai ales în cazul unui document deosebit de complex precum este prezenta Strategie. Astfel, pentru a asigura deplina obiectivitate a procesului de evaluare, realizarea acestuia poate fi încredinţată, după caz, şi unor instituţii şi experţi independenţi.
În acest context, Cancelaria de Stat, cu eventualul suport al partenerilor de dezvoltare, poate contracta instituţii independente pentru elaborarea rapoartelor de evaluare intermediară şi de evaluare finală în termen de 6 luni de la încheierea perioadei de implementare a prezentei Strategii.
Implementarea Strategiei: proiecte-pilot
După aprobarea prezentei Strategii şi a Planului de acţiuni privind implementarea acesteia, Cancelaria de Stat, în comun cu autorităţile APC care gestionează domenii pasibile descentralizării, va putea demara procese vaste de descentralizare, precum şi va putea iniţia în anumite domenii implementări ale proiectelor-pilot.
Comisia paritară pentru descentralizare va examina iniţiativele Cancelariei de Stat privind implementarea proiectelor-pilot în domeniile supuse descentralizării şi, după informarea prealabilă şi consultarea autorităţilor APL, va aproba lista UAT de ambele niveluri în care pot fi derulate proiectele respective.
Comisia paritară va selecta din lista propusă UAT de nivelul întîi şi nivelul al doilea în care pot fi desfăşurate proiecte-pilot, înaintînd lista finală Cancelariei de Stat.
Cancelaria de Stat, în colaborare cu autorităţile APC care gestionează domenii supuse procesului de descentralizare, va elabora proiecte-pilot pentru a fi înaintate autorităţilor APL.
Autorităţile APL vor înainta autorităţilor APC, inclusiv grupurilor de lucru pentru descentralizare, propuneri privind transferul de competenţe şi de resurse aferente de la autorităţile APC către autorităţile APL sau către sectorul privat.
Monitorizarea şi evaluarea Strategiei
Monitorizarea realizării prezentei Strategii va începe odată cu lansarea acesteia, în vederea identificării în timp util a eventualelor incorectitudini şi lacune în derularea acţiunilor prevăzute.
Activitatea de monitorizare se va exercita în trei moduri: monitorizarea anuală, care presupune o raportare detaliată pe perioada unui an, pentru aprecierea impactului care a fost determinat conform sarcinilor pe termen mediu; raportarea periodică a rezultatelor pe etape distincte; monitorizarea şi raportarea finală asupra realizării obiectivelor Strategiei pe perioada integrală.
Rapoartele anuale, periodice şi finale de monitorizare a implementării Strategiei, privind dezvoltarea sistemului administraţiei publice şi evoluţia procesului de descentralizare, vor fi prezentate spre examinare şi aprobare Comisiei paritare pentru descentralizare, Guvernului şi Parlamentului.
Coordonarea integrală a procesului de monitorizare şi evaluare a rezultatelor implementării Strategiei, recomandarea corecţiilor de rigoare vor fi efectuate de către Comisia paritară pentru descentralizare.
Cancelaria de Stat va îndeplini rolul de coordonator intersectorial al procesului de implementare şi monitorizare a Strategiei. Monitorizarea se va realiza pe baza unui set de indicatori relevanţi, care să reflecte atît realizările directe, cît şi rezultatele/impactul acestui proces. Setul de indicatori va fi propus de Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală, va fi discutat cu toţi factorii interesaţi şi va fi adoptat de Comisia paritară pentru descentralizare.
Întrucît prin monitorizare şi evaluare se oferă informaţii privind atingerea de obiective şi obţinerea de rezultate în domeniile pasibile descentralizării, conform reglementărilor în vigoare, în calitate de furnizori de date vor apărea: Ministerul Finanţelor, Biroul Naţional de Statistică, Ministerul Economiei, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Educaţiei, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Mediului, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Ministerul Culturii, Ministerul Tineretului şi Sportului, autorităţile APL etc.
În procesul de monitorizare a rezultatelor enunţate va fi utilizat un set de indicatori de evaluare a gradului de progres în realizarea sarcinilor de bază privind descentralizarea, consolidarea capacităţilor autorităţilor APL, gradul de asigurare a calităţii serviciilor publice prestate, aplicarea principiilor drepturilor omului, conform anexei nr. 2, şi egalităţii de gen, conform anexei nr. 3, conceptului privind vulnerabilitatea, conform anexei nr. 4.
Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei va reprezenta unul dintre cele mai importante aspecte ale procesului de reformă a APL, în el fiind incluse obiectivele specifice, acţiunile preconizate, termenele de executare, responsabilii de realizare şi alte componente.
Planul propus include acţiuni a căror realizare cuprinde perioada anilor 2012–2015 şi este flexibil, permiţînd operarea de modificări în funcţie de schimbarea circumstanţelor şi de apariţia unor eventuale probleme în procesul de implementare a reformei.
Sistemul general de monitorizare şi evaluare va fi dezvoltat într-o manieră consecventă, fiind aliniat procesului de raportare privind realizarea Strategiei naţionale de dezvoltare şi Programului de activitate al Guvernului. Pe măsura evoluţiei sistemului naţional de monitorizare şi evaluare, se vor dezvolta corespunzător şi elementele de raportare ale prezentei Strategii.
a) cum pot fi diferenţiate competenţele care pot fi descentralizate (descentralizabile) de cele care nu pot fi descentralizate (nedescentralizabile)?;
b) care sînt diferenţele funcţionale dintre competenţele descentralizate şi cele desconcentrate?;
c) care sînt diferenţele funcţionale şi cum putem clasifica competenţele descentralizate, astfel încît exercitarea lor să fie eficientă şi în conformitate cu necesităţile şi preferinţele beneficiarilor?.
Referitor la prima problemă trebuie ştiut că pot fi descentralizate numai acele competenţe ale administraţiei publice care se referă la furnizarea de servicii publice, nu şi cele care se referă la redistribuirea venitului (diferite forme de asistenţă socială materializată în prestaţii în bani) sau care se referă la stabilitatea economică şi financiară a statului.
Din categoria de competenţe descentralizabile fac parte o mulţime de responsabilităţi eterogene şi avînd caracteristici diferite. Pentru a putea separa aproximativ competenţele care pot fi descentralizate de celelalte, putem folosi următorul set de criterii:
1) există nevoi şi/sau preferinţe locale în ceea ce priveşte cantitatea, calitatea, accesul la un anumit serviciu public, specifice unei anumite comunităţi? (da – serviciul poate fi descentralizat; nu – serviciul nu poate fi descentralizat);
2) existenţa standardelor de calitate naţionale şi uniforme este esenţială furnizării serviciului public? (nu – serviciul poate fi descentralizat; da – serviciul nu poate fi descentralizat);
3) serviciul public este simplu/omogen, neexistînd diferenţe semnificative în furnizarea lui în zone/comunităţi diferite? (nu – serviciul poate fi descentralizat; da – serviciul nu poate fi descentralizat);
4) furnizarea serviciului public produce efecte pozitive la nivel naţional sau local? (efecte pozitive la nivel local – serviciul poate fi descentralizat; efecte pozitive la nivel naţional – serviciul nu poate fi descentralizat);
5) care este aria geografică a beneficiarilor serviciului public (sau în raport de unitatea de furnizare a acestuia – de exemplu, o grădiniţă, o şcoală primară/gimnazială sau un liceu)? (arie locală/regională – serviciul public poate fi descentralizat; arie exclusiv naţională – serviciul nu poate fi descentralizat);
6) formele de responsabilizare politică şi de participare cetăţenească la nivel local pot să amelioreze furnizarea serviciului public respectiv? (da – serviciul poate fi descentralizat; nu – serviciul nu poate fi descentralizat);
7) poate exista capacitatea de administrare eficientă la nivel local a serviciului public respectiv? (da – serviciul poate fi descentralizat; nu – serviciul nu poate fi descentralizat/transferat gradual).
Referitor la a doua problemă, aspectul esenţial este diferenţierea dintre competenţele descentralizate, cele delegate şi cele desconcentrate.
Competenţele descentralizate reprezintă responsabilităţi care sînt transferate APL, unor autorităţi care sînt alese, autonome şi au legitimitate democratică pentru a furniza servicii publice conform nevoilor şi preferinţelor specifice/locale ale beneficiarilor într-un cadru reglementat de către APC. În această situaţie, APL se bucură de autonomie în managementul şi în furnizarea acestor competenţe – APC nu mai poate folosi instrumente directe de management şi de decizie, ci numai instrumente indirecte: elaborarea de politici publice specifice, standarde de calitate obligatorii, oferirea de stimulente şi penalităţi (în special financiare), monitorizare, control, aplicarea legii şi evaluare.
Competenţele desconcentrate sînt servicii furnizate de structurile administrative ale APC (ale ministerelor) localizate în teritoriu. Din punct de vedere funcţional şi ierarhic, ele sînt sub autoritatea şi controlul direct al APC, de fapt sînt nişte verigi ale APC în teritoriu. Instituţiile desconcentrate ale APC pot oferi servicii publice beneficiarilor, pot exercita rolul de monitorizare, de control, de aplicare a legii pentru anumite servicii descentralizate sau pentru alte activităţi (protecţia mediului înconjurător, de exemplu). În această situaţie, APC foloseşte instrumente directe de management şi control.
Competenţele delegate sînt asemănătoare celor desconcentrate, avînd două deosebiri importante:
1) nu se pot referi la activităţi de monitorizare, de control sau de aplicare a legii, deci furnizează numai servicii către beneficiari;
2) din motive obiective, serviciile specifice competenţei nu pot fi furnizate de structurile APC în teritoriu şi, în acest caz, APL acţionează ca agent (fără autonomie).
A treia problemă este extrem de importantă: cum putem clasifica competenţele descentralizate/delegate (deci cele furnizate de APL), astfel încît să evidenţiem diferenţele funcţionale dintre ele – roluri şi funcţii diferite îndeplinite de APC şi de APL. În principiu putem porni de la un număr de criterii care acoperă integral modul de exercitare a competenţelor şi care oferă o descriere a diferitelor funcţii specifice din cadrul acestora:
- cine elaborează politicile publice specifice competenţei;
- cum se implementează politicile publice;
- cine răspunde direct de exercitarea competenţei;
- cine răspunde de managementul furnizării serviciilor specifice competenţei;
- cine produce serviciile specifice competenţei;
- cine şi cum finanţează competenţa: cheltuielile operaţionale/cheltuielile de capital;
- cine deţine patrimoniul necesar exercitării competenţei;
- cine şi cum asigură monitorizarea/controlul/aplicarea legii.
Pornind de la criteriile de mai sus, din perspectiva APL avem următoarele tipuri de competenţe:
A) APL dispune de un nivel de autonomie ridicată – competenţe proprii – ceea ce presupune:
1) exercitarea rolului principal în elaborarea/fundamentarea politicilor publice (deciziilor strategice) specifice competenţei respective;
2) răspunderea de exercitarea competenţei;
3) răspunderea de managementul furnizării serviciilor specifice competenţei;
4) furnizarea serviciilor specifice competenţei sau posibilitatea de a delega (contracta) această funcţie către un operator extern (public, privat sau ONG);
5) finanţarea competenţei se face din veniturile generale (necondiţionate – asupra cărora APL are deplină autonomie de decizie privind modul de utilizare), astfel încît autoritatea locală (primarul şi consiliul local sau preşedintele şi consiliul raional) poate stabili alocări financiare proprii potrivit priorităţilor sale;
6) exercitarea unui rol principal în monitorizarea şi controlul furnizării serviciilor specifice competenţei respective.
B) APL dispune de un nivel de autonomie limitată – competenţe intermediare/partajate/limitate – ceea ce presupune:
1) exercitarea unui rol secundar în elaborarea/fundamentarea politicilor publice (decizii strategice) specifice competenţei respective;
2) răspunderea de exercitarea unor părţi (unor componente) clar delimitate din cadrul competenţei;
3) răspunderea numai de managementul furnizării părţilor (componentelor) competenţei care i-au fost transferate;
4) furnizarea de servicii specifice părţilor competenţei care i-au fost transferate sau pe care le poate delega (contracta) către un operator extern (public, privat sau ONG);
5) finanţarea competenţei se face, de regulă, din veniturile condiţionate (asupra cărora APL are autonomie de decizie limitată privind modul de utilizare), astfel încît autoritatea locală (primarul şi consiliul local sau preşedintele şi consiliul raional) poate stabili alocări financiare proprii potrivit priorităţilor sale numai în cadrul competenţei respective dintre diversele părţi (componente) de care răspunde;
6) exercitarea unui rol secundar în monitorizarea şi controlul furnizării serviciilor specifice competenţei respective.
C) APL nu dispune de nici un fel de autonomie – competenţe delegate – respectiv, APL:
1) nu exercită nici un rol în elaborarea/fundamentarea politicilor publice (decizii strategice) specifice competenţei respective;
2) nu răspunde de exercitarea competenţei;
3) răspunde strict de managementul furnizării serviciilor specifice competenţei;
4) nu poate delega producerea serviciilor specifice competenţei;
5) finanţarea competenţei se face din veniturile condiţionate (asupra cărora APL are o autonomie limitată de decizie privind modul de utilizare), astfel încît autoritatea locală (primarul şi consiliul local sau preşedintele şi consiliul raional) nu poate stabili alocări financiare proprii potrivit priorităţilor sale;
6) nu exercită nici un rol în monitorizarea şi controlul furnizării serviciilor specifice competenţei respective.
Trebuie făcute anumite precizări: competenţele care, de regulă, sînt proprii APL se referă în general la serviciile legate de proprietatea/locuinţa (inclusiv calitatea locuirii) beneficiarilor – serviciile comunale (apă şi canalizare, transport public, colectarea gunoiului, furnizarea căldurii şi a apei calde, parcuri şi zone verzi, întreţinerea străzilor, iluminatul public etc.) sau conexe acestora: dezvoltare şi planificare urbană şi teritorială, dezvoltare economică locală.
Cel mai dificil de caracterizat şi analizat sînt competenţele de tipul B, acestea prezentînd anumite particularităţi foarte importante pentru modul în care pot fi descentralizate:
- pot fi împărţite cu uşurinţă în părţi (componente) distincte din punctul de vedere al exercitării lor, astfel încît pot fi alocate unor nivele administrative diferite, administrate autonom şi finanţate separat;
- sînt competenţe de importanţă naţională, produc efecte pozitive asupra populaţiei întregii ţări/asupra întregii societăţi;
- există preferinţe şi nevoi locale specifice în furnizarea serviciilor caracteristice acestor competenţe, dar ele sînt clar exprimate de beneficiari;
- componentele competenţelor sînt descentralizate pe nivele de administraţie centrală şi locală ca funcţii obligatorii.
De asemenea, criteriile menţionate oferă o clasificare generală, care trebuie analizată cu foarte mare atenţie în cazul descentralizării fiecărei competenţe în parte – deci oferă o clasificare de principiu care trebuie aplicată la fiecare utilizare detaliată şi particularizată în funcţie de situaţia concretă din Republica Moldova şi de contextul în care se poate face descentralizarea. Se recomandă Cancelariei de Stat să materializeze acest set de criterii într-un document sau ca parte a unui act legislativ (de exemplu, o lege-cadru a descentralizării), care să cuprindă şi alte principii şi criterii vizate de prezenta Strategie şi să reprezinte un ghid pentru modul în care acest proces trebuie să se deruleze din punct de vedere tehnic.
Susţinînd ideea de creare a unui nomenclator al competenţelor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea în baza criteriilor descrise şi a principiilor enumerate în partea a 2-a a Strategiei, este nevoie de a realiza un nomenclator complet al competenţelor APL. Acesta va sta la baza evaluării nevoilor financiare pentru exercitarea lor şi va ordona şi structura actuală a legislaţiei.
Pentru a realiza nomenclatorul competenţelor APL, va fi nevoie să se analizeze în detaliu actuala legislaţie, practicile specifice unor ţări de dimensiunea Republicii Moldova din regiunea centrală şi est-europeană, precum şi practicile internaţionale relevante în domeniu – prevederile specifice ale Cartei Europene.
În principiu, nomenclatorul va trebui să cuprindă următoarele tipuri mari de competenţe, care, însă, vor fi detaliate potrivit practicii curente din Republica Moldova:
a) serviciile comunale;
b) serviciile de importanţă naţională care pot fi furnizate eficient şi eficace în condiţii descentralizate, cum ar fi: educaţia preşcolară, primară şi secundară, serviciile de asistenţă socială, eventual serviciile de asistenţă medicală primară;
c) planificarea urbană şi teritorială;
d) dezvoltarea economică locală;
e) utilităţile publice – încălzirea centrală;
f)alte servicii publice care sînt pasibile descentralizării în condiţiile specifice ale Moldovei.
Pentru asigurarea executării nomenclatorului menţionat, se impune revizuirea sistemului actual instituţional/juridic de alocare a competenţelor către APL conform principiilor enunţate, a setului de criterii şi a nomenclatorului competenţelor APL. Această acţiune este deosebit de complexă şi presupune analiza şi revizuirea unui volum semnificativ de acte normative. În primul rînd, se propune stabilirea într-o singură lege a competenţelor APL (conţinute de nomenclator) şi eliminarea tuturor prevederilor confuze şi contradictorii din acest domeniu al actualei legislaţii. În al doilea rînd, vor trebui analizate acele competenţe de tip intermediar/partajat/limitat sau de tip delegat, conform criteriilor enunţate, care sînt deja descentralizate APL, dacă situaţia actuală şi transferul corespund principiilor şi criteriilor din Strategie. În consecinţă, legislaţia va trebui modificată. Este de preferat să existe o singură lege care să conţină toate competenţele APL, intermediare/partajate/limitate şi delegate transferate administraţiei locale, chiar dacă ea va mai fi modificată în timp, să se evite transferarea competenţelor prin legi cu alt obiect de reglementare, ca o prevedere auxiliară.
Strategia naţională de descentralizare include patru principii bazate pe drepturile omului: participare, nediscriminare, transparenţă şi responsabilizare. Ca urmare, procesul descentralizării în Republica Moldova urmăreşte, alături de alte obiective, şi promovarea drepturilor omului pentru indivizi şi comunităţi, incluziunea socială a grupurilor vulnerabile sau marginalizate şi asigurarea, în cadrul procesului de dezvoltare, a şanselor egale şi a demnităţii pentru toţi.
Abilitarea în domeniul drepturilor omului
Procesul de descentralizare în Republica Moldova urmăreşte şi obiectivul de a asigura ca oamenii să posede libertatea, capacitatea şi resursele necesare pentru a schimba propriile vieţi, a schimba comunităţile în care locuiesc şi a influenţa propriile lor destine.
În toate procesele, în timp ce reforma de descentralizare va lua amploare, eforturile se vor concentra, printre altele, şi asupra incluziunii persoanelor sau a grupurilor vulnerabile şi marginalizate, pentru a asigura capacitatea lor reală şi deplină de a influenţa deciziile autorităţilor locale, regionale şi naţionale şi participarea lor în elaborarea şi implementarea politicilor.
Participare
Participarea este atît un mijloc, cît şi un scop în sine şi reprezintă un element foarte important în realizarea drepturilor omului în orice ţară, asigurînd ca indivizii să fie capabili să-şi influenţeze propriile lor situaţii şi valorile democratice să fie garantate. Descentralizarea în Republica Moldova se realizează şi prin diferite mijloace de asigurare a participării publicului (cetăţenilor), inclusiv prin sondaje, consultări cu societatea civilă sau cu grupurile interesate, şi prin angajamentul permanent al autorităţilor centrale şi locale de a comunica cu regularitate cu publicul larg.
Nediscriminare
Nediscriminarea este unul din elementele-cheie ale sistemului drepturilor omului, este unicul drept care se regăseşte în toate tratatele importante cu privire la drepturile omului. Nediscriminarea necesită atît respectarea egalităţii formale, ceea ce înseamnă că nici o persoană nu este tratată diferit de o altă persoană din motive arbitrare, cît şi acţiuni care ar asigura că nu există nici o discriminare indirectă sau neintenţionată. Descentralizarea include toate aceste cerinţe legale, asigurînd că aceasta se implementează pe bază echitabilă, creînd o serie de posibilităţii pentru a examina diferite cadre de politici, cu scopul de a asigura că toate aceste oportunităţi sînt oferite în mod echitabil tuturor persoanelor şi grupurilor în Moldova.
Suport pentru grupurile vulnerabile şi marginalizate
După cum s-a menţionat anterior, în conformitate cu principiul fundamental al egalităţii şi nediscriminării, în cadrul procesului de descentralizare se întreprind, după caz, măsuri speciale pentru a asigura incluziunea persoanelor şi grupurilor vulnerabile şi marginalizate. Descentralizarea este o oportunitate pentru Republica Moldova în ceea ce priveşte succesul pe termen lung al politicilor de incluziune socială a grupurilor vulnerabile.
Transparenţă
Transparenţa, conform legislaţiei Republicii Moldova, este o cerinţă legală şi este cheia unei guvernări democratice. Descentralizarea urmăreşte consolidarea proceselor de informare asupra deciziilor politice, publicarea datelor privind alocările bugetare şi cheltuielile efectuate, informarea largă a publicului cu privire la programele specifice la care poate avea acces (în special în domeniul social şi al incluziunii), cu privire la accesul la informaţii sau la modul de depunere de către cetăţeni a reclamaţiilor, sesizărilor şi cererilor.
Responsabilizare
Procesul de descentralizare are scopul de a consolida responsabilizarea, atît la nivelul autorităţilor publice alese, la nivelul funcţionarilor publici, cît şi la nivel individual. Reforma consolidează capacităţile de luare a deciziilor ale autorităţilor locale, sporind responsabilitatea democratică şi individuală. Reforma vizează, de asemenea, multiplicarea mijloacelor democratice la dispoziţia publicului de a contesta deciziile, de a solicita asistenţă şi de a revendica drepturile fundamentale la toate nivelurile.
Monitorizare şi evaluare
Guvernul va monitoriza progresele în procesul de descentralizare şi va face publice, cu regularitate, rapoartele şi informaţiile cu privire la evoluţiile din cadrul reformei, modul în care aceste evoluţii influenţează viaţa oamenilor din Republica Moldova.
Rezultatele aşteptate de la aplicarea ABDO în descentralizare şi APL
Scopul aplicării ABDO este de a realiza o structură guvernamentală mai eficientă, democratică, în conformitate cu valorile europene şi integrarea în Uniunea Europeană. În urma aplicării ABDO se aşteaptă un număr de rezultate concrete în procesul de descentralizare şi de guvernare locală:
– consolidarea statului de drept în Republica Moldova;
– creşterea eficienţei şi a accesului în furnizarea serviciilor publice pentru toţi cetăţenii, în special pentru grupurile vulnerabile;
– reducerea corupţiei;
– statul, autorităţile locale, în totalitatea acţiunilor lor, vor deveni mai transparente şi mai responsabile, vor fi capabile să asigure nediscriminarea şi participarea largă a publicului;
– procesele de dezvoltare economică vor contribui la creşterea incluziunii sociale; autorităţile locale vor avea şi vor implementa politici active şi eficace de reducere a excluziunii sociale;
– creşterea capacităţii efective a grupurilor vulnerabile de a-şi promova deschis interesele şi de a avea acces deplin la serviciile publice furnizate de APL;
– sporirea gradului de participare publică a persoanelor din grupurile vulnerabile;
– creşterea nivelului de cunoştinţe ale publicului larg referitoare la sistemul democratic, în special ale persoanelor din grupurile vulnerabile;
– mass-media şi societatea civilă vor deveni mai puternice în solicitarea de informaţii publice şi oferirea acesteia cetăţenilor, în monitorizarea şi evaluarea implementării deciziilor politice;
– sporirea capacităţii publicului de a utiliza informaţia şi de a-i responsabiliza pe cei care iau decizii.
Cadrul legal şi cel de reglementare, care formează fundamentul politicilor publice şi al acţiunilor în domeniul egalităţii de gen din Republica Moldova, se bazează pe instrumente internaţionale, cum ar fi: Declaraţia universală a drepturilor omului (1948), Convenţia asupra drepturilor politice ale femeii (1952), Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale (1966), Convenţia asupra eliminării tuturor formelor de discriminare faţă de femei (1979), Platforma şi Planul de acţiuni de la Beijing (1995), Declaraţia Mileniului (2000) etc.
Orientarea Republicii Moldova spre integrarea în Uniunea Europeană condiţionează aderarea la instrumentele corespunzătoare din domeniu: Foaia de parcurs a UE pentru egalitate între femei şi bărbaţi (2006–2010), Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Carta europeană socială, revizuită (1996), Declaraţia privind egalitatea dintre femei şi bărbaţi drept criteriu fundamental pentru democraţie, adoptată la cea de-a IV-a Conferinţă Ministerială Europeană privind egalitatea dintre femei şi bărbaţi (Istanbul, 13–14 noiembrie 1997), Declaraţia şi Planul de acţiuni adoptate la cel de-al III-lea Summit al şefilor de state şi de guverne ale statelor membre ale Consiliului Europei (Varşovia, 16–17 mai 2005).
Deseori există încălcări directe şi indirecte ale drepturilor femeii care sînt cuprinse în legi, politici publice, decizii bugetare etc. Descentralizarea în Republica Moldova poate fi un mijloc eficient de corectare a acestor fenomene prin consolidarea democraţiei şi îmbunătăţirea accesului şi a calităţii serviciilor publice furnizate de autorităţile locale, care să fie mai eficiente şi mai adaptate nevoilor specifice ale beneficiarilor (bărbaţi şi femei), inclusiv ale celor din grupurile vulnerabile şi dezavantajate.
Recunoscînd egalitatea dintre femei şi bărbaţi drept o precondiţie pentru democraţie şi dezvoltare şi promovînd descentralizarea drept un obiectiv prioritar, Guvernul Moldovei a decis ca promovarea egalităţii de gen să fie un element important în cadrul procesului de descentralizare, confirmînd că democraţia, buna guvernare, egalitatea dintre femei şi bărbaţi, precum şi respectarea drepturilor omului sînt printre cele mai importante rezultate ce trebuie obţinute ca urmare a acestei reforme.
În cadrul acestor eforturi, cele două abordări complementare, şi anume integrarea dimensiunii de gen şi promovarea drepturilor femeilor, a capacităţii lor reale şi efective de a influenţa şi a schimba lucrurile potrivit nevoilor şi intereselor lor specifice, sînt luate în considerare pentru a spori eficacitatea procesului de descentralizare. Aceste două abordări sînt reprezentate pe scurt în cele ce urmează.
Integrarea dimensiunii de gen
Integrarea dimensiunii de gen este acceptată pe plan global drept o strategie „pentru a integra preocupările şi experienţele femeilor şi cele ale bărbaţilor drept o dimensiune specifică în elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor şi programelor în toate sferele sociale, economice şi politice, astfel încît şi femeile, şi bărbaţii să beneficieze în mod egal de rezultatele acestora, iar inegalitatea să nu se mai perpetueze” (Concluziile aprobate ale Consiliului Social şi Economic al ONU pentru 1997).
În contextul descentralizării, integrarea dimensiunii de gen implică asigurarea ca perspectivele de gen şi atenţia pentru obiectivul egalităţii femeilor şi bărbaţilor să fie unul din pilonii activităţilor – elaborarea strategiei, dezvoltarea capacităţilor Guvernului, ale APL şi ale comunităţilor, cercetarea, dialogul, legislaţia, alocarea resurselor, precum şi planificarea, implementarea şi monitorizarea.
Un instrument important pentru integrarea dimensiunii de gen în procesul descentralizării, care poate asigura planificarea de politici şi alocarea de resurse, precum şi accesul şi prestarea de servicii sensibile la dimensiunea de gen, este analiza din perspectiva de gen. Diverse comunităţi şi grupuri de femei şi bărbaţi din Moldova au necesităţi diferite (în virtutea rolurilor şi responsabilităţilor lor diferite în societate) şi acces inegal la oportunităţi şi resurse, inclusiv la capacităţi şi mijloace prin care ar putea să susţină financiar diverse servicii locale. Analiza din perspectiva de gen ajută la examinarea diferenţelor în viaţa femeilor şi a bărbaţilor, inclusiv a diferenţelor care generează inegalităţi economice şi sociale în privinţa femeilor, pentru a aplica rezultatele acestei analize la elaborarea de politici locale, sectoriale şi naţionale şi în prestarea de servicii publice, astfel încît să se realizeze schimbări pozitive pentru femeile care sînt supuse diferitelor forme de discriminare.
Astfel, aplicarea analizei de gen la etapele cele mai timpurii, precum şi pe tot parcursul întregului proces de descentralizare, va îmbunătăţi planificarea şi implementarea de politici publice sensibile la dimensiunea de gen şi promovarea egalităţii între femei şi bărbaţi.
Un alt instrument important pentru promovarea politicilor publice sensibile la dimensiunea de gen este bugetarea sensibilă la dimensiunea de gen (GRB), care reprezintă o formă de planificare, programare şi alocare bugetară în aşa mod încît să contribuie la promovarea egalităţii de gen şi realizarea drepturilor femeilor. O astfel de planificare bugetară duce la identificarea şi promovarea intervenţiilor necesare pentru drepturile femeilor şi a egalităţii dintre femei şi bărbaţi. În contextul descentralizării în Republica Moldova, aplicarea planificării bugetare sensibile la dimensiunea de gen se referă la analiza impactului veniturilor şi cheltuielilor reale ale autorităţilor publice asupra femeilor şi a fetelor în comparaţie cu bărbaţii şi băieţii. O astfel de planificare bugetară nu necesită bugete separate pentru femei şi nici nu-şi propune drept scop să sporească cheltuielile pentru programele specifice femeilor. Mai degrabă, planificarea bugetară sensibilă la dimensiunea de gen ajută autorităţile publice centrale şi locale să decidă cum trebuie să fie ajustate politicile publice şi unde trebuie să fie realocate resursele pentru a reduce inegalităţile de gen. Statisticile dezagregate după gen reprezintă cheia pentru planificarea bugetară sensibilă la dimensiunea de gen şi, ca urmare, se impune o îmbunătăţire a colectării şi analizei datelor la nivel local.
Extinderea împuternicirilor femeilor (women empowerment)
Se referă la obţinerea de către femei a controlului asupra propriei lor vieţi. Această abordare implică activităţi de sporire a conştientizării, de dezvoltare a autoîncrederii, implică creşterea oportunităţilor, accesul sporit şi controlul asupra resurselor şi acţiunilor menite să transforme structurile şi instituţiile care consolidează şi perpetuează discriminarea şi inegalitatea de gen.
Aplicarea acestei abordări în contextul descentralizării implică nişte acţiuni bine orientate care îşi propun drept scop să sporească reprezentarea femeilor în APL inclusiv, dar nelimitîndu-se la astfel de acţiuni afirmative cum sînt stabilirea cotelor de participare (articolul 4 alineatul 1 al Convenţiei asupra eliminării tuturor formelor de discriminare faţă de femei, cu privire la măsurile speciale temporare, ratificată de Republica Moldova la 1 iulie 1994) şi impactul sporit al acestora asupra procesului decizional local, oferindu-le astfel femeilor rezidenţi locali posibilitatea de a se implica în planificarea şi realizarea participativă a bugetului, încurajînd oficialii aleşi să fie receptivi la preocupările grupurilor dezavantajate de femei.
Rezultatele scontate din aplicarea integrării dimensiunii de gen şi a drepturilor femeii (extinderea împuternicirilor) în descentralizare şi APL
Scopul aplicării dimensiunii de gen şi al abordării pe baza drepturilor femeilor în procesul de descentralizare este de a asigura o dezvoltare democratică care să fie sensibilă în mod egal la nevoile şi interesele femeilor şi ale bărbaţilor în conformitate cu angajamentele din cadrul ONU şi cu valorile europene. Rezultatele scontate sînt următoarele:
- participarea instituţionalizată, transparentă şi responsabilă a grupurilor de femei, a persoanelor specializate în domeniul dimensiunii de gen, a ONG-urilor şi a femeilor supuse discriminării la planificarea de politici şi la planificarea bugetară, monitorizarea strategiilor locale şi sectoriale;
- receptivitatea sporită a strategiilor şi a bugetelor locale la nevoile şi la interesele femeilor, în general, precum şi la cele ale femeilor dezavantajate, în special, mai ales ale celor supuse unor forme multiple de discriminare;
- eficienţa sporită a politicilor şi a APL bazate pe statistici îmbunătăţite despre rezidenţii locali, dezagregate după sex, vîrstă, dizabilitate şi alte criterii;
- creşterea capacităţii efective a femeilor în general şi a celor supuse discriminării în special de a participa la procesul de luare a deciziilor şi de promovare a nevoilor şi a intereselor specifice; accesul îmbunătăţit la servicii publice;
- angajamentul sporit şi capacităţile îmbunătăţite ale Guvernului, ale APL de a realiza şi implementa politici sensibile la dimensiunea de gen, pentru a reduce orice formă de discriminare de gen;
- corelarea Strategiei naţionale de descentralizare şi a strategiilor sectoriale cu Programul naţional de asigurare a egalităţii de gen pe anii 2010–2015 şi cu legislaţia naţională cu privire la egalitatea de gen;
- capacităţi sporite ale grupurilor de femei, ale persoanelor specializate în domeniul dimensiunii de gen de a participa la realizarea procesului de descentralizare.
În Moldova, grupurile vulnerabile au fost identificate în conformitate cu: 1) venitul, 2) vîrsta, 3) dizabilitatea, 4) limba/etnia, 5) religia, 6) regiunea rurală, 7) genul, 8) ocupaţia. Datele empirice şi cercetările demonstrează disponibilitatea datelor oficiale, precum şi a multiplelor surse de informaţie, inclusiv a surselor neguvernamentale de informaţie.
Clasificarea grupurilor vulnerabile conform probelor generate în baza criteriilor relevante include:
1) sărăcia: a) persoanele în etate; b) gospodăriile mari; c) copiii;
2) vîrsta (subiect de excluziune de la participare, stigmatizare, şomaj): a) persoanele în etate; b) tinerii;
3) dizabilitatea (subiect de excluziune, stigmatizare, participare inadecvată): a) persoanele cu dizabilităţi mentale;
b) copiii cu dizabilităţi; c) adulţii cu dizabilităţi;
4) limba/etnia (acces inadecvat la educaţie, stigmatizare): a) romii; b) bulgarii; c) ucrainenii; d) găgăuzii;
e) moldovenii din raioanele situate în stînga Nistrului;
5) religia (dificultăţi la înregistrare, la serviciile religioase, stigmatizare): a) musulmanii; b) creştinii neortodocşi;
c) iudeii;
6) regiunile rurale (acces inadecvat la infrastructură, rată înaltă de şomaj): a) copiii de vîrsta educaţională; b) partea activă a populaţiei;
7) genul (stigmatizare, şomaj, nivel de plată): a) femeile; b) victimele traficului, violenţei în familie;
8) ocupaţia (acces inadecvat la piaţă muncii): a) antreprenorii agricoli; b) tinerii specialişti.
Concluzii şi recomandări ale organelor specializate ale ONU, CE şi ODIHR/OSCE cu privire la subiectul în cauză:
– mecanisme slabe de sprijin instituţional. Funcţionare inadecvată, incapacitatea de a răspunde necesităţilor şi, astfel, imposibilitatea de a crea oportunităţi pentru cei care sînt în situaţie de risc de a fi excluşi socialmente;
– cadru legal discriminatoriu sau implementarea inadecvată a acestuia. Legislaţia imperfectă poate să amplifice excluziunea grupurilor sociale. Uneori, legislaţia poate fi adecvată, poate prevedea măsuri de protecţie pentru grupurile dezavantajate, însă capacităţile reduse pentru aplicarea acesteia o fac inutilă;
– practicile discriminatorii care rezultă din favorizarea unor anumite persoane. Preconcepţiile şi discriminarea care rezultă din privilegiile sociale şi politice pot conduce şi ele la excluziunea socială. De exemplu, oferirea de preferinţe unor anumite grupuri şi discriminarea în bază de etnie şi de gen pot produce excluziunea socială a anumitor categorii de persoane pe piaţa muncii etc. În cazuri extreme, ostilitatea directă şi violenţa împotriva unor anumite grupuri pot genera excluziune socială;
– bariere politice şi instituţionale. Instituţiile publice pot contribui la excluziunea socială prin lipsa de înţelegere a dinamicii vulnerabilităţii, sărăciei şi excluziunii sociale sau prin monitorizarea formală. Procesul decizional poate fi ineficient pentru a proteja grupurile excluse, mai cu seamă din cauza lipsei de implicare şi a insuficienţei de resurse;
– valorile sociale şi practicile culturale discriminatorii. Excluziunea socială poate persista şi la nivel cultural şi tradiţional. În această ordine de idei, excluziunea culturală reprezintă acces diferenţiat al grupurilor sociale la beneficiile bunăstării materiale şi sociale în cazul cînd cauzele nu sînt structurale.
Recomandări generice în contextul descentralizării pentru grupurile vulnerabile:
1) responsabilizare/transparenţă: procesul de elaborare a politicilor guvernamentale şi a deciziilor autorităţilor APL ar trebui să cuprindă componenta analizei impactului asupra grupurilor vulnerabile (sau mai generic – analiza impactului asupra drepturilor omului), deciziile autorităţilor centrale care afectează comunităţile locale sînt supuse analizei impactului asupra vulnerabilităţii;
2) responsabilizare/transparenţă: deciziile autorităţilor locale sînt supuse publicării şi sînt făcute disponibile pentru revizuirea părţilor interesate şi a grupurilor vulnerabile, inclusiv planificarea şi replanificarea hotarelor teritoriale care ţin de utilizarea şi exploatarea mijloacelor şi resurselor;
3) descentralizarea unui anumit procent al conţinutului curriculum-ului educaţional (şi lingvistic), curriculum-ului local (pînă la 30%), la nivelul deciziei autorităţilor APL de ambele niveluri, în contextul finanţării unitare şi integrate a sistemului şcolar preuniversitar;
4) acces lărgit pentru autorităţile APL la granturile şi subvenţiile Guvernului pentru crearea de centre comunitare locale care să servească necesităţilor grupurilor vulnerabile;
5) posibilitatea autorităţilor APL de nivelul întîi de a înfiinţa centre ale medicilor de familie şi puncte medicale finanţate total sau parţial din fondurile Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină;
6) aplicarea în cadrul formulării, implementării, monitorizării şi evaluării politicilor de descentralizare a datelor îmbunătăţite dezagregate după parametri/dimensiuni multiple de vulnerabilitate: teritoriu, etnie, vîrstă, sex, dizabilităţi etc. Datele în privinţa diferitelor grupuri vulnerabile pot fi colectate prin statistici oficiale, prin diferite tipuri de surse administrative, inclusiv prin Registrul gospodăriilor (Biroul Naţional de Statistică), indicatorii socio-economici de condiţii de trai ale comunităţilor şi SADI (Ministerul Economiei), bazele de date privind asistenţa socială şi dizabilităţi (Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei), precum şi prin cercetări calitative şi cercetări cantitative intracomunitare selective, în special prin utilizarea Sondajului bugetelor gospodăriilor, Studiului pieţei forţei de muncă etc. Capacitatea Biroului Naţional de Statistică, a ministerelor relevante şi a APL urmează a fi dezvoltată în modul corespunzător.
anexa nr.2
[Anexa nr.2 în redacția prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620]
LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620
Titlul legii modificat prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620
Parlamentul adoptă prezenta lege ordinară.
Art. 1. – Se aprobă:
a) Strategia naţională de descentralizare, prezentată în anexa nr. 1, care este parte integrantă a prezentei legi;
b) Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012–2018, prezentat în anexa nr. 2, care este parte integrantă a prezentei legi.
[Art.1 lit.b) modificată prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620]
Art. 2. – Guvernul:
a) va ajusta programele naţionale şi planurile de acţiuni la obiectivele şi la priorităţile expuse în Strategia menţionată;
b) va asigura implementarea Strategiei şi a Planului de acţiuni, va prezenta anual Parlamentului rapoarte privind evoluţia procesului de descentralizare.
PREŞEDINTELE PARLAMENTULUI Marian LUPU
Nr. 68. Chişinău, 5 aprilie 2012.
Anexa nr. 1
STRATEGIA NAŢIONALĂ DE DESCENTRALIZARE
Preambul
Strategia naţională de descentralizare (în continuare – Strategie) este principalul document de politici în domeniul administraţiei publice locale, care determină mecanismele naţionale în domeniul descentralizării şi asigurării unei autonomii locale autentice pentru autorităţile administraţiei publice locale.Preambul
Prezenta Strategie stabileşte obiectivele şi sarcinile pe termen mediu (3–5 ani) în vederea implementării priorităţii de descentralizare a puterii şi asigurării autonomiei locale, în corespundere cu principiile Cartei Europene a Autonomiei Locale (în continuare – Carta Europeană), care a fost ratificată de Republica Moldova la 16 iulie 1997.
Conceptul şi obiectivele politicii de descentralizare sînt conforme cu experienţa ţărilor europene, corespund aspiraţiei de integrare europeană şi acordurilor bilaterale Republica Moldova – Uniunea Europeană.
Elaborarea prezentei Strategii a derivat din necesitatea planificării strategice a procesului de descentralizare, pentru a consolida capacităţile autorităţilor administraţiei publice locale, a îmbunătăţi managementul şi calitatea serviciilor publice prestate cetăţenilor.
La elaborarea Strategiei s-a ţinut cont de cadrul normativ şi de cadrul de politici existente, de realizările şi lacunele politicilor strategice implementate anterior, de exigenţele impuse în procesul integrării europene, de principiile de bună practică, legate de criteriile de preaderare la comunitatea europeană şi, concomitent, de particularităţile specifice de dezvoltare ale autorităţilor administraţiei publice locale din Republica Moldova.
În scopul coordonării integrate a procesului de planificare strategică şi sectorială în domeniile pasibile descentralizării, prevederile Strategiei au fost corelate cu documentele de politici relevante, cu reforma administraţiei publice centrale, cu alte reforme ce reprezintă o continuitate operaţională a acţiunilor Strategiei naţionale de dezvoltare.
În sensul prezentei Strategii sînt utilizate şi dezvoltate noţiunile definite în Legea nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă, a cărei aplicare a fost condiţionată de existenţa documentelor de politici care să stabilească etapele distincte de implementare a procesului de descentralizare administrativă în Republica Moldova.
Angajamentul Guvernului de a asigura transparenţa, participarea şi dialogul cu toate părţile interesate şi cu partenerii de dezvoltare în elaborarea Strategiei a fost realizat şi prin revitalizarea Comisiei paritare pentru descentralizare, care este organul consultativ de monitorizare şi coordonare a procesului de descentralizare şi care întruneşte un număr paritar de reprezentanţi ai sectorului guvernamental şi ai celui neguvernamental.
Comisia paritară, în vederea realizării obiectivelor sus-numite, a creat grupuri de lucru pentru descentralizare, formate din reprezentanţi ai autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, ai societăţii civile, ai mediului ştiinţific şi academic, ai partenerilor de dezvoltare.
Abordarea din perspectiva drepturilor omului şi egalităţii de gen a fost un principiu fundamental şi integral în cadrul elaborării prezentei Strategii. Din aceste considerente, o atenţie deosebită s-a acordat principiilor de participare, nediscriminare, transparenţă, responsabilizare şi egalitate între femei şi bărbaţi.
Elaborarea Strategiei a fost precedată de desfăşurarea unor studii şi analize complexe în domeniul descentralizării administrative şi financiare, de întocmirea rapoartelor privind evaluarea capacităţilor autorităţilor administraţiei publice locale, a rapoartelor de expertiză a cadrului legal existent în domeniul organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, care constituie un vast suport informaţional, disponibil în format de anexe la prezentul document.
Pe parcursul activităţii de elaborare a prezentei Strategii, grupurile de lucru pentru descentralizare au beneficiat de asistenţă metodologică specializată din partea echipei de experţi internaţionali şi locali din cadrul Programului Comun de Dezvoltare Locală Integrată, susţinut financiar de Guvernul Suediei, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), Organizaţia Naţiunilor Unite pentru Egalitatea de Gen şi Abilitarea Femeilor (UN Women) şi Consiliul Europei (CoE).
Opţiunile înaintate în prezenta Strategie sînt rezultatul unui proces de consultări ample cu reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi şi nivelul al doilea, efectuate prin intermediul asociaţiei reprezentative – Congresul Autorităţilor Locale din Moldova (CALM), reprezentanţilor societăţii civile prin intermediul Consiliului Naţional pentru Participare (CNP) şi altor părţi interesate.
Partea 1. Administraţia publică locală: situaţia actuală
şi definirea problemelor
Carta Europeană garantează dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de capacitate efectivă pentru a rezolva şi a administra, în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiei, o parte importantă din treburile publice. Acest drept este prevăzut şi în Constituţia Republicii Moldova, în Legea nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă şi în Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală, care stabilesc că autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, de gestiune financiară, că ele au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.şi definirea problemelor
Evoluţiile economice, sociale şi politice din ultimii ani în Republica Moldova au pus în evidenţă necesitatea unei reforme profunde şi reale în domeniul administraţiei publice, în special al celei locale. Programul de activitate al Guvernului pentru anii 2011–2014 stabileşte în mod clar: „Apropierea Republicii Moldova de Uniunea Europeană se poate produce doar în condiţiile unui stat în care structurile puternic ierarhizate sînt înlocuite cu structuri descentralizate, transparente şi dinamice, întemeiate pe supremaţia legii, a drepturilor şi libertăţilor civile. Guvernul va asigura corelarea reformei administraţiei centrale cu cea a administraţiei locale şi transferul de competenţe către autorităţile publice locale, inclusiv în domeniul finanţelor publice. Descentralizarea puterii şi abilitarea autorităţilor publice locale cu puteri reale vor avea o contribuţie majoră şi la dezvoltarea veritabilă a regiunilor, desconcentrînd şi activitatea economică pe întreg teritoriul Republicii Moldova”.
În ultima perioadă, în această direcţie au fost făcuţi paşi importanţi, atît la propunerea Guvernului, cît şi prin diverse iniţiative locale ale autorităţilor alese. Astfel, Guvernul: a întreprins acţiuni importante în vederea îmbunătăţirii unor aspecte ce ţin de cadrul legal în domeniul finanţelor locale; şi-a propus sprijinirea descentralizării în domenii-cheie şi cu impact social, precum educaţia, asistenţa socială etc., pentru ca asistenţa statului să fie acordată prin intermediul autorităţilor locale; a lansat un larg proces consultativ şi a creat mecanismele instituţionale corespunzătoare de cooperare cu administraţia publică locală (în continuare – APL) şi cu alţi actori sociali în vederea unei abordări sistematice a procesului de descentralizare, unul dintre rezultate fiind şi prezenta Strategie. Pe de altă parte, multe APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea au avut iniţiative de succes pentru promovarea unor proiecte de dezvoltare, şi-au asumat măsuri dificile de restructurare a sistemelor de subvenţii sociale şi au demonstrat multă deschidere şi competenţă în dialogul cu administraţia publică centrală (în continuare – APC).
Toate acestea constituie un început promiţător pentru o reconstruire a cadrului administraţiei publice locale pe principii europene, de autonomie şi responsabilitate, printr-un parteneriat eficient Guvern – autorităţile publice locale. Însă studiile şi analizele recente au pus în evidenţă cîteva probleme majore ale funcţionării APL în raport cu APC, probleme care împiedică APL să furnizeze servicii publice adecvate tuturor locuitorilor Republicii Moldova, indiferent dacă locuiesc în capitală sau într-o mică localitate rurală. Aceste probleme generează inegalitate în rîndul populaţiei, în cadrul grupurilor specifice vulnerabile, cum ar fi cele supuse excluderii sociale, sărăciei, discriminării, marginalizării cu acces limitat sau inexistent la servicii de bază, la beneficiile dezvoltării locale, la participarea în dezvoltarea locală şi în procesul de luare a deciziilor: cei săraci, cei în etate, femei, persoane cu dizabilităţi, persoane cu HIV, gospodării fără părinţi, monoparentale sau conduse de copii, precum şi copii abandonaţi, părinţi singuri, minorităţi etnice, lingvistice şi religioase şi, în special, etnia romă etc., precum şi alte persoane şi grupuri, îndeosebi sub riscul discriminării sau al excluderii sociale.
În primul rînd, de jure, autorităţile APL din Republica Moldova dispun de o autonomie declarată deplină, însă, de facto, aceasta este limitată, parţial din cauza ingerinţei APC în activitatea lor cotidiană, parţial din cauza resurselor financiare proprii aflate sub limita necesităţii, a căror lipsă este însoţită şi de o organizare administrativ-teritorială excesiv de fragmentată, şi parţial din cauza unei capacităţi instituţionale şi administrative insuficiente. Aceste condiţii fac ca APL să prezinte un grad scăzut de responsabilizare în faţa publicului, public care ar trebui să fie beneficiarul şi decidentul principal, în cazul cînd este vorba de utilizarea resurselor şi adaptarea serviciilor publice la nevoile locale.
Cel de-al doilea Raport privind Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului evidenţiază probleme precum dificultăţi continue în asigurarea serviciilor medicale, infrastructura de livrare a apei şi cea sanitară, instruirea preuniversitară efectivă şi de calitate pentru toţi. Unele grupuri vulnerabile, în special minoritatea romă, rămîn în urmă la indicatorii-cheie de incluziune socială, îndeosebi în domeniul învăţămîntului (Guvernul cu asistenţa agenţiilor ONU din Moldova, „Raportul privind Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului: Republica Moldova”, septembrie 2010). În acelaşi timp, criza economică care a afectat bugetele publice centrale şi locale ale autorităţilor administraţiei publice în toată Europa nu a lăsat neatinsă nici Republica Moldova. Dificultatea de a menţine nivelul finanţării pentru principalele servicii publice şi-a pus amprenta asupra bugetelor anilor 2009, 2010 şi 2011. În aceste condiţii dificile, Guvernul şi-a propus să protejeze întrucîtva bugetele APL, luînd asupra sa principala povară generată de declinul încasărilor la bugetul public.
Prezentarea situaţiei actuale este structurată după cum urmează:
I. Descentralizarea serviciilor şi competenţelor
II. Descentralizarea financiară
III. Descentralizarea patrimonială şi dezvoltarea locală
IV. Capacitatea administrativă a APL
V. Democraţie, etică, drepturile omului şi egalitate de gen.
Acţiunile întreprinse în procesul elaborării prezentei Strategii au fost orientate spre analiza principalelor probleme ce apar în fiecare dintre domeniile menţionate şi generarea de soluţii fezabile, cu planuri clare de realizare a acestora, în vederea sporirii eficienţei şi responsabilizării administraţiei publice în raport cu populaţia, printr-o mai bună aplicare a principiilor Cartei Europene. A fost luată în calcul şi problema generată de necorelarea reformei APL cu reformele APC aflate în derulare, fiind una dintre cauzele ce au influenţat negativ rezultatele reformelor precedente din domeniul sectorului public. De asemenea, Strategia are la bază o abordare consistentă a drepturilor omului şi a egalităţii de gen, axată pe principiile participării, nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării. Aceste principii, inclusiv principiul evaluării impactului din perspectiva drepturilor omului şi egalităţii de gen, sînt aplicate pentru a diminua eventualul impact negativ al acestei reforme asupra unor grupuri din rîndul populaţiei deosebit de vulnerabile.
I. Descentralizarea serviciilor şi competenţelor
Descentralizarea politică şi administrativă este un proces complex şi dificil, care necesită perioade lungi de acţiuni coordonate, care implică voinţa şi determinarea decidenţilor politici. Acest proces este caracteristic multora dintre ţările aflate în tranziţie din centrul, estul şi sud-estul Europei. Prezenta Strategie propune ajustarea cadrului instituţional şi a celui legal intern la legislaţia europeană şi la recomandările UE, la prevederile Cartei Europene, eliminarea disfuncţionalităţilor evidenţiate de mai multe studii efectuate în domeniul APL, consolidarea autonomiei şi democraţiei locale.Situaţia actuală se caracterizează printr-un ansamblu de evoluţii complicate, de progrese parţiale neconsolidate în practica de zi cu zi, de ambiguităţi legislative, de confuzii privind modul de exercitare a unor competenţe. Atît studiile menţionate, cît şi reprezentanţii asociaţiilor reprezentative ale autorităţilor APL evidenţiază o serie de lacune ce trebuie să se regăsească de urgenţă pe agenda executivului şi a legislativului Republicii Moldova, cum ar fi:
Delimitarea incertă, neclară, incompletă a competenţelor între autorităţile administraţiei publice de diferite niveluri. Delimitarea competenţelor între APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea este neclară, contradictorie, iar în unele cazuri chiar lipseşte. Mai multe dintre activităţile indicate în calitate de competenţe proprii nu sînt definite clar, în unele cazuri acestea regăsindu-se şi în sarcina nivelului imediat superior. Această situaţie permite interpretarea dublă, echivocă a responsabilităţilor/competenţelor diferitelor niveluri ale unităţilor administrativ-teritoriale (în continuare – UAT). Nu există criterii tehnice clare şi funcţionale care să fie legiferate şi utilizate în mod expres pentru definirea, delimitarea, încredinţarea şi finanţarea competenţelor.
Transferul responsabilităţilor/competenţelor fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru executarea lor. În Republica Moldova, precum şi în multe alte ţări aflate în tranziţie, descentralizarea unor servicii publice şi transferul unor responsabilităţi/competenţe nu au fost efectuate în paralel cu transferarea resurselor necesare pentru îndeplinirea lor, fapt ce a condus la apariţia unor pronunţate dezechilibre verticale în finanţare. Ca urmare, exercitarea acestor atribuţii este dificilă, iar uneori chiar imposibilă pentru UAT mici sau cu bugete cu potenţial redus. Totodată, lipseşte mecanismul care ar garanta UAT resursele financiare necesare pe termen mediu şi lung pentru îndeplinirea responsabi-lităţilor/competenţelor transferate de către stat.
Transferarea responsabilităţilor/competenţelor către nivelurile APL nu ţine cont de resursele economice reale ale acestora şi de capacitatea lor de a genera venituri proprii semnificative, astfel încît să acopere o parte importantă din necesităţile de cheltuieli publice. Majoritatea impozitelor cu o rată sporită de colectare sînt vărsate în bugetul de stat, iar pentru APL sînt stabilite impozite şi taxe care presupun randamente fiscale scăzute. Nu există mecanisme de stimulare reală a APL, de încurajare a dezvoltării economiei locale şi, implicit, de extindere a bazei fiscale a UAT.
Intervenţia excesivă a APC şi a APL de nivelul al doilea în procesul de gestionare a resurselor financiare de către APL de nivelul întîi, inclusiv alocarea arbitrară a transferurilor, fapt ce conduce la implicarea nejustificată în autonomia locală şi la afectarea capacităţii acestor APL de a furniza servicii publice de calitate locuitorilor UAT.
Statutul incert al serviciilor în responsabilitatea APL de nivelul al doilea şi confuzia dintre acestea şi serviciile desconcentrate. Legislaţia şi practica administrativă a Republicii Moldova nu stabilesc în mod clar care sînt diferenţele fundamentale dintre serviciile descentralizate, cele desconcentrate şi cele delegate. Există însă tendinţa multor instituţii ale APC de a considera, în practică, serviciile/instituţiile descentralizate la nivel raional ca fiind servicii/instituţii desconcentrate, asupra cărora ele pot influenţa şi pot exercita în mod direct şi voluntar autoritatea managerială, fapt confirmat şi de diverse rapoarte de analiză a situaţiei generale în sectorul public din Republica Moldova.
Grupurile vulnerabile ale populaţiei întîmpină greutăţi în accesarea serviciilor publice locale. Deşi populaţia în ansamblu are dificultăţi privind accesibilitatea şi calitatea serviciilor publice locale, persoanele din grupurile vulnerabile se regăsesc în circumstanţe şi mai dificile. Din cauza sărăciei, discriminării, stigmatizării, lipsei unui cadru instituţional şi normativ adecvat, serviciile publice la nivel local sînt mai puţin accesibile sau de o calitate mai redusă în cazul persoanelor vulnerabile. În acest context, măsurile adresate grupurilor vulnerabile, ca parte componentă a politicilor de abilitare şi de nediscriminare, devin factori-cheie pentru îmbunătăţirea accesului şi a calităţii serviciilor publice pentru toţi.
II. Descentralizarea financiară
Ratificarea Cartei Europene a reprezentat un pas important spre garantarea unei autonomii bugetare eficiente, reale pentru comunităţile din ţară, adoptîndu-se cu această ocazie şi o serie de reguli de bună practică cu impact pozitiv important asupra finanţelor publice locale.Republica Moldova şi-a asumat prin acest document o anumită stabilitate a principalelor mecanisme de autoadministrare locală, inclusiv de natură financiară, prin stipularea lor în Constituţie şi în legi organice. Astfel, în perioada ce s-a scurs de la ratificarea Cartei Europene, au fost adoptate legi care definesc sistemul de venituri locale şi sistemul de transferuri; a fost creat un spaţiu rezonabil de autonomie alocativă la nivel subnaţional, în care fiecare dintre cele două niveluri are, teoretic, resursele necesare şi posibilitatea de a decide asupra utilizării lor; a fost instituit un mecanism de asigurare a coeziunii teritoriale prin transferurile de la bugetul central, care în principiu trebuie să asigure un anumit grad de echilibrare a resurselor disponibile pe cap de locuitor între UAT de acelaşi nivel.
Prin aplicarea principiilor ce decurg din Carta Europeană, APL din Republica Moldova s-a întărit şi a obţinut experienţă în acest domeniu spre finalul decadei trecute. Tendinţa a fost observabilă în importanţa sporită pe care APL a căpătat-o în administrarea bugetelor locale: de la mijlocul anilor ’90, totalul cheltuielilor realizate pe plan local a crescut de la mai puţin de 7% din produsul intern brut (în continuare – PIB) pînă la o cotă de 10,8% din PIB în 2010.
Un progres important de dată recentă îl reprezintă şi faptul că o serie de opţiuni fundamentale în politica de finanţare a autorităţilor locale sînt dezbătute explicit, conturîndu-se posibilitatea că se va ajunge la o decizie ce va întruni consensul social. Aceste opţiuni fundamentale au în vedere obiective ce nu pot fi atinse simultan, ele necesitînd un compromis rezonabil şi negociat, cum ar fi:
– autonomie financiară lărgită a UAT versus echilibrare pe orizontală; reguli de alocare stabile şi previzibile versus flexibilitate necesară adaptării la realităţi economice schimbătoare;
– subsidiaritate strictă versus alocarea competenţelor pe niveluri de APL după criterii de eficienţă.
Doar evoluţia treptată către un consens social pe aceste dimensiuni poate garanta stabilitatea sistemului finanţelor locale pe termen lung.
Pe parcursul ultimilor ani s-a constatat însă că transpunerea în practică a normelor cuprinse în Carta Europeană nu este un proces simplu. De multe ori tradiţia administrativă nu corespunde spiritului noilor practici europene, alteori schimbările instituţionale survin ori prea rapid pentru ca practica să prindă rădăcini, ori, dimpotrivă, nu merg suficient de departe. S-au perpetuat astfel o serie de neajunsuri în sistemul de finanţare locală care, în momentul de faţă, afectează serios autonomia locală, cum ar fi:
Autonomie financiară limitată în ceea ce priveşte impozitele şi taxele locale, potenţial fiscal insuficient, lipsă a stimulentelor de extindere a bazei fiscale. UAT din Republica Moldova dispun de o bază fiscală insuficientă, economiile locale confruntîndu-se cu incapacitatea de a genera venituri în volum necesar. Veniturile limitate nu permit responsabilizarea autorităţilor APL în faţa colectivităţii locale de contribuitori. APL nu dispune de surse proprii de venit importante şi, ca urmare, nu poate decide şi rezolva în mod independent multe dintre problemele apărute. Actualele impozite şi taxe locale generează sume mici, care reprezintă un procent redus din bugetele locale – mai puţin de 15% din bugetul local. În plus, autorităţile APL au o capacitate limitată de: (i) a modifica nivelurile sau baza impozitelor şi taxelor locale prevăzute în Codul fiscal; (ii) a reevalua periodic proprietatea imobiliară; (iii) a stabili facilităţi fiscale proprii pentru impozitele şi taxele locale.
Dependenţa bugetară a fiecărui nivel al administraţiei publice faţă de cel imediat superior, dependenţă generată de: (i) insuficienţa veniturilor proprii ale APL; (ii) dezechilibrul vertical cauzat de discrepanţa dintre distribuţia de responsabilităţi şi sursele de venit între nivelurile administraţiei (secţiunea I –Descentralizarea serviciilor şi competenţelor); şi (iii) unele practici moştenite de a include bugetele APL de nivelul întîi în bugetele APL de nivelul al doilea, fapt ce are ca efect intervenţia excesivă a autorităţii centrale şi, de multe ori, a nivelului raional în gestionarea resurselor financiare locale proprii. Ca urmare, între nivelurile APL se creează relaţii neoficiale de subordonare, care nu sînt stipulate în legislaţia în vigoare, dar care persistă în practică.
Erodarea bazei fiscale prin acordarea prin lege a numeroaselor facilităţi şi înlesniri. Aceasta conduce la restrîngerea bazei fiscale, la micşorarea veniturilor proprii ale APL şi la reducerea echităţii fiscale prin favorizarea unor agenţi economici sau categorii sociale. Autorităţile locale nu dispun de drepturi şi de pîrghii reale pentru a influenţa contribuabilii în vederea asigurării oportunităţii şi plenitudinii achitării impozitelor şi taxelor locale.
Ineficienţa sistemului existent de transferuri între APC şi APL de diferite niveluri are ca efect descurajarea efortului fiscal propriu al autorităţilor APL. Potrivit practicilor actuale, bugetele APL sînt suplinite prin transferuri conform principiului echităţii. Astfel, autorităţile APL care sporesc veniturile bugetare prin iniţiative locale proprii pot fi puse în situaţia de a fi penalizate indirect prin reducerea sumelor de transfer de la bugetul de stat la bugetul local. O altă deficienţă a sistemului este realizarea nejustificată a transferului în doi paşi – mai întîi către bugetul raioanelor şi apoi către bugetele APL de nivelul întîi.
Volatilitatea întregului sistem de finanţe locale (venituri, cheltuieli, proceduri bugetare) de la un an la altul. Aceasta nu înseamnă doar că el s-a modificat de multe ori în ultimele două decenii, dar şi că aceste modificări au fost destul de imprevizibile, fapt ce a afectat capacitatea şi aşa scăzută a autorităţilor publice locale de a-şi planifica resursele. În general, parametrii politicilor financiare de nivel local (surse de venit, cheltuieli, proceduri), deşi prevăzuţi în lege, se pot modifica prea uşor în fiecare an prin legea bugetului de stat, făcînd dificilă planificarea bugetară multianuală şi întregul management financiar la nivel local.
Transparenţa scăzută a execuţiilor bugetare la toate nivelurile APL şi capacitatea scăzută a instituţiilor centrale relevante de a analiza în mod complex rezultatele execuţiilor bugetare locale. Analiza bugetară curentă nu include: evaluări comparative de costuri unitare pe servicii; indicatori mai evoluaţi de capacitate fiscală locală etc. Creşterea, la nivelul Guvernului, a capacităţii de a prognoza cu o mai mare exactitate tendinţele financiare şi de cost la nivel local va avea ca rezultat fundamentarea deciziilor de politică naţională pe date mai precise şi posibilitatea trecerii în realitate la bugete pe programe.
III. Descentralizarea patrimonială şi dezvoltarea locală
În perioada de tranziţie la economia de piaţă, în Republica Moldova au fost implementate mai multe etape ale reformei patrimoniului şi ale descentralizării patrimoniale. Legea nr. 459-XII din 22 ianuarie 1991 cu privire la proprietate şi Codul funciar nr. 828-XII din 25 decembrie 1991 au introdus pentru prima dată în sistemul de drept naţional instituţia proprietăţii private, inclusiv asupra terenurilor. Legea nr. 627-XII din 4 iulie 1991 cu privire la privatizare a prevăzut pentru prima dată posibilitatea privatizării, inclusiv a fondului funciar. În temeiul Hotărîrii Guvernului nr. 561 din 1 septembrie 1992, pe lîngă autorităţile APL au fost înfiinţate servicii pentru reglementarea de stat a regimului proprietăţii. Adoptarea noului cadru legislativ privind regimul proprietăţii, stipularea imperativă în Constituţia Republicii Moldova a dreptului de proprietate privată au servit drept bază pentru reformarea relaţiilor patrimoniale, redistribuirea patrimoniului, transmiterea lui în proprietate privată, inclusiv către UAT locale.Odată cu adoptarea Legii nr. 1308-XIII din 25 iulie 1997 cu privire la preţul normativ şi modul de vînzare-cumpărare a pămîntului, pămîntul a fost plasat efectiv în circuitul civil. Vechiul sistem de evidenţă a bunurilor imobile, inclusiv înregistrarea lor separată (pămîntul – de către autorităţile APL; construcţiile – de către birourile de inventariere tehnică), s-a dovedit a fi ineficient în condiţiile economiei de piaţă. De aceea a fost elaborată şi aprobată Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998, care prevede un sistem de înregistrare a bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor, ce corespunde cerinţelor internaţionale.
Astfel, în perioada de după obţinerea independenţei, în Republica Moldova au fost realizate reforme radicale prin care patrimoniul aflat exclusiv în proprietatea statului a reuşit să fie în mare parte privatizat, redistribuit în proprietatea privată a cetăţenilor, dar şi a UAT. Aceste reforme continuă şi în prezent, nefiind încă finalizate. Studiile efectuate recent în domeniul raporturilor patrimoniale ale UAT cu diferiţi subiecţi (publici sau privaţi) atestă existenţa multiplelor probleme ce periclitează activitatea APL. Cele mai importante probleme sînt sintetizate după cum urmează:
Delimitarea parţială şi incertitudinea regimului juridic al proprietăţii de stat şi al proprietăţii UAT, inclusiv al bunurilor din domeniul public şi din domeniul privat atît al statului, cît şi al UAT. Situaţia incertă a proprietăţii UAT şi a celei de stat este determinată de: (i) lipsa criteriilor şi modalităţilor de delimitare a proprietăţii; (ii) lipsa normelor şi instrucţiunilor metodologice de efectuare a delimitării; (iii) neclaritatea competenţelor autorităţilor APL în procesul de delimitare; (iv) caracterul abuziv al delimitărilor efectuate de autorităţile centrale (acestea sînt confuze şi nu ţin cont de interesele patrimoniale ale colectivităţilor locale, de principiile autonomiei locale); (v) statutul juridic incert al multor categorii de bunuri de pe teritoriul comunităţilor locale, în special al bunurilor precum reţelele şi instalaţiile inginereşti, apeductele, gazoductele, obiectele sistemului energetic etc. Problema delimitării proprietăţii de stat de proprietatea UAT influenţează direct şi asupra situaţiei referitoare la delimitarea bunurilor din domeniul public de bunurile din domeniul privat al UAT. Pînă în prezent nu a fost efectuată o delimitare definitivă a bunurilor proprietate a UAT. Lipsa delimitării bunurilor pe domenii, precum şi a evidenţei adecvate a acestora, generează incertitudine, confuzii şi contradicţii în cadrul procesului de administrare a patrimoniului statului şi al UAT.
Reglementarea insuficientă a raporturilor patrimoniale dintre UAT, stat şi alţi subiecţi de drept. În pofida prevederilor noilor acte legislative, se perpetuează disfuncţionalităţi de ordin principial ale cadrului legal, care împiedică dezvoltarea unor relaţii patrimoniale ale colectivităţilor locale în conformitate cu principiile autonomiei locale şi ale descentralizării. Rămîn incerte prevederile privind dobîndirea de către APL a dreptului de proprietate, încetarea acestui drept, garantarea drepturilor patrimoniale. Sînt lipsite de claritate şi de transparenţă procedurile privind inventarierea, evaluarea, înregistrarea şi evidenţa proprietăţii. Rămîn inaplicabile normele privind dreptul UAT de a solicita transmiterea în proprietate publică proprie a bunurilor imobile care sînt situate pe teritoriul ei şi care sînt folosite în interesul colectivităţii locale respective. APL nu participă la adoptarea deciziilor privind gestionarea şi repartizarea beneficiilor materiale rezultate din valorificarea resurselor forestiere şi acvatice. Drepturile şi interesele patrimoniale ale colectivităţilor locale sînt limitate şi desconsiderate în procesul de valorificare a subsolului.
Gestionarea ineficientă a patrimoniului, condiţionată de incertitudinea dreptului de proprietate asupra infrastructurii, inclusiv a întreprinderilor municipale. Principalele neajunsuri în gestionarea patrimoniului local sînt: (i) statutul incert al infrastructurii de utilităţi construite cu fonduri ale APL sau ale investitorilor privaţi; (ii) mecanismul complicat, confuz şi costisitor de concesionare a patrimoniului şi a serviciilor publice; (iii) statutul incert al infrastructurii de utilităţi construite din fonduri ale cetăţenilor şi ale investitorilor privaţi; (iv) competenţe limitate ale APL în privinţa administrării bunurilor locale, impozitării diverşilor agenţi economici, inclusiv a celor de stat, care utilizează bunurile amplasate pe teritoriul UAT fără a vărsa în bugetele locale cote de utilizare a acestui patrimoniu; (v) lipsa mecanismelor de realizare a parteneriatelor public-public, public-privat, public-public-privat, ceea ce are ca efect degradarea activelor, calitatea scăzută a serviciilor, costuri ridicate de prestare a acestora.
Problemele enunţate condiţionează menţinerea unei situaţii incerte în privinţa statutului juridic al patrimoniului UAT, perpetuarea confuziilor şi a contradicţiilor între proprietari, limitarea competenţei autorităţilor locale în gestionarea patrimoniului. În consecinţă, colectivităţile locale nu sînt motivate să întreţină patrimoniul local şi sînt lipsite de surse sigure şi importante de venituri ce pot contribui la asigurarea unui proces durabil de dezvoltare locală.
Drept rezultat al tuturor evoluţiilor şi mecanismelor analizate în secţiunile anterioare, neajunsurile în funcţionarea APL îşi regăsesc efectele însumate în calitatea slabă de elaborare şi implementare a strategiilor de dezvoltare şi de planificare a acţiunilor concrete, cu toate că autorităţile municipale şi cele raionale cunosc paşii legali şi practici ce trebuie parcurşi pentru întocmirea unor strategii sustenabile, iar unele dintre acestea chiar sînt în proces de elaborare a unor strategii. De asemenea, ierarhia de planuri are un statut legal clar şi intercorelarea dintre documentele pe diverse niveluri – republican, raional, local – este înţeleasă.
Bazele de date naţionale incomplete, planurile urbanistice generale şi strategiile de dezvoltare locală neactualizate. Potrivit legislaţiei în vigoare, APL are obligaţia să întocmească, să actualizeze şi să aprobe planul urbanistic general (în continuare – PUG) al localităţii, instrument de lucru care constituie baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare în perioada de valabilitate a acestuia. Studiile arată că 90% dintre localităţile republicii fie nu dispun de un PUG, fie acest document este învechit. PUG ale localităţilor ar trebui să preia prevederile documentaţiei de amenajare a teritoriului (Planul de amenajare a teritoriului naţional, planurile regionale de amenajare a teritoriului), ale altei documentaţii de urbanism care, de asemenea, lipsesc. Din aceste considerente, activităţile ce ţin de zonarea teritoriului, stabilirea şi delimitarea terenurilor, determinarea condiţiilor de construcţii şi delimitarea zonelor cu restricţii sau a celor protejate, organizarea căilor de comunicaţie, corelarea cu planurile regionale, promovarea potenţialului de dezvoltare economico-socială se realizează neorganizat şi în lipsa unei viziuni unitare de dezvoltare. În plus, nu există statistici credibile şi sisteme de colectare şi de analiză a datelor prin dezagregare după sex, vîrstă, originea etnică.
Lipsa motivării şi a disponibilităţii de utilizare a formelor moderne de cooperare teritorială (poli de creştere, zone metropolitane, microregiuni etc.) care ar contribui la impulsionarea procesului de dezvoltare locală. În condiţiile în care organizarea administrativ-teritorială este excesiv de fragmentată, se impune necesitatea de a dezvolta şi aplica forme şi metode eficiente, optimale de consolidare a UAT, contribuind direct la impulsionarea procesului de dezvoltare locală. În acest sens există multe opţiuni, cum ar fi: consolidarea teritorială voluntară, cooperarea intermunicipală, poli de creştere, zone metropolitane, microregiuni etc. Aceste forme de cooperare teritorială ar stimula consolidarea teritorială şi, respectiv, ar genera venituri care se expun direct asupra calităţii vieţii localnicilor.
Resursele şi capacităţile insuficiente de implementare a strategiilor de dezvoltare şi de atragere a resurselor financiare externe. Procesul de dezvoltare locală se confruntă cu o insuficienţă majoră de resurse şi capacităţi (materiale, umane, financiare) pentru implementarea strategiilor de dezvoltare existente. Conform datelor unor studii recente, doar 5% dintre acţiunile planificate în strategiile de dezvoltare au acoperire financiară. Implementarea documentelor strategice este astfel strîns legată de atragerea resurselor financiare externe. În aceste condiţii, APL are nevoie de surse financiare adecvate pentru cofinanţarea proiectelor şi de personal specializat. În organigramele-tip, funcţiile de specialişti în atragerea investiţiilor lipsesc, iar acolo unde există, capacităţile sînt minime.
IV. Capacitatea administrativă a APL
După obţinerea independenţei, Republica Moldova a menţinut sistemul de organizare administrativ-teritorială de tip sovietic, în care teritoriul naţional era divizat în 38 de raioane (5 dintre ele în zona transnistreană). În 1994 a fost creată unitatea teritorială autonomă Găgăuzia, incluzînd trei raioane, în 1995 fiind adoptată şi legea organică specială privind statutul municipiului Chişinău. O reformă importantă a fost lansată de autorităţile moldoveneşti, cu susţinerea Congresului Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei în 1998, cînd au fost create 9 judeţe prin reorganizarea administrativ-teritorială a 30 de raioane din dreapta Nistrului. Crearea judeţelor a fost însoţită de o realocare a competenţelor şi resurselor între nivelurile de administrare.O nouă schimbare în organizarea teritorială a fost operată în anul 2003, odată cu desfiinţarea judeţelor şi revenirea la raioane ca entitate de nivelul al doilea, reducîndu-se în acelaşi timp autonomia locală. Concomitent, a început să crească numărul primăriilor, astfel încît în 2011 atestăm 898 de APL de nivelul întîi.
În multe ţări europene dezvoltate, organizarea administrativ-teritorială este adaptată periodic condiţiilor sociale şi economice în schimbare, astfel încît aceasta să fie optimă atît din punctul de vedere al eficienţei de asigurare a serviciilor, cît şi din punctul de vedere al democraţiei. Motivele schimbărilor din Republica Moldova au fost însă de natură politică, consecinţele acestora avînd un impact negativ asupra autonomiei şi funcţionării APL, exprimat prin:
Fragmentarea excesivă a sistemului administrativ-teritorial în Republica Moldova. Analizînd distribuţia localităţilor în funcţie de numărul de locuitori, constatăm că 86% dintre ele au mai puţin de 5000 de locuitori. Deşi legea prevede un număr minim de 1500 de locuitori pentru a se putea justifica crearea unei UAT de sine stătătoare, mai mult de 25% dintre acestea, prin excepţie, nu corespund normei legislative menţionate. Experienţa europeană arată că nu există o mărime optimă a UAT, iar unele studii indică un prag adecvat de 5000 de locuitori, începînd de la care sînt asigurate perspective mai bune de creştere economică şi economii de scară în prestarea serviciilor publice locale.
Marea majoritate a APL rurale nu asigură servicii publice comunale. Rezultatul proceselor descrise mai sus, în special al fragmentării excesive a APL, cu precădere în zona rurală, a fost reducerea capacităţii acestora de a furniza servicii publice. Astfel, majoritatea APL rurale (care reprezintă 94% din numărul total) au, în principal, un rol de reprezentare, şi nu de asigurare a unor servicii comunale propriu-zise. Funcţiile şi responsabilităţile/competenţele atribuite acestor autorităţi se rezumă, de facto, la emiterea de acte (certificate, autorizaţii etc.). Aceste APL nu au personalul şi nici resursele financiare necesare pentru a asigura funcţii mai complexe.
Fragmentarea teritorială excesivă are şi alte consecinţe asupra autorităţilor APL şi funcţionării acestora. Astfel, baza fiscală şi veniturile colectate pe teritoriul unei localităţi sînt insuficiente pentru a menţine un aparat administrativ care să poată asigura servicii publice. Imposibilitatea obţinerii economiilor de scară în furnizarea serviciilor publice locale, din cauza numărului redus al populaţiei per UAT, pune nejustificat în sarcina autorităţilor de nivelul al doilea responsabilităţi ce ar trebui îndeplinite la nivelul întîi şi măreşte preţul serviciilor publice oferite. Dimensiunea teritorială redusă, numărul mic de locuitori şi baza fiscală inexistentă fac imposibilă realizarea unor planuri efective de dezvoltare economică şi socială la nivel local.
Aceleaşi acţiuni negative în calea dezvoltării APL le generează şi lipsa, în legislaţia naţională, a reglementării modalităţilor de cooperare transfrontalieră, cu toate că Republica Moldova a ratificat, în 1999, Convenţia-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale din 21 mai 1980, intrată în vigoare la 1 februarie 2001.
Mărimea optimă a UAT de nivelul al doilea depinde de organizarea administrativ-teritorială a UAT de nivelul întîi. Aceasta înseamnă că, la o structură teritorială consolidată, UAT de nivelul al doilea poate cuprinde teritorii mai mari şi o populaţie mai numeroasă, fapt care facilitează planificarea şi dezvoltarea economică, favorizează economii de scară pentru o serie de servicii, nu mai puţin important fiind şi accesul la fondurile europene de dezvoltare.
Fragmentarea administrativ-teritorială condiţionează în mod fundamental descentralizarea funcţională, fiind în fapt un obstacol în calea reformei. Menţinerea unei structuri puternic fragmentate, în condiţiile lipsei unei baze fiscale, va face imposibilă atribuirea unor funcţii semnificative autorităţilor APL de nivelul întîi şi consolidarea autonomiei locale.
Eventualele schimbări propuse în organizarea administrativ-teritorială urmează a fi supuse unei analize de impact din perspectiva drepturilor omului şi egalităţii de gen în scopul elaborării unor măsuri de micşorare a oricărui impact negativ privind accesul femeilor şi al grupurilor vulnerabile la serviciile publice locale.
Capacitatea redusă de planificare strategică şi de administrare a diverselor resurse la nivelul primăriilor. Aceasta înseamnă că, pe de o parte, autorităţile APL, din lipsă de resurse umane competente, nu pot elabora planuri strategice de calitate sau nu pot organiza şi controla procesul de elaborare a acestora, iar, pe de altă parte, personalul primăriilor are dificultăţi în administrarea resurselor financiare, de patrimoniu etc., astfel încît întreaga gamă de responsabilităţi/competenţe să fie îndeplinite în condiţii satisfăcătoare. În plus, procesul de elaborare a planurilor nu este întotdeauna consultativ şi nu ia în considerare dorinţele şi nevoile oamenilor, lăsînd la o parte grupurile vulnerabile şi minorităţile.
Lipsa performanţei funcţionale a APL cauzată de limitările de personal şi de practicile defectuoase în managementul resurselor umane. Conform studiilor elaborate în contextul priorităţii de descentralizare, au fost identificate 14 domenii de competenţă proprie şi 99 de atribuţii ce revin autorităţilor APL. Peste 40 de acte normative stabilesc atribuţii şi normative pentru APL. Funcţionarea APL în domeniul recrutării resurselor umane competente este condiţionată de APC care dictează limitele statelor de personal ale APL în funcţie de numărul de locuitori din fiecare UAT. Practica şi cultura administrativă din Republica Moldova susţin aceste modalităţi vicioase, fapt argumentat prin nealocarea de finanţe suplimentare ce ar permite salarizarea noilor poziţii, instituite diferit de cele stabilite prin hotărîri de Guvern.
O consecinţă practică a limitării de mai sus este că structurile APL nu sînt conforme domeniilor de activitate şi nu corespund multiplelor atribuţii prevăzute de cadrul normativ în vigoare. Autorităţile APL nu au capacitatea de a îndeplini sarcinile şi competenţele stabilite de legislaţie, nu dispun de potenţial pentru preluarea de noi responsabilităţi din considerente organizaţionale, instituţionale, financiare şi manageriale.
Pe lîngă neconcordanţa funcţională determinată de limitările de personal, funcţionarea autorităţilor APL este afectată şi de practica defectuoasă în domeniul managementului resurselor umane în ceea ce priveşte angajarea, motivarea şi promovarea funcţionarilor locali. Aceasta conduce la un grad de atractivitate redusă a locurilor de muncă în APL şi, ca urmare, la o calitate şi o calificare inadecvată a personalului. Primarii afirmă necesitatea îmbunătăţirii pregătirii profesionale şi a competenţelor funcţionarilor publici în cîteva domenii foarte importante: managementul public şi de proiect, managementul financiar, tehnologia informaţiei, limbile străine.
Utilizarea frecventă a unor instrumente netransparente şi ilegale de recrutare a personalului în APL favorizează clientelismul, nepotismul şi politizarea funcţiei publice la nivel local, deşi accesul în funcţia publică este condiţionat de principiul transparenţei, iar funcţionarul public se bucură de stabilitate în funcţia deţinută şi este protejat de presiuni nelegitime. Astfel, conform studiilor elaborate în contextul priorităţii de descentralizare, se atestă existenţa unor practici neconforme de recrutare/promovare a personalului la nivelul APL: recrutarea fără anunţuri publice prealabile, în baza unor proceduri informale (relaţii personale, politice sau de familie).
V. Democraţie, etică, drepturile omului şi egalitate de gen
În prezent, Constituţia şi legile organice din domeniu garantează autonomia APL, iar alegerile derulate la nivel local în ultimii ani nu au evidenţiat probleme de organizare sau de legitimitate a rezultatelor. Din acest punct de vedere, democraţia locală este formal consolidată. Pe parcursul anilor s-au implementat instrumente legale de asigurare a integrităţii deciziei politice şi a actului administrativ la nivel local, însă, în pofida progreselor realizate, mai sînt probleme de rezolvat, cum ar fi:Participarea relativ pasivă a populaţiei la procesul electoral şi la cel decizional. Locuitorii sînt puţin informaţi cu privire la activitatea consiliului local sau a primăriei, fie din cauza lipsei de mijloace tehnice, fie din dezinteres, iar consiliul local este puţin implicat în problemele comunităţii. Participarea populaţiei şi a societăţii civile (prin ONG-uri) la monitorizarea şi influenţarea procesului decizional local în practică este limitată, fiind determinată de comportamentul inadecvat al aleşilor locali, chiar dacă la nivel legislativ există mecanisme de asigurare a transparenţei în luarea de decizii, precum procedurile de consultare publică, principiul liberului acces la şedinţele consiliilor locale etc.
Nediscriminarea, participarea, transparenţa şi responsabilizarea. Procesele locale de luare a deciziilor sînt deseori netransparente şi neparticipative. Există o interdependenţă între participarea publică scăzută, transparenţa scăzută, responsabilitatea scăzută şi amploarea discriminării în societate, care, cuplate, obstrucţionează publicul în exercitarea influenţei asupra chestiunilor publice relevante. Prin comparaţie cu alte grupuri ale societăţii, femeile şi persoanele vulnerabile au un acces mai limitat la informaţie şi la canalele de influenţă şi de responsabilizare. Discriminarea este amplificată de lipsa influenţei asupra procesului local de luare a deciziilor. Pentru rezolvarea acestor probleme se recomandă folosirea măsurilor speciale, cum ar fi cotele, ca parte componentă a politicilor de abilitare şi nediscriminare.
Implementarea legislaţiei referitoare la conflictul de interese şi sistemul de incompatibilităţi. Pe de o parte, iresponsabilitatea factorilor de decizie favorizează menţinerea şi extinderea anumitor forme de corupţie la nivelul APL. Pe de altă parte, mecanismele existente de verificare sistematică şi de penalizare a abaterilor de la regulile de integritate sînt încă slab dezvoltate.
Gradul scăzut de reprezentativitate a aleşilor locali. Modul de alegere a membrilor consiliilor locale şi ai celor raionale, deopotrivă cu problemele identificate mai sus, generează o lipsă de reprezentativitate a aleşilor locali, percepută de locuitori. Cel mai des, problema este atribuită sistemului electoral pe liste de partid, dar de multe ori se invocă şi pregătirea insuficientă în domeniile specifice de activitate a candidaţilor, inclusiv a celor la funcţia de primar. Impresia de nereprezentativitate este determinată şi de faptul că printre aleşi se numără prea puţini tineri şi un număr redus de femei.
Egalitatea de gen şi drepturile femeilor. Guvernul a făcut eforturi în vederea îmbunătăţirii performanţei ţării la capitolul egalitatea de gen şi abilitarea femeilor. În 2006 a fost aprobată Legea nr. 5-XVI cu privire la asigurarea egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi. A fost aprobat Programul naţional de asigurare a egalităţii de gen pe anii 2010–2015 şi Planul de acţiuni pentru implementarea acestuia în perioada 2010–2012. În pofida acestui fapt, nu se observă progrese tangibile în acest domeniu. Situaţia femeilor este afectată în mod negativ de o multitudine de factori, cum ar fi: un mecanism instituţional slab de asigurare a egalităţii de gen, un cadru normativ implementat inadecvat, şi chiar persistenţa atitudinilor patriarhale şi a unor stereotipuri privind rolul femeilor şi al bărbaţilor în societate. Femeile participă mai puţin în viaţa publică, au un acces mai limitat la serviciile publice locale, sînt afectate în proporţie mai mare de sărăcie etc. În vederea ameliorării acestei situaţii, pentru atingerea egalităţii de gen şi promovării drepturilor femeilor, Programul de activitate al Guvernului pentru anii 2011–2014 stabileşte un set de măsuri prioritare, relevante pentru Strategie, cum ar fi: ajustarea cadrului legal intern la Legea nr. 5-XVI cu privire la asigurarea egalităţii de şanse între femei şi bărbaţi şi la standardele şi mecanismele de asigurare a oportunităţilor egale pentru femei şi bărbaţi, promovarea participării femeilor în procesul decizional de interes public, consolidarea mecanismului instituţional de asigurare a egalităţii între femei şi bărbaţi la nivel central şi local etc.
Partea a 2-a. Principiile, viziunea, obiectivele generale
şi specifice, conform domeniilor de intervenţie
Principiişi specifice, conform domeniilor de intervenţie
Descentralizarea este un proces continuu de autoanaliză şi reformă a unui stat, prin care se urmăreşte distribuirea optimă a responsabilităţilor şi a resurselor între APC şi APL. Deciziile sînt luate de nivelul de autoritate cel mai apropiat de cetăţean (subsidiaritate), astfel încît serviciile oferite să corespundă cerinţelor şi nevoilor beneficiarilor, în condiţii de eficienţă economică.
Procesul descentralizării oferă APL puteri şi responsabilităţi în trei sfere: politică, administrativ-organizaţională şi financiară. Aceste puteri trebuie exercitate în condiţii de autonomie, care presupune libertatea neîngrădită de luare şi exercitare a deciziilor în condiţiile respectării legalităţii, încadrării în politicile naţionale şi responsabilizării în faţa cetăţeanului.
Mecanismele de responsabilizare publică şi socială trebuie să creeze un cadru care să ofere populaţiei posibilitatea şi oportunitatea de a face APL răspunzătoare în faţa alegătorilor şi a publicului larg. În acelaşi timp, APL trebuie să aibă mijloace şi stimulente pentru a răspunde cerinţelor locuitorilor, atît în ceea ce priveşte serviciile oferite, cît şi în ceea ce priveşte transparenţa procesului şi actului decizional.
Pe lîngă acest cadru de responsabilizare sociopolitică, trebuie modernizate şi mecanismele de responsabilizare administrativă.
Prezenta Strategie propune o revizuire a relaţiilor existente între instituţiile cu subordonare centrală plasate în teritoriu, pe de o parte, şi administraţiile alese la nivel local şi raional, pe de alta. Procedurile de raportare şi control de legalitate în relaţia cu nivelurile administrative superioare trebuie să asigure autonomia locală lărgită, în paralel cu legalitatea şi profesionalismul deciziilor şi acţiunilor locale. Aceasta presupune o reformă cuprinzătoare în toate domeniile de competenţă şi atribuţii proprii APL. Strategia va trebui să definească aceste noi forme de responsabilizare administrativă prin amendarea a circa 40 de acte normative care reglementează competenţele APL.
Guvernul s-a pronunţat ferm în favoarea unei abordări bazate pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen în elaborarea şi implementarea prezentei Strategii. Aceste principii (participare, nediscriminare, transparenţă şi responsabilizare) trebuie să îmbunătăţească condiţiile de viaţă ale populaţiei prin acces sporit şi echitabil la toate serviciile publice, să întărească democraţia locală printr-o participare publică intensă, prin transparenţă şi responsabilizare a politicilor şi a actului administrativ local. Astfel, Strategia va stimula o dezvoltare care are omul în prim plan şi drept consecinţă toate păturile societăţii vor beneficia în urma schimbărilor.
Prin descentralizare se urmăreşte îmbunătăţirea funcţiilor politice, administrative şi fiscale, serviciile şi beneficiile fiind asigurate, într-un mod mai echitabil, pentru întreaga populaţie. Analiza bazată pe drepturile omului şi pe impactul asupra egalităţii de gen reprezintă instrumente importante pentru atingerea acestor scopuri.
Literatura de specialitate, experienţele altor procese de descentralizare şi situaţia concretă a Republicii Moldova impun definirea unui set coerent de principii care să stea la baza procesului de descentralizare. În special, este nevoie de reguli şi norme de bună practică, bazate pe experienţa internaţională, care să definească şi să încadreze atribuirea/transferul competenţelor şi resurselor către APL de ambele niveluri. Aceste principii pot funcţiona în calitate de criterii de fundamentare pentru elaborarea întregului sistem de competenţe descentralizate, împreună cu mecanismele de exercitare şi cu sistemele de finanţare.
Principiile puse la baza prezentei Strategii sînt următoarele:
a)principiile fundamentale ale dreptului european şi ale dreptului internaţional, cu precădere în abordarea şi promovarea consistentă a drepturilor şi libertăţilor omului (aceste principii sînt, inter alia: principiul stabilit în articolul 1 al Convenţiei europene a drepturilor omului, prin care statul garantează drepturile fundamentale ale tuturor persoanelor aflate pe teritoriul său; interzicerea discriminării; garantarea dreptului tuturor persoanelor de a avea personalitate juridică în faţa legii, conform articolului 16 din Pactul internaţional cu privire la drepturile politice şi civile), a egalităţii de gen, a principiilor nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării;
b)cadrul legal, normativ şi punerea lui în practică trebuie să asigure responsabilizarea APL în faţa populaţiei (accountability) şi a nivelurilor administrative superioare, garantînd în acelaşi timp libertatea locală de decizie şi de management;
c)atribuirea/transferul competenţelor către APL – elaborarea şi implementarea sistemului de management şi finanţare, precum şi stabilirea definitivă a proprietăţii asupra patrimoniului – trebuie să fie ulterioare şi determinate de modul în care competenţele sînt stabilite pe niveluri de administraţie publică;
d)principiul corelării – acţiunile sau reformele propuse spre implementare în domeniul APL urmează a fi corelate cu reformele aflate în derulare;
e)banii urmează funcţia – sistemul financiar va fi adaptat în funcţie de acordarea de atribuţii, iar veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care răspunde de prestaţia respectivă;
f)patrimoniul urmează funcţia – responsabilul de exercitarea competenţei primeşte şi proprietatea activelor fixe necesare (patrimoniu). Realizarea gestionării eficiente şi efective a patrimoniului local poate avea loc doar în cazul abilitării APL cu competenţă decizională deplină, aşa cum cere Carta Europeană, fără a admite ingerinţa altor autorităţi sau instituţii;
g)investiţia urmează competenţa – nivelul administrativ responsabil de exercitarea unei competenţe trebuie să fie responsabil şi pentru întregul proces investiţional;
h)atribuirea/transferul competenţelor trebuie să îmbine armonios subsidiaritatea şi eficienţa, aceasta din urmă fiind definită prin 3 criterii principale: (i) aria geografică a beneficiarilor unei competenţe să corespundă în mare măsură ariei unităţii administrative care o va exercita; (ii) exercitarea competenţei respective să permită realizarea economiilor de scară, inclusiv prin asocierile intermunicipale; (iii) UAT căreia i se atribuie competenţa trebuie să aibă capacitate fiscală şi de management suficientă pentru exercitarea acesteia;
i)pentru a consolida echitatea şi răspunderea democratică faţă de locuitori, trebuie să existe corespondenţă între: (i) teritoriul unde se efectuează prestarea unui serviciu de către autoritatea locală şi cel de pe care se colectează impozitele locale; (ii) beneficiar şi plătitor („utilizatorul plăteşte”); (iii) puterea de decizie şi responsabilitate (cel care decide trebuie să răspundă şi pentru consecinţele deciziei sale);
j)trebuie asigurat un anumit grad de coeziune teritorială, prin reducerea disparităţilor de resurse disponibile la ambele niveluri de APL;
k)sistemul financiar trebuie să stimuleze efortul fiscal propriu;
l)monitorizarea, auditul şi controlul gestionării patrimoniului de către APL trebuie să fie strict reglementate, punctuale, previzibile şi eficiente, urmărind asigurarea legalităţii, bunei administrări şi a interesului public general privind resursele funciare şi imobiliare, precum şi, după caz, cele naturale şi ale subsolului;
m)atribuirea/transferul competenţelor, al surselor de venit şi al patrimoniului între APC şi APL şi între diversele niveluri ale acesteia din urmă trebuie să fie formale (fixate în lege), clare şi stabile, definind toate rolurile şi funcţiile specifice, mecanismele prin care se vor exercita acestea şi drepturile de proprietate asupra activelor implicate;
n)sistemul financiar trebuie să asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea şi autonomia pentru ambele niveluri ale APL prin: (i) garantarea posibilităţii de a asigura un nivel minim al serviciilor, avînd în vedere diferenţele obiective dintre diverse UAT; (ii) evitarea partajării cu APL a surselor de venit volatile în timp sau care produc dezechilibre teritoriale în colectare; (iii) folosirea, pe cît e posibil, a unor criterii obiective în sistemul de transferuri; şi (iv) reducerea, pe cît e posibil, a posibilităţii de modificare a sistemului prin legea bugetară anuală sau prin alte legi ad-hoc.
Aceste principii formează un cadru coerent de atribuire/de transfer al competenţelor, al surselor de venit şi al patrimoniului într-un mod eficace, clar şi stabil, astfel încît furnizarea serviciilor publice – modul preferenţial prin care se manifestă exercitarea unei competenţe – să corespundă nevoilor şi cerinţelor beneficiarilor.
Viziunea Strategiei
O administraţie publică locală democratică şi autonomă, care să asigure în mod echitabil, inclusiv din perspectiva respectării drepturilor grupurilor vulnerabile, prestarea de servicii publice de calitate şi managementul eficient al competenţelor locale.
Scopul Strategiei
Asigurarea unei administraţii publice locale care să funcţioneze democratic şi autonom, să aibă capacitatea şi resursele necesare pentru a furniza servicii publice conform necesităţilor şi cerinţelor beneficiarilor, inclusiv din perspectiva drepturilor grupurilor vulnerabile în condiţii de eficienţă, eficacitate, echitate şi disciplină financiară.
În baza acestei viziuni, obiectivele specifice definite în continuare sînt strîns legate de îndeplinirea a două cerinţe foarte importante. Este vorba de: (i) creşterea autonomiei APL în furnizarea de servicii specifice competenţelor proprii care au fost deja descentralizate din punct de vedere legal, dar unde există încă probleme în exercitare; şi (ii) descentralizarea competenţelor ce ţin de serviciile publice naţionale (educaţie, cultură, servicii sociale sau sănătate etc.) care urmează a fi definite prin documente de politici sectoriale, bazate pe principii şi criterii efective stipulate de prezenta Strategie, şi care să permită furnizarea lor eficientă.
I. Obiectiv specific pentru descentralizarea
serviciilor şi competenţelor
Procesul de reformă se va finaliza cu existenţa unui sistem de atribuire/transfer al competenţelor între APC şi APL de ambele niveluri, caracterizat prin funcţionalitate, claritate (roluri şi funcţii specifice definite, inclusiv mecanisme de exercitare), stabilitate, corelare cu resursele disponibile şi cu capacităţile administrative ale UAT, astfel încît serviciile publice să poată fi furnizate într-un mod neîngrădit (acces îmbunătăţit), eficient (costuri cît mai reduse), eficace (conform nevoilor şi cerinţelor beneficiarilor, inclusiv ale grupurilor vulnerabile), asigurînd un nivel stabilit de calitate a prestaţiei.serviciilor şi competenţelor
Activităţi:
1.1. Elaborarea nomenclatorului competenţelor autorităţilor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea.
1.2. Evaluarea necesarului/disponibilului de resurse financiare necesare exercitării eficiente şi eficace a competenţelor transferate către APL – evaluarea volumului de cheltuieli totale ale APL în funcţie de competenţele transferate.
1.3. Revizuirea sistemului actual instituţional/juridic de delegare a competenţelor către APL conform principiilor enunţate, setului de criterii stabilite prin prezenta Strategie.
1.4. Crearea de instrumente instituţionale, legale şi financiare care să stimuleze furnizarea eficientă a serviciilor specifice competenţelor descentralizate (asociere, concesionare, contractare).
1.5. Asigurarea de către Guvern a elaborării documentelor de politici sectoriale de descentralizare, în baza principiilor şi criteriilor expuse în prezenta Strategie, ţinîndu-se cont de formele şi de statutul special de autonomie, în condiţiile unei legi organice (statutul juridic special al Găgăuziei).
1.6. Consolidarea capacităţii instituţionale şi profesionale la nivelul APC, în special la nivelul Cancelariei de Stat, în ceea ce priveşte aplicarea principiilor şi criteriilor specifice unei descentralizări eficiente şi eficace, sensibile şi la dimensiunea de gen .
1.7. Perfecţionarea mecanismului instituţional la nivel local cu scopul de a asigura implementarea principiului egalităţii de gen în politicile de dezvoltare locală.
1.8. Revizuirea şi perfecţionarea legislaţiei ce reglementează statutul municipiului Chişinău.
Delimitarea clară a competenţelor este primul pas spre o descentralizare reală. Noţiunile şi principiile menţionate în anexa nr. 1 acoperă domeniile descentralizării financiare şi descentralizării patrimoniale ale Strategiei, care sînt inseparabile de domeniul descentralizării serviciilor şi competenţelor.
Activitatea 1.1 impune realizarea unui nomenclator complet al competenţelor APL de ambele niveluri în baza criteriilor descrise şi a principiilor enumerate în anexa nr. 1. Acest nomenclator va sta la baza evaluării surselor financiare pentru exercitarea competenţelor, va ordona şi va structura prevederile legislative.
Realizarea nomenclatorului competenţelor APL presupune analiza în detaliu a legislaţiei în vigoare, a practicilor internaţionale relevante în domeniu şi a prevederilor specifice ale Cartei Europene.
Activitatea 1.3 este complexă şi presupune analiza şi revizuirea unui volum semnificativ de acte normative.
Activitatea 1.5 urmează a fi realizată ţinîndu-se cont de actele legislative speciale care prevăd reglementarea cadrului legislativ-normativ existent.
Activitatea 1.8 impune revizuirea şi perfecţionarea cadrului normativ ce reglementează statutul capitalei, în special al Legii privind statutul municipiului Chişinău.
II. Obiectiv specific pentru descentralizarea financiară
Perfecţionarea actualului sistem de finanţe publice locale, astfel încît să se asigure autonomia financiară a APL, cu menţinerea disciplinei financiare, maximizarea eficienţei şi asigurarea echităţii în alocarea resurselor.Activităţi:
2.1. Consolidarea bazei de venituri proprii ale APL şi a autonomiei de decizie asupra lor.
2.2. Reformarea sistemului de transferuri şi impozite partajate, statuarea acestuia pe baze obiective şi previzibile, cu separarea bugetelor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, pentru a asigura un nivel cel puţin minim de servicii, cu condiţia ca sistemul să nu descurajeze efortul fiscal propriu şi utilizarea raţională a resurselor.
2.3. Consolidarea autonomiei şi a managementului financiar la nivelul APL, cu garantarea disciplinei financiare, creşterea transparenţei şi participării publice.
Activitatea 2.1 stabileşte revizuirea cadrului legal şi normativ existent pentru a determina creşterea veniturilor proprii ale APL, pentru a stimula colectarea proprie şi a întări autonomia locală. Se propune revizuirea sistemului existent de taxe şi impozite, astfel încît sumele încasate să corespundă responsabilităţilor şi să reducă suprareglementarea de la centru a administrării veniturilor locale. De asemenea, prin activitatea 2.1 se are în vedere identificarea şi introducerea unor noi surse de venituri locale, unor cote suplimentare la cele existente sau învestirea cu dreptul de a oferi facilităţi fiscale locale.
Principalele criterii pentru determinarea unor noi taxe locale sînt următoarele: veniturile să fie semnificative şi vizibile, să acopere o bază largă de impozitare, să fie stabile şi puţin afectate de ciclurile economice, predictibile, să fie plătite de locuitori şi să nu poată fi exportate (puse pe umerii locuitorilor din alte localităţi), costurile administrative să fie mici şi să fie acceptate de populaţie. Este important ca veniturile locale să mărească gradul de responsabilizare al autorităţilor locale, pentru aceasta cel puţin rata de impozitare trebuie să fie decisă la nivel local. Noile impozite locale trebuie definite în legislaţia naţională. Este important ca decizia de a introduce noi impozite şi taxe locale sau facilităţi fiscale să fie lăsată consiliului local, dar estimarea necesarului de transfer de echilibrare să fie făcută în funcţie de capacitatea fiscală a localităţii şi nu în funcţie de veniturile colectate.
Activitatea 2.2 prevede revizuirea actualului sistem de partajare a impozitelor şi de alocare a transferurilor (cu destinaţie generală, de echilibrare, condiţionate), precum şi îmbunătăţirea sistemului de finanţare a investiţiilor de capital (granturi sau împrumuturi). În acest sens sînt propuse examinării mecanisme financiare care vor încuraja cooperarea intermunicipală şi consolidarea capacităţii administrative.
În baza nomenclatorului de competenţe realizat în cadrul obiectivului specific I se va efectua evaluarea de ansamblu a nevoilor şi posibilităţilor de finanţare a competenţelor proprii ale APL, incluzînd şi sumele de echilibrare.
Există mai multe posibilităţi de a asigura finanţarea serviciilor recent descentralizate. Principalele surse de fonduri sînt: (i) veniturile proprii; (ii) taxele şi impozitele partajate; (iii) transferurile interbugetare şi granturile interguvernamentale. Bugetele locale trebuie să se alimenteze din aceste trei surse principale în mod echilibrat, pentru a asigura stabilitatea lor pe termen lung, iar autorităţilor APL trebuie să li se permită să administreze aceste bugete fără restricţii semnificative. Tipurile de venituri ce vor fi disponibile APL depind, în mare măsură, de caracteristicile funcţiilor descentralizate: competenţele exclusive se vor finanţa cu precădere din impozite, taxe şi tarife locale, iar acolo unde acestea nu sînt suficiente, din transferuri generale, în timp ce responsabilităţile partajate se vor finanţa printr-o combinaţie de impozite şi transferuri condiţionate. Calculul nivelului exact de finanţare pentru o nouă competenţă descentralizată trebuie să aibă la bază costul total real, incluzînd costurile directe şi indirecte ale prestaţiei respective.
Transferurile de la nivel central au scopul de: (i) a garanta un standard minim de calitate la exercitarea competenţelor descentralizate; (ii) a crea stimulente de raţionalizare a cheltuielilor şi de sporire a veniturilor proprii; (iii) a asigura echilibrul şi coeziunea teritorială în termeni de capacitate de prestare şi de generare de venituri. Aceste deziderate generale pot fi atinse prin diverse metode de alocare financiară: impozite partajate (fie la sursa de colectare, fie, ulterior, printr-o formulă), transferuri generale şi transferuri condiţionate etc.
Transferul general poate fi folosit în mod independent de APL, aceasta avînd deplină autonomie în stabilirea priorităţilor şi în alocarea resurselor pentru diferite competenţe proprii. Acest transfer general va include atît actuala cotă defalcată din impozitul pe venit (transfer general partajat), cît şi sumele de echilibrare destinate să reducă disparităţile orizontale generate de capacităţile fiscale diferite ale APL. Veniturile proprii vor fi estimate pornindu-se de la actuala situaţie a APL şi ţinîndu-se cont de alte măsuri ale actualei strategii de extindere a bazei fiscale specifice APL: transferul de noi impozite către APL, lărgirea bazei fiscale a actualelor impozite şi taxe locale (prin eliminarea sau reducerea facilităţilor fiscale), creşterea flexibilităţii în stabilirea cotelor de impozit, îmbunătăţirea colectării.
Cheltuielile calculate ale competenţelor proprii vor fi estimate pornindu-se de la 2 criterii:
a) cheltuielile efective din ultimii ani pentru servicii specifice acestor competenţe;
b) un nivel minim de servicii specifice acestor competenţe ce trebuie asigurat pentru fiecare comunitate locală.
Transferul general de la bugetul de stat are scopul de a suplimenta veniturile proprii şi a oferi autorităţii locale veniturile necesare pentru a-şi exercita competenţele proprii în condiţii de autonomie bugetară. El va fi compus atît din cota defalcată din impozitul pe salariu (venit) – impozit partajat între APC şi APL – cît şi din sumele de echilibrare. Ulterior se vor stabili nivelul efectiv al cotelor pe tipuri de APL (de nivelul întîi şi nivelul al doilea) şi formula de alocare a sumelor de echilibrare. Formula de alocare a transferului de echilibrare va fi determinată în funcţie de capacitatea fiscală a respectivei APL şi cheltuielile calculate ale competenţelor proprii.
Această formulă se va materializa într-un act normativ. În mod particular, acţiunea 2.2.5 din Planul de acţiuni îşi propune să stabilească un model de finanţare specific pentru competenţele partajate şi delegate. În baza principiilor şi criteriilor prezente în Strategie, este evident că competenţele care nu sînt proprii (partajate, delegate) trebuie finanţate în alt mod decît din veniturile generale (asupra cărora APL are deplină autonomie în ceea ce priveşte priorităţile şi alocările pentru o destinaţie sau alta). Interesul public (naţional) impune, în cazul acestor competenţe, ca APC să asigure realizarea în practică a beneficiilor importante ce trebuie să rezulte din exercitarea, chiar cu autonomie limitată, a acestor competenţe. De aceea finanţarea acestor competenţe se va face în special prin transferuri condiţionate, care trebuie să îndeplinească următoarele caracteristici:
a)se va transfera către APL o sumă globală cu destinaţie specificată (de exemplu, învăţămînt), dar care va putea fi alocată autonom de autoritatea APL pe componentele care i-au fost transferate în responsabilitate: o sumă anume pentru plata salariilor, alta pentru întreţinere, alta pentru materiale didactice, alta pentru reparaţii curente/capitale – evident cu respectarea standardelor din domeniu (salariile vor trebui plătite conform prevederilor legale; cheltuielile de instruire a personalului didactic vor trebui dimensionate potrivit standardelor de formare continuă);
b)transferul condiţionat va fi alocat către APL, de regulă, pe bază de formulă, care trebuie să fie cît mai simplă şi să aibă ca element central numărul de beneficiari ai serviciilor specifice competenţelor descentralizate. Numai în acest mod finanţarea poate fi corelată cu principiul orientării către client în furnizarea serviciilor publice. Formula se va stabili consultînd asociaţiile reprezentative ale autorităţilor APL;
c)competenţele partajate sau delegate vor putea fi finanţate şi în baza tarifelor percepute de la beneficiari, dacă acest lucru se consideră oportun (de exemplu, serviciile de stare civilă sau anumite servicii sociale foarte specializate), fie în mod uniform, fie în funcţie de venit;
d)cheltuielile de investiţii vor fi acoperite tot prin transferuri condiţionate cu această destinaţie, care vor fi alocate fie pe bază de formulă, fie pe bază competitivă (pe proiecte).
Creşterea complexităţii relaţiilor financiare necesită întărirea capacităţii Ministerului Finanţelor de monitorizare, evaluare şi elaborare a politicilor publice privind sistemul financiar al APL şi al relaţiilor interbugetare.
Activitatea 2.3 prevede măsuri pentru atingerea unei autonomii bugetare reale şi viabile prin revizuirea şi simplificarea procedurilor bugetare, menţinerea disciplinei bugetare, creşterea transparenţei faţă de public şi mărirea responsabilizării atît prin introducerea unui management financiar mai performant (bugete de performanţă şi bugetare multianuală), cît şi prin întărirea instrumentelor de control (audit intern şi extern) şi perfecţionarea sistemului de achiziţii publice la nivel local.
Noul sistem prevede instituţionalizarea dialogului dintre Guvern şi reprezentanţii APL prin crearea unei platforme permanente de comunicare şi negociere între APC, APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea în planificarea strategică şi în soluţionarea problemelor financiare curente, inclusiv a problemelor sensibile la dimensiunea de gen.
III. Obiectiv specific pentru descentralizarea patrimonială
Finalizarea procesului de delimitare a proprietăţii de stat de cea a UAT, a bunurilor din domeniul public şi din domeniul privat (inclusiv ale întreprinderilor municipale) şi asigurarea mecanismelor de gestionare deplină, eficientă, efectivă şi responsabilă a patrimoniului.Activităţi:
3.1. Elaborarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietăţii de stat şi a proprietăţii UAT.
3.2. Inventarierea şi evidenţa proprietăţii publice a statului şi a UAT.
3.3. Finalizarea procesului de delimitare a proprietăţii de stat şi a proprietăţii UAT.
3.4. Reglementarea regimului juridic şi delimitarea patrimoniului de stat şi al UAT, public şi privat.
3.5. Dezvoltarea capacităţilor APL de administrare a patrimoniului prin elaborarea şi desfăşurarea cursurilor de instruire privind administrarea eficientă a patrimoniului.
3.6. Elaborarea mecanismelor de cooperare (public-privat, public-public, public-public-privat) pentru gestionarea eficientă a patrimoniului.
În procesul de descentralizare şi de îmbunătăţire a administrării patrimoniului este important să se distingă două aspecte importante:
a) crearea unui mecanism clar şi predictibil pentru transferul propriu-zis de proprietate către autorităţile APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea;
b) reglementarea utilizării şi administrării proprietăţilor deja transferate, atît de drept public, cît şi de drept privat.
Din tradiţia administrativă a ţărilor vest-europene se desprind cîteva principii de bază care ar trebui să guverneze procesul de descentralizare a patrimoniului. În primul rînd, drepturile de proprietate la nivel local nu trebuie tratate diferit comparativ cu cele ale altor instituţii publice precum cele de nivel central. Nu trebuie să existe limitări nerezonabile în ceea ce priveşte managementul proprietăţii la nivel local, altele decît cele impuse instituţiilor cu subordonare centrală.
Proprietatea la nivel municipal şi raional trebuie să fie distribuită judicios în categoriile public şi privat. De asemenea, drepturile de proprietate trebuie corelate, pe cît e posibil, cu structura de furnizare a serviciilor locale şi cu capacitatea autorităţilor locale de a administra eficient proprietatea. Ideea este ca instituţia care răspunde de furnizare să aibă şi drept de proprietate asupra mijloacelor necesare acestei furnizări. Trebuie de avut în vedere că, în timp ce procesul de descentralizare poate fi gradual, desfăşurat în paralel cu fortificarea capacităţii de administrare a activelor, orice transfer de proprietate, odată efectuat, este greu reversibil.
Acţiunile din planul de acţiuni propuse pentru activităţile 3.1–3.6 sînt concepute în baza acestor principii de bună practică şi vor conduce la:
a) descentralizarea dreptului de proprietate asupra activelor mobile sau imobile care, în practică, sînt gestionate de autorităţile locale. Odată cu dreptul de proprietate, către UAT vor fi transferate şi mijloacele folosite în prezent pentru administrarea acestor active;
b) crearea unui cadru care să asigure că ori de cîte ori, în viitor, autorităţile locale vor primi competenţe noi, acestea vor veni împreună cu dreptul de proprietate asupra mijloacelor folosite pentru exercitarea acestor competenţe şi cu suficiente resurse pentru o administrare eficientă a activelor;
c) asigurarea, prin legislaţia generală (concesiune, parteneriat public-privat) sau sectorială (vizînd diverse servicii publice sau tipuri de întreprinderi municipale) a unor standarde minime de calitate în ceea ce priveşte administrarea proprietăţii la nivel local.
IV. Obiectiv specific pentru dezvoltarea locală
Crearea şi implementarea mecanismelor de asigurare a unei dezvoltări locale durabile; modernizarea organizării şi managementului serviciilor publice locale, pentru ca acestea să dispună de capacităţi de sprijinire a programelor integrate de investiţii şi de ameliorare a condiţiilor dezvoltării economice locale.Activităţi:
4.1. Perfecţionarea cadrului legal privind abilitarea APL cu capacităţi şi instrumente de impulsionare a procesului de dezvoltare locală, inclusiv prin utilizarea unor forme şi concepte moderne de cooperare teritorială.
4.2. Crearea şi dezvoltarea capacităţilor instituţionale de atragere a resurselor financiare pentru elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală.
4.3. Elaborarea/actualizarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală, incluzînd abordarea bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen.
4.4. Dezvoltarea capacităţilor APL de susţinere a cooperării transfrontaliere.
Activitatea 4.1 vizează acţiuni ce vor genera îmbunătăţirea şi completarea cadrului legal şi normativ în scopul sporirii rolului APL în gestionarea şi impulsionarea procesului de dezvoltare economică locală, inclusiv prin utilizarea unor forme şi concepte moderne de cooperare teritorială. APL trebuie să dispună de suficientă autonomie, inclusiv financiară, pentru a reuşi să folosească o diversitate de instrumente economice şi financiare, cum ar fi: (i) iniţiative fiscale – capacitatea de a impune şi de a utiliza în mod liber impozitele şi taxele locale în scopul dezvoltării comunităţilor; (ii) iniţiative financiare – libertatea de a formula strategii financiare şi de a beneficia de împrumuturi în condiţii clar stabilite, asociată cu libertatea de a folosi totalitatea resurselor financiare pentru îmbunătăţirea calităţii condiţiilor de trai şi impulsionarea dezvoltării economice; (iii) iniţiative bazate pe folosirea proprietăţii locale, a terenurilor şi a clădirilor, în scopul stimulării dezvoltării economice locale. De asemenea, APL trebuie să dispună de pîrghii legale destinate să încurajeze lansarea de noi afaceri, crearea de noi locuri de muncă şi furnizarea de servicii de instruire şi de extindere a gradului de ocupare a forţei de muncă.
În acest context, Strategia propune perfecţionarea cadrului legal şi abilitarea APL cu personal instruit, cu capacităţi şi instrumente de cooperare teritorială şi de impulsionare a procesului de dezvoltare economică locală prin: (i) realizarea unei analize complexe a cadrului legislativ şi normativ care reglementează competenţele APL în domeniul dezvoltării economice locale; (ii) propunerea de modificări ale cadrului legislativ, însoţite de mecanisme eficiente de aplicare; (iii) clarificarea oportunităţilor de utilizare a conceptelor şi a formelor moderne de cooperare teritorială (poli de creştere, zonă metropolitană, cooperare intermunicipală, microregiuni); (iv) definirea legală şi adoptarea conceptelor poli de creştere, zonă metropolitană, cooperare intermunicipală, microregiuni; (v) clarificarea oportunităţilor de atribuire a statutului de pol de creştere/municipiu principalelor oraşe din Republica Moldova.
Dezvoltarea economică locală se bazează pe procesul continuu de planificare şi implementare a programelor strategice de dezvoltare prin utilizarea optimă a resurselor locale. Activitatea 4.2 vizează realizarea acţiunilor de creare şi dezvoltare a capacităţilor instituţionale de atragere a resurselor financiare pentru elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală.
Numărul mic de localităţi care dispun de PUG poate fi explicat şi prin: (i) lipsa resurselor financiare locale şi centrale pentru realizarea şi implementarea acestor documente strategice, precum şi prin (ii) lipsa capacităţilor profesionale de realizare a planificării strategice, inclusiv bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen. Pentru remedierea acestei situaţii, în comun cu instituţiile specializate abilitate, vor fi elaborate şi desfăşurate cursuri de instruire a personalului APL privind elaborarea proiectelor şi atragerea resurselor pentru implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare locală, inclusiv prin prisma drepturilor omului şi egalităţii de gen.
De asmenea, la nivel regional se vor identifica posibilităţi de asigurare a consultanţei continue în domeniul atragerii de resurse financiare externe pentru elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare.
Activitatea 4.3 vizează acordarea de asistenţă APL în elaborarea/ actualizarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare regională/locală, incluzînd abordarea bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen. În acest scop se propune elaborarea şi aprobarea unei metodologii moderne şi unificate privind proiectarea, actualizarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea PUG şi a strategiilor de dezvoltare. În prezent, în Republica Moldova PUG se elaborează conform unei metodologii aprobate în anul 1992 (Hotărîrea Guvernului nr. 626 din 18 septembrie 1992 despre aprobarea Regulamentului cu privire la modul de elaborare, avizare şi aprobare a planurilor urbanistice generale ale localităţilor din Republica Moldova). Această metodologie este învechită, iar indicatorii şi standardele utilizate sînt din perioada sovietică. La elaborarea strategiilor de dezvoltare locală se utilizează o multitudine de metode şi abordări, de regulă diferite, ceea ce le face să fie lipsite de intercorelare cu strategiile regionale şi naţionale.
Pentru sporirea performanţelor planurilor de urbanism şi de amenajare a teritoriului se impune: (i) finalizarea Planului de amenajare a teritoriului naţional şi a planurilor regionale de amenajare a teritoriului; (ii) elaborarea planurilor locale de amenajare a teritoriului, care au drept scop corelarea programelor locale cu programele de nivel naţional şi regional, interconexiunea programelor locale, corelarea planurilor şi regulamentelor de urbanism pentru localităţile cuprinse în teritoriu, stabilirea condiţiilor de construibilitate pentru intravilanul şi extravilanul localităţilor; precum şi (iii) crearea bazei de date naţionale unice (GIS). Toate aceste documente vor sta la baza elaborării şi actualizării planurilor locale de amenajare a teritoriului, or PUG locale trebuie să preia o bună parte din prevederile Planului de amenajare a teritoriului naţional şi ale planurilor regionale.
Activitatea 4.4 vizează crearea instrumentelor şi a cadrului legal favorabile autorităţilor APL pentru dezvoltarea cooperării transfrontaliere.
În prezent, cooperarea transfrontalieră reprezintă o pîrghie eficientă pentru soluţionarea problemelor de dezvoltare social-economică a regiunilor frontaliere ale ţărilor limitrofe. Republica Moldova este angajată în cadrul a 3 euroregiuni. Astfel, peste 95% din teritoriu şi 90% din populaţia Republicii Moldova fac parte din cadrul euroregional de cooperare transfrontalieră.
În acest sens, pentru dezvoltarea mecanismului respectiv se preconizează: (i) crearea instrumentelor şi a cadrului legal favorabile autorităţilor APL pentru dezvoltarea cooperării transfrontaliere; (ii) acordarea de asistentă autorităţilor APL în promovarea cooperării în cadrul euroregiunilor şi în cadrul structurilor regionale internaţionale.
V. Obiectiv specific pentru capacitatea administrativă
Creşterea capacităţii administrative a UAT, reducerea fragmentării şi raţionalizarea structurilor administrativ-teritoriale, fapt ce va favoriza autonomia locală, furnizarea eficientă a serviciilor publice, cu respectarea cerinţelor şi a necesităţilor beneficiarilor, în condiţii de funcţionare democratică şi autonomă a autorităţilor locale alese.Activităţi:
5.1. Examinarea oportunităţilor de raţionalizare a structurilor administrativ-teritoriale, în baza studiilor privind consolidarea capacităţilor UAT, în conformitate cu criteriile şi principiile cuprinse în prezenta Strategie.
5.2. Consultarea membrilor comunităţilor locale, inclusiv a grupurilor vulnerabile, asupra opţiunilor de consolidare a capacităţilor UAT şi de cooperare intermunicipală.
5.3. Crearea de condiţii pentru implementarea opţiunilor de consolidare a capacităţilor UAT şi de cooperare intermunicipală.
Activităţile 5.1–5.3 se referă la fragmentarea administrativă excesivă care generează lipsa de eficienţă (în furnizare) şi propune realizarea unor activităţi ce vor conduce la explorarea unor soluţii bazate pe două modele de acţiune:
a) modelul normativ – amalgamarea unităţilor administrativ-teritoriale sau consolidarea administrativă, astfel încît să fie respectate principiile şi criteriile de eficienţă, să crească accesul beneficiarilor la serviciile publice şi, implicit, calitatea acestor servicii;
b) modelul cooperant – dezvoltarea instrumentelor specifice cooperării intermunicipale şi de stimulare a acesteia (în special financiare), astfel încît serviciile publice să fie furnizate în comun de mai multe UAT, sporind accesul la serviciile publice prestate şi calitatea acestora.
Fiecare dintre cele două modele are avantaje şi dezavantaje şi ele nu se exclud reciproc în mod complet. Astfel, primul model are avantajul de a produce rapid efecte economice, de a reduce cu mult costurile (în special în ceea ce priveşte funcţionarea APL), de a conduce mai repede la consolidarea financiară şi instituţională a UAT, de a spori eficienţa şi eficacitatea. Marele său dezavantaj este că foarte dificil se obţine un consens asupra modului în care să fie realizat, mai ales din punct de vedere politic – este un instrument mai „agresiv”, care riscă să divizeze diversele părţi interesate şi să facă, astfel, anevoios procesul de adoptare şi implementare. Eficacitatea acestui model a fost dovedită prin implementarea celor două reforme – din 1999 şi 2003, care s-au desfăşurat în mod ordonat şi fără împotriviri semnificative. În acelaşi timp, însă, lipsa consultărilor prealabile nu a convins nici APL, nici publicul de utilitatea reformelor.
Al doilea model este mai „prietenos”, nu provoacă atît de multă opunere din partea celor interesaţi, dar este mai puţin eficient. Sistemul de stimulente trebuie elaborat cu foarte mare atenţie, astfel încît să stimuleze în mod real furnizarea în comun a serviciilor publice de către UAT. Modelul are şi un defect: ca să fie eficace, acesta presupune existenţa unei anumite culturi a cooperării, a identificării rapide şi a respectării compromisului/consensului între diverse autorităţi publice de diferite dimensiuni şi culori politice. Acest lucru este destul de dificil în multe ţări aflate în tranziţie.
Activităţile 5.2 şi 5.3 sînt necesare pentru organizarea unor consultări publice pe această problemă sensibilă cu toţi factorii interesaţi – reprezentanţii APL, societatea civilă şi populaţia, inclusiv grupurile vulnerabile – şi pentru adoptarea unei decizii politice clare. De asemenea, vor fi întreprinse mai multe acţiuni pentru perfecţionarea unui cadru normativ adecvat.
VI. Obiectiv specific pentru capacitatea instituţională
Dezvoltarea unui sistem instituţional şi juridic de management al resurselor umane la nivelul APL, astfel încît să se asigure recrutarea transparentă şi nediscriminatorie a funcţionarilor, motivarea reală, stabilitatea în funcţie, reducerea influenţei politice asupra acestora, care să contribuie direct la îmbunătăţirea competenţelor personale şi profesionale ale angajaţilor din APL.Activităţi:
6.1. Perfecţionarea sistemului de instruire cu scopul de a asigura creşterea capacităţii profesionale a resurselor umane, atît pentru funcţionarii publici, cît şi pentru aleşii locali, în special în domeniile: planificare strategică participativă; management de proiect; management financiar-bugetar modern; organizarea şi asigurarea serviciilor comunale şi sectoriale; tehnologii informaţionale; limbi străine; analiza impactului din perspectiva de gen şi a drepturilor omului; planificarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea bazată pe drepturile omului şi pe egalitatea de gen.
6.2. Asigurarea autonomiei organizaţionale atît în ceea ce priveşte structura instituţională, cît şi în ceea ce priveşte politica de personal, neadmiterea imixtiunii autorităţilor centrale în structura executivă locală sau raională.
6.3. Dezvoltarea cadrului normativ şi a practicilor privind managementul resurselor umane, care să asigure accesul liber şi nediscriminatoriu prin concurs transparent la funcţia publică, motivarea, stimularea, stabilitatea în funcţie şi posibilităţile de avansare în carieră pentru funcţionarii publici, inclusiv prin prisma dimensiunii de gen.
Dezvoltarea capacităţii instituţionale a APL se poate face numai în cadrul unui sistem coerent şi printr-un proces de reformă care să cuprindă întregul serviciu public, atît la nivel local, cît şi la nivel central. Astfel, se impune corelarea activităţilor prevăzute de prezenta Strategie cu prevederile unei strategii unitare de dezvoltare şi perfecţionare a funcţionarilor publici din întreaga administraţie, în baza unei analize detaliate a nevoilor de resurse umane.
Respectiv, exigenţele impuse în procesul de descentralizare presupun consolidarea capacităţii instituţionale şi profesionale a APC specializate, direct implicate şi responsabile de derularea procesului de descentralizare (cum ar fi: Cancelaria de Stat, Ministerul Finanţelor etc.). În acest context sînt relevante acţiunile privind consolidarea Direcţiei generale politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat, inclusiv prin creşterea numărului de personal, precum şi prin instruirea profesională a acestuia, aplicînd programe de ridicare a competenţelor profesionale şi de asistenţă tehnică. Un program de dezvoltare profesională şi, eventual, de asistenţă tehnică este necesar şi în cadrul APC specializate în domenii pasibile descentralizării (cum ar fi: Ministerul Finanţelor, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Ministerul Educaţiei, Ministerul Economiei, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor etc.).
Este importantă schimbarea viziunii de funcţionare a acestor ministere care, odată cu descentralizarea unor competenţe, nu vor mai avea numeroase sarcini operaţionale de rutină, dar se vor concentra asupra funcţiilor de planificare şi elaborare a politicilor, de monitorizare a performanţei şi de analiză sectorială avansată. Această schimbare va avea ca rezultat fundamentarea deciziilor de politică naţională pe date mai exacte şi posibilitatea trecerii la aplicarea reală a bugetelor pe programe. De asemenea, schimbarea va face administraţia publică centrală şi locală mai transparentă faţă de cetăţean în privinţa utilizării resurselor şi atingerii obiectivelor de politică stabilite. Programul de instruire şi asistenţă tehnică va trebui să asigure un domeniu vast al reformei administraţiei publice în ansamblu şi, deci, se cere a fi corelat cu politicile publice din acest domeniu.
Activitatea 6.1 subliniază necesitatea stringentă de pregătire şi perfecţionare a resurselor umane la nivelul APL – acestea au rezultat atît din discuţiile în grupurile de lucru ale Comisiei paritare pentru descentralizare, cît şi din studiile de specialitate elaborate în contextul priorităţii de descentralizare.
Activitatea 6.2 se integrează în procesul de consolidare a autonomiei APL, de reducere a controlului central excesiv. Controlul de ansamblu al cheltuielilor de personal în APL poate fi realizat prin mecanisme indirecte de natură financiar-bugetară (implementarea unor constrîngeri bugetare tari) la fel de eficace şi care le permit autorităţilor APL să ia decizii autonome în ceea ce priveşte numărul de personal, structura acestuia sau managementul efectiv al resurselor umane.
Activitatea 6.3 se referă la îmbunătăţirea substanţială a managementului resurselor umane la nivel local pe mai multe direcţii: evaluarea necesităţilor de personal, atît ca structură, cît şi din punct de vedere al calificărilor şi al competenţelor necesare; managementul procesului de recrutare şi promovare; dezvoltarea carierei funcţionarilor publici şi satisfacerea necesităţilor lor de instruire şi perfecţionare profesională; evaluarea performanţei funcţionarilor publici. Cu privire la acest ultim aspect, trebuie subliniat faptul că el este de maximă importanţă pentru dezvoltarea unei APL eficace, fiind în acelaşi timp un proces complex, dificil, a cărui perioadă de realizare o poate depăşi pe cea a Strategiei. De aceea activitatea 6.3 se referă la introducerea graduală şi limitată a elementelor de bază ale managementului de performanţă al resurselor umane şi de evaluare a rezultatelor funcţionarilor publici într-o manieră care să nu fie formală, ci să sprijine activitatea eficientă a APL.
VII. Obiectiv specific pentru democraţie, etică,
drepturile omului şi egalitate de gen
Crearea unui sistem instituţional şi juridic care va asigura transparenţa decizională, autonomia funcţională deplină a APL şi va oferi instrumente eficace de responsabilizare a autorităţilor APL în faţa populaţiei, de facilitare a participării publice în procesul decizional, de luptă împotriva corupţiei, de garantare a echităţii şi de combatere a discriminării.Activităţi:
7.1. Îmbunătăţirea sistemului de alegeri la nivelul APL, astfel încît să crească semnificativ reprezentativitatea, responsabilitatea şi competenţa aleşilor locali.
7.2. Clarificarea regimului controlului administrativ de legalitate, de coordonare a serviciilor desconcentrate în teritoriu, cu respectarea strictă a autonomiei locale.
7.3. Extinderea participării publice în procesul decizional la nivel local, inclusiv prin prisma echilibrului de gen, şi generalizarea metodelor de consultare universală în vederea consolidării democratice.
7.4. Elaborarea Strategiei de comunicare şi a Planului de acţiuni care vor asigura o maximă transparenţă în procesul de implementare a prezentei Strategii.
Activitatea 7.1 are în vedere creşterea gradului de responsabilizare a aleşilor locali şi stimularea participării cetăţenilor la viaţa publică locală. Prima se poate face prin alegerea nominală a candidaţilor locali, scăderea pragului electoral pentru candidaţii independenţi, optimizarea numărului de consilieri locali. O problemă atestată în Republica Moldova este gradul scăzut de reprezentare a grupurilor vulnerabile, a minorităţilor etc. în autorităţile APL şi de participare a acestora la procesul decizional. Există practici internaţionale de constituire, pe lîngă consiliul local, a unor structuri consultative formate din reprezentanţii grupurilor respective, practici ce pot fi analizate, preluate şi adaptate condiţiilor locale.
Posibile alternative:
– Perfecţionarea sistemului electoral care să le permită cetăţenilor să aleagă consilierii nu numai pe liste de partid, asigurîndu-se şi alegerea pe liste nominale.
– Identificarea unor modalităţi de responsabilizare a aleşilor locali în vederea consolidării legăturii lor cu alegătorii/cetăţenii, eficientizarea consiliilor locale şi scăderea costurilor de funcţionare a acestora.
– Identificarea modalităţilor de îmbunătăţire a reprezentării minorităţilor şi grupurilor vulnerabile în funcţiile locale alese.
Activitatea 7.2 se axează pe separarea clară a responsabilităţilor central-locale şi raional-locale care presupune, pe de o parte, modificarea responsabilităţilor autorităţii centrale în sensul întăririi funcţiilor de elaborare a politicilor, de evaluare şi de monitorizare, iar pe de altă parte, crearea unor instrumente şi mecanisme de control eficient al legalităţii care să permită autorităţilor locale luarea de decizii şi funcţionarea autonomă cu respectarea normelor legale.
Ţinîndu-se cont de faptul că în Republica Moldova există condiţii de multietnicitate, de multiculturalitate, existînd şi grupuri vulnerabile care au drept principiu respectarea drepturilor omului, principiilor participării, nediscriminării, transparenţei şi responsabilizării, şi politicile de personal trebuie să răspundă anumitor cerinţe. În acest sens, urmează a fi rezolvată problema grupurilor menţionate în ceea ce ţine de reprezentativitate în cadrul funcţiei publice, precum şi de sensibilizarea funcţionarilor publici la nevoile lor specifice, inclusiv prin măsuri afirmative speciale, precum cotele de reprezentare, ca parte a politicilor mai largi de abilitare şi nediscriminare.
Activitatea 7.3 are ca scop sporirea participării cetăţenilor la luarea de decizii publice. Un principiu important al unei guvernări democratice îl constituie posibilitatea oferită de autorităţile publice cetăţenilor de a influenţa deciziile care îi privesc. Este esenţial ca societatea să participe efectiv şi constructiv la acest proces public decizional. Există o serie de practici internaţionale care stimulează participarea publică. Aceste practici pot fi analizate şi adaptate la realităţile contextului local.
Activitatea 7.4 urmăreşte scopul ca Strategia de comunicare şi Planul de acţiuni să propună activităţi de informare şi comunicare eficientă pe termen scurt, mediu şi lung, să elaboreze profilul grupurilor-ţintă, să formuleze cele mai adecvate mesaje şi să identifice cele mai eficiente metode de comunicare cu fiecare dintre aceste grupuri.
Partea a 3-a. Etapele de implementare şi activităţile pentru
atingerea obiectivelor, rezultatele scontate, riscurile şi
indicatorii de progres
Etapele de implementare şi activităţile pentru atingerea obiectiveloratingerea obiectivelor, rezultatele scontate, riscurile şi
indicatorii de progres
Conform etapelor de progres ale reformei de descentralizare (instituţionalizare, conceptualizare, implementare sectorială), pentru desfăşurarea cu succes a acestui proces se impune adoptarea, în timp util, relativ scurt, a unui vast plan de acţiuni care să asigure evitarea eventualelor blocaje în implementare. Acţiunile sînt preconizate pentru a fi realizate etapizat:
a) etapa I – primele 12 luni, perioadă în care se planifică elaborarea şi aprobarea de acţiuni concrete ce vor asigura derularea eficientă a procesului de descentralizare pentru atingerea obiectivelor propuse în prezenta Strategie;
b) etapa a II-a – anii 2012–2018, cînd implementarea acţiunilor stabilite va genera atingerea obiectivelor trasate de grupurile de lucru pentru descentralizare.
În etapa I vor fi întreprinse măsuri de consolidare a potenţialului şi a capacităţii administrative în gestionarea coordonată a competenţelor transmise, în integrarea şi coordonarea programelor de dezvoltare a UAT, axate pe probleme de îmbunătăţire a calităţii serviciilor prestate.
În acest scop vor fi întreprinse acţiuni privind formarea specialiştilor pe domenii de dezvoltare, privind instruirea şi perfecţionarea specialiştilor din sfera administrativă, de cercetare şi inovare. Va fi studiată detaliat experienţa internaţională în domeniu şi vor fi iniţiate schimburi de informaţii. De asemenea, pe lîngă studiile deja efectuate, vor fi realizate şi alte studii ştiinţifice şi statistice în funcţie de necesităţile proceselor de implementare, evaluare şi monitorizare a Strategiei şi de cerinţele de argumentare în perfecţionarea legislaţiei.
În cadrul etapei a II-a, eforturile vor fi orientate preponderent spre realizarea obiectivelor propuse, pentru racordarea standardelor locale existente la standardele stabilite de autorităţile centrale de specialitate, în conformitate cu exigenţele impuse de situaţia reală în APL şi serviciile a căror prestare se află în competenţa acestora. În această etapă se va realiza şi trecerea competenţelor în privinţa cărora s-a stabilit că sînt pasibile descentralizării, de la APC la APL, acţiunile principale fiind direcţionate spre implementarea strategiilor, care au drept scop creşterea calităţii serviciilor prestate, majorarea numărului de servicii prestate de către APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, odată cu îmbunătăţirea calitativă a resurselor umane.
Această etapă va fi segmentată pe intervale de timp, pentru ca măsurile planificate să fie realizate conform etapelor de alocare a mijloacelor financiare, în corelaţie cu obiectivele Cadrului bugetar pe termen mediu în vigoare, fapt ce va permite monitorizarea realizării sarcinilor potrivit mijloacelor financiare alocate şi, în caz de necesitate, iniţierea unor corecţii. Transferul de mijloace financiare va fi efectuat concomitent cu transferul de competenţe.
Ţinîndu-se cont de faptul că descentralizarea nu este un proces simplu ce poate fi implementat definitiv în termene strict stabilite, ci un fenomen care, odată declanşat, poate să dureze o perioadă mai îndelungată, fiind influenţat direct de multitudinea de competenţe existente caracteristice APC, de tendinţele de reformare a acestora, Strategia prevede, pentru perioada ulterioară etapei a II-a, monitorizarea şi evaluarea competenţelor, a serviciilor descentralizate pentru înaintarea, în caz de neconcordanţă, a propunerilor de ajustare a lor la standardele de calitate prestabilite. În acest sens, descentralizarea va avansa odată cu expansiunea domeniilor de competenţă ale APL.
Pentru a spori vizibilitatea reformei naţionale de descentralizare, pentru a sensibiliza şi a informa opinia publică despre scopul, domeniile de acţiune şi impactul aşteptat al descentralizării, va fi elaborată Strategia de comunicare, însoţită de un Plan de acţiuni. Campania de comunicare va avea loc concomitent cu procesul de descentralizare, de aceea în Planul de acţiuni al Strategiei de comunicare, activitatea şi mijloacele de informare vor fi descrise şi etapizate cît mai exact, pentru ca purtătorii de mesaj să poată vorbi antefactum şi într-un limbaj accesibil tuturor despre schimbările ce urmează să se producă în procesul descentralizării. Campania de comunicare şi informare se va realiza în mod continuu, în cadrul a trei campanii integrate majore:
1) campania intensivă de conştientizare, care presupune informarea grupurilor-ţintă privind prezenta Strategie şi beneficiile ei;
2) campania de susţinere, care este o continuare a activităţii de comunicare şi informare din campania anterioară şi care va amplifica efectul comunicării anterioare, păstrînd interesul pentru fenomenul descentralizării;
3) campania post-implementare (anul 2018 – şi mai departe), care are drept scop prezentarea rezultatelor implementării şi menţinerea unui interes constant faţă de aspectele în curs de rezolvare sau a efectelor pe care le produce în timp reforma descentralizării.
Planul de acţiuni va fi etapizat conform celor trei campanii descrise mai sus şi va cuprinde următoarele linii directoare: obiectivele comunicării, activităţile aferente fiecărui obiectiv, descrierea fiecărei activităţi, mijloacele de comunicare, instrumentele de comunicare, termenele de realizare, factorii responsabili, costurile, indicatorii de performanţă.
Rezultatele scontate, riscurile şi indicatorii de progres
Prin utilizarea mecanismelor de coordonare a proceselor de gestionare şi monitorizare, prin alocarea volumului corespunzător de resurse financiare în urma implementării prezentei Strategii vor fi obţinute următoarele rezultate:
a) va fi creat un sistem de atribuire/transfer al competenţelor între APC şi APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, caracterizat prin funcţionalitate, transparenţă (roluri şi funcţii specifice definite, inclusiv mecanisme de exercitare), stabilitate;
b) resursele vor fi corelate cu capacitatea administrativă a UAT, astfel încît serviciile publice să fie furnizate într-un mod liber, eficient (costuri cît mai reduse) şi eficace, asigurînd cel puţin un nivel minim de calitate a prestaţiei, stabilit de APC;
c) va fi instituit un sistem de finanţe publice locale care să asigure autonomia financiară a APL de ambele niveluri, cu menţinerea disciplinei financiare, cu maximalizarea eficienţei şi asigurarea echităţii în alocarea resurselor;
d) proprietatea publică a UAT va fi delimitată clar de proprietatea statului, fiind stabilit şi statutul juridic al fiecărui bun mobil/imobil separat aflat pe teritoriul UAT;
e) proprietatea UAT va fi separată clar pe domenii (domeniul public sau privat). Va fi definitivată modalitatea de trecere dintr-un domeniu în altul a bunurilor publice şi va fi stabilit mecanismul de trecere a proprietăţii de la APL de nivelul întîi la APL de nivelul al doilea, precum şi de la APL de ambele niveluri în proprietatea statului şi viceversa (inclusiv bunurile întreprinderilor municipale);
f) vor fi asigurate mecanisme de gestionare complexă, eficientă, efectivă şi responsabilă a patrimoniului;
g) structura administrativ-teritorială va fi compusă din UAT cu capacitate administrativă ce favorizează autonomia locală;
h) furnizarea serviciilor publice de către APL se va efectua cu respectarea cerinţelor şi necesităţilor beneficiarilor, în condiţii de funcţionare democratică şi autonomă a autorităţilor APL alese, inclusiv ţinîndu-se cont de dimensiunea de gen;
i) va fi instituit un sistem instituţional şi juridic care va asigura autonomia funcţională deplină a APL şi care va oferi instrumente eficace de responsabilizare a APL în faţa locuitorilor, de facilitare a participării cetăţenilor în procesul decizional, de diminuare şi, ulterior, de blocare a fenomenului corupţiei, de garantare a echităţii, de combatere a discriminării;
j) va fi dezvoltat un sistem instituţional şi juridic de management al resurselor umane la nivelul APL, asigurînd autoritatea deplină a APL asupra executivului lor. Depolitizarea APL, recrutarea transparentă şi nediscriminatorie a funcţionarilor publici la nivel local, motivarea reală, asigurarea stabilităţii în funcţie vor asigura îmbunătăţirea competenţelor funcţionarilor pînă la finele etapei a II-a;
k) vor fi create şi implementate mecanisme de asigurare a unei dezvoltări locale durabile;
l) vor fi modernizate organizarea şi managementul serviciilor publice locale prin sprijinirea programelor integrate de investiţii şi ameliorarea condiţiilor dezvoltării economice locale.
Un factor primordial în procesul de descentralizare îl constituie managementul reformei şi procesul de transpunere a acesteia în practică.
Descentralizarea urmăreşte schimbarea unor procese şi structuri complexe şi, mult mai important, schimbarea modului de gîndire.
În consecinţă, pentru ca reforma descentralizării să aibă succes, este necesar ca un număr mare de grupuri-ţintă să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în recunoaşterea necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestora.
Calitatea unei strategii de schimbare se bazează, în mare parte, pe calitatea analizelor prealabile. Cu toate acestea, nu rareori se întîmplă că, în cadrul sectorului public, fazele de diagnostic se execută rapid, soluţia fiind uneori aleasă înainte de identificarea şi analizarea completă a problemei. Această abordare determină adesea o focalizare pe rezolvarea simptomelor, şi nu pe înlăturarea cauzelor sau a problemelor de fond. Astfel, pentru remedierea fenomenului observat, prezenta Strategie propune executarea de studii şi promovarea de proiecte-pilot pînă la adoptarea deciziei de implementare.
[Partea 3 modificată prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620]
Partea a 4-a. Estimarea impactului financiar şi a celui nefinanciar
Impactul general al măsurilor prevăzute de prezenta Strategie va fi evaluat prin analiza principalelor efecte economice asupra bugetului naţional şi asupra bugetelor locale, prin estimarea resurselor financiare necesare a fi utilizate din contul acestor şi altor surse legale.De altfel, impactul major al politicilor de descentralizare propuse va fi mult mai amplu, depăşind sfera impactului financiar, deoarece nu vom avea doar costuri economice, va trebui să includem toate beneficiile generate pentru societate în urma procesului de descentralizare, inclusiv prin prestarea către populaţie a unor servicii de calitate şi prin accesibilitatea acestora pentru grupurile vulnerabile.
Scopul general al evaluării impactului bazat pe o monitorizare riguroasă constă în aprecierea periodică a măsurilor prin care se vor atinge obiectivele stabilite de prezenta Strategie şi se vor obţine rezultatele preconizate, realizînd activităţile şi utilizînd mijloacele/resursele stabilite.
Evaluările vor fi utilizate ca surse iniţiale pentru îmbunătăţirea performanţei implementării, ca exemple la elaborarea şi planificarea activităţilor ulterioare sau la continuarea acţiunilor programate.
Fiecare evaluare trebuie să stabilească exact nivelul de realizare a unor obiective clare şi a unor scopuri primare declarate. Evaluarea progresului implementării planificărilor strategice va oferi factorilor de decizie informaţii sigure pentru fiecare stadiu de intervenţie, indicînd asupra direcţiilor de dezvoltare a activităţilor întreprinse, care pot releva nuanţe atît pozitive, cît şi negative. În plus, se vor efectua analize de impact prin prisma egalităţii de gen şi a drepturilor omului, care au drept scop identificarea din timp şi prevenirea potenţialului impact negativ asupra unor grupuri sociale.
Evaluarea are următoarele scopuri principale:
a) sistematizarea experienţei pentru a îmbunătăţi atît planificarea, cît şi rezultatele;
b) măsurarea schimbărilor condiţionate de implementarea acţiunilor planificate sau iniţiate pe parcursul perioadelor stabilite, pozitive sau negative;
c) oferirea posibilităţii de a cunoaşte activităţile întreprinse în mod transparent.
Evaluarea finală a implementării acţiunilor va avea drept scop stabilirea gradului de realizare a obiectivelor şi a sarcinilor în vederea obţinerii eficienţei rezultatelor scontate. Sinteza şi analiza informaţiilor privind procesul de implementare pentru creşterea gradului de impact al rezultatelor obţinute vor servi drept bază pentru o abordare strategică ulterioară.
Analizele şi evaluările se vor baza pe principiul încurajării tuturor factorilor interesaţi în furnizarea informaţiilor veridice şi transparente.
Astfel, estimarea impactului va fi efectuată de fiecare autoritate publică centrală de specialitate cu atribuţii în domeniile de competenţă propuse descentralizării. Evaluările periodice şi finale pentru sinteză vor fi prezentate Cancelariei de Stat, care este responsabilă de evaluarea impactului general asupra situaţiei reale, în funcţie de tendinţele proceselor de descentralizare, şi de monitorizarea indicatorilor relevanţi.
Prin efectuarea analizei specifice şi de apreciere a gradului de aliniere la cadrul macroeconomic şi la alte politici publice, Cancelaria de Stat va avea sarcina de a prezenta rapoartele respective Comisiei paritare şi Guvernului.
Costurile financiare
Costurile financiare, din perspectiva analizei de impact, legate de aplicarea deciziilor şi conform acţiunilor planificate, vor fi estimate şi prevăzute în planurile de acţiuni pentru implementarea prezentei Strategii în perioada anilor 2012–2015 şi, respectiv, în anii următori.
Sursele şi volumul de finanţare a acţiunilor planificate sînt determinate în corelaţie cu documentele de politici ale domeniului de profil pe perioada previzibilă şi includ finanţarea de la bugetul de stat, de la bugetele APL, asistenţa externă şi alte surse legale conform Cadrului bugetar pe termen mediu.
Pentru unele acţiuni este posibilă estimarea corectă a necesarului de mijloace financiare la etapa înaintării propunerilor. În alte cazuri, costurile financiare reprezintă estimări aproximative, care au fost elaborate în faza de planificare a acţiunilor, cînd aprecierea corectă a volumului de finanţare nu era posibilă din motive justificate.
În funcţie de caz, atunci cînd realizarea unor măsuri ce nu au acoperire financiară se impune ca fiind imperativă, urmează a fi iniţiată identificarea surselor de finanţare suplimentară, inclusiv prin apelarea la suportul partenerilor externi.
Partea a 5-a. Cadrul instituţional pentru implementare,
monitorizare şi evaluare
Cadrul instituţional pentru implementare, monitorizare şi evaluare include instituţiile responsabile de implementarea prezentei Strategii, procedurile şi mecanismele de monitorizare, de evaluare şi periodicitatea raportării.monitorizare şi evaluare
Instituţiile implicate în procesul de implementare, monitorizare şi evaluare sînt:
a) Parlamentul;
b) Guvernul, prin intermediul Comisiei paritare pentru descentralizare şi al Cancelariei de Stat;
c) autorităţile APC;
d) autorităţile APL de nivelul întîi şi de nivelul al doilea;
e) asociaţiile reprezentative ale autorităţilor APL (CALM);
f) reprezentanţii societăţii civile, ai mediului academic şi ştiinţific, partenerii de dezvoltare.
Parlamentul va examina cadrul legislativ în vigoare şi va aproba actele legislative necesare, înaintate de Guvern în vederea implementării procesului de descentralizare şi de consolidare a autonomiei locale; va exercita controlul parlamentar asupra realizării prezentei Strategii, asupra respectării şi realizării prevederilor legislaţiei în vigoare privind procesul de descentralizare şi de consolidare a autonomiei locale.
Guvernul a constituit, sub prezidarea Primului-ministru, Comisia paritară pentru descentralizare, care este compusă din reprezentanţi ai autorităţilor APC şi ai autorităţilor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea, din reprezentantul unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, reprezentantul societăţii civile, desemnat de Consiliul Naţional pentru Participare.
Comisia paritară pentru descentralizare are misiunea de a monitoriza şi de a promova procesul de descentralizare în conformitate cu legislaţia în vigoare. Pentru asigurarea pe termen lung a unui cadru instituţional de dialog între APC şi APL, societatea civilă, mediul academic şi cel ştiinţific, partenerii de dezvoltare, precum şi pentru fundamentarea într-o manieră participativă şi consensuală a deciziilor strategice privind continuarea procesului de descentralizare, Comisia paritară a creat grupurile de lucru pentru descentralizare.
Procesul de implementare, monitorizare şi evaluare a prezentei Strategii va fi coordonat de către Comisia paritară, cu suportul tehnic al Cancelariei de Stat – Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală. Rolul Comisiei paritare este unul strategic, de coordonare generală a procesului de implementare în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare privind realizarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici.
Cancelaria de Stat, prin intermediul Direcţiei generale politici de descentralizare şi administrare locală, va monitoriza implementarea Strategiei şi a Planului de acţiuni conform obiectivelor, priorităţilor şi etapelor distincte ale procesului de descentralizare.
Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat va activa în strînsă cooperare cu autorităţile APC care gestionează domenii pasibile descentralizării, în special cu Ministerul Finanţelor, cu autorităţile APL şi cu asociaţiile lor reprezentative, cu reprezentanţii societăţii civile, ai mediului ştiinţific şi academic, ai sectorului privat, cu partenerii de dezvoltare etc.
Cadrul instituţional utilizat pentru procesul de implementare şi monitorizare a Strategiei este constituit din grupurile de lucru pentru descentralizare, care activează pe lîngă Comisia paritară pentru descentralizare şi au avantajul structurii sale democratice şi participative. Activitatea în grupurile de lucru va fi suplimentată de consultări regulate cu structurile asociative reprezentative ale APL.
Pentru realizarea misiunii sale, Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat va elabora, în termen util de la aprobarea prezentei Strategii, următoarele documente:
a) metodologia şi baza de date necesare pentru calcularea indicatorilor de rezultat şi de progres ai Strategiei, formatul rapoartelor de lucru (pentru informare, monitorizare şi evaluare);
b) procedurile de lucru cu Ministerul Finanţelor, cu ministerele şi autorităţile APC care au responsabilităţi în implementarea Strategiei;
c) programul de lucru anual privind procesul de implementare, monitorizare şi evaluare a prezentei Strategii.
Sarcinile Direcţiei generale politici de descentralizare şi administrare locală a Cancelariei de Stat, în procesul de implementare şi monitorizare, sînt următoarele:
a) supravegherea, conform responsabilităţilor stabilite, a realizării acţiunilor conţinute în Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei prin elaborarea unui sistem de atenţionare prealabilă timpurie a autorităţilor centrale implicate, ţinînd cont de acţiunile preconizate şi de termenele stabilite;
b) verificarea şi avizarea strategiilor sectoriale de descentralizare şi a legislaţiei necesare implementării acestora, pentru a asigura concordanţa lor cu prevederile prezentei Strategii;
c) elaborarea rapoartelor de progres privind implementarea acţiunilor incluse în Planul de acţiuni. Rapoartele de progres vor fi elaborate în baza informaţiilor (rapoartelor) colectate sistematic de Cancelaria de Stat, prin intermediul subdiviziunilor sale, de la instituţiile responsabile de implementare. Rapoartele de progres vor fi prezentate Comisiei paritare şi Guvernului;
d) elaborarea anuală a raportului consolidat privind dezvoltarea sistemului APL şi evoluţia procesului de descentralizare, pentru a fi prezentat Comisiei paritare, Guvernului şi Parlamentului;
e) revizuirea anuală a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei, în vederea ajustării lui în funcţie de progresul în realizarea acţiunilor, de rezultatele obţinute şi de schimbările de context. Procesul de actualizare a Planului de acţiuni se va realiza în corelare cu etapele de implementare a Strategiei şi prevederile legii bugetului, cu aprobarea de către Guvern a versiunii actualizate pentru anul viitor.
Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală va activa în strînsă colaborare cu subdiviziunile Cancelariei de Stat care exercită atribuţii în domeniul APL şi cu oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat care asigură controlul administrativ obligatoriu al actelor emise/adoptate de către autorităţile APL şi coordonează activitatea serviciilor publice desconcentrate în teritoriu.
Avînd în vedere că, în cazul descentralizării, Guvernul împarte, într-o anumită măsură, sarcina administrării treburilor publice cu colectivităţile locale, sistemul descentralizat prevede înlocuirea puterii ierarhice, specifice centralizării, cu controlul administrativ obligatoriu de legalitate şi oportunitate, coordonarea serviciilor publice desconcentrate în teritoriu, relevantă în acest sens fiind activitatea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat.
În cadrul autorităţilor APC şi al ministerelor în special, implementarea, monitorizarea şi evaluarea realizării Strategiei vor fi coordonate de către direcţiile de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor sau de către alte subdiviziuni, desemnate responsabile prin ordinul conducătorului autorităţii respective.
Autorităţile APL, reprezentînd principalii beneficiari ai Strategiei, vor fi implicate în realizarea acţiunilor şi măsurilor specifice şi vor fi consultate la toate etapele procesului de elaborare, modificare şi aprobare a documentelor de politici şi a actelor normative, inclusiv prin intermediul asociaţiilor reprezentative ale autorităţilor APL constituite în condiţiile legii (CALM).
Participarea reprezentanţilor societăţii civile, ai mediului academic şi ştiinţific, ai partenerilor de dezvoltare în procesul de monitorizare şi evaluare a Strategiei va fi asigurată prin intermediul grupurilor de lucru pentru descentralizare, al Consiliului Naţional pentru Participare, al asociaţiilor reprezentative constituite în condiţiile legii, al altor structuri existente. În vederea unei monitorizări şi evaluări cît mai transparente şi participative a implementării prezentei Strategii, vor fi organizate regulat dezbateri publice, echilibrate din perspectivă de gen, cu participarea unor grupuri diverse de populaţie, inclusiv a grupurilor vulnerabile.
Evaluările intermediare şi finale ale modului de implementare reprezintă elemente importante pentru aplicarea eficientă a politicilor publice, mai ales în cazul unui document deosebit de complex precum este prezenta Strategie. Astfel, pentru a asigura deplina obiectivitate a procesului de evaluare, realizarea acestuia poate fi încredinţată, după caz, şi unor instituţii şi experţi independenţi.
În acest context, Cancelaria de Stat, cu eventualul suport al partenerilor de dezvoltare, poate contracta instituţii independente pentru elaborarea rapoartelor de evaluare intermediară şi de evaluare finală în termen de 6 luni de la încheierea perioadei de implementare a prezentei Strategii.
Implementarea Strategiei: proiecte-pilot
După aprobarea prezentei Strategii şi a Planului de acţiuni privind implementarea acesteia, Cancelaria de Stat, în comun cu autorităţile APC care gestionează domenii pasibile descentralizării, va putea demara procese vaste de descentralizare, precum şi va putea iniţia în anumite domenii implementări ale proiectelor-pilot.
Comisia paritară pentru descentralizare va examina iniţiativele Cancelariei de Stat privind implementarea proiectelor-pilot în domeniile supuse descentralizării şi, după informarea prealabilă şi consultarea autorităţilor APL, va aproba lista UAT de ambele niveluri în care pot fi derulate proiectele respective.
Comisia paritară va selecta din lista propusă UAT de nivelul întîi şi nivelul al doilea în care pot fi desfăşurate proiecte-pilot, înaintînd lista finală Cancelariei de Stat.
Cancelaria de Stat, în colaborare cu autorităţile APC care gestionează domenii supuse procesului de descentralizare, va elabora proiecte-pilot pentru a fi înaintate autorităţilor APL.
Autorităţile APL vor înainta autorităţilor APC, inclusiv grupurilor de lucru pentru descentralizare, propuneri privind transferul de competenţe şi de resurse aferente de la autorităţile APC către autorităţile APL sau către sectorul privat.
Monitorizarea şi evaluarea Strategiei
Monitorizarea realizării prezentei Strategii va începe odată cu lansarea acesteia, în vederea identificării în timp util a eventualelor incorectitudini şi lacune în derularea acţiunilor prevăzute.
Activitatea de monitorizare se va exercita în trei moduri: monitorizarea anuală, care presupune o raportare detaliată pe perioada unui an, pentru aprecierea impactului care a fost determinat conform sarcinilor pe termen mediu; raportarea periodică a rezultatelor pe etape distincte; monitorizarea şi raportarea finală asupra realizării obiectivelor Strategiei pe perioada integrală.
Rapoartele anuale, periodice şi finale de monitorizare a implementării Strategiei, privind dezvoltarea sistemului administraţiei publice şi evoluţia procesului de descentralizare, vor fi prezentate spre examinare şi aprobare Comisiei paritare pentru descentralizare, Guvernului şi Parlamentului.
Coordonarea integrală a procesului de monitorizare şi evaluare a rezultatelor implementării Strategiei, recomandarea corecţiilor de rigoare vor fi efectuate de către Comisia paritară pentru descentralizare.
Cancelaria de Stat va îndeplini rolul de coordonator intersectorial al procesului de implementare şi monitorizare a Strategiei. Monitorizarea se va realiza pe baza unui set de indicatori relevanţi, care să reflecte atît realizările directe, cît şi rezultatele/impactul acestui proces. Setul de indicatori va fi propus de Direcţia generală politici de descentralizare şi administrare locală, va fi discutat cu toţi factorii interesaţi şi va fi adoptat de Comisia paritară pentru descentralizare.
Întrucît prin monitorizare şi evaluare se oferă informaţii privind atingerea de obiective şi obţinerea de rezultate în domeniile pasibile descentralizării, conform reglementărilor în vigoare, în calitate de furnizori de date vor apărea: Ministerul Finanţelor, Biroul Naţional de Statistică, Ministerul Economiei, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Educaţiei, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Mediului, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Ministerul Culturii, Ministerul Tineretului şi Sportului, autorităţile APL etc.
În procesul de monitorizare a rezultatelor enunţate va fi utilizat un set de indicatori de evaluare a gradului de progres în realizarea sarcinilor de bază privind descentralizarea, consolidarea capacităţilor autorităţilor APL, gradul de asigurare a calităţii serviciilor publice prestate, aplicarea principiilor drepturilor omului, conform anexei nr. 2, şi egalităţii de gen, conform anexei nr. 3, conceptului privind vulnerabilitatea, conform anexei nr. 4.
Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei va reprezenta unul dintre cele mai importante aspecte ale procesului de reformă a APL, în el fiind incluse obiectivele specifice, acţiunile preconizate, termenele de executare, responsabilii de realizare şi alte componente.
Planul propus include acţiuni a căror realizare cuprinde perioada anilor 2012–2015 şi este flexibil, permiţînd operarea de modificări în funcţie de schimbarea circumstanţelor şi de apariţia unor eventuale probleme în procesul de implementare a reformei.
Sistemul general de monitorizare şi evaluare va fi dezvoltat într-o manieră consecventă, fiind aliniat procesului de raportare privind realizarea Strategiei naţionale de dezvoltare şi Programului de activitate al Guvernului. Pe măsura evoluţiei sistemului naţional de monitorizare şi evaluare, se vor dezvolta corespunzător şi elementele de raportare ale prezentei Strategii.
Anexa nr. 1
la Strategia naţională
de descentralizare
la Strategia naţională
de descentralizare
Setul de criterii pentru diferenţierea responsabilităţilor
proprii de celelalte tipuri de responsabilităţi
Setul de criterii pentru diferenţierea responsabilităţilor proprii de celelalte tipuri de responsabilităţi trebuie să răspundă la trei întrebări esenţiale:proprii de celelalte tipuri de responsabilităţi
a) cum pot fi diferenţiate competenţele care pot fi descentralizate (descentralizabile) de cele care nu pot fi descentralizate (nedescentralizabile)?;
b) care sînt diferenţele funcţionale dintre competenţele descentralizate şi cele desconcentrate?;
c) care sînt diferenţele funcţionale şi cum putem clasifica competenţele descentralizate, astfel încît exercitarea lor să fie eficientă şi în conformitate cu necesităţile şi preferinţele beneficiarilor?.
Referitor la prima problemă trebuie ştiut că pot fi descentralizate numai acele competenţe ale administraţiei publice care se referă la furnizarea de servicii publice, nu şi cele care se referă la redistribuirea venitului (diferite forme de asistenţă socială materializată în prestaţii în bani) sau care se referă la stabilitatea economică şi financiară a statului.
Din categoria de competenţe descentralizabile fac parte o mulţime de responsabilităţi eterogene şi avînd caracteristici diferite. Pentru a putea separa aproximativ competenţele care pot fi descentralizate de celelalte, putem folosi următorul set de criterii:
1) există nevoi şi/sau preferinţe locale în ceea ce priveşte cantitatea, calitatea, accesul la un anumit serviciu public, specifice unei anumite comunităţi? (da – serviciul poate fi descentralizat; nu – serviciul nu poate fi descentralizat);
2) existenţa standardelor de calitate naţionale şi uniforme este esenţială furnizării serviciului public? (nu – serviciul poate fi descentralizat; da – serviciul nu poate fi descentralizat);
3) serviciul public este simplu/omogen, neexistînd diferenţe semnificative în furnizarea lui în zone/comunităţi diferite? (nu – serviciul poate fi descentralizat; da – serviciul nu poate fi descentralizat);
4) furnizarea serviciului public produce efecte pozitive la nivel naţional sau local? (efecte pozitive la nivel local – serviciul poate fi descentralizat; efecte pozitive la nivel naţional – serviciul nu poate fi descentralizat);
5) care este aria geografică a beneficiarilor serviciului public (sau în raport de unitatea de furnizare a acestuia – de exemplu, o grădiniţă, o şcoală primară/gimnazială sau un liceu)? (arie locală/regională – serviciul public poate fi descentralizat; arie exclusiv naţională – serviciul nu poate fi descentralizat);
6) formele de responsabilizare politică şi de participare cetăţenească la nivel local pot să amelioreze furnizarea serviciului public respectiv? (da – serviciul poate fi descentralizat; nu – serviciul nu poate fi descentralizat);
7) poate exista capacitatea de administrare eficientă la nivel local a serviciului public respectiv? (da – serviciul poate fi descentralizat; nu – serviciul nu poate fi descentralizat/transferat gradual).
Referitor la a doua problemă, aspectul esenţial este diferenţierea dintre competenţele descentralizate, cele delegate şi cele desconcentrate.
Competenţele descentralizate reprezintă responsabilităţi care sînt transferate APL, unor autorităţi care sînt alese, autonome şi au legitimitate democratică pentru a furniza servicii publice conform nevoilor şi preferinţelor specifice/locale ale beneficiarilor într-un cadru reglementat de către APC. În această situaţie, APL se bucură de autonomie în managementul şi în furnizarea acestor competenţe – APC nu mai poate folosi instrumente directe de management şi de decizie, ci numai instrumente indirecte: elaborarea de politici publice specifice, standarde de calitate obligatorii, oferirea de stimulente şi penalităţi (în special financiare), monitorizare, control, aplicarea legii şi evaluare.
Competenţele desconcentrate sînt servicii furnizate de structurile administrative ale APC (ale ministerelor) localizate în teritoriu. Din punct de vedere funcţional şi ierarhic, ele sînt sub autoritatea şi controlul direct al APC, de fapt sînt nişte verigi ale APC în teritoriu. Instituţiile desconcentrate ale APC pot oferi servicii publice beneficiarilor, pot exercita rolul de monitorizare, de control, de aplicare a legii pentru anumite servicii descentralizate sau pentru alte activităţi (protecţia mediului înconjurător, de exemplu). În această situaţie, APC foloseşte instrumente directe de management şi control.
Competenţele delegate sînt asemănătoare celor desconcentrate, avînd două deosebiri importante:
1) nu se pot referi la activităţi de monitorizare, de control sau de aplicare a legii, deci furnizează numai servicii către beneficiari;
2) din motive obiective, serviciile specifice competenţei nu pot fi furnizate de structurile APC în teritoriu şi, în acest caz, APL acţionează ca agent (fără autonomie).
Diferenţele principale dintre cele trei tipuri de competenţe
În decizia de a furniza într-un mod sau altul o competenţă (şi serviciile publice care îi sînt asociate) este foarte important următorul element: beneficiarul, cu nevoile şi preferinţele sale, trebuie să se afle în centrul sistemului – orientarea către client. Din perspectiva beneficiarului este mai puţin important care nivel administrativ îi furnizează serviciile publice, cel mai important este ca acestea să fie accesibile, de bună calitate şi să îl coste cît mai puţin. Noile tehnologii au schimbat dramatic modul de furnizare a serviciilor publice, astfel încît pot fi imaginate noi combinaţii şi aranjamente între descentralizare, desconcentrare şi delegare. Toate acestea însă trebuie subordonate exclusiv nevoilor şi preferinţelor beneficiarului.A treia problemă este extrem de importantă: cum putem clasifica competenţele descentralizate/delegate (deci cele furnizate de APL), astfel încît să evidenţiem diferenţele funcţionale dintre ele – roluri şi funcţii diferite îndeplinite de APC şi de APL. În principiu putem porni de la un număr de criterii care acoperă integral modul de exercitare a competenţelor şi care oferă o descriere a diferitelor funcţii specifice din cadrul acestora:
- cine elaborează politicile publice specifice competenţei;
- cum se implementează politicile publice;
- cine răspunde direct de exercitarea competenţei;
- cine răspunde de managementul furnizării serviciilor specifice competenţei;
- cine produce serviciile specifice competenţei;
- cine şi cum finanţează competenţa: cheltuielile operaţionale/cheltuielile de capital;
- cine deţine patrimoniul necesar exercitării competenţei;
- cine şi cum asigură monitorizarea/controlul/aplicarea legii.
Pornind de la criteriile de mai sus, din perspectiva APL avem următoarele tipuri de competenţe:
A) APL dispune de un nivel de autonomie ridicată – competenţe proprii – ceea ce presupune:
1) exercitarea rolului principal în elaborarea/fundamentarea politicilor publice (deciziilor strategice) specifice competenţei respective;
2) răspunderea de exercitarea competenţei;
3) răspunderea de managementul furnizării serviciilor specifice competenţei;
4) furnizarea serviciilor specifice competenţei sau posibilitatea de a delega (contracta) această funcţie către un operator extern (public, privat sau ONG);
5) finanţarea competenţei se face din veniturile generale (necondiţionate – asupra cărora APL are deplină autonomie de decizie privind modul de utilizare), astfel încît autoritatea locală (primarul şi consiliul local sau preşedintele şi consiliul raional) poate stabili alocări financiare proprii potrivit priorităţilor sale;
6) exercitarea unui rol principal în monitorizarea şi controlul furnizării serviciilor specifice competenţei respective.
B) APL dispune de un nivel de autonomie limitată – competenţe intermediare/partajate/limitate – ceea ce presupune:
1) exercitarea unui rol secundar în elaborarea/fundamentarea politicilor publice (decizii strategice) specifice competenţei respective;
2) răspunderea de exercitarea unor părţi (unor componente) clar delimitate din cadrul competenţei;
3) răspunderea numai de managementul furnizării părţilor (componentelor) competenţei care i-au fost transferate;
4) furnizarea de servicii specifice părţilor competenţei care i-au fost transferate sau pe care le poate delega (contracta) către un operator extern (public, privat sau ONG);
5) finanţarea competenţei se face, de regulă, din veniturile condiţionate (asupra cărora APL are autonomie de decizie limitată privind modul de utilizare), astfel încît autoritatea locală (primarul şi consiliul local sau preşedintele şi consiliul raional) poate stabili alocări financiare proprii potrivit priorităţilor sale numai în cadrul competenţei respective dintre diversele părţi (componente) de care răspunde;
6) exercitarea unui rol secundar în monitorizarea şi controlul furnizării serviciilor specifice competenţei respective.
C) APL nu dispune de nici un fel de autonomie – competenţe delegate – respectiv, APL:
1) nu exercită nici un rol în elaborarea/fundamentarea politicilor publice (decizii strategice) specifice competenţei respective;
2) nu răspunde de exercitarea competenţei;
3) răspunde strict de managementul furnizării serviciilor specifice competenţei;
4) nu poate delega producerea serviciilor specifice competenţei;
5) finanţarea competenţei se face din veniturile condiţionate (asupra cărora APL are o autonomie limitată de decizie privind modul de utilizare), astfel încît autoritatea locală (primarul şi consiliul local sau preşedintele şi consiliul raional) nu poate stabili alocări financiare proprii potrivit priorităţilor sale;
6) nu exercită nici un rol în monitorizarea şi controlul furnizării serviciilor specifice competenţei respective.
Trebuie făcute anumite precizări: competenţele care, de regulă, sînt proprii APL se referă în general la serviciile legate de proprietatea/locuinţa (inclusiv calitatea locuirii) beneficiarilor – serviciile comunale (apă şi canalizare, transport public, colectarea gunoiului, furnizarea căldurii şi a apei calde, parcuri şi zone verzi, întreţinerea străzilor, iluminatul public etc.) sau conexe acestora: dezvoltare şi planificare urbană şi teritorială, dezvoltare economică locală.
Cel mai dificil de caracterizat şi analizat sînt competenţele de tipul B, acestea prezentînd anumite particularităţi foarte importante pentru modul în care pot fi descentralizate:
- pot fi împărţite cu uşurinţă în părţi (componente) distincte din punctul de vedere al exercitării lor, astfel încît pot fi alocate unor nivele administrative diferite, administrate autonom şi finanţate separat;
- sînt competenţe de importanţă naţională, produc efecte pozitive asupra populaţiei întregii ţări/asupra întregii societăţi;
- există preferinţe şi nevoi locale specifice în furnizarea serviciilor caracteristice acestor competenţe, dar ele sînt clar exprimate de beneficiari;
- componentele competenţelor sînt descentralizate pe nivele de administraţie centrală şi locală ca funcţii obligatorii.
De asemenea, criteriile menţionate oferă o clasificare generală, care trebuie analizată cu foarte mare atenţie în cazul descentralizării fiecărei competenţe în parte – deci oferă o clasificare de principiu care trebuie aplicată la fiecare utilizare detaliată şi particularizată în funcţie de situaţia concretă din Republica Moldova şi de contextul în care se poate face descentralizarea. Se recomandă Cancelariei de Stat să materializeze acest set de criterii într-un document sau ca parte a unui act legislativ (de exemplu, o lege-cadru a descentralizării), care să cuprindă şi alte principii şi criterii vizate de prezenta Strategie şi să reprezinte un ghid pentru modul în care acest proces trebuie să se deruleze din punct de vedere tehnic.
Susţinînd ideea de creare a unui nomenclator al competenţelor APL de nivelul întîi şi nivelul al doilea în baza criteriilor descrise şi a principiilor enumerate în partea a 2-a a Strategiei, este nevoie de a realiza un nomenclator complet al competenţelor APL. Acesta va sta la baza evaluării nevoilor financiare pentru exercitarea lor şi va ordona şi structura actuală a legislaţiei.
Pentru a realiza nomenclatorul competenţelor APL, va fi nevoie să se analizeze în detaliu actuala legislaţie, practicile specifice unor ţări de dimensiunea Republicii Moldova din regiunea centrală şi est-europeană, precum şi practicile internaţionale relevante în domeniu – prevederile specifice ale Cartei Europene.
În principiu, nomenclatorul va trebui să cuprindă următoarele tipuri mari de competenţe, care, însă, vor fi detaliate potrivit practicii curente din Republica Moldova:
a) serviciile comunale;
b) serviciile de importanţă naţională care pot fi furnizate eficient şi eficace în condiţii descentralizate, cum ar fi: educaţia preşcolară, primară şi secundară, serviciile de asistenţă socială, eventual serviciile de asistenţă medicală primară;
c) planificarea urbană şi teritorială;
d) dezvoltarea economică locală;
e) utilităţile publice – încălzirea centrală;
f)alte servicii publice care sînt pasibile descentralizării în condiţiile specifice ale Moldovei.
Pentru asigurarea executării nomenclatorului menţionat, se impune revizuirea sistemului actual instituţional/juridic de alocare a competenţelor către APL conform principiilor enunţate, a setului de criterii şi a nomenclatorului competenţelor APL. Această acţiune este deosebit de complexă şi presupune analiza şi revizuirea unui volum semnificativ de acte normative. În primul rînd, se propune stabilirea într-o singură lege a competenţelor APL (conţinute de nomenclator) şi eliminarea tuturor prevederilor confuze şi contradictorii din acest domeniu al actualei legislaţii. În al doilea rînd, vor trebui analizate acele competenţe de tip intermediar/partajat/limitat sau de tip delegat, conform criteriilor enunţate, care sînt deja descentralizate APL, dacă situaţia actuală şi transferul corespund principiilor şi criteriilor din Strategie. În consecinţă, legislaţia va trebui modificată. Este de preferat să existe o singură lege care să conţină toate competenţele APL, intermediare/partajate/limitate şi delegate transferate administraţiei locale, chiar dacă ea va mai fi modificată în timp, să se evite transferarea competenţelor prin legi cu alt obiect de reglementare, ca o prevedere auxiliară.
Anexa nr. 2
la Strategia naţională
de descentralizare
la Strategia naţională
de descentralizare
Concept privind abordarea politicilor de descentralizare
prin prisma drepturilor omului
În Republica Moldova procesul de descentralizare se desfăşoară în baza celor mai bune practici internaţionale, precum şi în baza documentelor ONU/PNUD, pentru a contribui la sporirea participării publice, în special a grupurilor vulnerabile, la eliminarea discriminării reale, la creşterea implicării femeilor în viaţa politică, socială şi economică – toate acestea reunite într-o metodologie numită Abordarea pe Baza Drepturilor Omului (ABDO) (abordarea integratoare a egalităţii de gen şi abilitării femeilor este analizată într-o anexă separată). ABDO este o metodă de integrare a conţinutului tratatelor internaţionale cu privire la drepturile omului în activităţi de dezvoltare, cu scopul de a asigura rezultatele pozitive în promovarea drepturilor omului în practică. Conceptul a fost elaborat de specialişti în baza experienţei de dezvoltare la nivel global.prin prisma drepturilor omului
Strategia naţională de descentralizare include patru principii bazate pe drepturile omului: participare, nediscriminare, transparenţă şi responsabilizare. Ca urmare, procesul descentralizării în Republica Moldova urmăreşte, alături de alte obiective, şi promovarea drepturilor omului pentru indivizi şi comunităţi, incluziunea socială a grupurilor vulnerabile sau marginalizate şi asigurarea, în cadrul procesului de dezvoltare, a şanselor egale şi a demnităţii pentru toţi.
Abilitarea în domeniul drepturilor omului
Procesul de descentralizare în Republica Moldova urmăreşte şi obiectivul de a asigura ca oamenii să posede libertatea, capacitatea şi resursele necesare pentru a schimba propriile vieţi, a schimba comunităţile în care locuiesc şi a influenţa propriile lor destine.
În toate procesele, în timp ce reforma de descentralizare va lua amploare, eforturile se vor concentra, printre altele, şi asupra incluziunii persoanelor sau a grupurilor vulnerabile şi marginalizate, pentru a asigura capacitatea lor reală şi deplină de a influenţa deciziile autorităţilor locale, regionale şi naţionale şi participarea lor în elaborarea şi implementarea politicilor.
Participare
Participarea este atît un mijloc, cît şi un scop în sine şi reprezintă un element foarte important în realizarea drepturilor omului în orice ţară, asigurînd ca indivizii să fie capabili să-şi influenţeze propriile lor situaţii şi valorile democratice să fie garantate. Descentralizarea în Republica Moldova se realizează şi prin diferite mijloace de asigurare a participării publicului (cetăţenilor), inclusiv prin sondaje, consultări cu societatea civilă sau cu grupurile interesate, şi prin angajamentul permanent al autorităţilor centrale şi locale de a comunica cu regularitate cu publicul larg.
Nediscriminare
Nediscriminarea este unul din elementele-cheie ale sistemului drepturilor omului, este unicul drept care se regăseşte în toate tratatele importante cu privire la drepturile omului. Nediscriminarea necesită atît respectarea egalităţii formale, ceea ce înseamnă că nici o persoană nu este tratată diferit de o altă persoană din motive arbitrare, cît şi acţiuni care ar asigura că nu există nici o discriminare indirectă sau neintenţionată. Descentralizarea include toate aceste cerinţe legale, asigurînd că aceasta se implementează pe bază echitabilă, creînd o serie de posibilităţii pentru a examina diferite cadre de politici, cu scopul de a asigura că toate aceste oportunităţi sînt oferite în mod echitabil tuturor persoanelor şi grupurilor în Moldova.
Suport pentru grupurile vulnerabile şi marginalizate
După cum s-a menţionat anterior, în conformitate cu principiul fundamental al egalităţii şi nediscriminării, în cadrul procesului de descentralizare se întreprind, după caz, măsuri speciale pentru a asigura incluziunea persoanelor şi grupurilor vulnerabile şi marginalizate. Descentralizarea este o oportunitate pentru Republica Moldova în ceea ce priveşte succesul pe termen lung al politicilor de incluziune socială a grupurilor vulnerabile.
Transparenţă
Transparenţa, conform legislaţiei Republicii Moldova, este o cerinţă legală şi este cheia unei guvernări democratice. Descentralizarea urmăreşte consolidarea proceselor de informare asupra deciziilor politice, publicarea datelor privind alocările bugetare şi cheltuielile efectuate, informarea largă a publicului cu privire la programele specifice la care poate avea acces (în special în domeniul social şi al incluziunii), cu privire la accesul la informaţii sau la modul de depunere de către cetăţeni a reclamaţiilor, sesizărilor şi cererilor.
Responsabilizare
Procesul de descentralizare are scopul de a consolida responsabilizarea, atît la nivelul autorităţilor publice alese, la nivelul funcţionarilor publici, cît şi la nivel individual. Reforma consolidează capacităţile de luare a deciziilor ale autorităţilor locale, sporind responsabilitatea democratică şi individuală. Reforma vizează, de asemenea, multiplicarea mijloacelor democratice la dispoziţia publicului de a contesta deciziile, de a solicita asistenţă şi de a revendica drepturile fundamentale la toate nivelurile.
Monitorizare şi evaluare
Guvernul va monitoriza progresele în procesul de descentralizare şi va face publice, cu regularitate, rapoartele şi informaţiile cu privire la evoluţiile din cadrul reformei, modul în care aceste evoluţii influenţează viaţa oamenilor din Republica Moldova.
Rezultatele aşteptate de la aplicarea ABDO în descentralizare şi APL
Scopul aplicării ABDO este de a realiza o structură guvernamentală mai eficientă, democratică, în conformitate cu valorile europene şi integrarea în Uniunea Europeană. În urma aplicării ABDO se aşteaptă un număr de rezultate concrete în procesul de descentralizare şi de guvernare locală:
– consolidarea statului de drept în Republica Moldova;
– creşterea eficienţei şi a accesului în furnizarea serviciilor publice pentru toţi cetăţenii, în special pentru grupurile vulnerabile;
– reducerea corupţiei;
– statul, autorităţile locale, în totalitatea acţiunilor lor, vor deveni mai transparente şi mai responsabile, vor fi capabile să asigure nediscriminarea şi participarea largă a publicului;
– procesele de dezvoltare economică vor contribui la creşterea incluziunii sociale; autorităţile locale vor avea şi vor implementa politici active şi eficace de reducere a excluziunii sociale;
– creşterea capacităţii efective a grupurilor vulnerabile de a-şi promova deschis interesele şi de a avea acces deplin la serviciile publice furnizate de APL;
– sporirea gradului de participare publică a persoanelor din grupurile vulnerabile;
– creşterea nivelului de cunoştinţe ale publicului larg referitoare la sistemul democratic, în special ale persoanelor din grupurile vulnerabile;
– mass-media şi societatea civilă vor deveni mai puternice în solicitarea de informaţii publice şi oferirea acesteia cetăţenilor, în monitorizarea şi evaluarea implementării deciziilor politice;
– sporirea capacităţii publicului de a utiliza informaţia şi de a-i responsabiliza pe cei care iau decizii.
Anexa nr. 3
la Strategia naţională
de descentralizare
la Strategia naţională
de descentralizare
Concept privind abordarea politicilor de descentralizare
prin prisma egalităţii de gen
Declaraţia Mileniului şi Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului (ODM) propuse de comunitatea internaţională obligă ţările membre să asigure „promovarea egalităţii genurilor şi abilitarea femeilor, drept modalităţi eficiente de a combate sărăcia, foamea şi maladiile, precum şi de a stimula dezvoltarea care să fie cu adevărat durabilă” (ONU, 2000).prin prisma egalităţii de gen
Cadrul legal şi cel de reglementare, care formează fundamentul politicilor publice şi al acţiunilor în domeniul egalităţii de gen din Republica Moldova, se bazează pe instrumente internaţionale, cum ar fi: Declaraţia universală a drepturilor omului (1948), Convenţia asupra drepturilor politice ale femeii (1952), Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale (1966), Convenţia asupra eliminării tuturor formelor de discriminare faţă de femei (1979), Platforma şi Planul de acţiuni de la Beijing (1995), Declaraţia Mileniului (2000) etc.
Orientarea Republicii Moldova spre integrarea în Uniunea Europeană condiţionează aderarea la instrumentele corespunzătoare din domeniu: Foaia de parcurs a UE pentru egalitate între femei şi bărbaţi (2006–2010), Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Carta europeană socială, revizuită (1996), Declaraţia privind egalitatea dintre femei şi bărbaţi drept criteriu fundamental pentru democraţie, adoptată la cea de-a IV-a Conferinţă Ministerială Europeană privind egalitatea dintre femei şi bărbaţi (Istanbul, 13–14 noiembrie 1997), Declaraţia şi Planul de acţiuni adoptate la cel de-al III-lea Summit al şefilor de state şi de guverne ale statelor membre ale Consiliului Europei (Varşovia, 16–17 mai 2005).
Deseori există încălcări directe şi indirecte ale drepturilor femeii care sînt cuprinse în legi, politici publice, decizii bugetare etc. Descentralizarea în Republica Moldova poate fi un mijloc eficient de corectare a acestor fenomene prin consolidarea democraţiei şi îmbunătăţirea accesului şi a calităţii serviciilor publice furnizate de autorităţile locale, care să fie mai eficiente şi mai adaptate nevoilor specifice ale beneficiarilor (bărbaţi şi femei), inclusiv ale celor din grupurile vulnerabile şi dezavantajate.
Recunoscînd egalitatea dintre femei şi bărbaţi drept o precondiţie pentru democraţie şi dezvoltare şi promovînd descentralizarea drept un obiectiv prioritar, Guvernul Moldovei a decis ca promovarea egalităţii de gen să fie un element important în cadrul procesului de descentralizare, confirmînd că democraţia, buna guvernare, egalitatea dintre femei şi bărbaţi, precum şi respectarea drepturilor omului sînt printre cele mai importante rezultate ce trebuie obţinute ca urmare a acestei reforme.
În cadrul acestor eforturi, cele două abordări complementare, şi anume integrarea dimensiunii de gen şi promovarea drepturilor femeilor, a capacităţii lor reale şi efective de a influenţa şi a schimba lucrurile potrivit nevoilor şi intereselor lor specifice, sînt luate în considerare pentru a spori eficacitatea procesului de descentralizare. Aceste două abordări sînt reprezentate pe scurt în cele ce urmează.
Integrarea dimensiunii de gen
Integrarea dimensiunii de gen este acceptată pe plan global drept o strategie „pentru a integra preocupările şi experienţele femeilor şi cele ale bărbaţilor drept o dimensiune specifică în elaborarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor şi programelor în toate sferele sociale, economice şi politice, astfel încît şi femeile, şi bărbaţii să beneficieze în mod egal de rezultatele acestora, iar inegalitatea să nu se mai perpetueze” (Concluziile aprobate ale Consiliului Social şi Economic al ONU pentru 1997).
În contextul descentralizării, integrarea dimensiunii de gen implică asigurarea ca perspectivele de gen şi atenţia pentru obiectivul egalităţii femeilor şi bărbaţilor să fie unul din pilonii activităţilor – elaborarea strategiei, dezvoltarea capacităţilor Guvernului, ale APL şi ale comunităţilor, cercetarea, dialogul, legislaţia, alocarea resurselor, precum şi planificarea, implementarea şi monitorizarea.
Un instrument important pentru integrarea dimensiunii de gen în procesul descentralizării, care poate asigura planificarea de politici şi alocarea de resurse, precum şi accesul şi prestarea de servicii sensibile la dimensiunea de gen, este analiza din perspectiva de gen. Diverse comunităţi şi grupuri de femei şi bărbaţi din Moldova au necesităţi diferite (în virtutea rolurilor şi responsabilităţilor lor diferite în societate) şi acces inegal la oportunităţi şi resurse, inclusiv la capacităţi şi mijloace prin care ar putea să susţină financiar diverse servicii locale. Analiza din perspectiva de gen ajută la examinarea diferenţelor în viaţa femeilor şi a bărbaţilor, inclusiv a diferenţelor care generează inegalităţi economice şi sociale în privinţa femeilor, pentru a aplica rezultatele acestei analize la elaborarea de politici locale, sectoriale şi naţionale şi în prestarea de servicii publice, astfel încît să se realizeze schimbări pozitive pentru femeile care sînt supuse diferitelor forme de discriminare.
Astfel, aplicarea analizei de gen la etapele cele mai timpurii, precum şi pe tot parcursul întregului proces de descentralizare, va îmbunătăţi planificarea şi implementarea de politici publice sensibile la dimensiunea de gen şi promovarea egalităţii între femei şi bărbaţi.
Un alt instrument important pentru promovarea politicilor publice sensibile la dimensiunea de gen este bugetarea sensibilă la dimensiunea de gen (GRB), care reprezintă o formă de planificare, programare şi alocare bugetară în aşa mod încît să contribuie la promovarea egalităţii de gen şi realizarea drepturilor femeilor. O astfel de planificare bugetară duce la identificarea şi promovarea intervenţiilor necesare pentru drepturile femeilor şi a egalităţii dintre femei şi bărbaţi. În contextul descentralizării în Republica Moldova, aplicarea planificării bugetare sensibile la dimensiunea de gen se referă la analiza impactului veniturilor şi cheltuielilor reale ale autorităţilor publice asupra femeilor şi a fetelor în comparaţie cu bărbaţii şi băieţii. O astfel de planificare bugetară nu necesită bugete separate pentru femei şi nici nu-şi propune drept scop să sporească cheltuielile pentru programele specifice femeilor. Mai degrabă, planificarea bugetară sensibilă la dimensiunea de gen ajută autorităţile publice centrale şi locale să decidă cum trebuie să fie ajustate politicile publice şi unde trebuie să fie realocate resursele pentru a reduce inegalităţile de gen. Statisticile dezagregate după gen reprezintă cheia pentru planificarea bugetară sensibilă la dimensiunea de gen şi, ca urmare, se impune o îmbunătăţire a colectării şi analizei datelor la nivel local.
Extinderea împuternicirilor femeilor (women empowerment)
Se referă la obţinerea de către femei a controlului asupra propriei lor vieţi. Această abordare implică activităţi de sporire a conştientizării, de dezvoltare a autoîncrederii, implică creşterea oportunităţilor, accesul sporit şi controlul asupra resurselor şi acţiunilor menite să transforme structurile şi instituţiile care consolidează şi perpetuează discriminarea şi inegalitatea de gen.
Aplicarea acestei abordări în contextul descentralizării implică nişte acţiuni bine orientate care îşi propun drept scop să sporească reprezentarea femeilor în APL inclusiv, dar nelimitîndu-se la astfel de acţiuni afirmative cum sînt stabilirea cotelor de participare (articolul 4 alineatul 1 al Convenţiei asupra eliminării tuturor formelor de discriminare faţă de femei, cu privire la măsurile speciale temporare, ratificată de Republica Moldova la 1 iulie 1994) şi impactul sporit al acestora asupra procesului decizional local, oferindu-le astfel femeilor rezidenţi locali posibilitatea de a se implica în planificarea şi realizarea participativă a bugetului, încurajînd oficialii aleşi să fie receptivi la preocupările grupurilor dezavantajate de femei.
Rezultatele scontate din aplicarea integrării dimensiunii de gen şi a drepturilor femeii (extinderea împuternicirilor) în descentralizare şi APL
Scopul aplicării dimensiunii de gen şi al abordării pe baza drepturilor femeilor în procesul de descentralizare este de a asigura o dezvoltare democratică care să fie sensibilă în mod egal la nevoile şi interesele femeilor şi ale bărbaţilor în conformitate cu angajamentele din cadrul ONU şi cu valorile europene. Rezultatele scontate sînt următoarele:
- participarea instituţionalizată, transparentă şi responsabilă a grupurilor de femei, a persoanelor specializate în domeniul dimensiunii de gen, a ONG-urilor şi a femeilor supuse discriminării la planificarea de politici şi la planificarea bugetară, monitorizarea strategiilor locale şi sectoriale;
- receptivitatea sporită a strategiilor şi a bugetelor locale la nevoile şi la interesele femeilor, în general, precum şi la cele ale femeilor dezavantajate, în special, mai ales ale celor supuse unor forme multiple de discriminare;
- eficienţa sporită a politicilor şi a APL bazate pe statistici îmbunătăţite despre rezidenţii locali, dezagregate după sex, vîrstă, dizabilitate şi alte criterii;
- creşterea capacităţii efective a femeilor în general şi a celor supuse discriminării în special de a participa la procesul de luare a deciziilor şi de promovare a nevoilor şi a intereselor specifice; accesul îmbunătăţit la servicii publice;
- angajamentul sporit şi capacităţile îmbunătăţite ale Guvernului, ale APL de a realiza şi implementa politici sensibile la dimensiunea de gen, pentru a reduce orice formă de discriminare de gen;
- corelarea Strategiei naţionale de descentralizare şi a strategiilor sectoriale cu Programul naţional de asigurare a egalităţii de gen pe anii 2010–2015 şi cu legislaţia naţională cu privire la egalitatea de gen;
- capacităţi sporite ale grupurilor de femei, ale persoanelor specializate în domeniul dimensiunii de gen de a participa la realizarea procesului de descentralizare.
Anexa nr. 4
la Strategia naţională
de descentralizare
la Strategia naţională
de descentralizare
Concept privind vulnerabilitatea
Diverse abordări utilizează modalităţi diferite pentru a caracteriza şi a denumi grupurile vulnerabile, grupurile excluse şi grupurile discriminate. Vulnerabilitatea nu este un concept universal acceptat. Conceptul dat corelează cu noţiunea excluziunii sociale, sărăciei, discriminării şi marginalizării. Excluziunea socială reprezintă rezultatul interacţiunii unor factori determinanţi şi efectul unui şir de probleme interconectate care, la rîndul lor, sînt determinate de unele cauze fundamentale sau de interacţiunea unor anumiţi factori. Corelarea factorilor determinanţi este asociată şi se manifestă de-a lungul unor linii şi caracteristici specifice care constituie caracteristicile vulnerabilităţii. În baza argumentelor prezentate, abordarea trebuie să se bazeze pe o atitudine pragmatică în ceea ce priveşte situaţia grupurilor reale care se confruntă cu excluziunea, discriminarea şi marginalizarea.În Moldova, grupurile vulnerabile au fost identificate în conformitate cu: 1) venitul, 2) vîrsta, 3) dizabilitatea, 4) limba/etnia, 5) religia, 6) regiunea rurală, 7) genul, 8) ocupaţia. Datele empirice şi cercetările demonstrează disponibilitatea datelor oficiale, precum şi a multiplelor surse de informaţie, inclusiv a surselor neguvernamentale de informaţie.
Clasificarea grupurilor vulnerabile conform probelor generate în baza criteriilor relevante include:
1) sărăcia: a) persoanele în etate; b) gospodăriile mari; c) copiii;
2) vîrsta (subiect de excluziune de la participare, stigmatizare, şomaj): a) persoanele în etate; b) tinerii;
3) dizabilitatea (subiect de excluziune, stigmatizare, participare inadecvată): a) persoanele cu dizabilităţi mentale;
b) copiii cu dizabilităţi; c) adulţii cu dizabilităţi;
4) limba/etnia (acces inadecvat la educaţie, stigmatizare): a) romii; b) bulgarii; c) ucrainenii; d) găgăuzii;
e) moldovenii din raioanele situate în stînga Nistrului;
5) religia (dificultăţi la înregistrare, la serviciile religioase, stigmatizare): a) musulmanii; b) creştinii neortodocşi;
c) iudeii;
6) regiunile rurale (acces inadecvat la infrastructură, rată înaltă de şomaj): a) copiii de vîrsta educaţională; b) partea activă a populaţiei;
7) genul (stigmatizare, şomaj, nivel de plată): a) femeile; b) victimele traficului, violenţei în familie;
8) ocupaţia (acces inadecvat la piaţă muncii): a) antreprenorii agricoli; b) tinerii specialişti.
Concluzii şi recomandări ale organelor specializate ale ONU, CE şi ODIHR/OSCE cu privire la subiectul în cauză:
– mecanisme slabe de sprijin instituţional. Funcţionare inadecvată, incapacitatea de a răspunde necesităţilor şi, astfel, imposibilitatea de a crea oportunităţi pentru cei care sînt în situaţie de risc de a fi excluşi socialmente;
– cadru legal discriminatoriu sau implementarea inadecvată a acestuia. Legislaţia imperfectă poate să amplifice excluziunea grupurilor sociale. Uneori, legislaţia poate fi adecvată, poate prevedea măsuri de protecţie pentru grupurile dezavantajate, însă capacităţile reduse pentru aplicarea acesteia o fac inutilă;
– practicile discriminatorii care rezultă din favorizarea unor anumite persoane. Preconcepţiile şi discriminarea care rezultă din privilegiile sociale şi politice pot conduce şi ele la excluziunea socială. De exemplu, oferirea de preferinţe unor anumite grupuri şi discriminarea în bază de etnie şi de gen pot produce excluziunea socială a anumitor categorii de persoane pe piaţa muncii etc. În cazuri extreme, ostilitatea directă şi violenţa împotriva unor anumite grupuri pot genera excluziune socială;
– bariere politice şi instituţionale. Instituţiile publice pot contribui la excluziunea socială prin lipsa de înţelegere a dinamicii vulnerabilităţii, sărăciei şi excluziunii sociale sau prin monitorizarea formală. Procesul decizional poate fi ineficient pentru a proteja grupurile excluse, mai cu seamă din cauza lipsei de implicare şi a insuficienţei de resurse;
– valorile sociale şi practicile culturale discriminatorii. Excluziunea socială poate persista şi la nivel cultural şi tradiţional. În această ordine de idei, excluziunea culturală reprezintă acces diferenţiat al grupurilor sociale la beneficiile bunăstării materiale şi sociale în cazul cînd cauzele nu sînt structurale.
Recomandări generice în contextul descentralizării pentru grupurile vulnerabile:
1) responsabilizare/transparenţă: procesul de elaborare a politicilor guvernamentale şi a deciziilor autorităţilor APL ar trebui să cuprindă componenta analizei impactului asupra grupurilor vulnerabile (sau mai generic – analiza impactului asupra drepturilor omului), deciziile autorităţilor centrale care afectează comunităţile locale sînt supuse analizei impactului asupra vulnerabilităţii;
2) responsabilizare/transparenţă: deciziile autorităţilor locale sînt supuse publicării şi sînt făcute disponibile pentru revizuirea părţilor interesate şi a grupurilor vulnerabile, inclusiv planificarea şi replanificarea hotarelor teritoriale care ţin de utilizarea şi exploatarea mijloacelor şi resurselor;
3) descentralizarea unui anumit procent al conţinutului curriculum-ului educaţional (şi lingvistic), curriculum-ului local (pînă la 30%), la nivelul deciziei autorităţilor APL de ambele niveluri, în contextul finanţării unitare şi integrate a sistemului şcolar preuniversitar;
4) acces lărgit pentru autorităţile APL la granturile şi subvenţiile Guvernului pentru crearea de centre comunitare locale care să servească necesităţilor grupurilor vulnerabile;
5) posibilitatea autorităţilor APL de nivelul întîi de a înfiinţa centre ale medicilor de familie şi puncte medicale finanţate total sau parţial din fondurile Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină;
6) aplicarea în cadrul formulării, implementării, monitorizării şi evaluării politicilor de descentralizare a datelor îmbunătăţite dezagregate după parametri/dimensiuni multiple de vulnerabilitate: teritoriu, etnie, vîrstă, sex, dizabilităţi etc. Datele în privinţa diferitelor grupuri vulnerabile pot fi colectate prin statistici oficiale, prin diferite tipuri de surse administrative, inclusiv prin Registrul gospodăriilor (Biroul Naţional de Statistică), indicatorii socio-economici de condiţii de trai ale comunităţilor şi SADI (Ministerul Economiei), bazele de date privind asistenţa socială şi dizabilităţi (Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei), precum şi prin cercetări calitative şi cercetări cantitative intracomunitare selective, în special prin utilizarea Sondajului bugetelor gospodăriilor, Studiului pieţei forţei de muncă etc. Capacitatea Biroului Naţional de Statistică, a ministerelor relevante şi a APL urmează a fi dezvoltată în modul corespunzător.
anexa nr.2
[Anexa nr.2 în redacția prin LP168 din 15.07.16, MO293-305/09.09.16 art.620]