Внутренний номер: 366629
Varianta în limba de stat
Республика Молдова
от 05.04.2012
об утверждении Национальной стратегии децентрализации
и Плана действий по внедрению Национальной стратегии
децентрализации на 2012–2015 годы
и Плана действий по внедрению Национальной стратегии
децентрализации на 2012–2015 годы
Парламент принимает настоящий ординарный закон.
Ст. 1. – Утвердить:
а) Национальную стратегию децентрализации, представленную в приложении 1, являющемся неотъемлемой частью настоящего закона;
b) План действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012–2015 годы, представленный в приложении 2, являющемся неотъемлемой частью настоящего закона.
Ст. 2. – Правительству:
a) привести национальные программы и планы действий в соответствие с задачами и приоритетами, изложенными в указанной Стратегии;
b) обеспечить внедрение указанных Стратегии и Плана действий и ежегодно представлять Парламенту отчеты о развитии процесса децентрализации.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ПАРЛАМЕНТА Мариан ЛУПУ
№ 68. Кишинэу, 5 апреля 2012 г.
Стратегия определяет среднесрочные цели и задачи (три-пять лет) по реализации приоритета, связанного с децентрализацией власти и обеспечением местной автономии в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления (далее – Европейская хартия), ратифицированной Республикой Молдова 16 июля 1997 года.
Концепция децентрализации и задачи политики децентрализации соответствуют опыту европейских стран, стремлению к европейской интеграции и двусторонним соглашениям между Республикой Молдова и Европейским Союзом.
Разработка Стратегии вытекает из необходимости стратегического планирования процесса децентрализации в целях консолидации потенциала органов местного публичного управления, улучшения менеджмента и качества предоставляемых гражданам публичных услуг.
Разработка Стратегии осуществлялась с учетом действующей нормативной базы, существующих политик, достижений и недостатков ранее реализованных стратегических политик, требований, выдвигаемых в процессе европейской интеграции, принципов наилучших практик, связанных с критериями подготовки к присоединению к европейскому сообществу, и одновременно с учетом специфических особенностей развития органов местного публичного управления в Республике Молдова.
В целях интегрированной координации процесса стратегического и отраслевого планирования в сферах, подлежащих децентрализации, положения Стратегии были согласованы с соответствующими программными документами, с реформой центрального публичного управления, другими реформами, представляющими операциональную преемственность действий Национальной стратегии развития.
В целях Стратегии используются и развиваются понятия, определенные в Законе об административной децентрализации № 435-XVI от 28 декабря 2006 года, применение которого было обусловлено наличием программных документов, устанавливающих четкие этапы реализации процесса административной децентрализации в Республике Молдова.
Обязательство Правительства обеспечить при разработке Стратегии прозрачность, участие и диалог со всеми заинтересованными сторонами и партнерами по развитию было выполнено и возрождением Паритетной комиссии по децентрализации, являющейся консультативным органом по мониторингу и координированию процесса децентрализации и включающей равное число представителей правительственного и неправительственного секторов.
Для выполнения указанных выше задач Паритетная комиссия создала рабочие группы по децентрализации, состоящие из представителей органов центрального и местного публичного управления, гражданского общества, научно-академической среды и партнеров по развитию.
Подход с учетом прав человека и равенства полов был фундаментальным и интегральным принципом в ходе разработки Стратегии. Исходя из этого, особое внимание уделялось принципам участия, недискриминации, прозрачности, ответственности и равенства между женщинами и мужчинами.
Разработке Стратегии предшествовали комплексные исследования и анализ в области административной и финансовой децентрализации, составление отчетов по оценке потенциала органов местного публичного управления, экспертных заключений по существующей законодательной базе в области организации и функционирования местного публичного управления, которые служат разносторонней информационной поддержкой и представлены в приложениях к настоящему документу.
В ходе деятельности по разработке Стратегии рабочие группы по децентрализации пользовались специализированной методологической поддержкой группы международных и местных экспертов в рамках Совместной программы интегрированного местного развития при финансовой поддержке Правительства Швеции, Программы Объединенных Наций по развитию (ПРООН), Организации Объединенных Наций по гендерному равенству и расширению прав женщин (UN Women) и Совета Европы (CoE).
Предложения, представленные в Стратегии, являются результатом обширных консультаций с представителями органов местного публичного управления первого и второго уровней, которые проводились через представительную ассоциацию Конгресс местных органов власти Молдовы (CALM), с представителями гражданского общества, которые проводились через посредство Национального совета по участию (CNP), и с другими заинтересованными сторонами.
Экономическое, социальное и политическое развитие в Республике Молдова в последние годы выявило необходимость глубокой и действенной реформы в области публичного управления, особенно местного публичного управления. Программа деятельности Правительства на 2011–2014 годы четко устанавливает, что «сближение Республики Молдова с Европейским Союзом возможно только в условиях государства, в котором структуры с высокой иерархией заменены на децентрализованные, прозрачные и гибкие структуры, основанные на верховенстве закона, гражданских прав и свобод. Правительство обеспечит согласованность реформы центрального управления с реформой местного управления и передачу полномочий, в том числе в области публичных финансов, органам местного публичного управления. Децентрализация власти и наделение органов местного публичного управления реальной властью будут иметь важное значение для всестороннего развития регионов с децентрализацией экономической деятельности на всей территории Республики Молдова.».
В последние годы в рассматриваемом направлении были сделаны важные шаги как по предложению Правительства, так и по местным инициативам выборных органов. Так, Правительство предприняло важные меры по улучшению некоторых аспектов, касающихся законодательной базы в области местных финансов; предложило поддержку децентрализации в ключевых областях и областях воздействия на социальную среду, таких как образование, социальное обеспечение и другие, с целью оказания государством помощи через местные органы власти; начало обширную консультативную процедуру и создало соответствующие институциональные механизмы сотрудничества с органами местного публичного управления (далее – органы МПУ) и другими социальными субъектами с целью системного подхода к процессу децентрализации. Одним из результатов предпринятых мер и является Стратегия. Вместе с тем многие органы МПУ первого и второго уровней выдвинули успешные инициативы по продвижению некоторых проектов развития, предприняли непростые меры по реструктуризации систем социального субсидирования и продемонстрировали большую открытость и компетентность в диалоге с органами центрального публичного управления (далее – органы ЦПУ).
Все это является обещающим началом для преобразования системы местного публичного управления в соответствии с европейскими принципами, принципами автономии и ответственности путем действенного партнерства Правительство – органы МПУ. Однако последние исследования и анализ выявили несколько важных проблем функционирования органов МПУ во взаимоотношениях с органами ЦПУ, мешающих органам МПУ предоставлять адекватные публичные услуги всем жителям Республики Молдова, независимо от того, живут они в столице или в маленьком сельском населенном пункте. Данные проблемы создают неравенство среди населения, в рамках специфических уязвимых групп, как, например, группы, подверженные социальной изоляции, бедности, дискриминации, маргинализации, с ограниченным или несуществующим доступом к основным услугам, к благам местного развития, к участию в местном развитии и в процессе принятия решений, а именно: бедные, пожилые люди, женщины, лица с ограниченными возможностями, ВИЧ-инфицированные лица, хозяйства без родителей, с одним родителем или управляемые детьми, а также брошенные дети, одинокие родители, этнические, лингвистические и религиозные меньшинства, особенно ромы и другие, а также прочие лица и группы, наиболее подверженные риску дискриминации или социального исключения.
Прежде всего де-юре органы МПУ Республики Молдова обладают объявленной полной автономией, однако де-факто эта автономия ограничена, частично из-за вмешательства органов ЦПУ в их повседневную деятельность, частично по причине имеющихся у них финансовых ресурсов, которые не соответствуют потребностям и отсутствию которых сопутствует также слишком раздробленное административно-территориальное устройство, и частично по причине недостаточного институционального и административного потенциала. Данные условия ведут к снижению уровня ответственности органов МПУ перед обществом, которое должно быть главным получателем и распорядителем, если речь идет об использовании ресурсов и адаптации публичных услуг к местным нуждам.
Второй Отчет о Целях развития тысячелетия подчеркивает такие проблемы, как постоянные трудности в обеспечении медицинскими услугами, инфраструктурой водоснабжения и санитарной инфраструктурой, эффективным и качественным доуниверситетским образованием для всех. Некоторые уязвимые группы, в частности меньшинство ромов, отстают по ключевым показателям социальной интеграции, особенно в области образования (Правительство при поддержке агентств ООН в Молдове, Отчет о Целях развития тысячелетия: Республика Молдова, сентябрь 2010 года). В то же время экономический кризис, затронувший центральные и местные публичные бюджеты органов публичного управления во всей Европе, не обошел стороной и Республику Молдова. Сложности в поддержании уровня финансирования основных публичных услуг наложили свой отпечаток на бюджеты 2009, 2010 и 2011 годов. В этих тяжелых условиях Правительство поддержало в некоторой мере бюджеты органов МПУ, приняв на себя основное бремя, обусловленное снижением поступлений в публичный бюджет.
Представление текущей ситуации структурировано следующим образом:
I. Децентрализация услуг и полномочий
II. Финансовая децентрализация
III. Имущественная децентрализация и местное развитие
IV. Административный потенциал органов МПУ
V. Демократия, этика, права человека и равенство полов.
Предпринятые в процессе разработки Стратегии меры были направлены на анализ основных проблем, возникающих в каждой из указанных областей, и разработку обоснованных решений с четкими планами их реализации в целях повышения эффективности и ответственности публичного управления по отношению к населению путем более действенного применения принципов Европейской хартии. В расчет была принята и проблема, вызванная отсутствием соотнесения реформы органов МПУ с проводимыми реформами органов ЦПУ, являющаяся одной из причин, оказавших отрицательное влияние на результаты предыдущих реформ в области публичного сектора. В основе Стратегии лежит также плотный подход к правам человека и равенству полов с сосредоточением на принципах участия, недискриминации, прозрачности и ответственности. Эти принципы, включая принцип оценки с точки зрения прав человека и равенства полов, применяются для уменьшения возможного отрицательного влияния данной реформы на некоторые группы из числа особо уязвимого населения.
Текущая ситуация характеризуется совокупностью сложных эволюций, частичных неконсолидированных достижений в повседневной практике, двусмысленностей законодательства, неясностей относительно порядка осуществления некоторых полномочий. Как указанные исследования, так и представительные ассоциации органов МПУ подчеркивают ряд пробелов, которые незамедлительно должны быть вынесены на рассмотрение исполнительной и законодательной власти Республики Молдова, а именно:
Нечеткое, неясное и неполное разграничение полномочий между органами публичного управления различных уровней. Разграничение полномочий между органами МПУ первого и второго уровней является неясным и противоречивым, а в некоторых случаях оно просто отсутствует. Большинство видов деятельности, указанных в качестве собственных полномочий, определено нечетко, а в некоторых случаях они относятся и к компетенции вышестоящего уровня. Такое положение позволяет осуществлять двойственную и двусмысленную интерпретацию ответственности/полномочий административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) различных уровней. Нет четких технических и функциональных критериев, которые были бы узаконены и использовались специально для определения, разграничения, предоставления и финансирования полномочий.
Передача ответственности/полномочий без обеспечения соответствующими финансовыми средствами на их осуществление. В Республике Молдова, равно как и во многих других странах, находящихся в переходном периоде, децентрализация некоторых публичных служб и передача некоторых видов ответственности/полномочий были произведены без параллельной передачи ресурсов, необходимых для их осуществления, что привело к появлению явного вертикального дисбаланса в финансировании. В результате осуществление этих полномочий является затруднительным, а иногда и невозможным для мелких АТЕ либо имеющих бюджет с низким потенциалом. При этом отсутствует механизм, гарантирующий АТЕ среднесрочные и долгосрочные финансовые ресурсы, необходимые для осуществления ответственности/полномочий, переданных государством.
Передача ответственности/полномочий на уровни органов МПУ не учитывает фактические экономические ресурсы этих органов и их способность получать значительный доход, который бы покрывал существенную часть расходов на общественные нужды. Большинство налогов с высокой собираемостью вливаются в государственный бюджет, а для органов МПУ устанавливаются налоги и сборы, предполагающие низкую налоговую прибыльность. Отсутствуют механизмы фактической стимуляции органов МПУ и поощрения развития местной экономики, а также косвенно – расширения налоговой базы АТЕ.
Чрезмерное вмешательство органов ЦПУ и органов МПУ второго уровня в процесс управления финансовыми ресурсами органами МПУ первого уровня, в том числе произвольное выделение трансфертов, ведет к неоправданному вмешательству в местную автономию и к воздействию на способность органов МПУ оказывать качественные публичные услуги жителям АТЕ.
Неопределенный статус служб, находящихся в ведении органов МПУ второго уровня, и путаница между ними и деконцентрированными службами. Законодательство и административная практика Республики Молдова не устанавливают четко основные различия между децентрализованными, деконцентрированными и делегированными службами. Во многих учреждениях ЦПУ существует тенденция рассматривать на практике службы/учреждения, децентрализованные на районном уровне, как деконцентрированные службы/учреждения, на которые они могут воздействовать и к которым могут непосредственно и произвольно применять свою управленческую власть, что подтверждается и различными отчетами по анализу общей ситуации в публичном секторе Республики Молдова.
Уязвимые группы населения сталкиваются с трудностями в доступе к местным публичным услугам. Хотя все население в целом сталкивается с трудностями в том, что касается доступности и качества местных публичных услуг, лица, относящиеся к уязвимым группам, находятся в более тяжелом положении. Из-за бедности, дискриминации, стигматизации, отсутствия надлежащей институциональной и нормативной базы публичные услуги на местном уровне являются менее доступными в отношении уязвимых лиц или имеют более низкое качество в случае использования их уязвимыми лицами. В этом контексте меры, предназначенные для уязвимых групп, являющиеся составной частью политик по наделению правами и отсутствию дискриминации, становятся ключевыми факторами в улучшении доступа к публичным услугам и качества этих услуг для всего населения.
Этот документ означал для Республики Молдова определенную стабильность основных механизмов местного самоуправления, в том числе финансового характера, которые были предусмотрены в Конституции и органических законах. Так, за период, прошедший с момента ратификации Европейской хартии, были приняты законы, определяющие систему местных доходов и систему трансфертов; установлены рациональные пределы автономии в использовании выделенных средств на субнациональном уровне, когда органы каждого из двух уровней власти теоретически владеют необходимыми ресурсами и возможностью принимать решения по их использованию; создан механизм обеспечения территориальной сплоченности путем трансфертов из центрального бюджета, который в принципе должен обеспечивать определенный уровень сбалансированности ресурсов, доступных из расчета на душу населения, между АТЕ одного уровня.
В результате применения принципов, вытекающих из Европейской хартии, органы МПУ Республики Молдова укрепились и получили к концу прошлого десятилетия опыт в данной области. Тенденция стала заметной по возросшему значению, которое органы МПУ приобрели в управлении местными бюджетами: общая сумма расходов, понесенных на местном уровне, возросла с менее чем 7 процентов от валового внутреннего продукта (далее – ВВП) в середине 90-х годов до 10,8 процента от ВВП в 2010 году.
Важное достижение последнего времени отражает и тот факт, что ряд основных вариантов политики финансирования местных органов власти широко обсуждается, и это допускает возможность принятия решения, соответствующего социальному консенсусу. Указанные фундаментальные варианты предполагают такие цели, которые не могут быть достигнуты одновременно, а требуют разумного и оговоренного компромисса, которым могли бы стать:
- расширенная финансовая автономия АТЕ в противовес горизонтальному уравновешиванию; стабильные и прогнозируемые правила выделения средств в противовес гибкости, необходимой для адаптации к переменчивым экономическим реалиям;
- строгое субсидирование в противовес распределению полномочий по уровням органов МПУ в соответствии с критериями эффективности.
Только постепенное продвижение к социальному консенсусу в этих сферах может гарантировать долгосрочную стабильность системы местных финансов.
В последние годы было, однако, установлено, что применение на практике норм Европейской хартии не такой уж простой процесс. Часто административные традиции не соответствуют духу новых европейских практик; в других случаях институциональные изменения происходили либо слишком быстро, для того чтобы данная практика прижилась, либо, напротив, не заходили слишком далеко. Таким образом закрепился ряд недостатков в системе местного финансирования, которые в настоящий момент оказывают сильное воздействие на местную автономию, а именно:
Ограниченная финансовая автономия в том, что касается местных налогов и сборов, недостаточный налоговый потенциал, отсутствие стимулов для расширения налоговой базы. АТЕ Республики Молдова располагают недостаточной налоговой базой, а местная экономика сталкивается с неспособностью получить доходы в достаточном размере. Доходы ограничены и не позволяют повысить уровень ответственности органов МПУ перед местными сообществами налогоплательщиков. Органы МПУ не располагают значительными собственными источниками дохода и поэтому не могут принимать решения и самостоятельно улаживать многие возникающие проблемы. Нынешние местные налоги и сборы составляют незначительные суммы и представляют небольшую долю в местных бюджетах – менее 15 процентов местного бюджета. К тому же органы МПУ обладают ограниченными полномочиями для: (i) изменения уровней или базы местных налогов и сборов, предусмотренных в Налоговом кодексе; (ii) периодической переоценки недвижимого имущества; (iii) установления своих налоговых льгот по местным налогам и сборам.
Бюджетная зависимость каждого уровня публичного управления от вышестоящего, обусловленная: (i) недостаточностью собственных доходов органов МПУ; (ii) вертикальным дисбалансом, порожденным расхождениями между распределением ответственности и источниками доходов различных уровней управления (раздел I – Децентрализация услуг и полномочий); и (iii) некоторыми унаследованными практиками, предполагающими включение бюджетов органов МПУ первого уровня в бюджеты органов МПУ второго уровня. Результатом является чрезмерное вмешательство центральных органов власти и зачастую органов власти районного уровня в управление собственными местными финансовыми ресурсами. Вследствие этого между уровнями МПУ возникают неофициальные отношения подчиненности, не предусмотренные в действующем законодательстве, но сохраняющиеся на практике.
Подрыв налоговой базы законодательным предоставлением множества льгот и послаблений. Это ведет к уменьшению налоговой базы, снижению собственных доходов органов МПУ и налоговой справедливости созданием благоприятных условий для некоторых хозяйствующих субъектов или социальных категорий. Местные органы власти не обладают реальными правами и рычагами для воздействия на налогоплательщиков с целью обеспечения возможности и полноты уплаты местных налогов и сборов.
Следствием неэффективности существующей системы трансфертов между органами ЦПУ и органами МПУ различных уровней является снижение собственных усилий органов МПУ по сбору налогов. Согласно существующим практикам бюджеты органов МПУ пополняются за счет трансфертов по принципу справедливости. Так органы МПУ, повышающие бюджетные доходы за счет собственной местной инициативы, могут быть косвенно наказаны снижением сумм трансфертов из государственного бюджета в местный бюджет. Другим недостатком системы является немотивированное осуществление трансфертов в два этапа – сначала в районный бюджет, а затем в бюджеты органов МПУ первого уровня.
Нестабильность всей системы местных финансов (доходов, расходов, бюджетных процедур), продолжающаяся из года в год. Это означает не только то, что система много раз менялась за последние два десятилетия, но и то, что данные изменения были довольно непредсказуемыми, что повлияло на и без того сниженную способность органов МПУ планировать свои ресурсы. В целом, хотя характеристики финансовых политик на местном уровне (источники доходов, расходов, процессы) и предусмотрены законодательством, они слишком легко могут меняться каждый год законом о государственном бюджете. Это затрудняет многолетнее бюджетное планирование и всю систему финансового управления на местном уровне.
Низкая прозрачность выполнения бюджета на всех уровнях МПУ и низкая способность соответствующих центральных учреждений к комплексному анализу результатов исполнения местных бюджетов. Текущий бюджетный анализ не включает: сравнительную оценку удельной стоимости услуг; наиболее развитые показатели местных налоговых возможностей и др. Результатом повышения на уровне Правительства способности более точного прогнозирования финансовых тенденций и стоимостных тенденций на местном уровне станет обоснование решений национальной политики на более точных данных и возможность фактического перехода к программным бюджетам.
С принятием Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-ХIII от 25 июля 1997 года земля фактически была введена в гражданское обращение. Старая система учета недвижимого имущества, в том числе его отдельная регистрация (земля – органами местного публичного управления; строения – бюро технической инвентаризации) оказалась неэффективной в условиях рыночной экономики. Поэтому был разработан и принят Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-ХIII от 25 февраля 1998 года, предусматривающий систему регистрации недвижимого имущества и прав на него, соответствующую международным требованиям.
Таким образом, в период после приобретения независимости в Республике Молдова были проведены радикальные реформы, в соответствии с которыми значительная часть имущества, находившегося в исключительной собственности государства, была приватизирована, перераспределена в частную собственность граждан, а также АТЕ. Эти реформы продолжаются и в настоящий момент, они еще не завершены. Недавно проведенные исследования в сфере имущественных отношений АТЕ с различными субъектами (публичными или частными) свидетельствуют о существовании множества проблем, негативно отражающихся на деятельности органов МПУ. Наиболее важными из них являются следующие:
Частичное разграничение и неопределенность правового режима государственной собственности и собственности АТЕ, в том числе имущества, относящегося к публичной сфере и частной сфере как государства, так и АТЕ. Неопределенное положение собственности АТЕ и государственной собственности обусловлено: (i) отсутствием критериев и способов разграничения собственности; (ii) отсутствием норм и методологических инструкций по осуществлению разграничения; (iii) неясностью полномочий органов МПУ в процессе разграничения; (iv) злонамеренным характером разграничений, осуществляемых центральными органами власти (они являются нечеткими и не учитывают имущественные интересы местных сообществ и принципы местной автономии); (v) неясным правовым статусом многих категорий имущества на территории местных сообществ, в частности таких, как инженерные сети и сооружения, водопроводы, газопроводы, объекты энергетической системы и др. Проблема разграничения государственной собственности и собственности АТЕ непосредственно влияет и на ситуацию с разграничением имущества, относящегося к публичной сфере АТЕ, и имущества, относящегося к их частной сфере. До настоящего времени так и не проведено окончательное разграничение имущества, находящегося в собственности АТЕ. Неразграничение имущества по сферам, равно как и отсутствие его надлежащего учета ведут к неопределенности, путанице и противоречиям в процессе управления имуществом государства и имуществом АТЕ.
Недостаточное регулирование имущественных отношений между АТЕ, государством и другими субъектами права. Вопреки положениям новых законодательных актов дисфункциональность законодательной базы принципиального характера сохраняется, что препятствует развитию имущественных отношений местных сообществ в соответствии с принципами местной автономии и децентрализации. Остаются неопределенными и положения, касающиеся получения органами МПУ права собственности, лишения их этого права и гарантирования им имущественных прав. Лишены четкости и прозрачности и процедуры инвентаризации, оценки, регистрации и учета собственности. Не применяются нормы, касающиеся права АТЕ требовать передачи в публичную собственность недвижимого имущества, расположенного на их территории и использующегося в интересах соответствующего местного сообщества. Органы МПУ не участвуют в принятии решений по управлению и распределению материальных благ, являющихся результатом использования лесных и водных ресурсов. Имущественные права и интересы местных сообществ ограничены и не учитываются в процессе использования недр.
Неэффективное управление имуществом, обусловленное неопределенностью права собственности на инфраструктуру, в том числе муниципальных предприятий. Основными недостатками в управлении местным имуществом являются: (i) неопределенный статус инфраструктуры коммунальных предприятий, построенных за счет фондов органов МПУ или частных инвесторов; (ii) сложный, запутанный и затратный механизм концессии имущества и публичных услуг; (iii) неопределенный статус инфраструктуры коммунальных предприятий, построенных за счет средств фондов граждан и частных инвесторов; (iv) ограниченные полномочия органов МПУ в области управления местным имуществом, налогообложения различных хозяйствующих субъектов, в том числе государственных, использующих имущество, находящееся на территории АТЕ, без внесения в местные бюджеты определенной платы за его использование; (v) отсутствие механизмов реализации таких партнерств, как публичное – публичное, публичное – частное, публичное – публичное – частное, результатом чего являются снижение активов, низкое качество услуг и завышенная стоимость их предоставления.
Изложенные проблемы обусловливают сохранение неопределенности правового статуса имущества АТЕ, усиление путаницы и противоречий между собственниками, ограничение полномочий органов МПУ в распоряжении имуществом. В результате местные сообщества не заинтересованы в содержании местного имущества и лишены надежных и важных источников доходов, которые могли бы способствовать обеспечению долгосрочного процесса местного развития.
Результатом всех проанализированных в предыдущих разделах процессов развития и механизмов является то, что недостатки в деятельности органов МПУ отражаются в совокупности в слабой способности к разработке и внедрению стратегий развития и планирования конкретных действий. В целом муниципальным и районным органам власти известны установленные законом меры и практические действия, которые необходимо предпринять для разработки стратегий с учетом будущих потребностей, а некоторые из них даже ведут разработку отдельных стратегий. Плановая иерархия также имеет четкий законный статус, и взаимная соотнесенность документов разных уровней – республиканского, районного, местного – понятна.
Неполные национальные базы данных, неактуализированные генеральные градостроительные планы и стратегии местного развития. Согласно действующему законодательству органы МПУ обязуются составлять, обновлять и утверждать генеральный градостроительный план населенного пункта как рабочий инструмент, являющийся правовой основой для реализации программ и процессов развития в течение срока его действия. Исследования показывают, что 90 процентов населенных пунктов страны либо не располагают генеральным градостроительным планом, либо имеют его устаревший вариант. Генеральные градостроительные планы населенных пунктов должны учитывать положения документации по обустройству территории (Плана обустройства национальной территории, региональных планов обустройства территории), других градостроительных документов, которые также отсутствуют. По этим причинам деятельность, связанная с зонированием территории, установлением и разграничением земельных участков, определением условий строительства и разграничением запретных или охраняемых зон, организацией путей сообщения, соотнесением с региональными планами и продвижением потенциала социально-экономического развития, осуществляется неорганизованно и в отсутствие единого видения дальнейшего развития. К тому же не существует достоверной статистики и системы сбора и анализа данных с разбивкой по полу, возрасту и этническому происхождению.
Отсутствие заинтересованности в использовании и готовности использовать современные формы территориального сотрудничества (полюсы роста, метропольные зоны, микрорегионы и т.д.), способствующие интенсификации процесса местного развития. В условиях, когда административно-территориальное устройство является чрезмерно раздробленным, необходимо разработать и применять эффективные формы и методы, оптимальные для укрепления АТЕ, непосредственно способствуя интенсификации процесса местного развития. В этом отношении существует много вариантов, как, например, добровольное территориальное объединение, межмуниципальное сотрудничество, полюсы роста, метропольные зоны, микрорегионы и т.д. Эти формы территориального сотрудничества содействовали бы территориальной консолидации и соответственно генерировали доходы, непосредственно отражающиеся на качестве жизни местного населения.
Недостаточные ресурсы и полномочия для внедрения стратегий развития и привлечения внешних финансовых ресурсов. Процесс местного развития сталкивается с существенной нехваткой ресурсов и возможностей (материальных, человеческих, финансовых) для внедрения существующих стратегий развития. Согласно данным последних исследований лишь 5 процентов действий, запланированных в стратегиях развития, имеют финансовое обеспечение. Таким образом, внедрение стратегических документов тесно связано с привлечением внешних финансовых средств. В этих условиях органы МПУ нуждаются в наличии соответствующих финансовых источников для совместного финансирования проектов, а также в наличии специализированного персонала. В типовых организационных схемах должности специалистов по привлечению инвестиций отсутствуют, а там, где они есть, их потенциал минимальный.
Новое изменение в территориальное устройство было внесено в 2003 году в связи с расформированием уездов и возвратом к районам как единицам второго уровня с одновременным уменьшением местной автономии. В то же время стало увеличиваться число примэрий, и в 2011 году насчитывалось 898 органов МПУ первого уровня.
Во многих развитых европейских странах административно-территориальное устройство периодически подстраивается под меняющиеся социально-экономические условия, с тем чтобы быть оптимальным как с точки зрения эффективности обеспечения услугами, так и с точки зрения демократии. Но в Республике Молдова причины перемен носили политический характер, и их последствия оказали отрицательное воздействие на автономию и деятельность органов МПУ, выразившееся в следующем:
Чрезмерное раздробление административно-территориальной системы Республики Молдова. Если проанализировать распределение населенных пунктов в зависимости от числа жителей, можно отметить, что в 86 процентах населенных пунктов проживает менее 5000 жителей. Хотя закон и предусматривает минимальное число 1500 жителей для обоснованного создания самостоятельной АТЕ, более 25 процентов из них, в виде исключения, не соответствуют указанной законодательной норме. Европейский опыт свидетельствует, что оптимального размера для административно-территориальных единиц не существует, но некоторые исследования указывают на приемлемую цифру в 5000 жителей, начиная с которой обеспечиваются лучшие перспективы экономического роста и масштабная экономия при предоставлении местных публичных услуг.
Подавляющее большинство органов МПУ, действующих в сельской местности, не обеспечивают предоставление публичных коммунальных услуг. Результатом рассмотренных выше процессов, в особенности чрезмерного раздробления органов МПУ большей частью в сельской местности, стало снижение их способности предоставлять публичные услуги. Таким образом, большинство действующих в сельской местности органов МПУ (составляющих 94 процента от общего числа) играют в основном представительскую роль, а не обеспечивают предоставление коммунальных услуг как таковых. Функции и обязанности/полномочия, возложенные на эти органы, сводятся де-факто к выдаче документов (свидетельств, разрешений и пр.). Данные органы МПУ не имеют ни персонала, ни финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения более сложных функций.
Чрезмерная территориальная раздробленность имеет и другие последствия для органов МПУ и их деятельности. Так, налоговая база и собранные на территории населенного пункта доходы недостаточны для содержания административного аппарата, способного обеспечить предоставление публичных услуг. Вследствие невозможности получить по причине небольшой численности населения АТЕ масштабную экономию при предоставлении местных публичных услуг на органы второго уровня безосновательно возлагается обязанность, которую должны нести органы первого уровня, при этом увеличивается стоимость оказываемых публичных услуг. Небольшие размеры АТЕ, низкая численность жителей в них и отсутствие налоговой базы делают невозможной реализацию эффективных планов социально-экономического развития на местном уровне.
Такое же отрицательное воздействие на развитие АТЕ порождает отсутствие в национальном законодательстве нормативных актов, регламентирующих порядок приграничного сотрудничества, хотя в 1999 году Республика Молдова ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 года, вступившую в силу 1 февраля 2001 года.
Оптимальный размер АТЕ второго уровня зависит от административно-территориального устройства АТЕ первого уровня. Это означает, что при консолидированной территориальной структуре АТЕ второго уровня может охватывать больше территорий и населения, что облегчает экономическое планирование и развитие, благоприятствует осуществлению масштабной экономии при производстве ряда услуг и, что не менее важно, благоприятствует доступу к европейским фондам развития.
Административно-территориальная разделенность обусловливает в значительной степени функциональную децентрализацию, являясь де-факто препятствием на пути реформы. Сохранение сильно разделенной структуры в условиях отсутствия налоговой базы делает невозможными возложение значительных обязанностей на органы МПУ первого уровня и консолидацию местной автономии.
Предлагаемые возможные изменения административно-территориального устройства должны подвергаться анализу оказываемого ими воздействия с точки зрения прав человека и равенства полов в целях разработки мер по уменьшению любого негативного воздействия на доступ женщин и уязвимых групп к местным публичным услугам.
Низкие возможности стратегического планирования и управления различными видами ресурсов на уровне примэрий. Это означает, что, с одной стороны, органы МПУ не могут разрабатывать качественные стратегические планы или организовывать и контролировать процесс их разработки по причине отсутствия компетентных человеческих ресурсов, а с другой стороны, служащие примэрий сталкиваются с трудностями в управлении финансовыми, имущественными и прочими ресурсами в том, что касается выполнения всего комплекса обязанностей/полномочий в удовлетворительных условиях. Более того, процесс разработки планов не всегда является консультативным, не учитывает желания и потребности людей и оставляет в стороне уязвимые группы и меньшинства.
Отсутствие функциональных достижений у органов МПУ из-за ограничения численности служащих и неправильных методов управления человеческими ресурсами. Согласно исследованиям, проведенным в контексте приоритетности децентрализации, было выявлено 14 областей штатных полномочий и 99 функций, возложенных на органы МПУ. Более 40 нормативных актов определяют функции органов МПУ и нормативы для них. Деятельность органов МПУ в области подбора компетентного персонала обусловлена органами ЦПУ, которые устанавливают рамки штатного расписания органов МПУ в зависимости от числа жителей в каждой АТЕ. Административная практика и культура в Республике Молдова поддерживают эти порочные методы, что подтверждается невыделением дополнительных финансовых средств, которые бы позволили оплачивать новые должности, созданные в отличие от установленных постановлениями Правительства.
Практическим последствием указанных выше ограничений является несоответствие структур органов МПУ сферам деятельности и многочисленным функциям, предусмотренным действующей нормативной базой. Органы МПУ не имеют возможности выполнять задачи и полномочия, установленные законом, не располагают потенциалом для принятия новых обязательств по организационным, институциональным, финансовым и управленческим основаниям.
Помимо функциональной несогласованности, обусловленной ограничениями численности персонала, на деятельность органов МПУ влияют и неправильная практика управления человеческими ресурсами в том, что касается приема на работу, мотивации и продвижения по службе местных служащих. Это ведет к снижению привлекательности рабочих мест в органах МПУ и, следовательно, к ненадлежащему качеству и квалификации персонала. Примары заявляют о необходимости повышения профессиональной подготовки и полномочий государственных служащих в нескольких очень важных областях: государственный менеджмент и менеджмент проектов, финансовый менеджмент, информационные технологии, иностранные языки.
Частое использование непрозрачных и незаконных инструментов подбора персонала в органы МПУ благоприятствует клиентелизму, кумовству и политизированности публичной должности на местном уровне, несмотря на то, что доступ к публичным должностям основан на принципе прозрачности, а государственный служащий пользуется стабильностью в должности и защищен от незаконного давления. Так, согласно исследованиям, проведенным в контексте приоритетности децентрализации, было доказано существование неправомочных практик подбора/продвижения по службе кадров на уровне органов МПУ, а именно: подбор кадров без предварительных публичных объявлений, на основании неформальных процедур (межличностных, политических или родственных отношений).
Относительно пассивное участие населения в избирательном процессе и процессе принятия решений. Жители плохо информированы о деятельности местного совета или примэрии из-за отсутствия технических средств либо из-за отсутствия интереса, а местный совет слабо вовлечен в проблемы сообщества. Участие населения и гражданского общества (посредством неправительственных организаций) в мониторинге процесса принятия решений на местном уровне и воздействии на этот процесс ограничено, что обусловливается ненадлежащим поведением местных выборных лиц, несмотря на то, что на законодательном уровне существуют механизмы обеспечения прозрачности процесса принятия решений, такие как процедура консультирования с общественностью, принцип свободного доступа на заседания местных советов и др.
Недискриминация, участие, прозрачность и подотчетность. Местные процессы принятия решений часто являются непрозрачными и закрытыми для участия в них. Существует взаимозависимость между низким уровнем гражданского участия, сниженным уровнем ответственности и уровнем дискриминации в обществе, которые вкупе препятствуют воздействию общества на решение соответствующих общественных проблем. По сравнению с другими общественными группами доступ женщин и уязвимых лиц к информации и каналам воздействия и возложения ответственности более низок. Дискриминация усиливается и за счет отсутствия воздействия на процесс принятия решений. Для разрешения этих проблем рекомендуется принять особые меры, такие как квоты в качестве составной части политик по расширению прав и отсутствию дискриминации.
Внедрение законодательства, касающегося конфликта интересов и системы несовместимости. С одной стороны, отсутствие ответственности у лиц, принимающих решения, благоприятствует сохранению и расширению определенных форм коррупции на уровне органов МПУ. С другой стороны, существующие механизмы систематической проверки и наказания за отступление от правил неподкупности еще плохо развиты.
Низкий уровень представительства местных выборных лиц. Порядок избрания членов местных и районных советов в совокупности с указанными выше проблемами ведет к отсутствию представительства местных выборных лиц, которое ощущается жителями. Чаще всего проблема приписывается избирательной системе по партийным спискам, но нередко упоминается и недостаточная подготовка кандидатов, в том числе на должность примара, в специфических сферах деятельности. Впечатление отсутствия представительства создает и тот факт, что среди выборных лиц слишком мало молодежи и женщин.
Равенство полов и права женщин. Правительство предприняло усилия по улучшению достижений страны в том, что касается равенства полов и повышения прав женщин. В 2006 году был принят Закон № 5-XVI об обеспечении равных возможностей для женщин и мужчин. Были утверждены Национальная программа по обеспечению равенства полов на 2010–2015 годы и План действий по ее реализации на 2010–2012 годы. Несмотря на это, ощутимых результатов в данной сфере не наблюдается. На положение женщин отрицательно влияет множество таких факторов, как слабый институциональный механизм по обеспечению равенства полов, ненадлежащим образом применяемая нормативная база и даже сохранение патриархального отношения и стереотипов о роли женщин и мужчин в обществе. Женщины меньше участвуют в общественной жизни, их доступ к местным публичным услугам более ограничен, они в большей мере подвергаются бедности и т.д. В целях улучшения этой ситуации, достижения равенства полов и расширения прав женщин Программа деятельности Правительства на 2011–2014 годы определяет ряд приоритетных мер, относящихся к Стратегии, таких как адаптация внутренней законодательной базы к Закону об обеспечении равных возможностей для женщин и мужчин, а также к стандартам и механизмам обеспечения равных возможностей для женщин и мужчин; поощрение участия женщин в процессе принятия важных для общества решений; укрепление институционального механизма обеспечения равенства женщин и мужчин на центральном и местном уровнях и т.д.
Часть 2. Принципы, концепция, общие и специфические цели согласно сферам вмешательства
Принципы
Децентрализация – это непрерывный процесс самоанализа и реформы государства, цель которого состоит в оптимальном распределении ответственности и ресурсов между органами ЦПУ и МПУ. Решения принимаются на том уровне власти, который наиболее близок к гражданину (система субсидиарности), чтобы оказанные услуги соответствовали потребностям и нуждам получателей при экономической целесообразности.
В процессе децентрализации органы МПУ наделяются полномочиями и обязанностями в трех сферах: политической, административно-организационной и финансовой. Эти полномочия должны осуществляться в условиях автономии, предполагающей неограниченную свободу в принятии и выполнении решений при условии соблюдения законности, соответствия национальным политикам и несения ответственности перед гражданами.
Механизмы принятия публичной и социальной ответственности должны создать такую базу, которая предоставит населению возможность сделать МПУ ответственным перед избирателями и широкой общественностью. В то же время органы МПУ должны располагать средствами и механизмами стимулирования в целях соответствия потребностям жителей как в том, что касается предоставляемых услуг, так и в том, что относится к прозрачности процесса и акту принятия решения.
Помимо наделения социально-политической ответственностью необходимо также модернизировать механизмы повышения административной ответственности.
Стратегия предусматривает пересмотр отношений, существующих между учреждениями, расположенными на территории и подчиняющимися центру, с одной стороны, и органами управления, избранными на местном и районном уровнях, с другой стороны. Процедуры отчетности и контроля законности в отношениях с вышестоящими административными уровнями должны обеспечивать расширенную местную автономию наряду с обеспечением законности и профессионализма местных решений и действий. Это предполагает всеобъемлющую реформу во всех областях полномочий и выполняемых органами МПУ функций. Стратегия должна определить эти новые формы административной ответственности путем внесения поправок почти в 40 нормативных актов, регулирующих полномочия органов МПУ.
Правительство решительно высказалось за то, чтобы при разработке и внедрении Стратегии использовался подход, основанный на правах человека и равенстве полов. Данные принципы (участие, отсутствие дискриминации, прозрачность и подотчетность) должны улучшить условия жизни населения путем возросшего и равноправного доступа ко всем публичным услугам, укрепить демократию на местном уровне через повышение уровня гражданского участия, прозрачности и ответственности за проводимые местные политики и принимаемые административные акты. Таким образом, Стратегия должна стимулировать развитие, при котором человеку отводится первостепенное место, а все социальные слои выигрывают от этих перемен.
Децентрализацией преследуется улучшение политических, административных и налоговых функций и предоставление населению услуг и льгот на более справедливой основе. Анализ, основанный на правах человека, и воздействие на равенство полов являются важным инструментом в достижении этих целей.
Специальная литература, опыт других процедур децентрализации и конкретное положение Республики Молдова обусловливают необходимость определения ряда взаимосвязанных принципов, лежащих в основе процесса децентрализации. В частности, необходимы правила и нормы наилучших практик, основанных на международном опыте, которые определят и обусловят предоставление/передачу полномочий и ресурсов органам МПУ обоих уровней. Данные принципы могут выступать в качестве обосновывающих критериев при разработке всей системы децентрализованных полномочий вместе с исполнительными механизмами и системами финансирования.
В основе Стратегии лежат следующие принципы:
a) основополагающие принципы европейского и международного права с основным упором на рассмотрение и последовательное продвижение прав и свобод человека (такими принципами являются: принцип, установленный в статье 1 Европейской конвенции по правам человека, согласно которому государство гарантирует основные права всех лиц, находящихся на его территории; запрет дискриминации; гарантирование всем лицам права на признание их правосубъектности перед лицом закона согласно статье 16 Международного пакта о гражданских и политических правах), равенства полов, принципов недискриминации, прозрачности и подотчетности;
b) нормативно-законодательная база и ее практическое применение должны обеспечивать возложение на органы МПУ ответственности перед населением (подотчетность) и вышестоящими административными уровнями с гарантированием одновременно свободы на местах в принятии решений и управлении;
c) предоставление/передача полномочий органам МПУ: разработка и внедрение системы менеджмента и финансирования, а также окончательное установление права собственности на имущество должны быть последующим шагом и должны определяться порядком установленных для уровней публичного управления полномочий;
d) принцип соотнесенности: действия или реформы, предлагаемые для реализации в области МПУ, должны соотноситься с уже реализуемыми реформами;
e) деньги следуют за обязанностями: финансовая система должна быть адаптирована с учетом предоставления полномочий, а получаемые от предоставления услуг доходы должны направляться на административный уровень, отвечающий за их предоставление;
f) имущество следует за обязанностями: лицо, ответственное за осуществление полномочий, получает в собственность и необходимые фиксированные активы (имущество). Эффективное и продуктивное управление местным имуществом может иметь место лишь в случае наделения органов МПУ всеми полномочиями по принятию решений, как того требует Европейская хартия, без вмешательства со стороны других органов власти или учреждений;
g) инвестиции следуют за полномочиями: административный уровень, ответственный за осуществление каких-либо полномочий, должен отвечать и за весь инвестиционный процесс в целом;
h) предоставление/передача полномочий должны гармонично сочетать субсидиарность и эффективность, последняя определяется тремя основными критериями: (i) географический ареал пользователей каким-либо полномочием должен в значительной мере соответствовать ареалу административной единицы, которая будет его осуществлять; (ii) осуществление соответствующего полномочия позволяет получать масштабную экономию, в том числе посредством межмуниципальных объединений; (iii) АТЕ, которой предоставляется данное полномочие, должна обладать достаточным налоговым и управленческим потенциалом для его осуществления;
i) для консолидации справедливости и демократической ответственности перед жителями должно существовать соотношение между: (i) территорией, на которой местным органом власти предоставляется услуга, и территорией, на которой осуществляется сбор местных налогов; (ii) получателем и плательщиком («платит пользователь»); (iii) правом принятия решения и ответственностью (тот, кто принимает решение, должен отвечать и за его последствия);
j) необходимо обеспечить определенную степень территориальной сплоченности путем уменьшения несоразмерности ресурсов, имеющихся на обоих уровнях МПУ;
k) финансовая система должна стимулировать собственные усилия по мобилизации налоговых поступлений;
l) мониторинг, аудит и контроль за управлением органами МПУ имуществом должны быть строго регламентированными, своевременными, прогнозируемыми и эффективными и должны преследовать цель обеспечения законности, надлежащего управления и реализации общественного интереса в том, что касается земельных ресурсов и недвижимости, а также, в зависимости от обстоятельств, природных ресурсов и недр;
m) предоставление/передача полномочий, источников дохода и имущества между органами ЦПУ и органами МПУ и между различными уровнями МПУ должны быть официальными (установленными законом), четкими и стабильными с определением всех специфических ролей и функций, механизмов их выполнения и прав собственности на задействованные активы;
n) финансовая система должна обеспечивать предсказуемость, стабильность, непрерывность и автономность для обоих уровней МПУ посредством: (i) гарантирования возможности обеспечения минимального уровня услуг с учетом объективных расхождений между различными АТЕ; (ii) уклонения от совместного использования с органами МПУ краткосрочных источников дохода либо источников дохода, являющихся причиной территориального дисбаланса в ходе сбора доходов; (iii) использования по мере возможности объективных критериев в системе трансфертов; (iv) уменьшения по мере возможности вероятности изменения системы ad hoc ежегодным законом о бюджете или другими законами.
Данные принципы составляют единую основу для продуктивного, четкого и стабильного предоставления/передачи полномочий, источников дохода и имущества, с тем чтобы предоставление публичных услуг как предпочтительный способ, отображающий осуществление какого-либо полномочия, соответствовал нуждам и требованиям получателей.
Концепция Стратегии
Демократическое и автономное МПУ, обеспечивающее на справедливой основе, в том числе с точки зрения соблюдения прав уязвимых групп, предоставление качественных публичных услуг и эффективный менеджмент полномочий на местном уровне.
Цель Стратегии
Обеспечение МПУ, функционирующего в демократичном и автономном порядке, необходимым потенциалом и ресурсами для предоставления публичных услуг в соответствии с нуждами и требованиями получателей, в том числе с учетом прав уязвимых групп, в условиях эффективности, продуктивности, справедливости и финансовой дисциплины.
На основании этой концепции определяемые далее специфические цели тесно связаны с выполнением двух очень важных требований. Речь идет (i) об укреплении автономии МПУ в предоставлении соответствующих полномочиям услуг, которые уже были децентрализованы с точки зрения закона, но еще существуют проблемы, связанные с их оказанием; (ii) о децентрализации полномочий, касающихся основных национальных публичных услуг (образование, культура, социальные услуги, здравоохранение и др.), которые будут определены в отраслевых стратегиях, основанных на эффективных принципах и критериях, указанных в настоящей Стратегии, и которые дадут возможность эффективно предоставлять указанные услуги.
I. Задача, специфическая для децентрализации услуг и полномочий
Процесс реформирования завершится наличием системы предоставления/передачи полномочий между ЦПУ и МПУ обоих уровней, которая будет характеризоваться функциональностью, четкостью (заданные специфические роли и функции, включая механизмы их осуществления), стабильностью, соотнесенностью с имеющимися ресурсами и административными полномочиями АТЕ, что позволит предоставлять публичные услуги без ограничений (улучшенный доступ), эффективно (с наименьшими расходами) и продуктивно (в соответствии с нуждами и потребностями получателей, в том числе уязвимых групп), с обеспечением установленного уровня их качества.
Мероприятия:
1.1. Разработка перечня полномочий органов МПУ первого и второго уровней.
1.2. Оценка потребностей/наличия финансовых ресурсов, необходимых для эффективного и продуктивного осуществления полномочий, переданных органам МПУ, – оценка общего объема расходов органов МПУ в зависимости от переданных им полномочий.
1.3. Пересмотр существующей институциональной/правовой системы передачи полномочий органам МПУ в соответствии с заявленными принципами и установленными в Стратегии критериями.
1.4. Создание институциональных, правовых и финансовых инструментов, стимулирующих эффективное предоставление услуг, соответствующих децентрализованным полномочиям (объединение, концессия, заключение договоров).
1.5. Обеспечение Правительством разработки программных документов в области децентрализации на основе принципов и критериев, изложенных в настоящей Стратегии, с учетом форм и особого статуса автономии согласно органическому закону (особый правовой статус Гагаузии).
1.6. Консолидация институционального и профессионального потенциала на уровне ЦПУ, в частности на уровне Государственной канцелярии, в том, что касается применения принципов и критериев, соответствующих эффективной и действенной децентрализации, учитывающей и гендерный вектор.
1.7. Совершенствование институционального механизма на местном уровне в целях обеспечения внедрения принципа равенства полов в политики местного развития.
1.8. Пересмотр и совершенствование законодательства, регламентирующего статус муниципия Кишинэу.
Четкое разграничение полномочий является первым шагом к реальной децентрализации. Понятия и принципы, изложенные в приложении 1 к Стратегии, охватывают предусмотренные Стратегией области финансовой децентрализации и имущественной децентрализации, неотделимые от децентрализации услуг и полномочий.
Мероприятие 1.1 предполагает разработку полного перечня полномочий органов МПУ обоих уровней на основании критериев и принципов, перечисленных в приложении 1 к Стратегии. Этот перечень служит основой для оценки финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий, а также основой для упорядочивания и структурирования законодательных положений.
Составление перечня полномочий органов МПУ предполагает детальный анализ действующего законодательства, международной практики в данной области и специальных положений Европейской хартии.
Мероприятие 1.3 является сложным и предполагает анализ и пересмотр значительного числа нормативных актов.
Мероприятие 1.5 должно быть реализовано с учетом специальных законодательных актов, предусматривающих регулирование существующей законодательно-нормативной базы.
Мероприятие 1.8 требует пересмотра и совершенствования нормативной базы, регламентирующей статус столицы, в частности Закона о статуте муниципия Кишинэу.
II. Задача, специфическая для финансовой децентрализации
Совершенствование текущей системы местных публичных финансов таким образом, чтобы обеспечивалась финансовая автономия органов МПУ с сохранением финансовой дисциплины, максимальным повышением эффективности и обеспечением справедливости при распределении ресурсов.
Мероприятия:
2.1. Консолидация базы собственных доходов органов МПУ и автономии в принятии решений по ним.
2.2. Реформирование системы трансфертов и налогов с раздельной ставкой, определение ее статуса на объективных и прогнозируемых основаниях с разделением бюджетов органов МПУ первого уровня и второго уровня в целях обеспечения по меньшей мере минимального уровня услуг при условии, что система не будет препятствовать собственным мероприятиям по увеличению налоговых поступлений и рациональному использованию ресурсов.
2.3. Консолидация автономии и финансового менеджмента на уровне органов МПУ с гарантированием финансовой дисциплины, повышением прозрачности и участия общественности.
Мероприятие 2.1 предусматривает пересмотр существующей законодательно-нормативной базы с целью определения роста собственных доходов органов МПУ, стимулирования собственных сборов и укрепления местной автономии. Предлагается пересмотреть существующую систему сборов и налогов, с тем чтобы поступающие средства соответствовали обязанностям и способствовали уменьшению чрезмерного регулирования центром управления местными доходами. Наряду с этим мероприятие 2.1 предусматривает выявление и введение новых источников местных доходов, дополнительных к существующим квот или полномочия по предоставлению местных налоговых льгот.
Основными критериями для установления новых местных налогов являются следующие: доходы должны быть значительными и очевидными, должны иметь широкую базу обложения ими, быть стабильными, мало подверженными воздействию экономических циклов и предсказуемыми, должны уплачиваться резидентами и не подлежать экспорту (возложению на жителей других населенных пунктов), административные расходы должны быть незначительными и одобренными населением. Важно, чтобы местные доходы повышали ответственность местных властей, в связи с чем по меньшей мере решение о ставках налогообложения должно приниматься на местном уровне. Новые местные налоги должны быть определены в национальном законодательстве. Важно, чтобы решение о введении новых местных налогов или налоговых льгот принимал местный совет, а расчет потребности в трансфере для сбалансирования осуществлялся в зависимости от налоговой возможности населенного пункта, а не в зависимости от собранных доходов.
Мероприятие 2.2 предусматривает пересмотр существующей системы раздела налогов и предоставления трансфертов (общего назначения, для сбалансирования, условных), а также улучшение системы финансирования капитальных вложений (гранты или кредиты). В этом смысле предложены на рассмотрение финансовые механизмы, которые будут стимулировать межмуниципальное сотрудничество и консолидацию административного потенциала.
На основании перечня полномочий, составленного в рамках специфической задачи I, будет осуществляться общая оценка нужд и возможностей финансирования собственных полномочий органов МПУ, включая суммы для сбалансирования бюджета.
Существует множество возможностей для обеспечения финансирования децентрализованных в последнее время услуг. Основными источниками фондов являются: (i) собственные доходы; (ii) сборы и налоги с раздельной ставкой; (iii) межбюджетные трансферты и межправительственные гранты. Местные бюджеты должны пополняться из этих трех основных источников в равной мере в целях обеспечения их долгосрочной стабильности, а органам МПУ должно быть разрешено управлять этими бюджетами без существенных ограничений. Виды доходов, которые будут доступны для органов МПУ, в значительной мере зависят от характеристик децентрализованных функций: исключительные полномочия будут финансироваться преимущественно за счет местных налогов, сборов и тарифов, а там, где этого будет недостаточно, – за счет общих трансфертов; в то же время разделенные обязанности будут финансироваться за счет сочетания налогов и условных трансфертов. Расчет точного уровня финансирования нового децентрализованного полномочия должен осуществляться на основе действительной общей стоимости, включая прямые и косвенные затраты на предоставление соответствующей услуги.
Целью трансфертов с центрального уровня являются: (i) гарантирование минимального стандарта качества при осуществлении децентрализованных полномочий; (ii) создание стимулов для рационализации расходов и увеличения собственных доходов; (iii) обеспечение территориальной сбалансированности и сплоченности в том, что касается предоставления и формирования доходов. Эти общие пожелания могут быть достигнуты с помощью различных методов финансового распределения: налоги с раздельной ставкой (либо у источника сбора, либо в последующем, по формуле); общие трансферты и условные трансферты и пр.
Органы МПУ могут использовать общие трансферты по своему усмотрению, здесь они обладают полной автономией в определении приоритетов и выделении ресурсов для осуществления различных собственных полномочий. Такие общие трансферты включают как текущую долю, отчисляемую из подоходного налога (общие раздельные трансферты), так и суммы на сбалансирование, предназначенные для снижения горизонтального неравенства, обусловленного разными налоговыми возможностями органов МПУ. Собственные доходы будут оцениваться исходя из текущего положения в органах МПУ и с учетом других предусмотренных Стратегией мер по расширению налоговой базы, свойственной МПУ: передачи новых налогов органам МПУ, расширения налоговой базы текущих местных налогов и сборов (путем отмены или снижения налоговых льгот), увеличения гибкости при определении ставок налогообложения, улучшения сборов.
Исчисленные расходы на осуществление собственных полномочий будут оцениваться по двум критериям:
a) фактические расходы за последние несколько лет на услуги, соответствующие данным полномочиям;
b) минимальный уровень услуг, соответствующих данным полномочиям, который должен быть обеспечен для каждого местного сообщества.
Общий трансферт из государственного бюджета предназначен для пополнения собственных доходов и предоставления органу МПУ доходов, необходимых для осуществления собственных полномочий в условиях бюджетной автономии. Он будет состоять как из доли, вычитаемой из налога на заработную плату (подоходного налога) – налога с раздельной ставкой для органов ЦПУ и МПУ, – так и из сумм на сбалансированность. Позднее будут установлены фактический уровень ставок по типам местного публичного управления (первого и второго уровня) и формула распределения сумм на сбалансирование бюджета. Формула выделения трансферта для уравновешивания будет определяться в зависимости от налогового потенциала соответствующего органа МПУ и исчисленных расходов на осуществление собственных полномочий.
Эта формула будет представлена в нормативном акте. В частности, действие, указанное в пункте 2.2.5 Плана действий, предусматривает установление модели финансирования, характерной для разделенных и делегированных полномочий. На основании принципов и критериев, представленных в Стратегии, становится очевидным, что полномочия, не являющиеся собственными (разделенные, делегированные), должны финансироваться в ином порядке, чем из общих доходов (в отношении которых орган МПУ располагает полной автономией в том, что касается приоритетов и выделения денежных сумм в тех или иных целях). В случае осуществления таких полномочий общественный (национальный) интерес обязывает органы МПУ обеспечивать внедрение на практике важнейшей выгоды, которая должна быть результатом осуществления данных полномочий, даже при ограниченной автономии. Поэтому финансирование указанных полномочий будет осуществляться главным образом через условные трансферты, которые должны соответствовать следующим характеристикам:
a) органам МПУ переводится глобальная сумма специального назначения (например, на образование), но она может автономно выделяться органами МПУ по компонентам, переведенным под их ответственность: определенная сумма на выплату заработной платы, другая – на содержание, иная – на учебные пособия, другая – на текущий/капитальный ремонт с соблюдением, естественно, стандартов в данной сфере (заработная плата должна выплачиваться в соответствии с положениями закона; размеры расходов на подготовку преподавательского состава должны соответствовать стандартам непрерывного обучения);
b) условный трансферт будет выделяться органам МПУ, как правило, на основании формулы, которая должна быть как можно более простой и главным элементом которой является число получателей услуг, соответствующих децентрализованным полномочиям. Лишь таким образом финансирование может быть соотнесено с принципом равнения на пользователя при предоставлении публичных услуг. Выведение формулы осуществляется посредством консультирования с представительными ассоциациями органов МПУ;
c) разделенные или делегированные полномочия могут финансироваться и на основе сборов, взыскиваемых с получателей, если это считается уместным (например, службами гражданского состояния или определенными социальными службами с узкой специализацией), в стандартном порядке либо в зависимости от доходов;
d) инвестиционные расходы также будут покрываться за счет условных трансфертов, которые будут выделяться на основании формулы либо на конкурсной основе (по проектам).
Повышение сложности финансовых отношений требует усиления потенциала Министерства финансов в области мониторинга, оценки и разработки государственных политик, относящихся к финансовой системе органов МПУ и межбюджетным взаимоотношениям.
Мероприятие 2.3 предусматривает меры по достижению реальной и жизнеспособной бюджетной автономии путем пересмотра и упрощения бюджетных процедур, поддержания бюджетной дисциплины, повышения прозрачности для общественности и усиления подотчетности как путем введения более эффективного финансового управления (программно-целевое бюджетирование и многолетнее бюджетирование), так и путем укрепления инструментов контроля (внутренний и внешний аудит) и совершенствования системы государственных закупок на местном уровне.
Новая система предусматривает институционализацию диалога между Правительством и представителями органов МПУ путем создания постоянной платформы для общения и ведения переговоров между органами ЦПУ, органами МПУ первого и второго уровней в области стратегического планирования и решения текущих финансовых проблем, в том числе в области гендерного равенства.
III. Задача, специфическая для имущественной децентрализации
Завершение процесса разграничения государственной собственности и собственности АТЕ, имущества, относящегося к публичной сфере и частной сфере (в том числе имущества муниципальных предприятий), и обеспечение механизмов полного, эффективного, продуктивного и ответственного управления имуществом.
Мероприятия:
3.1. Разработка правовых инструментов для разграничения государственной собственности и собственности АТЕ.
3.2. Инвентаризация и учет публичной собственности государства и АТЕ.
3.3. Завершение процесса разграничения собственности государства и собственности АТЕ.
3.4. Регулирование правового режима и разграничение имущества государства и имущества АТЕ, публичного и частного.
3.5. Развитие потенциала органов МПУ в управлении имуществом путем разработки и проведения подготовительных курсов по эффективному управлению имуществом.
3.6. Разработка механизмов сотрудничества (публичное – частное, публичное – публичное, публичное – публичное – частное) для эффективного управления имуществом.
В процессе децентрализации и улучшения управления имуществом важно различать два основных аспекта:
a) создание четкого и предсказуемого механизма для непосредственной передачи собственности органам МПУ первого и второго уровней;
b) регулирование использования и управления переданной собственностью, как публичной, так и частной.
В административной традиции восточно-европейских стран выделяется несколько основных принципов, на основе которых должно осуществляться управление процессом децентрализации имущества. Прежде всего, права собственности на местном уровне не должны рассматриваться по-разному в сравнении с правами собственности других публичных учреждений, а также с этими правами на центральном уровне. Не должно существовать других, немотивированных, ограничений в управлении собственностью на местном уровне, нежели те, которые применяются к учреждениям центрального подчинения.
Собственность на муниципальном и районном уровнях должна быть разумно разделена на категории публичной и частной собственности. Права собственности также должны быть по мере возможности соотнесены со структурой предоставления местных услуг и способностью местных органов эффективно управлять собственностью. Идея заключается в том, что учреждение, отвечающее за предоставление услуг, должно иметь в собственности и средства, необходимые для такой деятельности. Следует учитывать, что в то время как процесс децентрализации может осуществляться поэтапно, параллельно с укреплением полномочий в управлении активами, любая передача собственности, единожды осуществленная, отменяется с трудом.
Действия, содержащиеся в плане действий, предложенные для мероприятий 3.1–3.6, основываются на этих принципах положительного опыта и ведут к:
a) децентрализации права собственности на движимые или недвижимые активы, которыми на практике управляют местные органы власти. Одновременно с правом собственности АТЕ будут переданы и средства, используемые в текущий момент для управления данными активами;
b) созданию базы, обеспечивающей предоставление в будущем при необходимости органам МПУ новых полномочий вместе с правом собственности на средства, используемые для осуществления этих полномочий, а также достаточного количества ресурсов для эффективного управления активами;
c) обеспечению в общем законодательстве (передача в концессию, публично-частное партнерство) или отраслевом (относительно различных публичных услуг или видов муниципальных предприятий) минимальных стандартов качества по управлению собственностью на местном уровне.
IV. Задача, специфическая для местного развития
Создание и внедрение механизмов обеспечения устойчивого местного развития; модернизация организации местных публичных услуг и их менеджмента, с тем чтобы они могли обладать потенциалом для поддержки интегрированных инвестиционных программ и улучшения условий местного экономического развития.
Мероприятия:
4.1. Совершенствование правовой базы, касающейся наделения органов МПУ полномочиями и инструментами для стимулирования процесса местного развития, в том числе посредством использования некоторых современных форм и концепций территориального сотрудничества.
4.2. Создание и расширение институционального потенциала по привлечению финансовых ресурсов с целью разработки, внедрения, мониторинга и оценки местных генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития.
4.3. Разработка/актуализация генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития, в том числе с учетом подхода, основанного на правах человека и равенстве полов.
4.4. Развитие потенциала органов МПУ по поддержке приграничного сотрудничества.
Мероприятие 4.1 предусматривает действия, которые приведут к улучшению и дополнению законодательно-нормативной базы в целях увеличения роли органов МПУ в руководстве процессом местного экономического развития и его стимулировании, в том числе посредством использования некоторых современных форм и концепций территориального сотрудничества. Органы МПУ должны располагать достаточной автономией, в том числе финансовой, для того чтобы воспользоваться разнообразием таких экономических и финансовых инструментов, как: (i) налоговые инициативы – способность устанавливать и свободно использовать местные налоги и сборы для развития сообществ; (ii) финансовые инициативы – свобода в разработке финансовых стратегий и пользовании займами на четко оговоренных условиях, сопровождающаяся свободой в пользовании всей совокупностью финансовых ресурсов для улучшения качества жилищных условий и ускорения экономического развития; (iii) инициатива, основанная на использовании местной собственности, земельных участков и зданий в целях стимулирования местного экономического развития. Органы МПУ также должны располагать законными стимулами для поощрения новых деловых начинаний, создания новых рабочих мест и предоставления услуг по подготовке и повышению уровня занятости трудовых ресурсов.
В этом контексте Стратегия предусматривает совершенствование законодательной базы и наделение органов МПУ подготовленным персоналом, возможностями и инструментами для территориального сотрудничества и стимулирования процесса местного экономического развития посредством: (i) проведения комплексного анализа нормативно-законодательной базы, регулирующей полномочия органов МПУ в области местного экономического развития; (ii) разработки предложений по внесению изменений в законодательную базу, сопровождающихся эффективными механизмами их применения; (iii) разъяснения возможностей использования современных концепций и форм территориального сотрудничества (полюсов роста, метропольной зоны, межмуниципального сотрудничества, микрорегионов); (iv) юридического определения и принятия концепций полюсов роста, метропольной зоны, межмуниципального сотрудничества, микрорегионов; (v) разъяснения возможностей присвоения статуса полюса роста/муниципия главным городам Республики Молдова.
Местное экономическое развитие основано на непрерывном процессе планирования и внедрения стратегических программ развития путем оптимального использования местных ресурсов. Мероприятие 4.2 связано с осуществлением действий, относящихся к созданию и развитию институционального потенциала по привлечению финансовых ресурсов для разработки, внедрения, мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития.
Наличие незначительного числа населенных пунктов, располагающих генеральными градостроительными планами, можно объяснить: (i) отсутствием местных и центральных финансовых ресурсов для разработки и внедрения указанных стратегических документов, а также (ii) отсутствием профессионального потенциала для выполнения стратегического планирования, в том числе основанного на правах человека и равенстве полов. В целях исправления этой ситуации при поддержке специализированных уполномоченных учреждений будут разработаны и проведены курсы по обучению персонала органов МПУ в области разработки проектов и привлечения ресурсов для внедрения, мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития, в том числе сквозь призму прав человека и равенства полов.
Также на региональном уровне будут определены возможности для организации непрерывных консультаций в сфере привлечения внешних финансовых ресурсов для разработки, внедрения, мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий развития.
Мероприятие 4.3 предусматривает предоставление органам МПУ помощи в разработке/актуализации генеральных градостроительных планов и стратегий регионального/местного развития, в том числе на основе прав человека и равенства полов. В этих целях предлагается разработать и утвердить современную унифицированную методологию проектирования, актуализации, внедрения, осуществления мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий развития. В настоящее время в Республике Молдова генеральные градостроительные планы разрабатываются в соответствии с методологией, утвержденной в 1992 году (Постановление Правительства об утверждении Положения о порядке разработки, согласования и утверждения генеральных планов застройки населенных пунктов Республики Молдова № 626 от 18 сентября 1992 года). Данная методология устарела, в ней используются показатели и стандарты еще советского периода. При разработке местных стратегий развития используется множество методов и подходов, как правило, совершенно разных, что не дает возможности соотнесения их с региональными и национальными стратегиями.
Для повышения показателей планов градостроительства и обустройства территорий предполагаются: (i) доработка Плана обустройства национальной территории и региональных планов обустройства территории; (ii) разработка местных планов обустройства территории, целью которых является согласование местных программ с программами национального и регионального уровня, установление взаимосвязи местных программ, согласование градостроительных планов и положений, разрабатываемых для населенных пунктов, входящих в территорию, установление условий для строительства в пределах и за пределами населенных пунктов, а также (iii) создание единой национальной базы данных (GIS). Все эти документы послужат основой для разработки и актуализации местных планов обустройства территории, поскольку местные генеральные градостроительные планы должны включать значительную часть положений Плана обустройства национальной территории и региональных планов обустройства территории.
Мероприятие 4.4 предусматривает создание инструментов и законодательной базы, благоприятствующих развитию органами МПУ приграничного сотрудничества.
В настоящее время приграничное сотрудничество является эффективным рычагом для решения проблем социально-экономического развития приграничных регионов соседних стран. Республика Молдова вовлечена в три еврорегиона. Таким образом, более 95 процентов территории и 90 процентов населения Республики Молдова охватываются рамками еврорегионального приграничного сотрудничества.
В связи с этим для развития данного механизма предусматриваются: (i) создание инструментов и законодательной базы, благоприятствующей развитию органами МПУ приграничного сотрудничества; (ii) оказание помощи органам МПУ в продвижении сотрудничества в рамках еврорегионов и региональных международных структур.
V. Задача, специфическая для административного потенциала
Повышение административного потенциала АТЕ, снижение фрагментации и рационализация административно-территориальных структур, что будет благоприятствовать местной автономии, эффективному предоставлению публичных услуг с соблюдением требований и нужд получателей, в условиях демократической и автономной работы местных выборных органов.
Мероприятия:
5.1. Рассмотрение возможностей рационализации административно-территориальных структур на основании исследований по консолидации потенциала АТЕ в соответствии с критериями и принципами, изложенными в Стратегии.
5.2. Проведение консультаций с членами местных сообществ, в том числе с уязвимыми группами, относительно возможностей консолидации потенциала АТЕ и межмуниципального сотрудничества.
5.3. Создание условий для внедрения вариантов консолидации потенциала АТЕ и межмуниципального сотрудничества.
Мероприятия 5.1–5.3 касаются чрезмерного административного фрагментирования, которое ведет к отсутствию эффективности (в предоставлении услуг) и предлагает реализацию действий, которые приведут к поиску решений, основанных на двух моделях действий:
a) нормативная модель – объединение административно-территориальных единиц, или административная консолидация, с соблюдением принципов и критериев эффективности, расширением доступа получателей к публичным услугам и повышением тем самым качества данных услуг;
b) модель сотрудничества – развитие инструментов, характерных для межмуниципального сотрудничества, и стимулирование сотрудничества (особенно финансового), с тем чтобы публичные услуги предоставлялись совместно несколькими АТЕ и повышались их доступность и качество.
Каждая из этих двух моделей имеет как преимущества, так и недостатки, и они не исключают в полной мере друг друга. Так, преимуществом первой модели являются быстрое достижение экономического эффекта, снижение ряда затрат (особенно относящихся к функционированию органов МПУ), более быстрая финансовая и институциональная консолидация АТЕ, благоприятствование повышению эффективности и продуктивности. Однако большим недостатком этой модели является весьма трудное достижение консенсуса относительно способа ее реализации, особенно с политической точки зрения: это более «агрессивный» инструмент, который рискует разъединить различные заинтересованные стороны и таким образом затруднить процесс принятия и внедрения модели. Продуктивность этой модели была доказана реализацией двух реформ – 1999 и 2003 годов, проводившихся в приказном порядке и без значительных противодействий. Однако в то же время отсутствие предварительных консультаций не убедило ни органы МПУ, ни общество в полезности проведенных реформ.
Вторая модель более доброжелательная, не создает столько противодействий со стороны заинтересованных сторон, однако она менее эффективна. Систему стимулов надо разрабатывать очень тщательно, чтобы реально поощрять совместное предоставление публичных услуг АТЕ. Модель также имеет один недостаток: чтобы быть продуктивной, она предполагает наличие определенной культуры сотрудничества, быстрой идентификации и соблюдения компромисса/консенсуса между различными органами публичной власти различных масштабов и политической приверженности. Это довольно сложный процесс для многих стран, находящихся в переходном периоде.
Мероприятия 5.2 и 5.3 необходимы для организации общественных консультаций по данному деликатному вопросу со всеми заинтересованными сторонами – представителями органов МПУ, гражданского общества и населения, включая его уязвимые группы, и принятия четкого политического решения. Также будет предпринят ряд мер по улучшению соответствующей нормативной базы.
VI. Задача, специфическая для институционального потенциала
Развитие институционально-правовой системы менеджмента человеческих ресурсов на уровне органов МПУ в целях обеспечения прозрачного и недискриминационного подбора служащих, их реальной мотивации, стабильности в должности, уменьшения политического влияния на них, что непосредственно скажется на улучшении личных и профессиональных качеств служащих органов МПУ.
Мероприятия:
6.1. Совершенствование системы обучения в целях обеспечения роста профессионального потенциала человеческих ресурсов – как государственных служащих, так и местных выборных лиц, – особенно в таких областях, как партисипативное стратегическое планирование; менеджмент проектов; современный бюджетно-финансовый менеджмент; организация коммунальных и отраслевых услуг и обеспечение этими услугами; информационные технологии; иностранные языки; анализ воздействия с точки зрения равенства полов и прав человека; планирование, внедрение, мониторинг и оценка, основанные на правах человека и равенстве полов.
6.2. Обеспечение организационной автономии как в том, что касается институциональной структуры, так и в том, что касается кадровой политики, недопущение вмешательства органов ЦПУ в местные или районные исполнительные структуры.
6.3. Развитие нормативной базы и практики менеджмента человеческих ресурсов, обеспечивающих свободный и недискриминационный доступ к государственной службе на прозрачной конкурсной основе, мотивацию, поощрение, стабильность в должности и возможность карьерного роста государственных служащих, в том числе сквозь призму равенства полов.
Развитие институционального потенциала органов МПУ может происходить только в рамках целостной системы и путем реформ, охватывающих все публичные должности как на местном, так и на центральном уровне. Таким образом, необходима корреляция мероприятий, предусмотренных в настоящей Стратегии, с положениями единой стратегии развития и повышения квалификации государственных служащих, занятых во всей управленческой системе, на основе подробного анализа потребности в человеческих ресурсах.
Соответственно выдвинутые в процессе децентрализации требования предполагают консолидацию институционального и профессионального потенциала специализированных органов ЦПУ, непосредственно вовлеченных в осуществление процесса децентрализации и ответственных за него (таких как Государственная канцелярия, Министерство финансов и др.). В этом контексте уместными являются действия по консолидации Главного управления политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии, в том числе путем увеличения числа служащих, а также посредством их профессиональной подготовки с применением программ повышения профессиональной компетентности и технической помощи. Программа профессионального развития и, возможно, технической помощи необходима и в рамках органов ЦПУ, специализированных в областях, подлежащих децентрализации (таких как Министерство финансов, Министерство труда, социальной защиты и семьи, Министерство просвещения, Министерство экономики, Министерство здравоохранения, Министерство внутренних дел, Министерство информационных технологий и связи, Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры и др.).
Важно изменить концепцию работы данных министерств, которые после децентрализации некоторых полномочий не будут больше выполнять множество рутинных рабочих поручений, а сконцентрируются на задачах по планированию и разработке политик, мониторингу достижений и передовому отраслевому анализу. Результатом этих изменений станут обоснование решений национальной политики на более точных данных и возможность перехода к действительному применению программных бюджетов. Изменения также сделают центральное и местное публичное управление более прозрачным для граждан в отношении использования ресурсов и достижения установленных политических целей. Программа обучения и технической помощи должна обеспечивать обширную область для реформы органов публичного управления в целом и, следовательно, должна быть согласована с публичными политиками в данной области.
Мероприятие 6.1 подчеркивает насущную необходимость в подготовке и повышении квалификации человеческих ресурсов на уровне органов МПУ: это следует как из обсуждений рабочих групп Паритетной комиссии по децентрализации, так и из специальных исследований, проведенных в контексте приоритетности децентрализации.
Мероприятие 6.2 вписывается в процесс консолидации автономии органов МПУ, уменьшения чрезмерного контроля из центра. Общий контроль расходов на персонал в органах МПУ может осуществляться с помощью косвенных механизмов бюджетно-финансового характера (применение жестких бюджетных ограничений), которые также являются продуктивными и позволяют органам МПУ автономно принимать решения по вопросам численности персонала, его структуры или эффективного менеджмента человеческих ресурсов.
Мероприятие 6.3 касается существенного улучшения менеджмента человеческих ресурсов на местном уровне в нескольких направлениях, а именно: оценка потребностей в персонале как в качестве структуры, так и с точки зрения необходимых квалификации и компетенции; менеджмент процесса подбора и продвижения кадров; карьерный рост государственных служащих и удовлетворение их потребностей в обучении и профессиональном совершенствовании; оценка достижений государственных служащих. Относительно последнего аспекта необходимо подчеркнуть, что он обладает максимальной значимостью для продуктивного развития органов МПУ, в то же время это комплексный и сложный процесс, срок реализации которого может превышать срок внедрения Стратегии. Поэтому мероприятие 6.3 касается постепенного и ограниченного введения основных элементов эффективного менеджмента человеческих ресурсов и оценки результатов государственных служащих, которая должна быть не формальностью, а поддержкой эффективной деятельности органов МПУ.
VII. Задача, специфическая для демократии, этики, прав человека и равенства полов
Создание институционально-правовой системы, обеспечивающей прозрачность в принятии решений, полную функциональную автономию органов МПУ и предоставляющей действенные инструменты подотчетности этих органов населению, способствования участию общественности в процессе принятия решений, борьбы с коррупцией, гарантирования справедливости и борьбы с дискриминацией.
Мероприятия:
7.1. Улучшение избирательной системы на уровне органов МПУ, что приведет к значительному росту представительства, ответственности и компетентности местных выборных лиц.
7.2. Детализация режима административного контроля законности, координирования услуг, деконцентрированных на местах, при строгом соблюдении местной автономии.
7.3. Расширение участия общественности в процессе принятия решений на местном уровне, в том числе сквозь призму равенства полов, и обобщение методов общего консультирования с целью демократической консолидации.
7.4. Разработка Коммуникационной стратегии и Плана действий, который обеспечит максимальную прозрачность в процессе внедрения настоящей Стратегии.
Мероприятие 7.1 подразумевает повышение уровня подотчетности местных выборных лиц и поощрение участия граждан в местной общественной жизни. Первого можно достичь путем поименного избрания местных выборных лиц, снижения избирательного порога для независимых кандидатов и оптимизации числа местных советников. Проблемой Республики Молдова является низкий уровень представительности уязвимых групп, меньшинств и т.д. в органах МПУ и низкий уровень их участия в процессе принятия решений. Существуют международные практики создания при местном совете консультативных структур, сформированных из представителей соответствующих групп, эти практики могут быть проанализированы, переняты и адаптированы к местным условиям.
Возможные альтернативы:
- Совершенствование избирательной системы, которая позволяет гражданам избирать советников не только по партийным спискам, но и по поименным.
- Установление методов подотчетности местных выборных лиц в целях укрепления связи с избирателями/гражданами, повышение эффективности местных советов и снижение затрат на их содержание.
- Определение способов улучшения представления меньшинств и уязвимых групп на выборных местных должностях.
Мероприятие 7.2 предусматривает четкое разделение обязанностей на центральные – местные и районные – местные, что предполагает, с одной стороны, изменение обязанностей центральных органов в плане укрепления их функций по разработке политик, оценке и мониторингу, а с другой стороны, создание инструментов и механизмов эффективного контроля законности, позволяющих местным органам власти принимать решения и функционировать автономно с соблюдением правовых норм.
Учитывая тот факт, что в Республике Молдова существует множество этнических групп, множество культур, имеются и уязвимые группы, принцип соблюдения прав человека, соблюдения принципов участия, отсутствия дискриминации, прозрачности и подотчетности, а также кадровые политики должны отвечать определенным требованиям. В этом смысле необходимо решить проблему указанных групп в отношении их представительства на государственных должностях, а также в отношении привлечения внимания государственных служащих к их особым нуждам, в том числе посредством специальных конструктивных мер, таких как доля представительства, являющаяся частью более объемных политик предоставления возможностей и недискриминации.
Мероприятие 7.3 направлено на повышение участия граждан в принятии значимых для общества решений. Важным принципом демократического управления является предоставленная гражданам органами публичной власти возможность влиять на принятие решений, затрагивающих их интересы. Эффективное и конструктивное участие общества в процессе публичного принятия решений много значит. Существует ряд международных практик, стимулирующих участие общественности, эти практики могут быть проанализированы и адаптированы к реалиям местного контекста.
Мероприятие 7.4 подразумевает, что в рамках Коммуникационной стратегии и Плана действий будут предложены эффективные информационно-коммуникационные мероприятия на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, будет разработан профиль целевых групп, сформулированы наиболее подходящие посылы и определены наиболее эффективные методы связи с каждой из этих групп.
a) I этап – первые 12 месяцев, период, в который планируется разработать и утвердить конкретные действия, обеспечивающие эффективное осуществление процесса децентрализации для достижения целей, предложенных в Стратегии;
b) II этап – 2012–2015 годы, когда реализация установленных действий приведет к достижению целей, намеченных рабочими группами по децентрализации.
На I этапе будут предприняты меры по консолидации потенциала и административных полномочий для согласованного управления переданными полномочиями, интеграции и координирования программ развития АТЕ, сконцентрированных на проблеме улучшения качества предоставляемых услуг.
В этих целях будут предприняты действия по формированию специалистов по сферам развития, по обучению и повышению квалификации специалистов в административной сфере, а также в сферах исследований и инноваций. Будет проведено детальное исследование международного опыта в данной сфере, и начат обмен информацией. Помимо уже проведенных исследований будут осуществлены также другие научные и статистические изыскания в зависимости от потребностей процессов внедрения, оценки и мониторинга Стратегии и от требований по аргументированию совершенствования законодательства.
В рамках II этапа усилия будут направлены преимущественно на выполнение поставленных задач, на приведение существующих местных стандартов в соответствие со стандартами, установленными центральными отраслевыми органами, согласно требованиям, продиктованным текущей ситуацией органов МПУ, и услугам, предоставление которых относится к их компетенции. На этом этапе будет осуществлена и передача полномочий, которые, как было установлено, подлежат децентрализации, от органов ЦПУ к органам МПУ, при этом основные усилия будут направлены на внедрение стратегий, целью которых является повышение качества предоставляемых услуг, увеличение количества услуг, предоставляемых органами МПУ первого и второго уровней, при качественном улучшении человеческих ресурсов.
Данный этап будет разделен на временные интервалы, чтобы запланированные меры реализовывались в соответствии с этапами выделения финансовых средств и соотносились с целями действующего Среднесрочного прогноза бюджета. Это позволит осуществлять мониторинг выполнения задач согласно выделенным финансовым средствам и инициировать при необходимости внесение корректив. Трансферт финансовых средств будет осуществляться одновременно с передачей полномочий.
Учитывая, что децентрализация – не простой процесс, который может быть полностью завершен в строго установленные сроки, а явление, которое, начавшись, может продолжаться более продолжительное время при непосредственном влиянии множества существующих полномочий, характерных для органов ЦПУ, тенденций их реформирования, Стратегия предусматривает для периода, следующего за II этапом, мониторинг и оценку децентрализованных полномочий и услуг с целью внесения при необходимости предложений по приведению их в соответствие с установленными стандартами качества. В этом смысле децентрализация будет проводиться одновременно с расширением областей компетенции органов МПУ.
Для увеличения наглядности национальной реформы децентрализации, привлечения внимания общественности и информирования ее о цели, областях действия и ожидаемом эффекте от децентрализации, будет разработана Коммуникационная стратегия, сопровождаемая Планом действий. Коммуникационная кампания будет проходить одновременно с процессом децентрализации, поэтому в Плане действий Коммуникационной стратегии мероприятия и средства информирования будут как можно более точно описаны и разделены на этапы, с тем чтобы источники информации могли заблаговременно и общедоступным языком сообщать общественности о происходящих в процессе децентрализации изменениях. Информационно - коммуникационная кампания будет проводиться непрерывно в рамках следующих трех крупных интегрированных кампаний:
1) интенсивная кампания по осмыслению, которая подразумевает информирование целевых групп о Стратегии и ее преимуществах;
2) кампания по поддержке, которая является продолжением информационной и коммуникационной деятельности предыдущей кампании и призвана увеличивать влияние предшествующих сообщений, сохраняя интерес к феномену децентрализации;
3) кампания после внедрения (2015 год и далее), целью которой является представление результатов внедрения и поддержка постоянного интереса к проблемам, находящимся в процессе разрешения, или к последствиям, которые с течением времени повлекла за собой реформа децентрализации.
План действий будет осуществляться поэтапно в соответствии с тремя описанными выше кампаниями и будет включать следующие направления: цели информирования, мероприятия, относящиеся к каждой цели, описание каждого мероприятия, коммуникационные средства, коммуникационные инструменты, сроки реализации, ответственные лица (структуры), стоимость, показатели результативности.
Ожидаемые результаты, риски и показатели прогресса
Использование механизмов координирования процессов управления и мониторинга и выделение соответствующего объема финансовых ресурсов позволят достичь после внедрения Стратегии следующих результатов:
a) будет создана система предоставления/передачи полномочий между органами ЦПУ и органами МПУ первого уровня и второго уровня, характеризующаяся функциональностью, прозрачностью (установленные специфические функции и задачи, в том числе механизмы выполнения) и стабильностью;
b) ресурсы будут соотнесены с административными полномочиями АТЕ таким образом, чтобы публичные услуги предоставлялись свободно, эффективно (как можно более низкие цены) и продуктивно с обеспечением по меньшей мере минимального уровня качества предоставляемой услуги, установленного органом ЦПУ;
c) будет введена система местных публичных финансов, обеспечивающая финансовую автономию органов МПУ обоих уровней с сохранением финансовой дисциплины, максимизацией эффективности и обеспечением справедливости при распределении ресурсов;
d) публичная собственность АТЕ будет четко отграничена от собственности государства, и будет определен юридический статус каждого в отдельности вида движимого/недвижимого имущества, находящегося на территории АТЕ;
e) собственность АТЕ будет четко разделена по сферам (публичная сфера или частная сфера). Будет окончательно определен способ перехода публичного имущества из одной сферы в другую, и будет установлен механизм передачи имущества от органов МПУ первого уровня органам МПУ второго уровня, а также от органов МПУ обоих уровней – в собственность государства и наоборот (включая имущество муниципальных предприятий);
f) будут обеспечены механизмы комплексного, продуктивного, эффективного и ответственного управления имуществом;
g) административно-территориальная структура будет включать АТЕ с административным потенциалом, оказывающим благоприятное воздействие на местную автономию;
h) предоставление публичных услуг органами МПУ будет осуществляться с соблюдением потребностей и нужд получателей, в условиях демократичного и автономного функционирования выборных органов МПУ, в том числе с учетом гендерной проблемы;
i) будет создана институционально-правовая система, обеспечивающая полную функциональную автономию органов МПУ и предоставляющая эффективные инструменты подотчетности этих органов жителям, облегчения процесса участия граждан в принятии решений, снижения и в последующем устранения феномена коррупции, гарантирования справедливости, борьбы с дискриминацией;
j) будет развита институционально-правовая система менеджмента человеческих ресурсов на уровне органов МПУ, обеспечивающая органам МПУ полную власть над своими исполнительными органами. Деполитизация органов МПУ, прозрачный и недискриминационный отбор государственных служащих на местном уровне, реальная мотивация, обеспечение стабильности в должности гарантируют повышение компетентности служащих к концу II этапа;
k) будут созданы и внедрены механизмы обеспечения устойчивого местного развития;
l) будут модернизированы организация и менеджмент местных публичных услуг посредством поддержки интегрированных инвестиционных программ и улучшения условий местного экономического развития.
Первостепенными факторами в процессе децентрализации являются управление реформами и процесс их внедрения на практике.
Цель децентрализации – изменение некоторых комплексных процессов и структур и, что более важно, образа мышления.
Таким образом, для успешной реформы децентрализации необходимо, чтобы большое количество целевых групп выразило свою поддержку и обязательства в признании необходимости перемен и их внедрении.
Качество стратегии перемен основано в значительной мере на качестве предварительного анализа. Вместе с тем нередко случается так, что в рамках общественного сектора этапы диагностики реализуются быстро, а решение иногда принимается до идентификации и полного анализа проблемы. Такой подход зачастую определяет сосредоточение внимания на решении внешних признаков, а не на устранении причин или основных проблем. Таким образом, в целях устранения указанного явления Стратегия предлагает сначала провести исследования и продвигать пилотные проекты до принятия решения о внедрении.
Впрочем, основные последствия предложенных политик децентрализации будут намного значительнее и перерастут область финансового воздействия, поскольку мы не только понесем экономические затраты, но и должны будем учесть все преимущества, полученные обществом в результате процесса децентрализации, в том числе в результате оказания населению качественных услуг, а также доступности этих услуг для уязвимых групп.
Главная цель оценки воздействия, основанная на тщательном мониторинге, состоит в периодическом анализе мер, с помощью которых будут достигнуты установленные Стратегией цели и получены посредством осуществления деятельности и использования установленных средств/ресурсов прогнозируемые результаты.
Оценки будут использоваться как первоисточники для улучшения показателей внедрения, как примеры при разработке и планировании последующей деятельности или продолжении запрограммированных действий.
Каждая оценка должна определять точный уровень выполнения четких задач и первоначально заявленных целей. Оценка достижений при внедрении стратегических планов даст лицам, ответственным за принятие решений, точные сведения о каждом этапе вмешательства и укажет направление развития предпринятых действий, которые могут выявить как положительные, так и отрицательные нюансы. Дополнительно будет проведен анализ воздействия сквозь призму равенства полов и прав человека, целью которого будет служить заблаговременное выявление и предотвращение возможного негативного воздействия на некоторые социальные группы.
Оценка предполагает следующие основные цели:
a) систематизация опыта для улучшения как планирования, так и результатов;
b) определение положительных или отрицательных перемен, обусловленных реализацией запланированных или начатых в течение установленного периода действий;
c) предоставление возможности открытого ознакомления с предпринятыми действиями.
Целью окончательной оценки реализации действий явится установление степени выполнения задач и целей для достижения эффективности ожидаемых результатов. Свод и анализ данных о процессе реализации действий для увеличения степени воздействия полученных результатов послужат основанием для дальнейшего стратегического подхода.
Анализ и оценка будут основываться на принципе поощрения всех лиц, заинтересованных в предоставлении подлинной и открытой информации.
Таким образом, оценка воздействия будет осуществляться каждым центральным отраслевым органом, имеющим полномочия в сфере компетенции, предложенной для децентрализации. Периодическая и окончательная оценка для свода данных будет представлена Государственной канцелярии, являющейся ответственной за оценку общего воздействия на реальную ситуацию в зависимости от тенденций процессов децентрализации и от мониторинга соответствующих показателей.
Осуществление Государственной канцелярией специфического и оценочного анализа степени соответствия макроэкономической базе и другим публичным политикам обусловит возложение на нее задачи по представлению соответствующих докладов Паритетной комиссии и Правительству.
Финансовые затраты
Финансовые затраты с точки зрения анализа воздействия, связанные с внедрением решений в соответствии с запланированными действиями, будут оценены и предусмотрены в планах действий по внедрению Стратегии в период 2012–2015 годов и соответственно на последующие годы.
Источники и объем финансирования запланированных действий определяются в соотношении с программными документами профильной сферы на прогнозируемый период и включают финансирование из государственного бюджета, бюджетов органов МПУ, внешнюю помощь и другие установленные законном источники в соответствии с Бюджетным прогнозом на среднесрочный период.
Для некоторых действий возможна правильная оценка необходимой суммы финансовых средств на стадии выдвижения предложений. В других же случаях финансовые затраты представляют собой приблизительные расчеты, осуществленные на этапе планирования действий, когда правильная оценка объема финансирования невозможна по обоснованным причинам.
В случае, когда реализация какой-либо меры, не имеющей финансового обеспечения, рассматривается как обязательная, необходимо начать поиск дополнительных источников финансирования, в том числе посредством обращения за помощью к внешним партнерам.
В процессе внедрения, мониторинга и оценки участвуют следующие учреждения:
a) Парламент;
b) Правительство через посредство Паритетной комиссии по децентрализации и Государственной канцелярии;
c) органы ЦПУ;
d) органы МПУ первого и второго уровней;
е) представительные ассоциации органов МПУ (CALM);
f) представители гражданского общества, научно-академической среды, партнеры по развитию.
Парламент будет рассматривать действующую законодательную базу и утверждать законодательные акты, представленные Правительством в целях реализации процесса децентрализации и консолидации местной автономии; будет осуществлять парламентский контроль за внедрением Стратегии, соблюдением и выполнением положений действующего законодательства, относящихся к процессу децентрализации и консолидации местной автономии.
Правительство под руководством премьер-министра создало Паритетную комиссию по децентрализации, состоящую из представителей органов ЦПУ и МПУ первого и второго уровней, представителя автономного территориального образования Гагаузия, представителя гражданского общества, назначенного Национальным советом по участию.
Задачей Паритетной комиссии по децентрализации являются мониторинг и продвижение процесса децентрализации в соответствии с действующим законодательством. С целью обеспечения долгосрочной институциональной базы для диалога между органами ЦПУ и МПУ, гражданским обществом, научно-академической средой и партнерами по развитию, а также с целью обоснования стратегических решений о продолжении процесса децентрализации при участии общественности и в условиях консенсуса Паритетная комиссия создала рабочие группы по децентрализации.
Координацию процесса внедрения, мониторинга и оценки Стратегии будет осуществлять Паритетная комиссия при технической поддержке Государственной канцелярии, а именно Главного управления политик децентрализации и местного управления. Роль Паритетной комиссии является стратегической, задающей общее направление процессу внедрения в соответствии с положениями действующего законодательства о реализации, мониторинге и оценке программных документов.
Государственная канцелярия через Главное управление политик децентрализации и местного управления будет осуществлять мониторинг внедрения Стратегии и Плана действий в соответствии с целями, приоритетами и четкими этапами процесса децентрализации.
Главное управление политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии будет осуществлять свою деятельность в тесном сотрудничестве с органами ЦПУ, которые руководят областями, подлежащими децентрализации, в частности с Министерством финансов, органами МПУ и их представительными ассоциациями, с представителями гражданского общества, научно-академической среды, частного сектора, с партнерами по развитию и т.д.
Институциональная база, используемая в процессе внедрения и мониторинга Стратегии, состоит из рабочих групп по децентрализации, осуществляющих деятельность при Паритетной комиссии по децентрализации и обладающих преимуществом в виде своей демократичной и партисипативной структуры. Деятельность в рабочих группах будет дополняться регулярными консультациями с представительными ассоциативными структурами органов МПУ.
Для осуществления своей задачи Главное управление политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии разработает в разумные сроки со дня утверждения Стратегии следующие документы:
a) методологию и базу данных, необходимых для исчисления показателей результата и прогресса выполнения Стратегии, формат рабочих отчетов (для информирования, мониторинга и оценки);
b) процедуры работы с Министерством финансов, министерствами и органами ЦПУ, ответственными за внедрение Стратегии;
c) ежегодную программу работы по процессу внедрения, мониторинга и оценки Стратегии.
Задачами Главного управления политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии в процессе внедрения и мониторинга Стратегии являются следующие:
a) надзор в соответствии с установленными обязанностями за выполнением действий, содержащихся в Плане действий по внедрению Стратегии, посредством разработки системы заблаговременного привлечения внимания вовлеченных в процесс центральных органов власти с учетом запланированных действий и установленных сроков;
b) проверка и дача заключений на отраслевые стратегии децентрализации и на необходимое для их внедрения законодательство в целях обеспечения согласованности с положениями настоящей Стратегии;
c) разработка отчетов о ходе внедрения действий, включенных в План действий. Отчеты о ходе внедрения будут разрабатываться на основании сведений (отчетов), систематически получаемых Государственной канцелярией при посредстве своих подразделений от ответственных за внедрение учреждений. Отчеты о ходе внедрения будут представляться Паритетной комиссии и Правительству;
d) ежегодная разработка консолидированного отчета о развитии системы органов МПУ и эволюции процесса децентрализации для представления его Паритетной комиссии, Правительству и Парламенту;
e) ежегодный пересмотр Плана действий по внедрению Стратегии для приведения его в соответствие с ходом выполнения действий, с полученными результатами и контекстуальными изменениями. Процесс актуализации Плана действий будет осуществляться в соответствии с этапами внедрения Стратегии и положениями закона о бюджете с утверждением Правительством обновленной версии на следующий год.
Главное управление политик децентрализации и местного управления будет осуществлять свою деятельность в тесном сотрудничестве с подразделениями Государственной канцелярии, наделенными полномочиями в сфере МПУ, и территориальными бюро Государственной канцелярии, обеспечивающими обязательный административный контроль актов, изданных/ принятых органами МПУ, и координирующими деятельность деконцентрированных публичных служб на местах.
Учитывая, что при децентрализации Правительство в определенной мере разделяет обязанность управления общественными делами с местными сообществами, децентрализованная система предусматривает замену характерной для централизации иерархической власти с обязательным административным контролем законности и целесообразности, координированием деятельности деконцентрированных публичных служб на местах, и в этом случае значимость приобретает деятельность территориальных бюро Государственной канцелярии.
В рамках органов ЦПУ и особенно министерств внедрение, мониторинг и оценку реализации Стратегии будут координировать управления по анализу, мониторингу и оценке политик либо другие подразделения, назначенные ответственными приказом руководителя соответствующего органа.
Органы МПУ, являясь основными бенефициарами Стратегии, будут вовлечены в осуществление специфических действий и мер с предоставлением им консультаций на всех этапах процесса разработки, изменения и утверждения программных документов и нормативных актов, в том числе посредством представительных ассоциаций органов МПУ, созданных в соответствии с законом (CALM).
Участие представителей гражданского общества, научно-академической среды, партнеров по развитию в процессе мониторинга и оценки Стратегии будет обеспечиваться рабочими группами по децентрализации, Национальным советом по участию, представительными ассоциациями, созданными в соответствии с законом, и другими имеющимися структурами. В целях наиболее прозрачного и партисипативного мониторинга и оценки внедрения Стратегии будут организованы регулярные публичные обсуждения, сбалансированные с гендерной точки зрения, при участии различных групп населения, в том числе уязвимых групп.
Промежуточная и итоговая оценка методов внедрения является важным элементом для эффективного применения публичных политик, особенно в случае такого комплексного документа, как Стратегия. Таким образом, в целях обеспечения полной объективности процесса оценки к его осуществлению могут привлекаться при необходимости и независимые учреждения и эксперты.
В этом контексте Государственная канцелярия при возможной поддержке партнеров по развитию может заключить договор с независимыми учреждениями для разработки отчетов о промежуточной и итоговой оценке в шестимесячный срок со дня окончания периода внедрения Стратегии.
Внедрение Стратегии: пилотные проекты
После утверждения Стратегии и Плана действий по ее внедрению Государственная канцелярия совместно с органами ЦПУ, которые руководят сферами, подлежащими децентрализации, может начать обширные процессы децентрализации, а также инициировать внедрение пилотных проектов в определенных областях.
Паритетная комиссия по децентрализации будет рассматривать инициативы Государственной канцелярии по внедрению пилотных проектов в областях, подлежащих децентрализации, и после предварительного информирования и консультации с органами МПУ утверждать перечень АТЕ обоих уровней, в которых могут внедряться данные проекты.
Паритетная комиссия отберет из предложенного списка АТЕ первого уровня и АТЕ второго уровня, в которых могут внедряться пилотные проекты, и представит окончательный список Государственной канцелярии.
Государственная канцелярия в сотрудничестве с органами ЦПУ, руководящими областями, подлежащими децентрализации, разработает экспериментальные проекты для представления их органам МПУ.
Органы МПУ представят органам ЦПУ, в том числе рабочим группам по децентрализации, предложения по передаче полномочий и соответствующих ресурсов от органов ЦПУ органам МПУ или частному сектору.
Мониторинг и оценка Стратегии
Мониторинг выполнения Стратегии начнется одновременно с ее запуском в целях выявления в разумные сроки возможных неточностей и лакун в ходе реализации запланированных действий.
Мониторинг будет осуществляться тремя способами: ежегодный мониторинг, предполагающий представление детальных отчетов за год для оценки воздействия, определяемого в соответствии со среднесрочными задачами; представление периодических отчетов о результатах на определенных этапах; мониторинг и представление итоговых отчетов о реализации целей Стратегии за весь период.
Ежегодные, периодические и итоговые отчеты о мониторинге внедрения Стратегии в части развития системы публичного управления и хода процесса децентрализации будут представляться для рассмотрения и утверждения Паритетной комиссии по децентрализации, Правительству и Парламенту.
Общая координация процесса мониторинга и оценки результатов внедрения Стратегии, дача рекомендаций по внесению тщательных корректировок будут осуществляться Паритетной комиссией по децентрализации.
Государственная канцелярия будет играть роль межотраслевого координатора процесса внедрения и мониторинга Стратегии. Мониторинг будет осуществляться на основании ряда релевантных показателей, отражающих как прямые достижения, так и результаты/воздействие процесса. Показатели будут предлагаться Главным управлением политик децентрализации и местного управления, обсуждаться со всеми заинтересованными лицами и утверждаться Паритетной комиссией по децентрализации.
Поскольку путем мониторинга и оценки предоставляется информация для достижения целей и результатов в областях, подлежащих децентрализации, согласно действующим положениям в качестве поставщиков этой информации будут выступать: Министерство финансов, Национальное бюро статистики, Министерство экономики, Министерство труда, социальной защиты и семьи, Министерство информационных технологий и связи, Министерство здравоохранения, Министерство просвещения, Министерство внутренних дел, Министерство окружающей среды, Министерство регионального развития и строительства, Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры, Министерство культуры, Министерство молодежи и спорта, органы МПУ и др.
В процессе мониторинга объявленных результатов будет использоваться ряд показателей для оценки степени прогресса в выполнении основных задач децентрализации, консолидации полномочий органов МПУ, степени обеспечения качества оказываемых публичных услуг, применения принципов прав человека (приложение 2) и равенства полов (приложение 3), концепции уязвимости (приложение 4).
План действий по внедрению Стратегии явится одним из наиболее важных аспектов процесса реформирования МПУ, в него включены все специфические цели, запланированные действия, сроки их осуществления, ответственные за выполнение указанных действий и другие компоненты.
Предложенный план включает действия, осуществление которых охватывает период 2012–2015 годов, и характеризуется гибкостью, что позволяет вносить в него коррективы в зависимости от изменения обстоятельств и появления вероятных проблем в процессе внедрения реформы.
Общая система мониторинга и оценки будет развиваться последовательно, с заострением внимания на процессе отчетности о реализации Национальной стратегии развития и Программы деятельности Правительства. По мере развития национальной системы мониторинга и оценки будут соответственно развиваться и элементы отчетности по настоящей Стратегии.
a) как отличить полномочия, которые могут быть децентрализованы, от тех, которые не могут быть децентрализованы (не подлежащих децентрализации);
b) каковы функциональные различия между децентрализованными и деконцентрированными полномочиями;
c) каковы функциональные различия децентрализованных полномочий, и как можно их классифицировать, с тем чтобы осуществление таковых было эффективным и соответствовало нуждам и предпочтениям пользователей.
Относительно первого вопроса необходимо знать, что могут быть децентрализованы только те полномочия органов публичного управления, которые относятся к поставке публичных услуг, и не могут быть децентрализованы полномочия, относящиеся к перераспределению прибыли (различные формы социальной помощи в виде денежных выплат) или к экономической и финансовой стабильности государства.
К категории полномочий, подлежащих децентрализации, относится множество обязанностей гетерогенного характера, обладающих различными характеристиками. Для ориентировочного разграничения полномочий, подлежащих децентрализации, и других полномочий можно использовать следующие критерии:
1) существуют ли местные нужды и/или предпочтения в отношении количества, качества, доступа к определенной публичной услуге, специфичной для определенного сообщества (да – услуга может быть децентрализована/нет – услуга не может быть децентрализована);
2) является ли наличие единых национальных стандартов основным для предоставления публичной услуги (нет – услуга может быть децентрализована/да – услуга не может быть децентрализована);
3) является ли публичная услуга простой/однородной, нет ли существенного различия при ее предоставлении в различных зонах/сообществах (нет – услуга может быть децентрализована/ да – услуга не может быть децентрализована);
4) на национальном или местном уровне дает положительные эффекты предоставление публичной услуги (положительные местные эффекты – услуга может быть децентрализована/ положительные национальные эффекты – услуга не может быть децентрализована);
5) какой является географическая зона пользователей публичной услуги (или в зависимости от объекта, поставляющего услугу, – например, детский сад или начальная школа/гимназия или лицей) (местная/ региональная – публичная услуга может быть децентрализована; исключительно национальная – услуга не может быть децентрализована);
6) могут ли формы политической ответственности и участие граждан на местном уровне улучшить предоставление соответствующих публичных услуг (да – может быть децентрализована; нет – не может быть децентрализована);
7) существует ли потенциал для эффективного управления на местном уровне соответствующими публичными услугами (да – может быть децентрализована; нет – не может быть децентрализована/ не может осуществляться поэтапная передача).
Относительно второго вопроса основным аспектом является разграничение децентрализованных делегированных и деконцентрированных полномочий.
Децентрализованные полномочия представляют собой обязанности, переданные органами ЦПУ органам МПУ, выборным органам, автономным органам власти, обладающим демократической законностью для предоставления публичных услуг в соответствии со специфическими/местными нуждами и предпочтениями пользователей в рамках, регламентируемых органами ЦПУ. В этой ситуации органы МПУ получают право на автономию в управлении и осуществлении указанных полномочий – органы ЦПУ более не могут использовать прямые инструменты управления и принятия решений, а продолжают использовать лишь косвенные инструменты: разработка специфических публичных политик, обязательных стандартов качества, предложение способов стимулирования и санкционирования (в особенности финансовых), мониторинг, контроль, применение закона и оценка.
Деконцентрированными полномочиями являются услуги, предоставляемые расположенными на местах административными структурами органов ЦПУ (министерствами). С функциональной и иерархической точек зрения они находятся в ведении и под прямым контролем органов ЦПУ, то есть фактически являются звеньями ЦПУ на местах. Деконцентрированные учреждения органов ЦПУ могут как предоставлять публичные услуги пользователям, так и выполнять роль, связанную с мониторингом, контролем, применением закона по определенным децентрализованным услугам или по другой деятельности (например, охрана окружающей среды). В этой ситуации органы ЦПУ используют прямые инструменты управления и контроля.
Делегированные полномочия схожи с деконцентрированными с двумя важными особенностями:
1) они не могут относиться к деятельности, связанной с мониторингом, контролем или применением закона, то есть только поставляют услуги пользователям;
2) соответствующие им услуги не могут по объективным причинам поставляться расположенными на местах структурами ЦПУ, и в этом случае органы МПУ действуют как агенты (без автономии).
Очень важным элементом в решении о предоставлении полномочия (и связанных с ним публичных услуг) тем или иным образом является следующее: получатель с его нуждами и предпочтениями должен находиться в центре системы – ориентированность на клиента. С точки зрения получателя менее важно, какой административный уровень поставляет ему публичные услуги, важнее, чтобы они были доступны, хорошего качества и обходились ему дешевле. Новые технологии резко изменили порядок предоставления публичных услуг, что позволяет видеть новые сочетания между децентрализацией, деконцентрацией и делегированием. Все перечисленное выше должно быть подчинено исключительно нуждам и предпочтениям получателя.
Третья крайне важная проблема заключается в том, как классифицировать децентрализованные/делегированные полномочия (поставляемые МПУ) с учетом функциональной разницы между ними: различные роли и функции, выполняемые органами ЦПУ и органами МПУ. В принципе можно исходить из определенного числа критериев, которые полностью охватывают порядок исполнения полномочий и предлагают описание различных по своей специфике функций, а именно:
- кто разрабатывает публичные политики, соответствующие полномочиям;
- как внедряются публичные политики;
- кто непосредственно отвечает за исполнение полномочий;
- кто отвечает за менеджмент поставок услуг, соответствующих полномочиям;
- кто производит услуги, соответствующие полномочиям;
- кто и как финансирует полномочия: операциональные расходы/расходы капитала;
- кто содержит имущество, необходимое для осуществления полномочий;
- кто и каким образом обеспечивает мониторинг/контроль/применение закона.
Исходя из изложенных критериев, с точки зрения МПУ имеются следующие типы полномочий:
A) МПУ пользуется высоким уровнем автономии – собственные полномочия, что предполагает:
1) исполнение главной роли в разработке/обосновании публичных политик (стратегических решений), специфичных для соответствующих полномочий;
2) ответственность за исполнение полномочий;
3) ответственность за менеджмент поставок услуг, соответствующих полномочиям;
4) поставку услуг, соответствующих полномочиям, или возможность делегирования (передачи по договору) этой функции внешнему оператору (публичному, частному или неправительственной организации);
5) финансирование полномочий из основных доходов (необусловленных – над которыми органы МПУ имеют полную автономию относительно порядка их использования) – таким образом, местные органы власти (примар и местный совет или председатель и районный совет) могут устанавливать собственные финансовые ассигнования согласно собственным приоритетам;
6) исполнение главной роли в мониторинге и контроле поставок услуг, специфичных для соответствующих полномочий.
B) МПУ пользуется ограниченным уровнем автономии – посреднические/разделенные/ограниченные полномочия, что предполагает:
1) исполнение второстепенной роли при разработке/обосновании публичных политик (стратегических решений), специфичных для соответствующих полномочий;
2) ответственность за исполнение четко очерченных в рамках полномочий частей (компонентов);
3) ответственность только за менеджмент поставок услуг, соответствующих частям (компонентам) переданных полномочий;
4) поставку услуг, соответствующих частям полномочий, которые были переданы или могут быть делегированы (переданы по договору) внешнему оператору (публичному, частному или неправительственной организации);
5) финансирование полномочий, как правило, из обусловленных доходов (над которыми органы МПУ имеют ограниченную автономию относительно порядка их использования) – таким образом, местные органы власти (примар и местный совет или председатель и районный совет) могут устанавливать собственные финансовые ассигнования согласно собственным приоритетам только в рамках соответствующих полномочий, за которые они отвечают, установленных между различными сторонами (компонентами);
6) исполнение второстепенной роли в мониторинге и контроле поставок услуг, специфичных для соответствующих полномочий.
C) МПУ не пользуется какой-либо автономией – делегированные полномочия, что соответственно предполагает в отношении органов МПУ:
1) отсутствие какой-либо их роли в разработке/обосновании публичных политик (принятии стратегических решений), специфичных для соответствующих полномочий;
2) отсутствие их ответственности за исполнение полномочий;
3) ответственность их только за менеджмент поставок услуг, соответствующих полномочиям;
4) невозможность делегирования ими производства услуг, соответствующих полномочиям;
5) финансирование их полномочий из обусловленных доходов (над которыми органы МПУ имеют ограниченную автономию относительно порядка их использования) – таким образом, местные органы власти (примар и местный совет или председатель и районный совет) не могут устанавливать собственные финансовые ассигнования согласно собственным приоритетам;
6) отсутствие их какой-либо роли в мониторинге и контроле поставок услуг, соответствующих определенным полномочиям.
Необходимо сделать некоторые уточнения: полномочия, которые обычно принадлежат органам МПУ, в общем относятся к предоставлению услуг, связанных с собственностью/жильем (включая качество жилья) получателей: коммунальные услуги (вода и канализация, общественный транспорт, сбор мусора, подача отопления и горячей воды, парки и зеленые зоны, содержание улиц, городское освещение и т.д.) или смежные с ними услуги: городское и территориальное развитие и планирование, местное экономическое развитие.
Наиболее трудными для описания и анализа являются полномочия типа В: они характеризуются определенными особенностями, чрезвычайно важными для порядка, в котором могут быть децентрализованы, а именно:
- могут быть легко разделены на части (компоненты), отличающиеся с точки зрения их исполнения, и, таким образом, могут распределяться по различным административным уровням, автономно администрироваться и отдельно финансироваться;
- являются полномочиями национального значения – положительным эффектом от них пользуются все жители страны/все общество;
- в поставке услуг, соответствующих этим полномочиям, существуют особые местные предпочтения и потребности, но они четко выражены получателями;
- компоненты этих полномочий децентрализуются по уровням центрального и местного управления в качестве обязательных функций.
Также изложенные выше критерии предлагают общую классификацию, которую необходимо очень внимательно анализировать в случае децентрализации каждого отдельно взятого полномочия, то есть предлагается принципиальная классификация, которую необходимо применять при каждом детализированном использовании в зависимости от конкретной ситуации в Республике Молдова и контекста, в котором осуществляется децентрализация. Государственной канцелярии рекомендуется материализовать данный набор критериев в виде отдельного документа или как часть законодательного акта (например, рамочного закона о децентрализации), который бы содержал и другие принципы и критерии, касающиеся Стратегии, и представлял собой руководство по обоснованию порядка развертывания данного процесса с технической точки зрения.
Поддерживая идею создания перечня полномочий органов МПУ первого и второго уровней на основании описанных критериев и принципов, предусмотренных в части 2 Стратегии, необходимо создать полный перечень полномочий органов МПУ. Он составит основу для оценки финансовых потребностей, необходимых для выполнения этих полномочий, и упорядочит существующую в законодательстве структуру.
Для создания перечня полномочий необходимо детально проанализировать существующее законодательство, соответствующие практики некоторых соизмеримых с Республикой Молдова стран Центрального и Восточного Европейского региона, а также международную практику, относящуюся к данной области – конкретные требования Европейской хартии.
В принципе перечень должен содержать следующие основные виды полномочий, которые будут детализированы в соответствии с существующей в Молдове практикой, а именно:
а) коммунальные услуги;
b) услуги национального значения, которые могут эффективно предоставляться и в децентрализованных условиях, такие как дошкольное, начальное и среднее образование, службы социальной помощи, возможно, службы первичной медицинской помощи;
c) городское и территориальное планирование;
d) местное экономическое развитие;
e) общественно-полезные нужды – центральное отопление;
f) другие публичные услуги, подлежащие децентрализации в специфических условиях Молдовы.
Для обеспечения создания указанного перечня необходимо пересмотреть современную институциональную/правовую систему распределения полномочий местным органам власти согласно заявленным принципам, набору критериев и перечню полномочий органов МПУ. Данный процесс является особенно сложным и предполагает анализ и пересмотр значительного объема нормативных актов. В первую очередь предлагается установить в одном законе полномочия органов МПУ (содержание перечня) и удалить все запутанные и противоречивые положения действующего законодательства в этой области. Во вторую очередь должны быть проанализированы те врeменные/частичные/ограниченные полномочия или полномочия делегированного типа – согласно заявленным критериям, – которые уже подвергаются децентрализации органами МПУ, если существующая ситуация и передача их соответствуют принципам и критериям Стратегии. Впоследствии понадобится внести изменения в законодательство. Предпочтительно, чтобы существовал один закон, содержащий все врeменные/ частичные/ ограниченные и делегированные полномочия, переданные местному публичному управлению, даже если в этот закон со временем будут внесены изменения. Следует избегать передачи полномочий посредством законов, регламентирующих другой предмет, в качестве вторичного положения.
Национальная стратегия децентрализации включает четыре принципа, основанных на правах человека: участие, недискриминация, прозрачность и ответственность. В конечном итоге процесс децентрализации в Республике Молдова преследует наряду с другими задачами продвижение прав человека в отношении отдельных лиц и сообществ, социальную интеграцию уязвимых и незащищенных групп населения и обеспечение в процессе развития равных возможностей и защиты достоинства для всех.
Расширение полномочий в области прав человека
Одной из задач процесса децентрализации в Республике Молдова является также обеспечение условий, при которых люди обладают свободой, способностью и ресурсами, необходимыми для того, чтобы изменить свою жизнь, сообщество, в котором они проживают, и чтобы оказать влияние на собственные судьбы.
По мере того как реформа децентрализации будет набирать обороты, во всех процессах усилия будут сконцентрированы наряду с другим на интеграции уязвимых и незащищенных лиц и групп для обеспечения их реальных и полных возможностей оказывать влияние на принятие решений местными, региональными и национальными властями и их участия в разработке и реализации политик.
Участие
Участие является как средством, так и целью и представляет собой очень важный элемент в реализации прав человека в любой стране, обеспечивая способность людей влиять на свою ситуацию, а также обеспечивая гарантирование демократических ценностей. В Республике Молдова децентрализация реализуется с помощью различных средств обеспечения участия общественности (граждан), включая опросы и консультирование с гражданским обществом или заинтересованными группами и обязательства центральных и местных властей регулярно общаться с широкой общественностью.
Недискриминация
Недискриминация является одним из ключевых моментов системы прав человека. Это единственное право, которое находит отражение во всех важных договорах по правам человека. Недискриминация требует как соблюдения формального равенства, означающего, что ни к одному человеку отношение не может по произвольным мотивам отличаться от отношения к другому человеку, так и принятия мер, обеспечивающих отсутствие какой-либо косвенной или непреднамеренной дискриминации. Децентрализация включает все эти законные требования, обеспечивая внедрение ее на справедливой основе и создавая ряд возможностей для изучения различных политических основ в целях обеспечения предоставления всех этих возможностей на справедливых условиях всем лицам и группам в Молдове.
Поддержка уязвимых и незащищенных групп
Как уже отмечалось ранее, в соответствии с основным принципом равенства и недискриминации в рамках процесса децентрализации предпринимаются в случае необходимости специальные меры для обеспечения интеграции уязвимых и незащищенных лиц и групп. Децентрализация представляет собой для Республики Молдова возможность обеспечения на долгий период успеха политик социальной интеграции уязвимых групп.
Прозрачность
Согласно законодательству Республики Молдова прозрачность является законным требованием и ключом к демократическому правлению. Децентрализация нацелена на консолидацию процессов информирования о политических решениях, опубликование информации о бюджетных ассигнованиях и произведенных расходах, широкое информирование общественности о специальных программах, к которым она может получить доступ (особенно в социальной сфере и сфере интеграции), о доступе к информации или о порядке подачи гражданами жалоб, обращений и заявлений.
Ответственность
Целью процесса децентрализации является укрепление ответственности как на уровне выборных органов публичной власти, государственных служащих, так и на индивидуальном уровне. Реформа укрепляет способности местных властей по принятию решений, повышая демократическую и индивидуальную ответственность. Реформа также касается повышения возможности использования демократических средств для обжалования решений, запрашивания помощи и истребования основных прав на всех уровнях.
Мониторинг и оценка
Правительство будет осуществлять мониторинг достижений в процессе децентрализации и будет регулярно обнародовать отчеты и информацию о ходе реформы и влиянии ее результатов на жизнь людей в Республике Молдова.
Результаты, ожидаемые от применения ПОПЧ в децентрализации и МПУ
Целью применения ПОПЧ является создание более эффективной, демократической правительственной структуры в соответствии с европейскими ценностями и интеграцией в Европейский Союз. Существует определенное количество конкретных результатов, ожидаемых от применения в процессе децентрализации и местного управления ПОПЧ, а именно:
- укрепление правового государства в Республике Молдова;
- повышение эффективности предоставления публичных услуг и обеспечение доступа к ним для всех граждан и особенно для уязвимых групп населения;
- снижение уровня коррупции;
- осуществление деятельности государством, местными органами власти станет более прозрачным и ответственным, обеспечивающим недискриминацию и широкое участие общественности;
- содействие процессов экономического развития повышению социальной интеграции; принятие и осуществление местными властями активных и эффективных политик по сокращению социальной изоляции;
- расширение реальных возможностей уязвимых групп населения открыто продвигать свои интересы и пользоваться в полном объеме доступом к публичным услугам, предоставляемым органами МПУ;
- повышение уровня участия в публичной жизни лиц, относящихся к уязвимым группам населения;
- повышение уровня знаний широкой общественности, и в частности лиц, относящихся к уязвимым группам населения, о демократической системе;
- укрепление средствами массовой информации и гражданским обществом своих способностей запрашивать общественную информацию и предоставлять ее гражданам, а также осуществлять мониторинг и оценку внедрения политических решений;
- консолидация возможностей общественности по использованию информации и повышению ответственности лиц, принимающих решения.
Законодательная и нормативно-правовая база, которая формирует основы публичных политик и действий в области равенства полов в Республике Молдова, основана на таких международных инструментах, как Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о политических правах женщин (1952), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979), Пекинская декларация и Пекинская платформа действий (1995), Декларация тысячелетия (2000) и др.
Курс Республики Молдова на интеграцию в Европейский Союз обусловливает присоединение к соответствующим инструментам в данной области, как то: Дорожная карта ЕС по вопросам равенства между женщинами и мужчинами (2006–2010), Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская социальная хартия (пересмотренная) (1996), Декларация о равенстве между женщинами и мужчинами как главном критерии демократии, принятая на IV Европейской конференции министров по вопросам равенства между женщинами и мужчинами (Стамбул, 13–14 ноября 1997 года), Декларация и План действий, принятые на III Саммите глав государств и правительств Совета Европы (Варшава, 16–17 мая 2005 года).
Часто наблюдаются прямые и косвенные нарушения прав женщин, которые встречаются в законах, публичных политиках, бюджетных решениях и т.д. Децентрализация в Республике Молдова может быть эффективным средством для устранения этих явлений путем укрепления демократии и повышения доступа к публичным услугам, предоставляемым местными органами власти, и качества этих услуг, которые должны быть более эффективными и более адаптированными к специфическим нуждам пользователей (мужчин и женщин), включая таковых из уязвимых и незащищенных групп.
Признавая равенство между мужчинами и женщинами в качестве предварительного условия для демократии и развития, продвигая децентрализацию в качестве приоритетной цели, Правительство Молдовы определило, что способствование гендерному равенству должно быть важным элементом в процессе децентрализации, подтверждающим, что демократия, надлежащее управление, равенство между женщинами и мужчинами, а также соблюдение прав человека являются одним из наиболее значимых эффектов, которые будут получены в результате данной реформы.
В рамках этих усилий для повышения эффективности процесса децентрализации учитываются два дополнительных подхода, а именно: внедрение гендерного вектора и продвижение прав женщин, их реальных и эффективных возможностей оказывать влияние на положение вещей и изменять их согласно своим потребностям и специфическим интересам. Эти два подхода вкратце представлены ниже.
Внедрение гендерного вектора
Внедрение гендерного вектора в глобальном плане признается в качестве стратегии «для интеграции проблем и опыта женщин и мужчин в качестве специфических направлений деятельности в разработке, реализации, мониторинге и оценке политик и программ во всех социальных, экономических и политических сферах таким образом, чтобы женщины и мужчины в равной степени воспользовались их результатами, а неравенства не существовало более». (Выводы, утвержденные социальным и экономическим советом ООН на 1997 год).
В контексте децентрализации внедрение гендерного вектора предполагает обеспечение того, чтобы гендерные аспекты и внимание к достижению равенства между женщинами и мужчинами стали одним из оснований деятельности, а именно: разработки стратегии, развития потенциала Правительства, органов МПУ и сообществ, научных исследований, диалога, законодательства, распределения ресурсов и планирования, внедрения и мониторинга.
Важным инструментом для интеграции гендерного вектора в процесс децентрализации, который может обеспечить планирование политик и распределение ресурсов, а также доступ к услугам и предоставление услуг, учитывающих гендерный вектор, является анализ с учетом гендерных аспектов. Проживающие в Молдове различные сообщества и группы женщин и мужчин имеют разные потребности (основанные на различии их ролей и обязанностей в обществе) и неравный доступ к возможностям и ресурсам, в том числе к потенциалу и средствам, которые могли бы обеспечить финансовую поддержку в предоставлении различных местных услуг. Анализ с учетом гендерных аспектов помогает изучить различия в жизни женщин и мужчин, включая те различия, которые привели к экономическому и социальному неравенству по отношению к женщинам, чтобы применять результаты этого анализа при разработке местных, отраслевых и национальных политик и при оказании публичных услуг, с тем чтобы обеспечить позитивные изменения для женщин, подверженных различным формам дискриминации.
Таким образом, применение гендерного анализа на самых ранних стадиях, а также в ходе всего процесса децентрализации усовершенствует планирование и реализацию публичных политик, учитывающих гендерный вектор и продвижение равенства между женщинами и мужчинами.
Другим важным инструментом для продвижения публичных политик, учитывающих гендерный вектор, является бюджетное планирование, учитывающее гендерный вектор (GRB), которое представляет собой форму бюджетного планирования, программирования и ассигнования, способствующую продвижению гендерного равенства и реализации прав женщин. Такого рода бюджетное планирование ведет к определению и применению мер, необходимых для соблюдения прав женщин и обеспечения равенства между женщинами и мужчинами. В контексте децентрализации в Республике Молдова применение бюджетного планирования, учитывающего гендерный вектор, относится к анализу воздействия реальных доходов и расходов публичных органов на женщин и девочек по сравнению с мужчинами и мальчиками. Такого рода бюджетное планирование не предполагает ведение отдельных бюджетов для женщин и не имеет целью увеличение расходов на специфические женские программы. Скорее, бюджетное планирование, учитывающее гендерный вектор, помогает центральным и местным органам публичной власти решать, как скорректировать публичные политики и где должны быть перераспределены ресурсы для сокращения гендерного неравенства. Статистические данные, разделенные по гендерному признаку, являются ключом к бюджетному планированию, учитывающему гендерную проблематику, которая нуждается в улучшении сбора и анализа данных на местном уровне.
Расширение полномочий женщин (women empowerment)
Это условие относится к получению женщинами контроля над собственными жизнями. Данный подход включает в себя деятельность по повышению уровня сознательности, развитию уверенности в себе, расширению возможностей, повышение доступа к ресурсам и контроля над ними, меры, предназначенные для преобразования структур и институтов, консолидирующих и продолжающих дискриминацию и неравенство по половому признаку.
Применение данного подхода в контексте децентрализации включает некоторые целенаправленные действия, призванные увеличить представительство женщин в органах МПУ, включая, но не ограничиваясь такими позитивными действиями, как установление долей участия (часть 1 статьи 4 о временных специальных мерах Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, ратифицированной Республикой Молдова 1 июля 1994 года) и увеличение их воздействия на местные процессы принятия решений с предоставлением таким образом возможности женщинам – местным резидентам участвовать в совместном планировании и исполнении бюджета, подталкивая выборных официальных лиц к реагированию на проблемы незащищенных групп женщин.
Результаты, ожидаемые от применения интеграции гендерного вектора и прав женщин (расширение полномочий) в децентрализации и МПУ
Целью применения гендерного вектора и расширения прав женщин в процессе децентрализации является обеспечение демократического развития, отражающего в равной степени потребности и интересы женщин и мужчин в соответствии с обязательствами в рамках ООН и европейскими ценностями. Ожидаемыми результатами являются:
- институциональное участие, прозрачное и ответственное, групп женщин, правозащитников по вопросам пола, неправительственных организаций и женщин, подверженных дискриминации, в планировании политик, бюджетном планировании и мониторинге местных и отраслевых стратегий;
- высокий уровень соответствия стратегий и местных бюджетов нуждам и интересам женщин в целом и незащищенных женщин в частности, особенно подвергающихся различным формам дискриминации;
- повышение эффективности политик и МПУ на основе усовершенствованной статистики о местных резидентах с разбивкой по полу, возрасту, инвалидности и другим критериям;
- расширение реальных возможностей женщин в целом и подверженных дискриминации в частности участвовать в процессе принятия решений и продвижения специфических нужд и интересов; улучшение доступа к публичным услугам;
- повышение обязательств Правительства и органов МПУ и улучшение их возможностей по планированию и реализации политик, учитывающих гендерный вектор, с целью снижения любой формы дискриминации по гендерному признаку;
- приведение Национальной стратегии децентрализации и отраслевых стратегий в соответствие с Национальной программой по обеспечению гендерного равенства на 2010–2015 годы и национальным законодательством по вопросам гендерного равенства;
- расширение возможностей участия в реализации процесса децентрализации групп женщин и специалистов по гендерным вопросам.
В Молдове уязвимые группы были выявлены на основе следующих критериев: 1) доход, 2) возраст, 3) ограниченные возможности (инвалидность), 4) язык/этническая принадлежность, 5) религия, 6) сельская местность, 7) пол, 8) род занятий. Эмпирические данные и исследования демонстрируют наличие официальных данных и многочисленных источников информации, в том числе неправительственных.
Классификация уязвимых групп населения согласно признакам, установленным на основе релевантных критериев, включает следующее:
1) бедность: а) пожилые люди; b) большие домохозяйства; c) дети;
2) возраст (подвержены социальному исключению, стигматизации, безработице): а) пожилые люди; b) молодежь;
3) ограниченные возможности (подвержены социальному исключению, стигматизации, неадекватному участию): а) лица с ограниченными психическими возможностями; b) дети с ограниченными возможностями; с) пожилые люди с ограниченными возможностями;
4) язык/этническая принадлежность (недостаточный доступ к образованию, стигматизация): а) ромы; b) болгары; c) украинцы; d) гагаузы; e) молдаване с левобережных районов Днестра;
5) религия (проблемы с регистрацией, с религиозными службами, стигматизация): а) мусульмане, b) неправославные христиане, с) иудеи;
6) сельская местность (неадекватный доступ к инфраструктуре, высокий уровень безработицы): а) дети школьного возраста, b) активная часть населения;
7) пол (стигматизация, безработица, уровень оплаты труда): а) женщины; b) жертвы торговли людьми, жертвы насилия в семье;
8) род занятий (неадекватный доступ на рынок труда): а) сельскохозяйственные предприниматели; b) молодые специалисты.
Выводы и рекомендации специализированных органов ООН, ЕС и БДИПЧ/ОБСЕ по данному вопросу:
- слабые механизмы институциональной поддержки. Неадекватное функционирование, неспособность отвечать потребностям лиц, подверженных риску оказаться социально исключенным, и, таким образом, неспособность создать для них возможности;
- дискриминационное законодательство либо неадекватное внедрение его положений. Несовершенное законодательство может усиливать изоляцию социальных групп. Иногда законодательство может быть адекватным и предусматривать меры по защите незащищенных групп, однако низкая способность применения этого законодательства делает его бесполезным;
- дискриминационные практики, вытекающие из благоприятствования определенным лицам. Предубеждения и дискриминация, обусловленные социальными и политическими привилегиями, также могут привести к социальному исключению. Например, оказание предпочтений определенной группе и дискриминация на основе этнической принадлежности и пола могут привести к социальной изоляции отдельных категорий лиц на рынке труда и т.д. В крайних случаях социальное исключение могут породить прямая враждебность и насилие по отношению к определенным группам;
- политические и институциональные барьеры. Публичные учреждения могут способствовать социальному исключению из-за непонимания динамики уязвимости, бедности и социального исключения или из-за формального мониторинга. Процесс принятия решений может быть неэффективным в отношении защиты социально исключенных групп, особенно из-за отсутствия вовлеченности и недостаточности ресурсов;
- социальные ценности и дискриминационные культурные практики. Социальная изоляция может сохраняться на культурном и на традиционном уровне. В этом контексте культурная изоляция представляет собой дифференцированный доступ социальных групп к материальным и социальным благам по причинам, не являющимся структурными.
Общие рекомендации в отношении уязвимых групп в контексте децентрализации:
1) ответственность/прозрачность: процесс разработки правительственных политик и решений органами МПУ должен содержать компонент анализа влияния на уязвимые группы населения (или, более обобщенно, анализ воздействия на права человека), решения центральных органов власти, оказывающие воздействие на местные сообщества, должны подвергаться анализу их влияния на уязвимость;
2) ответственность/прозрачность: решения местных органов власти подлежат опубликованию и должны быть доступными для пересмотра их заинтересованными сторонами и уязвимыми группами, включая решения по планированию и перепланированию территориальных границ, которые связаны с использованием и эксплуатацией средств и ресурсов;
3) децентрализация определенного процента содержания образовательных учебных программ (в том числе лингвистических) и местных учебных программ (до 30 процентов) на уровне органов МПУ обоих уровней в рамках единого и интегрированного финансирования системы доуниверситетского образования;
4) расширение доступа органов МПУ к грантам и субсидиям Правительства для создания местных коммунитарных центров, обеспечивающих нужды уязвимых групп;
5) возможность органов МПУ первого уровня создавать центры семейных врачей и медицинские пункты, финансируемые частично или полностью за счет средств Национальной компании медицинского страхования;
6) применение в рамках разработки, внедрения, мониторинга и оценки политик децентрализации усовершенствованных данных с разбивкой по множеству параметров/векторов уязвимости: территория, этническая принадлежность, возраст, пол, инвалидность и др. Возможность сбора данных относительно различных групп уязвимости посредством официальной статистики, различных административных источников, включая Реестр домашних хозяйств (Национальное бюро статистики), социально-экономические показатели условий жизни сообществ и SADI (Министерство экономики), базы данных о социальной помощи и инвалидности (Министерство труда, социальной защиты и семьи), а также путем качественных и количественных выборочных исследований, проводимых внутри сообществ, особенно посредством использования Обследования бюджетов домашних хозяйств, Изучения рынка труда и т.д. Надлежащее развитие потенциала Национального бюро статистики, соответствующих министерств и органов МПУ.
anexa nr.2
Ст. 1. – Утвердить:
а) Национальную стратегию децентрализации, представленную в приложении 1, являющемся неотъемлемой частью настоящего закона;
b) План действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012–2015 годы, представленный в приложении 2, являющемся неотъемлемой частью настоящего закона.
Ст. 2. – Правительству:
a) привести национальные программы и планы действий в соответствие с задачами и приоритетами, изложенными в указанной Стратегии;
b) обеспечить внедрение указанных Стратегии и Плана действий и ежегодно представлять Парламенту отчеты о развитии процесса децентрализации.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ПАРЛАМЕНТА Мариан ЛУПУ
№ 68. Кишинэу, 5 апреля 2012 г.
Приложение 1
НАЦИОНАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
Предисловие
Национальная стратегия децентрализации (далее – Стратегия) является основным программным документом в сфере местного публичного управления, который определяет национальные механизмы децентрализации и обеспечения подлинной местной автономии органов местного публичного управления.Предисловие
Стратегия определяет среднесрочные цели и задачи (три-пять лет) по реализации приоритета, связанного с децентрализацией власти и обеспечением местной автономии в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления (далее – Европейская хартия), ратифицированной Республикой Молдова 16 июля 1997 года.
Концепция децентрализации и задачи политики децентрализации соответствуют опыту европейских стран, стремлению к европейской интеграции и двусторонним соглашениям между Республикой Молдова и Европейским Союзом.
Разработка Стратегии вытекает из необходимости стратегического планирования процесса децентрализации в целях консолидации потенциала органов местного публичного управления, улучшения менеджмента и качества предоставляемых гражданам публичных услуг.
Разработка Стратегии осуществлялась с учетом действующей нормативной базы, существующих политик, достижений и недостатков ранее реализованных стратегических политик, требований, выдвигаемых в процессе европейской интеграции, принципов наилучших практик, связанных с критериями подготовки к присоединению к европейскому сообществу, и одновременно с учетом специфических особенностей развития органов местного публичного управления в Республике Молдова.
В целях интегрированной координации процесса стратегического и отраслевого планирования в сферах, подлежащих децентрализации, положения Стратегии были согласованы с соответствующими программными документами, с реформой центрального публичного управления, другими реформами, представляющими операциональную преемственность действий Национальной стратегии развития.
В целях Стратегии используются и развиваются понятия, определенные в Законе об административной децентрализации № 435-XVI от 28 декабря 2006 года, применение которого было обусловлено наличием программных документов, устанавливающих четкие этапы реализации процесса административной децентрализации в Республике Молдова.
Обязательство Правительства обеспечить при разработке Стратегии прозрачность, участие и диалог со всеми заинтересованными сторонами и партнерами по развитию было выполнено и возрождением Паритетной комиссии по децентрализации, являющейся консультативным органом по мониторингу и координированию процесса децентрализации и включающей равное число представителей правительственного и неправительственного секторов.
Для выполнения указанных выше задач Паритетная комиссия создала рабочие группы по децентрализации, состоящие из представителей органов центрального и местного публичного управления, гражданского общества, научно-академической среды и партнеров по развитию.
Подход с учетом прав человека и равенства полов был фундаментальным и интегральным принципом в ходе разработки Стратегии. Исходя из этого, особое внимание уделялось принципам участия, недискриминации, прозрачности, ответственности и равенства между женщинами и мужчинами.
Разработке Стратегии предшествовали комплексные исследования и анализ в области административной и финансовой децентрализации, составление отчетов по оценке потенциала органов местного публичного управления, экспертных заключений по существующей законодательной базе в области организации и функционирования местного публичного управления, которые служат разносторонней информационной поддержкой и представлены в приложениях к настоящему документу.
В ходе деятельности по разработке Стратегии рабочие группы по децентрализации пользовались специализированной методологической поддержкой группы международных и местных экспертов в рамках Совместной программы интегрированного местного развития при финансовой поддержке Правительства Швеции, Программы Объединенных Наций по развитию (ПРООН), Организации Объединенных Наций по гендерному равенству и расширению прав женщин (UN Women) и Совета Европы (CoE).
Предложения, представленные в Стратегии, являются результатом обширных консультаций с представителями органов местного публичного управления первого и второго уровней, которые проводились через представительную ассоциацию Конгресс местных органов власти Молдовы (CALM), с представителями гражданского общества, которые проводились через посредство Национального совета по участию (CNP), и с другими заинтересованными сторонами.
Часть 1. Местное публичное управление:
текущая ситуация и определение проблем
Европейская хартия гарантирует право местных органов публичной власти располагать действенным потенциалом для разрешения и управления в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел. Данное право предусмотрено и в Конституции Республики Молдова, Законе об административной децентрализации № 435-XVI от 28 декабря 2006 года, Законе о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 года, в которых установлено, что органы местного публичного управления пользуются автономией в принятии решений, организационной автономией, автономией в финансовом управлении и имеют право на инициативу во всем, что касается управления местными публичными делами, осуществляя свои полномочия в пределах управляемой территории и в рамках закона. текущая ситуация и определение проблем
Экономическое, социальное и политическое развитие в Республике Молдова в последние годы выявило необходимость глубокой и действенной реформы в области публичного управления, особенно местного публичного управления. Программа деятельности Правительства на 2011–2014 годы четко устанавливает, что «сближение Республики Молдова с Европейским Союзом возможно только в условиях государства, в котором структуры с высокой иерархией заменены на децентрализованные, прозрачные и гибкие структуры, основанные на верховенстве закона, гражданских прав и свобод. Правительство обеспечит согласованность реформы центрального управления с реформой местного управления и передачу полномочий, в том числе в области публичных финансов, органам местного публичного управления. Децентрализация власти и наделение органов местного публичного управления реальной властью будут иметь важное значение для всестороннего развития регионов с децентрализацией экономической деятельности на всей территории Республики Молдова.».
В последние годы в рассматриваемом направлении были сделаны важные шаги как по предложению Правительства, так и по местным инициативам выборных органов. Так, Правительство предприняло важные меры по улучшению некоторых аспектов, касающихся законодательной базы в области местных финансов; предложило поддержку децентрализации в ключевых областях и областях воздействия на социальную среду, таких как образование, социальное обеспечение и другие, с целью оказания государством помощи через местные органы власти; начало обширную консультативную процедуру и создало соответствующие институциональные механизмы сотрудничества с органами местного публичного управления (далее – органы МПУ) и другими социальными субъектами с целью системного подхода к процессу децентрализации. Одним из результатов предпринятых мер и является Стратегия. Вместе с тем многие органы МПУ первого и второго уровней выдвинули успешные инициативы по продвижению некоторых проектов развития, предприняли непростые меры по реструктуризации систем социального субсидирования и продемонстрировали большую открытость и компетентность в диалоге с органами центрального публичного управления (далее – органы ЦПУ).
Все это является обещающим началом для преобразования системы местного публичного управления в соответствии с европейскими принципами, принципами автономии и ответственности путем действенного партнерства Правительство – органы МПУ. Однако последние исследования и анализ выявили несколько важных проблем функционирования органов МПУ во взаимоотношениях с органами ЦПУ, мешающих органам МПУ предоставлять адекватные публичные услуги всем жителям Республики Молдова, независимо от того, живут они в столице или в маленьком сельском населенном пункте. Данные проблемы создают неравенство среди населения, в рамках специфических уязвимых групп, как, например, группы, подверженные социальной изоляции, бедности, дискриминации, маргинализации, с ограниченным или несуществующим доступом к основным услугам, к благам местного развития, к участию в местном развитии и в процессе принятия решений, а именно: бедные, пожилые люди, женщины, лица с ограниченными возможностями, ВИЧ-инфицированные лица, хозяйства без родителей, с одним родителем или управляемые детьми, а также брошенные дети, одинокие родители, этнические, лингвистические и религиозные меньшинства, особенно ромы и другие, а также прочие лица и группы, наиболее подверженные риску дискриминации или социального исключения.
Прежде всего де-юре органы МПУ Республики Молдова обладают объявленной полной автономией, однако де-факто эта автономия ограничена, частично из-за вмешательства органов ЦПУ в их повседневную деятельность, частично по причине имеющихся у них финансовых ресурсов, которые не соответствуют потребностям и отсутствию которых сопутствует также слишком раздробленное административно-территориальное устройство, и частично по причине недостаточного институционального и административного потенциала. Данные условия ведут к снижению уровня ответственности органов МПУ перед обществом, которое должно быть главным получателем и распорядителем, если речь идет об использовании ресурсов и адаптации публичных услуг к местным нуждам.
Второй Отчет о Целях развития тысячелетия подчеркивает такие проблемы, как постоянные трудности в обеспечении медицинскими услугами, инфраструктурой водоснабжения и санитарной инфраструктурой, эффективным и качественным доуниверситетским образованием для всех. Некоторые уязвимые группы, в частности меньшинство ромов, отстают по ключевым показателям социальной интеграции, особенно в области образования (Правительство при поддержке агентств ООН в Молдове, Отчет о Целях развития тысячелетия: Республика Молдова, сентябрь 2010 года). В то же время экономический кризис, затронувший центральные и местные публичные бюджеты органов публичного управления во всей Европе, не обошел стороной и Республику Молдова. Сложности в поддержании уровня финансирования основных публичных услуг наложили свой отпечаток на бюджеты 2009, 2010 и 2011 годов. В этих тяжелых условиях Правительство поддержало в некоторой мере бюджеты органов МПУ, приняв на себя основное бремя, обусловленное снижением поступлений в публичный бюджет.
Представление текущей ситуации структурировано следующим образом:
I. Децентрализация услуг и полномочий
II. Финансовая децентрализация
III. Имущественная децентрализация и местное развитие
IV. Административный потенциал органов МПУ
V. Демократия, этика, права человека и равенство полов.
Предпринятые в процессе разработки Стратегии меры были направлены на анализ основных проблем, возникающих в каждой из указанных областей, и разработку обоснованных решений с четкими планами их реализации в целях повышения эффективности и ответственности публичного управления по отношению к населению путем более действенного применения принципов Европейской хартии. В расчет была принята и проблема, вызванная отсутствием соотнесения реформы органов МПУ с проводимыми реформами органов ЦПУ, являющаяся одной из причин, оказавших отрицательное влияние на результаты предыдущих реформ в области публичного сектора. В основе Стратегии лежит также плотный подход к правам человека и равенству полов с сосредоточением на принципах участия, недискриминации, прозрачности и ответственности. Эти принципы, включая принцип оценки с точки зрения прав человека и равенства полов, применяются для уменьшения возможного отрицательного влияния данной реформы на некоторые группы из числа особо уязвимого населения.
I. Децентрализация услуг и полномочий
Политическая и административная децентрализация является комплексным и крайне трудным процессом, требующим долгосрочных периодов согласованных действий, вовлекающим волю и решительность политиков, ответственных за принятие решений. Данный процесс характерен для многих стран Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы, находящихся в переходном периоде. Стратегия предполагает согласование внутренней институциональной и законодательной базы с европейским законодательством и рекомендациями ЕС, с положениями Европейской хартии, устранение дисфункциональности, выявленной рядом исследований в области МПУ, консолидацию местной автономии и демократии.Текущая ситуация характеризуется совокупностью сложных эволюций, частичных неконсолидированных достижений в повседневной практике, двусмысленностей законодательства, неясностей относительно порядка осуществления некоторых полномочий. Как указанные исследования, так и представительные ассоциации органов МПУ подчеркивают ряд пробелов, которые незамедлительно должны быть вынесены на рассмотрение исполнительной и законодательной власти Республики Молдова, а именно:
Нечеткое, неясное и неполное разграничение полномочий между органами публичного управления различных уровней. Разграничение полномочий между органами МПУ первого и второго уровней является неясным и противоречивым, а в некоторых случаях оно просто отсутствует. Большинство видов деятельности, указанных в качестве собственных полномочий, определено нечетко, а в некоторых случаях они относятся и к компетенции вышестоящего уровня. Такое положение позволяет осуществлять двойственную и двусмысленную интерпретацию ответственности/полномочий административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) различных уровней. Нет четких технических и функциональных критериев, которые были бы узаконены и использовались специально для определения, разграничения, предоставления и финансирования полномочий.
Передача ответственности/полномочий без обеспечения соответствующими финансовыми средствами на их осуществление. В Республике Молдова, равно как и во многих других странах, находящихся в переходном периоде, децентрализация некоторых публичных служб и передача некоторых видов ответственности/полномочий были произведены без параллельной передачи ресурсов, необходимых для их осуществления, что привело к появлению явного вертикального дисбаланса в финансировании. В результате осуществление этих полномочий является затруднительным, а иногда и невозможным для мелких АТЕ либо имеющих бюджет с низким потенциалом. При этом отсутствует механизм, гарантирующий АТЕ среднесрочные и долгосрочные финансовые ресурсы, необходимые для осуществления ответственности/полномочий, переданных государством.
Передача ответственности/полномочий на уровни органов МПУ не учитывает фактические экономические ресурсы этих органов и их способность получать значительный доход, который бы покрывал существенную часть расходов на общественные нужды. Большинство налогов с высокой собираемостью вливаются в государственный бюджет, а для органов МПУ устанавливаются налоги и сборы, предполагающие низкую налоговую прибыльность. Отсутствуют механизмы фактической стимуляции органов МПУ и поощрения развития местной экономики, а также косвенно – расширения налоговой базы АТЕ.
Чрезмерное вмешательство органов ЦПУ и органов МПУ второго уровня в процесс управления финансовыми ресурсами органами МПУ первого уровня, в том числе произвольное выделение трансфертов, ведет к неоправданному вмешательству в местную автономию и к воздействию на способность органов МПУ оказывать качественные публичные услуги жителям АТЕ.
Неопределенный статус служб, находящихся в ведении органов МПУ второго уровня, и путаница между ними и деконцентрированными службами. Законодательство и административная практика Республики Молдова не устанавливают четко основные различия между децентрализованными, деконцентрированными и делегированными службами. Во многих учреждениях ЦПУ существует тенденция рассматривать на практике службы/учреждения, децентрализованные на районном уровне, как деконцентрированные службы/учреждения, на которые они могут воздействовать и к которым могут непосредственно и произвольно применять свою управленческую власть, что подтверждается и различными отчетами по анализу общей ситуации в публичном секторе Республики Молдова.
Уязвимые группы населения сталкиваются с трудностями в доступе к местным публичным услугам. Хотя все население в целом сталкивается с трудностями в том, что касается доступности и качества местных публичных услуг, лица, относящиеся к уязвимым группам, находятся в более тяжелом положении. Из-за бедности, дискриминации, стигматизации, отсутствия надлежащей институциональной и нормативной базы публичные услуги на местном уровне являются менее доступными в отношении уязвимых лиц или имеют более низкое качество в случае использования их уязвимыми лицами. В этом контексте меры, предназначенные для уязвимых групп, являющиеся составной частью политик по наделению правами и отсутствию дискриминации, становятся ключевыми факторами в улучшении доступа к публичным услугам и качества этих услуг для всего населения.
II. Финансовая децентрализация
Ратификация Европейской хартии стала важным шагом к гарантированию эффективной бюджетной автономии, реальной для сообществ страны, в связи с чем был принят и ряд правил, учитывающих передовой опыт и оказывающих положительное воздействие на местные публичные финансы.Этот документ означал для Республики Молдова определенную стабильность основных механизмов местного самоуправления, в том числе финансового характера, которые были предусмотрены в Конституции и органических законах. Так, за период, прошедший с момента ратификации Европейской хартии, были приняты законы, определяющие систему местных доходов и систему трансфертов; установлены рациональные пределы автономии в использовании выделенных средств на субнациональном уровне, когда органы каждого из двух уровней власти теоретически владеют необходимыми ресурсами и возможностью принимать решения по их использованию; создан механизм обеспечения территориальной сплоченности путем трансфертов из центрального бюджета, который в принципе должен обеспечивать определенный уровень сбалансированности ресурсов, доступных из расчета на душу населения, между АТЕ одного уровня.
В результате применения принципов, вытекающих из Европейской хартии, органы МПУ Республики Молдова укрепились и получили к концу прошлого десятилетия опыт в данной области. Тенденция стала заметной по возросшему значению, которое органы МПУ приобрели в управлении местными бюджетами: общая сумма расходов, понесенных на местном уровне, возросла с менее чем 7 процентов от валового внутреннего продукта (далее – ВВП) в середине 90-х годов до 10,8 процента от ВВП в 2010 году.
Важное достижение последнего времени отражает и тот факт, что ряд основных вариантов политики финансирования местных органов власти широко обсуждается, и это допускает возможность принятия решения, соответствующего социальному консенсусу. Указанные фундаментальные варианты предполагают такие цели, которые не могут быть достигнуты одновременно, а требуют разумного и оговоренного компромисса, которым могли бы стать:
- расширенная финансовая автономия АТЕ в противовес горизонтальному уравновешиванию; стабильные и прогнозируемые правила выделения средств в противовес гибкости, необходимой для адаптации к переменчивым экономическим реалиям;
- строгое субсидирование в противовес распределению полномочий по уровням органов МПУ в соответствии с критериями эффективности.
Только постепенное продвижение к социальному консенсусу в этих сферах может гарантировать долгосрочную стабильность системы местных финансов.
В последние годы было, однако, установлено, что применение на практике норм Европейской хартии не такой уж простой процесс. Часто административные традиции не соответствуют духу новых европейских практик; в других случаях институциональные изменения происходили либо слишком быстро, для того чтобы данная практика прижилась, либо, напротив, не заходили слишком далеко. Таким образом закрепился ряд недостатков в системе местного финансирования, которые в настоящий момент оказывают сильное воздействие на местную автономию, а именно:
Ограниченная финансовая автономия в том, что касается местных налогов и сборов, недостаточный налоговый потенциал, отсутствие стимулов для расширения налоговой базы. АТЕ Республики Молдова располагают недостаточной налоговой базой, а местная экономика сталкивается с неспособностью получить доходы в достаточном размере. Доходы ограничены и не позволяют повысить уровень ответственности органов МПУ перед местными сообществами налогоплательщиков. Органы МПУ не располагают значительными собственными источниками дохода и поэтому не могут принимать решения и самостоятельно улаживать многие возникающие проблемы. Нынешние местные налоги и сборы составляют незначительные суммы и представляют небольшую долю в местных бюджетах – менее 15 процентов местного бюджета. К тому же органы МПУ обладают ограниченными полномочиями для: (i) изменения уровней или базы местных налогов и сборов, предусмотренных в Налоговом кодексе; (ii) периодической переоценки недвижимого имущества; (iii) установления своих налоговых льгот по местным налогам и сборам.
Бюджетная зависимость каждого уровня публичного управления от вышестоящего, обусловленная: (i) недостаточностью собственных доходов органов МПУ; (ii) вертикальным дисбалансом, порожденным расхождениями между распределением ответственности и источниками доходов различных уровней управления (раздел I – Децентрализация услуг и полномочий); и (iii) некоторыми унаследованными практиками, предполагающими включение бюджетов органов МПУ первого уровня в бюджеты органов МПУ второго уровня. Результатом является чрезмерное вмешательство центральных органов власти и зачастую органов власти районного уровня в управление собственными местными финансовыми ресурсами. Вследствие этого между уровнями МПУ возникают неофициальные отношения подчиненности, не предусмотренные в действующем законодательстве, но сохраняющиеся на практике.
Подрыв налоговой базы законодательным предоставлением множества льгот и послаблений. Это ведет к уменьшению налоговой базы, снижению собственных доходов органов МПУ и налоговой справедливости созданием благоприятных условий для некоторых хозяйствующих субъектов или социальных категорий. Местные органы власти не обладают реальными правами и рычагами для воздействия на налогоплательщиков с целью обеспечения возможности и полноты уплаты местных налогов и сборов.
Следствием неэффективности существующей системы трансфертов между органами ЦПУ и органами МПУ различных уровней является снижение собственных усилий органов МПУ по сбору налогов. Согласно существующим практикам бюджеты органов МПУ пополняются за счет трансфертов по принципу справедливости. Так органы МПУ, повышающие бюджетные доходы за счет собственной местной инициативы, могут быть косвенно наказаны снижением сумм трансфертов из государственного бюджета в местный бюджет. Другим недостатком системы является немотивированное осуществление трансфертов в два этапа – сначала в районный бюджет, а затем в бюджеты органов МПУ первого уровня.
Нестабильность всей системы местных финансов (доходов, расходов, бюджетных процедур), продолжающаяся из года в год. Это означает не только то, что система много раз менялась за последние два десятилетия, но и то, что данные изменения были довольно непредсказуемыми, что повлияло на и без того сниженную способность органов МПУ планировать свои ресурсы. В целом, хотя характеристики финансовых политик на местном уровне (источники доходов, расходов, процессы) и предусмотрены законодательством, они слишком легко могут меняться каждый год законом о государственном бюджете. Это затрудняет многолетнее бюджетное планирование и всю систему финансового управления на местном уровне.
Низкая прозрачность выполнения бюджета на всех уровнях МПУ и низкая способность соответствующих центральных учреждений к комплексному анализу результатов исполнения местных бюджетов. Текущий бюджетный анализ не включает: сравнительную оценку удельной стоимости услуг; наиболее развитые показатели местных налоговых возможностей и др. Результатом повышения на уровне Правительства способности более точного прогнозирования финансовых тенденций и стоимостных тенденций на местном уровне станет обоснование решений национальной политики на более точных данных и возможность фактического перехода к программным бюджетам.
III. Имущественная децентрализация
и местное развитие
В период перехода к рыночной экономике в Республике Молдова было пройдено несколько этапов имущественной реформы и имущественной децентрализации. Закон о собственности № 459-XII от 22 января 1991 года и Земельный кодекс № 828-XII от 25 декабря 1991 года впервые ввели в систему национального права институт частной собственности, в том числе на земельные участки. Закон о приватизации № 627-XII от 4 июля 1991 года впервые предусмотрел возможность приватизации, в том числе земельного фонда. На основании Постановления Правительства № 561 от 1 сентября 1992 года при органах МПУ были созданы службы государственного землеустройства. Принятие новой законодательной базы, касающейся режима собственности, императивное закрепление в Конституции Республики Молдова права частной собственности послужили основой для реформирования имущественных отношений, перераспределения имущества, передачи его в частную собственность, в том числе местным АТЕ.и местное развитие
С принятием Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли № 1308-ХIII от 25 июля 1997 года земля фактически была введена в гражданское обращение. Старая система учета недвижимого имущества, в том числе его отдельная регистрация (земля – органами местного публичного управления; строения – бюро технической инвентаризации) оказалась неэффективной в условиях рыночной экономики. Поэтому был разработан и принят Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-ХIII от 25 февраля 1998 года, предусматривающий систему регистрации недвижимого имущества и прав на него, соответствующую международным требованиям.
Таким образом, в период после приобретения независимости в Республике Молдова были проведены радикальные реформы, в соответствии с которыми значительная часть имущества, находившегося в исключительной собственности государства, была приватизирована, перераспределена в частную собственность граждан, а также АТЕ. Эти реформы продолжаются и в настоящий момент, они еще не завершены. Недавно проведенные исследования в сфере имущественных отношений АТЕ с различными субъектами (публичными или частными) свидетельствуют о существовании множества проблем, негативно отражающихся на деятельности органов МПУ. Наиболее важными из них являются следующие:
Частичное разграничение и неопределенность правового режима государственной собственности и собственности АТЕ, в том числе имущества, относящегося к публичной сфере и частной сфере как государства, так и АТЕ. Неопределенное положение собственности АТЕ и государственной собственности обусловлено: (i) отсутствием критериев и способов разграничения собственности; (ii) отсутствием норм и методологических инструкций по осуществлению разграничения; (iii) неясностью полномочий органов МПУ в процессе разграничения; (iv) злонамеренным характером разграничений, осуществляемых центральными органами власти (они являются нечеткими и не учитывают имущественные интересы местных сообществ и принципы местной автономии); (v) неясным правовым статусом многих категорий имущества на территории местных сообществ, в частности таких, как инженерные сети и сооружения, водопроводы, газопроводы, объекты энергетической системы и др. Проблема разграничения государственной собственности и собственности АТЕ непосредственно влияет и на ситуацию с разграничением имущества, относящегося к публичной сфере АТЕ, и имущества, относящегося к их частной сфере. До настоящего времени так и не проведено окончательное разграничение имущества, находящегося в собственности АТЕ. Неразграничение имущества по сферам, равно как и отсутствие его надлежащего учета ведут к неопределенности, путанице и противоречиям в процессе управления имуществом государства и имуществом АТЕ.
Недостаточное регулирование имущественных отношений между АТЕ, государством и другими субъектами права. Вопреки положениям новых законодательных актов дисфункциональность законодательной базы принципиального характера сохраняется, что препятствует развитию имущественных отношений местных сообществ в соответствии с принципами местной автономии и децентрализации. Остаются неопределенными и положения, касающиеся получения органами МПУ права собственности, лишения их этого права и гарантирования им имущественных прав. Лишены четкости и прозрачности и процедуры инвентаризации, оценки, регистрации и учета собственности. Не применяются нормы, касающиеся права АТЕ требовать передачи в публичную собственность недвижимого имущества, расположенного на их территории и использующегося в интересах соответствующего местного сообщества. Органы МПУ не участвуют в принятии решений по управлению и распределению материальных благ, являющихся результатом использования лесных и водных ресурсов. Имущественные права и интересы местных сообществ ограничены и не учитываются в процессе использования недр.
Неэффективное управление имуществом, обусловленное неопределенностью права собственности на инфраструктуру, в том числе муниципальных предприятий. Основными недостатками в управлении местным имуществом являются: (i) неопределенный статус инфраструктуры коммунальных предприятий, построенных за счет фондов органов МПУ или частных инвесторов; (ii) сложный, запутанный и затратный механизм концессии имущества и публичных услуг; (iii) неопределенный статус инфраструктуры коммунальных предприятий, построенных за счет средств фондов граждан и частных инвесторов; (iv) ограниченные полномочия органов МПУ в области управления местным имуществом, налогообложения различных хозяйствующих субъектов, в том числе государственных, использующих имущество, находящееся на территории АТЕ, без внесения в местные бюджеты определенной платы за его использование; (v) отсутствие механизмов реализации таких партнерств, как публичное – публичное, публичное – частное, публичное – публичное – частное, результатом чего являются снижение активов, низкое качество услуг и завышенная стоимость их предоставления.
Изложенные проблемы обусловливают сохранение неопределенности правового статуса имущества АТЕ, усиление путаницы и противоречий между собственниками, ограничение полномочий органов МПУ в распоряжении имуществом. В результате местные сообщества не заинтересованы в содержании местного имущества и лишены надежных и важных источников доходов, которые могли бы способствовать обеспечению долгосрочного процесса местного развития.
Результатом всех проанализированных в предыдущих разделах процессов развития и механизмов является то, что недостатки в деятельности органов МПУ отражаются в совокупности в слабой способности к разработке и внедрению стратегий развития и планирования конкретных действий. В целом муниципальным и районным органам власти известны установленные законом меры и практические действия, которые необходимо предпринять для разработки стратегий с учетом будущих потребностей, а некоторые из них даже ведут разработку отдельных стратегий. Плановая иерархия также имеет четкий законный статус, и взаимная соотнесенность документов разных уровней – республиканского, районного, местного – понятна.
Неполные национальные базы данных, неактуализированные генеральные градостроительные планы и стратегии местного развития. Согласно действующему законодательству органы МПУ обязуются составлять, обновлять и утверждать генеральный градостроительный план населенного пункта как рабочий инструмент, являющийся правовой основой для реализации программ и процессов развития в течение срока его действия. Исследования показывают, что 90 процентов населенных пунктов страны либо не располагают генеральным градостроительным планом, либо имеют его устаревший вариант. Генеральные градостроительные планы населенных пунктов должны учитывать положения документации по обустройству территории (Плана обустройства национальной территории, региональных планов обустройства территории), других градостроительных документов, которые также отсутствуют. По этим причинам деятельность, связанная с зонированием территории, установлением и разграничением земельных участков, определением условий строительства и разграничением запретных или охраняемых зон, организацией путей сообщения, соотнесением с региональными планами и продвижением потенциала социально-экономического развития, осуществляется неорганизованно и в отсутствие единого видения дальнейшего развития. К тому же не существует достоверной статистики и системы сбора и анализа данных с разбивкой по полу, возрасту и этническому происхождению.
Отсутствие заинтересованности в использовании и готовности использовать современные формы территориального сотрудничества (полюсы роста, метропольные зоны, микрорегионы и т.д.), способствующие интенсификации процесса местного развития. В условиях, когда административно-территориальное устройство является чрезмерно раздробленным, необходимо разработать и применять эффективные формы и методы, оптимальные для укрепления АТЕ, непосредственно способствуя интенсификации процесса местного развития. В этом отношении существует много вариантов, как, например, добровольное территориальное объединение, межмуниципальное сотрудничество, полюсы роста, метропольные зоны, микрорегионы и т.д. Эти формы территориального сотрудничества содействовали бы территориальной консолидации и соответственно генерировали доходы, непосредственно отражающиеся на качестве жизни местного населения.
Недостаточные ресурсы и полномочия для внедрения стратегий развития и привлечения внешних финансовых ресурсов. Процесс местного развития сталкивается с существенной нехваткой ресурсов и возможностей (материальных, человеческих, финансовых) для внедрения существующих стратегий развития. Согласно данным последних исследований лишь 5 процентов действий, запланированных в стратегиях развития, имеют финансовое обеспечение. Таким образом, внедрение стратегических документов тесно связано с привлечением внешних финансовых средств. В этих условиях органы МПУ нуждаются в наличии соответствующих финансовых источников для совместного финансирования проектов, а также в наличии специализированного персонала. В типовых организационных схемах должности специалистов по привлечению инвестиций отсутствуют, а там, где они есть, их потенциал минимальный.
IV. Административный потенциал органов МПУ
После получения независимости Республика Молдова сохранила систему административно-территориального устройства советского типа, где национальная территория подразделялась на 38 районов (5 из них – в приднестровской зоне). В 1994 году было создано автономно-территориальное образование Гагаузия, в которое вошли три района, а в 1995 году был принят также специальный органический закон о статуте муниципия Кишинэу. Важная реформа была начата молдавскими властями при поддержке Конгресса местных и региональных властей Совета Европы в 1998 году, когда были созданы 9 уездов путем административно-территориальной реорганизации 30 районов правобережья Днестра. Создание уездов сопровождалось перераспределением полномочий и ресурсов между административными уровнями. Новое изменение в территориальное устройство было внесено в 2003 году в связи с расформированием уездов и возвратом к районам как единицам второго уровня с одновременным уменьшением местной автономии. В то же время стало увеличиваться число примэрий, и в 2011 году насчитывалось 898 органов МПУ первого уровня.
Во многих развитых европейских странах административно-территориальное устройство периодически подстраивается под меняющиеся социально-экономические условия, с тем чтобы быть оптимальным как с точки зрения эффективности обеспечения услугами, так и с точки зрения демократии. Но в Республике Молдова причины перемен носили политический характер, и их последствия оказали отрицательное воздействие на автономию и деятельность органов МПУ, выразившееся в следующем:
Чрезмерное раздробление административно-территориальной системы Республики Молдова. Если проанализировать распределение населенных пунктов в зависимости от числа жителей, можно отметить, что в 86 процентах населенных пунктов проживает менее 5000 жителей. Хотя закон и предусматривает минимальное число 1500 жителей для обоснованного создания самостоятельной АТЕ, более 25 процентов из них, в виде исключения, не соответствуют указанной законодательной норме. Европейский опыт свидетельствует, что оптимального размера для административно-территориальных единиц не существует, но некоторые исследования указывают на приемлемую цифру в 5000 жителей, начиная с которой обеспечиваются лучшие перспективы экономического роста и масштабная экономия при предоставлении местных публичных услуг.
Подавляющее большинство органов МПУ, действующих в сельской местности, не обеспечивают предоставление публичных коммунальных услуг. Результатом рассмотренных выше процессов, в особенности чрезмерного раздробления органов МПУ большей частью в сельской местности, стало снижение их способности предоставлять публичные услуги. Таким образом, большинство действующих в сельской местности органов МПУ (составляющих 94 процента от общего числа) играют в основном представительскую роль, а не обеспечивают предоставление коммунальных услуг как таковых. Функции и обязанности/полномочия, возложенные на эти органы, сводятся де-факто к выдаче документов (свидетельств, разрешений и пр.). Данные органы МПУ не имеют ни персонала, ни финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения более сложных функций.
Чрезмерная территориальная раздробленность имеет и другие последствия для органов МПУ и их деятельности. Так, налоговая база и собранные на территории населенного пункта доходы недостаточны для содержания административного аппарата, способного обеспечить предоставление публичных услуг. Вследствие невозможности получить по причине небольшой численности населения АТЕ масштабную экономию при предоставлении местных публичных услуг на органы второго уровня безосновательно возлагается обязанность, которую должны нести органы первого уровня, при этом увеличивается стоимость оказываемых публичных услуг. Небольшие размеры АТЕ, низкая численность жителей в них и отсутствие налоговой базы делают невозможной реализацию эффективных планов социально-экономического развития на местном уровне.
Такое же отрицательное воздействие на развитие АТЕ порождает отсутствие в национальном законодательстве нормативных актов, регламентирующих порядок приграничного сотрудничества, хотя в 1999 году Республика Молдова ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 года, вступившую в силу 1 февраля 2001 года.
Оптимальный размер АТЕ второго уровня зависит от административно-территориального устройства АТЕ первого уровня. Это означает, что при консолидированной территориальной структуре АТЕ второго уровня может охватывать больше территорий и населения, что облегчает экономическое планирование и развитие, благоприятствует осуществлению масштабной экономии при производстве ряда услуг и, что не менее важно, благоприятствует доступу к европейским фондам развития.
Административно-территориальная разделенность обусловливает в значительной степени функциональную децентрализацию, являясь де-факто препятствием на пути реформы. Сохранение сильно разделенной структуры в условиях отсутствия налоговой базы делает невозможными возложение значительных обязанностей на органы МПУ первого уровня и консолидацию местной автономии.
Предлагаемые возможные изменения административно-территориального устройства должны подвергаться анализу оказываемого ими воздействия с точки зрения прав человека и равенства полов в целях разработки мер по уменьшению любого негативного воздействия на доступ женщин и уязвимых групп к местным публичным услугам.
Низкие возможности стратегического планирования и управления различными видами ресурсов на уровне примэрий. Это означает, что, с одной стороны, органы МПУ не могут разрабатывать качественные стратегические планы или организовывать и контролировать процесс их разработки по причине отсутствия компетентных человеческих ресурсов, а с другой стороны, служащие примэрий сталкиваются с трудностями в управлении финансовыми, имущественными и прочими ресурсами в том, что касается выполнения всего комплекса обязанностей/полномочий в удовлетворительных условиях. Более того, процесс разработки планов не всегда является консультативным, не учитывает желания и потребности людей и оставляет в стороне уязвимые группы и меньшинства.
Отсутствие функциональных достижений у органов МПУ из-за ограничения численности служащих и неправильных методов управления человеческими ресурсами. Согласно исследованиям, проведенным в контексте приоритетности децентрализации, было выявлено 14 областей штатных полномочий и 99 функций, возложенных на органы МПУ. Более 40 нормативных актов определяют функции органов МПУ и нормативы для них. Деятельность органов МПУ в области подбора компетентного персонала обусловлена органами ЦПУ, которые устанавливают рамки штатного расписания органов МПУ в зависимости от числа жителей в каждой АТЕ. Административная практика и культура в Республике Молдова поддерживают эти порочные методы, что подтверждается невыделением дополнительных финансовых средств, которые бы позволили оплачивать новые должности, созданные в отличие от установленных постановлениями Правительства.
Практическим последствием указанных выше ограничений является несоответствие структур органов МПУ сферам деятельности и многочисленным функциям, предусмотренным действующей нормативной базой. Органы МПУ не имеют возможности выполнять задачи и полномочия, установленные законом, не располагают потенциалом для принятия новых обязательств по организационным, институциональным, финансовым и управленческим основаниям.
Помимо функциональной несогласованности, обусловленной ограничениями численности персонала, на деятельность органов МПУ влияют и неправильная практика управления человеческими ресурсами в том, что касается приема на работу, мотивации и продвижения по службе местных служащих. Это ведет к снижению привлекательности рабочих мест в органах МПУ и, следовательно, к ненадлежащему качеству и квалификации персонала. Примары заявляют о необходимости повышения профессиональной подготовки и полномочий государственных служащих в нескольких очень важных областях: государственный менеджмент и менеджмент проектов, финансовый менеджмент, информационные технологии, иностранные языки.
Частое использование непрозрачных и незаконных инструментов подбора персонала в органы МПУ благоприятствует клиентелизму, кумовству и политизированности публичной должности на местном уровне, несмотря на то, что доступ к публичным должностям основан на принципе прозрачности, а государственный служащий пользуется стабильностью в должности и защищен от незаконного давления. Так, согласно исследованиям, проведенным в контексте приоритетности децентрализации, было доказано существование неправомочных практик подбора/продвижения по службе кадров на уровне органов МПУ, а именно: подбор кадров без предварительных публичных объявлений, на основании неформальных процедур (межличностных, политических или родственных отношений).
V. Демократия, этика, права человека
и равенство полов
В настоящее время Конституция и органические законы в данной области гарантируют автономию МПУ, а выборы, проводившиеся на местном уровне в последние годы, не выявили проблем в их организации или в узаконивании их результатов. С этой точки зрения местная демократия формально консолидирована. На протяжении ряда лет внедрялись также правовые инструменты, обеспечивающие неподкупность в принятии политического решения и административного акта на местном уровне, однако, несмотря на достигнутые результаты, еще существуют проблемы, требующие решения, а именно:и равенство полов
Относительно пассивное участие населения в избирательном процессе и процессе принятия решений. Жители плохо информированы о деятельности местного совета или примэрии из-за отсутствия технических средств либо из-за отсутствия интереса, а местный совет слабо вовлечен в проблемы сообщества. Участие населения и гражданского общества (посредством неправительственных организаций) в мониторинге процесса принятия решений на местном уровне и воздействии на этот процесс ограничено, что обусловливается ненадлежащим поведением местных выборных лиц, несмотря на то, что на законодательном уровне существуют механизмы обеспечения прозрачности процесса принятия решений, такие как процедура консультирования с общественностью, принцип свободного доступа на заседания местных советов и др.
Недискриминация, участие, прозрачность и подотчетность. Местные процессы принятия решений часто являются непрозрачными и закрытыми для участия в них. Существует взаимозависимость между низким уровнем гражданского участия, сниженным уровнем ответственности и уровнем дискриминации в обществе, которые вкупе препятствуют воздействию общества на решение соответствующих общественных проблем. По сравнению с другими общественными группами доступ женщин и уязвимых лиц к информации и каналам воздействия и возложения ответственности более низок. Дискриминация усиливается и за счет отсутствия воздействия на процесс принятия решений. Для разрешения этих проблем рекомендуется принять особые меры, такие как квоты в качестве составной части политик по расширению прав и отсутствию дискриминации.
Внедрение законодательства, касающегося конфликта интересов и системы несовместимости. С одной стороны, отсутствие ответственности у лиц, принимающих решения, благоприятствует сохранению и расширению определенных форм коррупции на уровне органов МПУ. С другой стороны, существующие механизмы систематической проверки и наказания за отступление от правил неподкупности еще плохо развиты.
Низкий уровень представительства местных выборных лиц. Порядок избрания членов местных и районных советов в совокупности с указанными выше проблемами ведет к отсутствию представительства местных выборных лиц, которое ощущается жителями. Чаще всего проблема приписывается избирательной системе по партийным спискам, но нередко упоминается и недостаточная подготовка кандидатов, в том числе на должность примара, в специфических сферах деятельности. Впечатление отсутствия представительства создает и тот факт, что среди выборных лиц слишком мало молодежи и женщин.
Равенство полов и права женщин. Правительство предприняло усилия по улучшению достижений страны в том, что касается равенства полов и повышения прав женщин. В 2006 году был принят Закон № 5-XVI об обеспечении равных возможностей для женщин и мужчин. Были утверждены Национальная программа по обеспечению равенства полов на 2010–2015 годы и План действий по ее реализации на 2010–2012 годы. Несмотря на это, ощутимых результатов в данной сфере не наблюдается. На положение женщин отрицательно влияет множество таких факторов, как слабый институциональный механизм по обеспечению равенства полов, ненадлежащим образом применяемая нормативная база и даже сохранение патриархального отношения и стереотипов о роли женщин и мужчин в обществе. Женщины меньше участвуют в общественной жизни, их доступ к местным публичным услугам более ограничен, они в большей мере подвергаются бедности и т.д. В целях улучшения этой ситуации, достижения равенства полов и расширения прав женщин Программа деятельности Правительства на 2011–2014 годы определяет ряд приоритетных мер, относящихся к Стратегии, таких как адаптация внутренней законодательной базы к Закону об обеспечении равных возможностей для женщин и мужчин, а также к стандартам и механизмам обеспечения равных возможностей для женщин и мужчин; поощрение участия женщин в процессе принятия важных для общества решений; укрепление институционального механизма обеспечения равенства женщин и мужчин на центральном и местном уровнях и т.д.
Часть 2. Принципы, концепция, общие и специфические цели согласно сферам вмешательства
Принципы
Децентрализация – это непрерывный процесс самоанализа и реформы государства, цель которого состоит в оптимальном распределении ответственности и ресурсов между органами ЦПУ и МПУ. Решения принимаются на том уровне власти, который наиболее близок к гражданину (система субсидиарности), чтобы оказанные услуги соответствовали потребностям и нуждам получателей при экономической целесообразности.
В процессе децентрализации органы МПУ наделяются полномочиями и обязанностями в трех сферах: политической, административно-организационной и финансовой. Эти полномочия должны осуществляться в условиях автономии, предполагающей неограниченную свободу в принятии и выполнении решений при условии соблюдения законности, соответствия национальным политикам и несения ответственности перед гражданами.
Механизмы принятия публичной и социальной ответственности должны создать такую базу, которая предоставит населению возможность сделать МПУ ответственным перед избирателями и широкой общественностью. В то же время органы МПУ должны располагать средствами и механизмами стимулирования в целях соответствия потребностям жителей как в том, что касается предоставляемых услуг, так и в том, что относится к прозрачности процесса и акту принятия решения.
Помимо наделения социально-политической ответственностью необходимо также модернизировать механизмы повышения административной ответственности.
Стратегия предусматривает пересмотр отношений, существующих между учреждениями, расположенными на территории и подчиняющимися центру, с одной стороны, и органами управления, избранными на местном и районном уровнях, с другой стороны. Процедуры отчетности и контроля законности в отношениях с вышестоящими административными уровнями должны обеспечивать расширенную местную автономию наряду с обеспечением законности и профессионализма местных решений и действий. Это предполагает всеобъемлющую реформу во всех областях полномочий и выполняемых органами МПУ функций. Стратегия должна определить эти новые формы административной ответственности путем внесения поправок почти в 40 нормативных актов, регулирующих полномочия органов МПУ.
Правительство решительно высказалось за то, чтобы при разработке и внедрении Стратегии использовался подход, основанный на правах человека и равенстве полов. Данные принципы (участие, отсутствие дискриминации, прозрачность и подотчетность) должны улучшить условия жизни населения путем возросшего и равноправного доступа ко всем публичным услугам, укрепить демократию на местном уровне через повышение уровня гражданского участия, прозрачности и ответственности за проводимые местные политики и принимаемые административные акты. Таким образом, Стратегия должна стимулировать развитие, при котором человеку отводится первостепенное место, а все социальные слои выигрывают от этих перемен.
Децентрализацией преследуется улучшение политических, административных и налоговых функций и предоставление населению услуг и льгот на более справедливой основе. Анализ, основанный на правах человека, и воздействие на равенство полов являются важным инструментом в достижении этих целей.
Специальная литература, опыт других процедур децентрализации и конкретное положение Республики Молдова обусловливают необходимость определения ряда взаимосвязанных принципов, лежащих в основе процесса децентрализации. В частности, необходимы правила и нормы наилучших практик, основанных на международном опыте, которые определят и обусловят предоставление/передачу полномочий и ресурсов органам МПУ обоих уровней. Данные принципы могут выступать в качестве обосновывающих критериев при разработке всей системы децентрализованных полномочий вместе с исполнительными механизмами и системами финансирования.
В основе Стратегии лежат следующие принципы:
a) основополагающие принципы европейского и международного права с основным упором на рассмотрение и последовательное продвижение прав и свобод человека (такими принципами являются: принцип, установленный в статье 1 Европейской конвенции по правам человека, согласно которому государство гарантирует основные права всех лиц, находящихся на его территории; запрет дискриминации; гарантирование всем лицам права на признание их правосубъектности перед лицом закона согласно статье 16 Международного пакта о гражданских и политических правах), равенства полов, принципов недискриминации, прозрачности и подотчетности;
b) нормативно-законодательная база и ее практическое применение должны обеспечивать возложение на органы МПУ ответственности перед населением (подотчетность) и вышестоящими административными уровнями с гарантированием одновременно свободы на местах в принятии решений и управлении;
c) предоставление/передача полномочий органам МПУ: разработка и внедрение системы менеджмента и финансирования, а также окончательное установление права собственности на имущество должны быть последующим шагом и должны определяться порядком установленных для уровней публичного управления полномочий;
d) принцип соотнесенности: действия или реформы, предлагаемые для реализации в области МПУ, должны соотноситься с уже реализуемыми реформами;
e) деньги следуют за обязанностями: финансовая система должна быть адаптирована с учетом предоставления полномочий, а получаемые от предоставления услуг доходы должны направляться на административный уровень, отвечающий за их предоставление;
f) имущество следует за обязанностями: лицо, ответственное за осуществление полномочий, получает в собственность и необходимые фиксированные активы (имущество). Эффективное и продуктивное управление местным имуществом может иметь место лишь в случае наделения органов МПУ всеми полномочиями по принятию решений, как того требует Европейская хартия, без вмешательства со стороны других органов власти или учреждений;
g) инвестиции следуют за полномочиями: административный уровень, ответственный за осуществление каких-либо полномочий, должен отвечать и за весь инвестиционный процесс в целом;
h) предоставление/передача полномочий должны гармонично сочетать субсидиарность и эффективность, последняя определяется тремя основными критериями: (i) географический ареал пользователей каким-либо полномочием должен в значительной мере соответствовать ареалу административной единицы, которая будет его осуществлять; (ii) осуществление соответствующего полномочия позволяет получать масштабную экономию, в том числе посредством межмуниципальных объединений; (iii) АТЕ, которой предоставляется данное полномочие, должна обладать достаточным налоговым и управленческим потенциалом для его осуществления;
i) для консолидации справедливости и демократической ответственности перед жителями должно существовать соотношение между: (i) территорией, на которой местным органом власти предоставляется услуга, и территорией, на которой осуществляется сбор местных налогов; (ii) получателем и плательщиком («платит пользователь»); (iii) правом принятия решения и ответственностью (тот, кто принимает решение, должен отвечать и за его последствия);
j) необходимо обеспечить определенную степень территориальной сплоченности путем уменьшения несоразмерности ресурсов, имеющихся на обоих уровнях МПУ;
k) финансовая система должна стимулировать собственные усилия по мобилизации налоговых поступлений;
l) мониторинг, аудит и контроль за управлением органами МПУ имуществом должны быть строго регламентированными, своевременными, прогнозируемыми и эффективными и должны преследовать цель обеспечения законности, надлежащего управления и реализации общественного интереса в том, что касается земельных ресурсов и недвижимости, а также, в зависимости от обстоятельств, природных ресурсов и недр;
m) предоставление/передача полномочий, источников дохода и имущества между органами ЦПУ и органами МПУ и между различными уровнями МПУ должны быть официальными (установленными законом), четкими и стабильными с определением всех специфических ролей и функций, механизмов их выполнения и прав собственности на задействованные активы;
n) финансовая система должна обеспечивать предсказуемость, стабильность, непрерывность и автономность для обоих уровней МПУ посредством: (i) гарантирования возможности обеспечения минимального уровня услуг с учетом объективных расхождений между различными АТЕ; (ii) уклонения от совместного использования с органами МПУ краткосрочных источников дохода либо источников дохода, являющихся причиной территориального дисбаланса в ходе сбора доходов; (iii) использования по мере возможности объективных критериев в системе трансфертов; (iv) уменьшения по мере возможности вероятности изменения системы ad hoc ежегодным законом о бюджете или другими законами.
Данные принципы составляют единую основу для продуктивного, четкого и стабильного предоставления/передачи полномочий, источников дохода и имущества, с тем чтобы предоставление публичных услуг как предпочтительный способ, отображающий осуществление какого-либо полномочия, соответствовал нуждам и требованиям получателей.
Концепция Стратегии
Демократическое и автономное МПУ, обеспечивающее на справедливой основе, в том числе с точки зрения соблюдения прав уязвимых групп, предоставление качественных публичных услуг и эффективный менеджмент полномочий на местном уровне.
Цель Стратегии
Обеспечение МПУ, функционирующего в демократичном и автономном порядке, необходимым потенциалом и ресурсами для предоставления публичных услуг в соответствии с нуждами и требованиями получателей, в том числе с учетом прав уязвимых групп, в условиях эффективности, продуктивности, справедливости и финансовой дисциплины.
На основании этой концепции определяемые далее специфические цели тесно связаны с выполнением двух очень важных требований. Речь идет (i) об укреплении автономии МПУ в предоставлении соответствующих полномочиям услуг, которые уже были децентрализованы с точки зрения закона, но еще существуют проблемы, связанные с их оказанием; (ii) о децентрализации полномочий, касающихся основных национальных публичных услуг (образование, культура, социальные услуги, здравоохранение и др.), которые будут определены в отраслевых стратегиях, основанных на эффективных принципах и критериях, указанных в настоящей Стратегии, и которые дадут возможность эффективно предоставлять указанные услуги.
I. Задача, специфическая для децентрализации услуг и полномочий
Процесс реформирования завершится наличием системы предоставления/передачи полномочий между ЦПУ и МПУ обоих уровней, которая будет характеризоваться функциональностью, четкостью (заданные специфические роли и функции, включая механизмы их осуществления), стабильностью, соотнесенностью с имеющимися ресурсами и административными полномочиями АТЕ, что позволит предоставлять публичные услуги без ограничений (улучшенный доступ), эффективно (с наименьшими расходами) и продуктивно (в соответствии с нуждами и потребностями получателей, в том числе уязвимых групп), с обеспечением установленного уровня их качества.
Мероприятия:
1.1. Разработка перечня полномочий органов МПУ первого и второго уровней.
1.2. Оценка потребностей/наличия финансовых ресурсов, необходимых для эффективного и продуктивного осуществления полномочий, переданных органам МПУ, – оценка общего объема расходов органов МПУ в зависимости от переданных им полномочий.
1.3. Пересмотр существующей институциональной/правовой системы передачи полномочий органам МПУ в соответствии с заявленными принципами и установленными в Стратегии критериями.
1.4. Создание институциональных, правовых и финансовых инструментов, стимулирующих эффективное предоставление услуг, соответствующих децентрализованным полномочиям (объединение, концессия, заключение договоров).
1.5. Обеспечение Правительством разработки программных документов в области децентрализации на основе принципов и критериев, изложенных в настоящей Стратегии, с учетом форм и особого статуса автономии согласно органическому закону (особый правовой статус Гагаузии).
1.6. Консолидация институционального и профессионального потенциала на уровне ЦПУ, в частности на уровне Государственной канцелярии, в том, что касается применения принципов и критериев, соответствующих эффективной и действенной децентрализации, учитывающей и гендерный вектор.
1.7. Совершенствование институционального механизма на местном уровне в целях обеспечения внедрения принципа равенства полов в политики местного развития.
1.8. Пересмотр и совершенствование законодательства, регламентирующего статус муниципия Кишинэу.
Четкое разграничение полномочий является первым шагом к реальной децентрализации. Понятия и принципы, изложенные в приложении 1 к Стратегии, охватывают предусмотренные Стратегией области финансовой децентрализации и имущественной децентрализации, неотделимые от децентрализации услуг и полномочий.
Мероприятие 1.1 предполагает разработку полного перечня полномочий органов МПУ обоих уровней на основании критериев и принципов, перечисленных в приложении 1 к Стратегии. Этот перечень служит основой для оценки финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий, а также основой для упорядочивания и структурирования законодательных положений.
Составление перечня полномочий органов МПУ предполагает детальный анализ действующего законодательства, международной практики в данной области и специальных положений Европейской хартии.
Мероприятие 1.3 является сложным и предполагает анализ и пересмотр значительного числа нормативных актов.
Мероприятие 1.5 должно быть реализовано с учетом специальных законодательных актов, предусматривающих регулирование существующей законодательно-нормативной базы.
Мероприятие 1.8 требует пересмотра и совершенствования нормативной базы, регламентирующей статус столицы, в частности Закона о статуте муниципия Кишинэу.
II. Задача, специфическая для финансовой децентрализации
Совершенствование текущей системы местных публичных финансов таким образом, чтобы обеспечивалась финансовая автономия органов МПУ с сохранением финансовой дисциплины, максимальным повышением эффективности и обеспечением справедливости при распределении ресурсов.
Мероприятия:
2.1. Консолидация базы собственных доходов органов МПУ и автономии в принятии решений по ним.
2.2. Реформирование системы трансфертов и налогов с раздельной ставкой, определение ее статуса на объективных и прогнозируемых основаниях с разделением бюджетов органов МПУ первого уровня и второго уровня в целях обеспечения по меньшей мере минимального уровня услуг при условии, что система не будет препятствовать собственным мероприятиям по увеличению налоговых поступлений и рациональному использованию ресурсов.
2.3. Консолидация автономии и финансового менеджмента на уровне органов МПУ с гарантированием финансовой дисциплины, повышением прозрачности и участия общественности.
Мероприятие 2.1 предусматривает пересмотр существующей законодательно-нормативной базы с целью определения роста собственных доходов органов МПУ, стимулирования собственных сборов и укрепления местной автономии. Предлагается пересмотреть существующую систему сборов и налогов, с тем чтобы поступающие средства соответствовали обязанностям и способствовали уменьшению чрезмерного регулирования центром управления местными доходами. Наряду с этим мероприятие 2.1 предусматривает выявление и введение новых источников местных доходов, дополнительных к существующим квот или полномочия по предоставлению местных налоговых льгот.
Основными критериями для установления новых местных налогов являются следующие: доходы должны быть значительными и очевидными, должны иметь широкую базу обложения ими, быть стабильными, мало подверженными воздействию экономических циклов и предсказуемыми, должны уплачиваться резидентами и не подлежать экспорту (возложению на жителей других населенных пунктов), административные расходы должны быть незначительными и одобренными населением. Важно, чтобы местные доходы повышали ответственность местных властей, в связи с чем по меньшей мере решение о ставках налогообложения должно приниматься на местном уровне. Новые местные налоги должны быть определены в национальном законодательстве. Важно, чтобы решение о введении новых местных налогов или налоговых льгот принимал местный совет, а расчет потребности в трансфере для сбалансирования осуществлялся в зависимости от налоговой возможности населенного пункта, а не в зависимости от собранных доходов.
Мероприятие 2.2 предусматривает пересмотр существующей системы раздела налогов и предоставления трансфертов (общего назначения, для сбалансирования, условных), а также улучшение системы финансирования капитальных вложений (гранты или кредиты). В этом смысле предложены на рассмотрение финансовые механизмы, которые будут стимулировать межмуниципальное сотрудничество и консолидацию административного потенциала.
На основании перечня полномочий, составленного в рамках специфической задачи I, будет осуществляться общая оценка нужд и возможностей финансирования собственных полномочий органов МПУ, включая суммы для сбалансирования бюджета.
Существует множество возможностей для обеспечения финансирования децентрализованных в последнее время услуг. Основными источниками фондов являются: (i) собственные доходы; (ii) сборы и налоги с раздельной ставкой; (iii) межбюджетные трансферты и межправительственные гранты. Местные бюджеты должны пополняться из этих трех основных источников в равной мере в целях обеспечения их долгосрочной стабильности, а органам МПУ должно быть разрешено управлять этими бюджетами без существенных ограничений. Виды доходов, которые будут доступны для органов МПУ, в значительной мере зависят от характеристик децентрализованных функций: исключительные полномочия будут финансироваться преимущественно за счет местных налогов, сборов и тарифов, а там, где этого будет недостаточно, – за счет общих трансфертов; в то же время разделенные обязанности будут финансироваться за счет сочетания налогов и условных трансфертов. Расчет точного уровня финансирования нового децентрализованного полномочия должен осуществляться на основе действительной общей стоимости, включая прямые и косвенные затраты на предоставление соответствующей услуги.
Целью трансфертов с центрального уровня являются: (i) гарантирование минимального стандарта качества при осуществлении децентрализованных полномочий; (ii) создание стимулов для рационализации расходов и увеличения собственных доходов; (iii) обеспечение территориальной сбалансированности и сплоченности в том, что касается предоставления и формирования доходов. Эти общие пожелания могут быть достигнуты с помощью различных методов финансового распределения: налоги с раздельной ставкой (либо у источника сбора, либо в последующем, по формуле); общие трансферты и условные трансферты и пр.
Органы МПУ могут использовать общие трансферты по своему усмотрению, здесь они обладают полной автономией в определении приоритетов и выделении ресурсов для осуществления различных собственных полномочий. Такие общие трансферты включают как текущую долю, отчисляемую из подоходного налога (общие раздельные трансферты), так и суммы на сбалансирование, предназначенные для снижения горизонтального неравенства, обусловленного разными налоговыми возможностями органов МПУ. Собственные доходы будут оцениваться исходя из текущего положения в органах МПУ и с учетом других предусмотренных Стратегией мер по расширению налоговой базы, свойственной МПУ: передачи новых налогов органам МПУ, расширения налоговой базы текущих местных налогов и сборов (путем отмены или снижения налоговых льгот), увеличения гибкости при определении ставок налогообложения, улучшения сборов.
Исчисленные расходы на осуществление собственных полномочий будут оцениваться по двум критериям:
a) фактические расходы за последние несколько лет на услуги, соответствующие данным полномочиям;
b) минимальный уровень услуг, соответствующих данным полномочиям, который должен быть обеспечен для каждого местного сообщества.
Общий трансферт из государственного бюджета предназначен для пополнения собственных доходов и предоставления органу МПУ доходов, необходимых для осуществления собственных полномочий в условиях бюджетной автономии. Он будет состоять как из доли, вычитаемой из налога на заработную плату (подоходного налога) – налога с раздельной ставкой для органов ЦПУ и МПУ, – так и из сумм на сбалансированность. Позднее будут установлены фактический уровень ставок по типам местного публичного управления (первого и второго уровня) и формула распределения сумм на сбалансирование бюджета. Формула выделения трансферта для уравновешивания будет определяться в зависимости от налогового потенциала соответствующего органа МПУ и исчисленных расходов на осуществление собственных полномочий.
Эта формула будет представлена в нормативном акте. В частности, действие, указанное в пункте 2.2.5 Плана действий, предусматривает установление модели финансирования, характерной для разделенных и делегированных полномочий. На основании принципов и критериев, представленных в Стратегии, становится очевидным, что полномочия, не являющиеся собственными (разделенные, делегированные), должны финансироваться в ином порядке, чем из общих доходов (в отношении которых орган МПУ располагает полной автономией в том, что касается приоритетов и выделения денежных сумм в тех или иных целях). В случае осуществления таких полномочий общественный (национальный) интерес обязывает органы МПУ обеспечивать внедрение на практике важнейшей выгоды, которая должна быть результатом осуществления данных полномочий, даже при ограниченной автономии. Поэтому финансирование указанных полномочий будет осуществляться главным образом через условные трансферты, которые должны соответствовать следующим характеристикам:
a) органам МПУ переводится глобальная сумма специального назначения (например, на образование), но она может автономно выделяться органами МПУ по компонентам, переведенным под их ответственность: определенная сумма на выплату заработной платы, другая – на содержание, иная – на учебные пособия, другая – на текущий/капитальный ремонт с соблюдением, естественно, стандартов в данной сфере (заработная плата должна выплачиваться в соответствии с положениями закона; размеры расходов на подготовку преподавательского состава должны соответствовать стандартам непрерывного обучения);
b) условный трансферт будет выделяться органам МПУ, как правило, на основании формулы, которая должна быть как можно более простой и главным элементом которой является число получателей услуг, соответствующих децентрализованным полномочиям. Лишь таким образом финансирование может быть соотнесено с принципом равнения на пользователя при предоставлении публичных услуг. Выведение формулы осуществляется посредством консультирования с представительными ассоциациями органов МПУ;
c) разделенные или делегированные полномочия могут финансироваться и на основе сборов, взыскиваемых с получателей, если это считается уместным (например, службами гражданского состояния или определенными социальными службами с узкой специализацией), в стандартном порядке либо в зависимости от доходов;
d) инвестиционные расходы также будут покрываться за счет условных трансфертов, которые будут выделяться на основании формулы либо на конкурсной основе (по проектам).
Повышение сложности финансовых отношений требует усиления потенциала Министерства финансов в области мониторинга, оценки и разработки государственных политик, относящихся к финансовой системе органов МПУ и межбюджетным взаимоотношениям.
Мероприятие 2.3 предусматривает меры по достижению реальной и жизнеспособной бюджетной автономии путем пересмотра и упрощения бюджетных процедур, поддержания бюджетной дисциплины, повышения прозрачности для общественности и усиления подотчетности как путем введения более эффективного финансового управления (программно-целевое бюджетирование и многолетнее бюджетирование), так и путем укрепления инструментов контроля (внутренний и внешний аудит) и совершенствования системы государственных закупок на местном уровне.
Новая система предусматривает институционализацию диалога между Правительством и представителями органов МПУ путем создания постоянной платформы для общения и ведения переговоров между органами ЦПУ, органами МПУ первого и второго уровней в области стратегического планирования и решения текущих финансовых проблем, в том числе в области гендерного равенства.
III. Задача, специфическая для имущественной децентрализации
Завершение процесса разграничения государственной собственности и собственности АТЕ, имущества, относящегося к публичной сфере и частной сфере (в том числе имущества муниципальных предприятий), и обеспечение механизмов полного, эффективного, продуктивного и ответственного управления имуществом.
Мероприятия:
3.1. Разработка правовых инструментов для разграничения государственной собственности и собственности АТЕ.
3.2. Инвентаризация и учет публичной собственности государства и АТЕ.
3.3. Завершение процесса разграничения собственности государства и собственности АТЕ.
3.4. Регулирование правового режима и разграничение имущества государства и имущества АТЕ, публичного и частного.
3.5. Развитие потенциала органов МПУ в управлении имуществом путем разработки и проведения подготовительных курсов по эффективному управлению имуществом.
3.6. Разработка механизмов сотрудничества (публичное – частное, публичное – публичное, публичное – публичное – частное) для эффективного управления имуществом.
В процессе децентрализации и улучшения управления имуществом важно различать два основных аспекта:
a) создание четкого и предсказуемого механизма для непосредственной передачи собственности органам МПУ первого и второго уровней;
b) регулирование использования и управления переданной собственностью, как публичной, так и частной.
В административной традиции восточно-европейских стран выделяется несколько основных принципов, на основе которых должно осуществляться управление процессом децентрализации имущества. Прежде всего, права собственности на местном уровне не должны рассматриваться по-разному в сравнении с правами собственности других публичных учреждений, а также с этими правами на центральном уровне. Не должно существовать других, немотивированных, ограничений в управлении собственностью на местном уровне, нежели те, которые применяются к учреждениям центрального подчинения.
Собственность на муниципальном и районном уровнях должна быть разумно разделена на категории публичной и частной собственности. Права собственности также должны быть по мере возможности соотнесены со структурой предоставления местных услуг и способностью местных органов эффективно управлять собственностью. Идея заключается в том, что учреждение, отвечающее за предоставление услуг, должно иметь в собственности и средства, необходимые для такой деятельности. Следует учитывать, что в то время как процесс децентрализации может осуществляться поэтапно, параллельно с укреплением полномочий в управлении активами, любая передача собственности, единожды осуществленная, отменяется с трудом.
Действия, содержащиеся в плане действий, предложенные для мероприятий 3.1–3.6, основываются на этих принципах положительного опыта и ведут к:
a) децентрализации права собственности на движимые или недвижимые активы, которыми на практике управляют местные органы власти. Одновременно с правом собственности АТЕ будут переданы и средства, используемые в текущий момент для управления данными активами;
b) созданию базы, обеспечивающей предоставление в будущем при необходимости органам МПУ новых полномочий вместе с правом собственности на средства, используемые для осуществления этих полномочий, а также достаточного количества ресурсов для эффективного управления активами;
c) обеспечению в общем законодательстве (передача в концессию, публично-частное партнерство) или отраслевом (относительно различных публичных услуг или видов муниципальных предприятий) минимальных стандартов качества по управлению собственностью на местном уровне.
IV. Задача, специфическая для местного развития
Создание и внедрение механизмов обеспечения устойчивого местного развития; модернизация организации местных публичных услуг и их менеджмента, с тем чтобы они могли обладать потенциалом для поддержки интегрированных инвестиционных программ и улучшения условий местного экономического развития.
Мероприятия:
4.1. Совершенствование правовой базы, касающейся наделения органов МПУ полномочиями и инструментами для стимулирования процесса местного развития, в том числе посредством использования некоторых современных форм и концепций территориального сотрудничества.
4.2. Создание и расширение институционального потенциала по привлечению финансовых ресурсов с целью разработки, внедрения, мониторинга и оценки местных генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития.
4.3. Разработка/актуализация генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития, в том числе с учетом подхода, основанного на правах человека и равенстве полов.
4.4. Развитие потенциала органов МПУ по поддержке приграничного сотрудничества.
Мероприятие 4.1 предусматривает действия, которые приведут к улучшению и дополнению законодательно-нормативной базы в целях увеличения роли органов МПУ в руководстве процессом местного экономического развития и его стимулировании, в том числе посредством использования некоторых современных форм и концепций территориального сотрудничества. Органы МПУ должны располагать достаточной автономией, в том числе финансовой, для того чтобы воспользоваться разнообразием таких экономических и финансовых инструментов, как: (i) налоговые инициативы – способность устанавливать и свободно использовать местные налоги и сборы для развития сообществ; (ii) финансовые инициативы – свобода в разработке финансовых стратегий и пользовании займами на четко оговоренных условиях, сопровождающаяся свободой в пользовании всей совокупностью финансовых ресурсов для улучшения качества жилищных условий и ускорения экономического развития; (iii) инициатива, основанная на использовании местной собственности, земельных участков и зданий в целях стимулирования местного экономического развития. Органы МПУ также должны располагать законными стимулами для поощрения новых деловых начинаний, создания новых рабочих мест и предоставления услуг по подготовке и повышению уровня занятости трудовых ресурсов.
В этом контексте Стратегия предусматривает совершенствование законодательной базы и наделение органов МПУ подготовленным персоналом, возможностями и инструментами для территориального сотрудничества и стимулирования процесса местного экономического развития посредством: (i) проведения комплексного анализа нормативно-законодательной базы, регулирующей полномочия органов МПУ в области местного экономического развития; (ii) разработки предложений по внесению изменений в законодательную базу, сопровождающихся эффективными механизмами их применения; (iii) разъяснения возможностей использования современных концепций и форм территориального сотрудничества (полюсов роста, метропольной зоны, межмуниципального сотрудничества, микрорегионов); (iv) юридического определения и принятия концепций полюсов роста, метропольной зоны, межмуниципального сотрудничества, микрорегионов; (v) разъяснения возможностей присвоения статуса полюса роста/муниципия главным городам Республики Молдова.
Местное экономическое развитие основано на непрерывном процессе планирования и внедрения стратегических программ развития путем оптимального использования местных ресурсов. Мероприятие 4.2 связано с осуществлением действий, относящихся к созданию и развитию институционального потенциала по привлечению финансовых ресурсов для разработки, внедрения, мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития.
Наличие незначительного числа населенных пунктов, располагающих генеральными градостроительными планами, можно объяснить: (i) отсутствием местных и центральных финансовых ресурсов для разработки и внедрения указанных стратегических документов, а также (ii) отсутствием профессионального потенциала для выполнения стратегического планирования, в том числе основанного на правах человека и равенстве полов. В целях исправления этой ситуации при поддержке специализированных уполномоченных учреждений будут разработаны и проведены курсы по обучению персонала органов МПУ в области разработки проектов и привлечения ресурсов для внедрения, мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий местного развития, в том числе сквозь призму прав человека и равенства полов.
Также на региональном уровне будут определены возможности для организации непрерывных консультаций в сфере привлечения внешних финансовых ресурсов для разработки, внедрения, мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий развития.
Мероприятие 4.3 предусматривает предоставление органам МПУ помощи в разработке/актуализации генеральных градостроительных планов и стратегий регионального/местного развития, в том числе на основе прав человека и равенства полов. В этих целях предлагается разработать и утвердить современную унифицированную методологию проектирования, актуализации, внедрения, осуществления мониторинга и оценки генеральных градостроительных планов и стратегий развития. В настоящее время в Республике Молдова генеральные градостроительные планы разрабатываются в соответствии с методологией, утвержденной в 1992 году (Постановление Правительства об утверждении Положения о порядке разработки, согласования и утверждения генеральных планов застройки населенных пунктов Республики Молдова № 626 от 18 сентября 1992 года). Данная методология устарела, в ней используются показатели и стандарты еще советского периода. При разработке местных стратегий развития используется множество методов и подходов, как правило, совершенно разных, что не дает возможности соотнесения их с региональными и национальными стратегиями.
Для повышения показателей планов градостроительства и обустройства территорий предполагаются: (i) доработка Плана обустройства национальной территории и региональных планов обустройства территории; (ii) разработка местных планов обустройства территории, целью которых является согласование местных программ с программами национального и регионального уровня, установление взаимосвязи местных программ, согласование градостроительных планов и положений, разрабатываемых для населенных пунктов, входящих в территорию, установление условий для строительства в пределах и за пределами населенных пунктов, а также (iii) создание единой национальной базы данных (GIS). Все эти документы послужат основой для разработки и актуализации местных планов обустройства территории, поскольку местные генеральные градостроительные планы должны включать значительную часть положений Плана обустройства национальной территории и региональных планов обустройства территории.
Мероприятие 4.4 предусматривает создание инструментов и законодательной базы, благоприятствующих развитию органами МПУ приграничного сотрудничества.
В настоящее время приграничное сотрудничество является эффективным рычагом для решения проблем социально-экономического развития приграничных регионов соседних стран. Республика Молдова вовлечена в три еврорегиона. Таким образом, более 95 процентов территории и 90 процентов населения Республики Молдова охватываются рамками еврорегионального приграничного сотрудничества.
В связи с этим для развития данного механизма предусматриваются: (i) создание инструментов и законодательной базы, благоприятствующей развитию органами МПУ приграничного сотрудничества; (ii) оказание помощи органам МПУ в продвижении сотрудничества в рамках еврорегионов и региональных международных структур.
V. Задача, специфическая для административного потенциала
Повышение административного потенциала АТЕ, снижение фрагментации и рационализация административно-территориальных структур, что будет благоприятствовать местной автономии, эффективному предоставлению публичных услуг с соблюдением требований и нужд получателей, в условиях демократической и автономной работы местных выборных органов.
Мероприятия:
5.1. Рассмотрение возможностей рационализации административно-территориальных структур на основании исследований по консолидации потенциала АТЕ в соответствии с критериями и принципами, изложенными в Стратегии.
5.2. Проведение консультаций с членами местных сообществ, в том числе с уязвимыми группами, относительно возможностей консолидации потенциала АТЕ и межмуниципального сотрудничества.
5.3. Создание условий для внедрения вариантов консолидации потенциала АТЕ и межмуниципального сотрудничества.
Мероприятия 5.1–5.3 касаются чрезмерного административного фрагментирования, которое ведет к отсутствию эффективности (в предоставлении услуг) и предлагает реализацию действий, которые приведут к поиску решений, основанных на двух моделях действий:
a) нормативная модель – объединение административно-территориальных единиц, или административная консолидация, с соблюдением принципов и критериев эффективности, расширением доступа получателей к публичным услугам и повышением тем самым качества данных услуг;
b) модель сотрудничества – развитие инструментов, характерных для межмуниципального сотрудничества, и стимулирование сотрудничества (особенно финансового), с тем чтобы публичные услуги предоставлялись совместно несколькими АТЕ и повышались их доступность и качество.
Каждая из этих двух моделей имеет как преимущества, так и недостатки, и они не исключают в полной мере друг друга. Так, преимуществом первой модели являются быстрое достижение экономического эффекта, снижение ряда затрат (особенно относящихся к функционированию органов МПУ), более быстрая финансовая и институциональная консолидация АТЕ, благоприятствование повышению эффективности и продуктивности. Однако большим недостатком этой модели является весьма трудное достижение консенсуса относительно способа ее реализации, особенно с политической точки зрения: это более «агрессивный» инструмент, который рискует разъединить различные заинтересованные стороны и таким образом затруднить процесс принятия и внедрения модели. Продуктивность этой модели была доказана реализацией двух реформ – 1999 и 2003 годов, проводившихся в приказном порядке и без значительных противодействий. Однако в то же время отсутствие предварительных консультаций не убедило ни органы МПУ, ни общество в полезности проведенных реформ.
Вторая модель более доброжелательная, не создает столько противодействий со стороны заинтересованных сторон, однако она менее эффективна. Систему стимулов надо разрабатывать очень тщательно, чтобы реально поощрять совместное предоставление публичных услуг АТЕ. Модель также имеет один недостаток: чтобы быть продуктивной, она предполагает наличие определенной культуры сотрудничества, быстрой идентификации и соблюдения компромисса/консенсуса между различными органами публичной власти различных масштабов и политической приверженности. Это довольно сложный процесс для многих стран, находящихся в переходном периоде.
Мероприятия 5.2 и 5.3 необходимы для организации общественных консультаций по данному деликатному вопросу со всеми заинтересованными сторонами – представителями органов МПУ, гражданского общества и населения, включая его уязвимые группы, и принятия четкого политического решения. Также будет предпринят ряд мер по улучшению соответствующей нормативной базы.
VI. Задача, специфическая для институционального потенциала
Развитие институционально-правовой системы менеджмента человеческих ресурсов на уровне органов МПУ в целях обеспечения прозрачного и недискриминационного подбора служащих, их реальной мотивации, стабильности в должности, уменьшения политического влияния на них, что непосредственно скажется на улучшении личных и профессиональных качеств служащих органов МПУ.
Мероприятия:
6.1. Совершенствование системы обучения в целях обеспечения роста профессионального потенциала человеческих ресурсов – как государственных служащих, так и местных выборных лиц, – особенно в таких областях, как партисипативное стратегическое планирование; менеджмент проектов; современный бюджетно-финансовый менеджмент; организация коммунальных и отраслевых услуг и обеспечение этими услугами; информационные технологии; иностранные языки; анализ воздействия с точки зрения равенства полов и прав человека; планирование, внедрение, мониторинг и оценка, основанные на правах человека и равенстве полов.
6.2. Обеспечение организационной автономии как в том, что касается институциональной структуры, так и в том, что касается кадровой политики, недопущение вмешательства органов ЦПУ в местные или районные исполнительные структуры.
6.3. Развитие нормативной базы и практики менеджмента человеческих ресурсов, обеспечивающих свободный и недискриминационный доступ к государственной службе на прозрачной конкурсной основе, мотивацию, поощрение, стабильность в должности и возможность карьерного роста государственных служащих, в том числе сквозь призму равенства полов.
Развитие институционального потенциала органов МПУ может происходить только в рамках целостной системы и путем реформ, охватывающих все публичные должности как на местном, так и на центральном уровне. Таким образом, необходима корреляция мероприятий, предусмотренных в настоящей Стратегии, с положениями единой стратегии развития и повышения квалификации государственных служащих, занятых во всей управленческой системе, на основе подробного анализа потребности в человеческих ресурсах.
Соответственно выдвинутые в процессе децентрализации требования предполагают консолидацию институционального и профессионального потенциала специализированных органов ЦПУ, непосредственно вовлеченных в осуществление процесса децентрализации и ответственных за него (таких как Государственная канцелярия, Министерство финансов и др.). В этом контексте уместными являются действия по консолидации Главного управления политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии, в том числе путем увеличения числа служащих, а также посредством их профессиональной подготовки с применением программ повышения профессиональной компетентности и технической помощи. Программа профессионального развития и, возможно, технической помощи необходима и в рамках органов ЦПУ, специализированных в областях, подлежащих децентрализации (таких как Министерство финансов, Министерство труда, социальной защиты и семьи, Министерство просвещения, Министерство экономики, Министерство здравоохранения, Министерство внутренних дел, Министерство информационных технологий и связи, Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры и др.).
Важно изменить концепцию работы данных министерств, которые после децентрализации некоторых полномочий не будут больше выполнять множество рутинных рабочих поручений, а сконцентрируются на задачах по планированию и разработке политик, мониторингу достижений и передовому отраслевому анализу. Результатом этих изменений станут обоснование решений национальной политики на более точных данных и возможность перехода к действительному применению программных бюджетов. Изменения также сделают центральное и местное публичное управление более прозрачным для граждан в отношении использования ресурсов и достижения установленных политических целей. Программа обучения и технической помощи должна обеспечивать обширную область для реформы органов публичного управления в целом и, следовательно, должна быть согласована с публичными политиками в данной области.
Мероприятие 6.1 подчеркивает насущную необходимость в подготовке и повышении квалификации человеческих ресурсов на уровне органов МПУ: это следует как из обсуждений рабочих групп Паритетной комиссии по децентрализации, так и из специальных исследований, проведенных в контексте приоритетности децентрализации.
Мероприятие 6.2 вписывается в процесс консолидации автономии органов МПУ, уменьшения чрезмерного контроля из центра. Общий контроль расходов на персонал в органах МПУ может осуществляться с помощью косвенных механизмов бюджетно-финансового характера (применение жестких бюджетных ограничений), которые также являются продуктивными и позволяют органам МПУ автономно принимать решения по вопросам численности персонала, его структуры или эффективного менеджмента человеческих ресурсов.
Мероприятие 6.3 касается существенного улучшения менеджмента человеческих ресурсов на местном уровне в нескольких направлениях, а именно: оценка потребностей в персонале как в качестве структуры, так и с точки зрения необходимых квалификации и компетенции; менеджмент процесса подбора и продвижения кадров; карьерный рост государственных служащих и удовлетворение их потребностей в обучении и профессиональном совершенствовании; оценка достижений государственных служащих. Относительно последнего аспекта необходимо подчеркнуть, что он обладает максимальной значимостью для продуктивного развития органов МПУ, в то же время это комплексный и сложный процесс, срок реализации которого может превышать срок внедрения Стратегии. Поэтому мероприятие 6.3 касается постепенного и ограниченного введения основных элементов эффективного менеджмента человеческих ресурсов и оценки результатов государственных служащих, которая должна быть не формальностью, а поддержкой эффективной деятельности органов МПУ.
VII. Задача, специфическая для демократии, этики, прав человека и равенства полов
Создание институционально-правовой системы, обеспечивающей прозрачность в принятии решений, полную функциональную автономию органов МПУ и предоставляющей действенные инструменты подотчетности этих органов населению, способствования участию общественности в процессе принятия решений, борьбы с коррупцией, гарантирования справедливости и борьбы с дискриминацией.
Мероприятия:
7.1. Улучшение избирательной системы на уровне органов МПУ, что приведет к значительному росту представительства, ответственности и компетентности местных выборных лиц.
7.2. Детализация режима административного контроля законности, координирования услуг, деконцентрированных на местах, при строгом соблюдении местной автономии.
7.3. Расширение участия общественности в процессе принятия решений на местном уровне, в том числе сквозь призму равенства полов, и обобщение методов общего консультирования с целью демократической консолидации.
7.4. Разработка Коммуникационной стратегии и Плана действий, который обеспечит максимальную прозрачность в процессе внедрения настоящей Стратегии.
Мероприятие 7.1 подразумевает повышение уровня подотчетности местных выборных лиц и поощрение участия граждан в местной общественной жизни. Первого можно достичь путем поименного избрания местных выборных лиц, снижения избирательного порога для независимых кандидатов и оптимизации числа местных советников. Проблемой Республики Молдова является низкий уровень представительности уязвимых групп, меньшинств и т.д. в органах МПУ и низкий уровень их участия в процессе принятия решений. Существуют международные практики создания при местном совете консультативных структур, сформированных из представителей соответствующих групп, эти практики могут быть проанализированы, переняты и адаптированы к местным условиям.
Возможные альтернативы:
- Совершенствование избирательной системы, которая позволяет гражданам избирать советников не только по партийным спискам, но и по поименным.
- Установление методов подотчетности местных выборных лиц в целях укрепления связи с избирателями/гражданами, повышение эффективности местных советов и снижение затрат на их содержание.
- Определение способов улучшения представления меньшинств и уязвимых групп на выборных местных должностях.
Мероприятие 7.2 предусматривает четкое разделение обязанностей на центральные – местные и районные – местные, что предполагает, с одной стороны, изменение обязанностей центральных органов в плане укрепления их функций по разработке политик, оценке и мониторингу, а с другой стороны, создание инструментов и механизмов эффективного контроля законности, позволяющих местным органам власти принимать решения и функционировать автономно с соблюдением правовых норм.
Учитывая тот факт, что в Республике Молдова существует множество этнических групп, множество культур, имеются и уязвимые группы, принцип соблюдения прав человека, соблюдения принципов участия, отсутствия дискриминации, прозрачности и подотчетности, а также кадровые политики должны отвечать определенным требованиям. В этом смысле необходимо решить проблему указанных групп в отношении их представительства на государственных должностях, а также в отношении привлечения внимания государственных служащих к их особым нуждам, в том числе посредством специальных конструктивных мер, таких как доля представительства, являющаяся частью более объемных политик предоставления возможностей и недискриминации.
Мероприятие 7.3 направлено на повышение участия граждан в принятии значимых для общества решений. Важным принципом демократического управления является предоставленная гражданам органами публичной власти возможность влиять на принятие решений, затрагивающих их интересы. Эффективное и конструктивное участие общества в процессе публичного принятия решений много значит. Существует ряд международных практик, стимулирующих участие общественности, эти практики могут быть проанализированы и адаптированы к реалиям местного контекста.
Мероприятие 7.4 подразумевает, что в рамках Коммуникационной стратегии и Плана действий будут предложены эффективные информационно-коммуникационные мероприятия на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, будет разработан профиль целевых групп, сформулированы наиболее подходящие посылы и определены наиболее эффективные методы связи с каждой из этих групп.
Часть 3. Этапы внедрения и деятельность по достижению
целей, ожидаемые результаты, риски и показатели прогресса
Этапы внедрения и деятельность по достижению целей
Согласно этапам развития реформы децентрализации (институционализация, концептуализация, отраслевое внедрение) для успешного осуществления данного процесса необходимо утвердить в относительно сжатые сроки обширный план действий, позволяющих устранить возможные препятствия при внедрении. Действия планируется осуществлять поэтапно: целей, ожидаемые результаты, риски и показатели прогресса
Этапы внедрения и деятельность по достижению целей
a) I этап – первые 12 месяцев, период, в который планируется разработать и утвердить конкретные действия, обеспечивающие эффективное осуществление процесса децентрализации для достижения целей, предложенных в Стратегии;
b) II этап – 2012–2015 годы, когда реализация установленных действий приведет к достижению целей, намеченных рабочими группами по децентрализации.
На I этапе будут предприняты меры по консолидации потенциала и административных полномочий для согласованного управления переданными полномочиями, интеграции и координирования программ развития АТЕ, сконцентрированных на проблеме улучшения качества предоставляемых услуг.
В этих целях будут предприняты действия по формированию специалистов по сферам развития, по обучению и повышению квалификации специалистов в административной сфере, а также в сферах исследований и инноваций. Будет проведено детальное исследование международного опыта в данной сфере, и начат обмен информацией. Помимо уже проведенных исследований будут осуществлены также другие научные и статистические изыскания в зависимости от потребностей процессов внедрения, оценки и мониторинга Стратегии и от требований по аргументированию совершенствования законодательства.
В рамках II этапа усилия будут направлены преимущественно на выполнение поставленных задач, на приведение существующих местных стандартов в соответствие со стандартами, установленными центральными отраслевыми органами, согласно требованиям, продиктованным текущей ситуацией органов МПУ, и услугам, предоставление которых относится к их компетенции. На этом этапе будет осуществлена и передача полномочий, которые, как было установлено, подлежат децентрализации, от органов ЦПУ к органам МПУ, при этом основные усилия будут направлены на внедрение стратегий, целью которых является повышение качества предоставляемых услуг, увеличение количества услуг, предоставляемых органами МПУ первого и второго уровней, при качественном улучшении человеческих ресурсов.
Данный этап будет разделен на временные интервалы, чтобы запланированные меры реализовывались в соответствии с этапами выделения финансовых средств и соотносились с целями действующего Среднесрочного прогноза бюджета. Это позволит осуществлять мониторинг выполнения задач согласно выделенным финансовым средствам и инициировать при необходимости внесение корректив. Трансферт финансовых средств будет осуществляться одновременно с передачей полномочий.
Учитывая, что децентрализация – не простой процесс, который может быть полностью завершен в строго установленные сроки, а явление, которое, начавшись, может продолжаться более продолжительное время при непосредственном влиянии множества существующих полномочий, характерных для органов ЦПУ, тенденций их реформирования, Стратегия предусматривает для периода, следующего за II этапом, мониторинг и оценку децентрализованных полномочий и услуг с целью внесения при необходимости предложений по приведению их в соответствие с установленными стандартами качества. В этом смысле децентрализация будет проводиться одновременно с расширением областей компетенции органов МПУ.
Для увеличения наглядности национальной реформы децентрализации, привлечения внимания общественности и информирования ее о цели, областях действия и ожидаемом эффекте от децентрализации, будет разработана Коммуникационная стратегия, сопровождаемая Планом действий. Коммуникационная кампания будет проходить одновременно с процессом децентрализации, поэтому в Плане действий Коммуникационной стратегии мероприятия и средства информирования будут как можно более точно описаны и разделены на этапы, с тем чтобы источники информации могли заблаговременно и общедоступным языком сообщать общественности о происходящих в процессе децентрализации изменениях. Информационно - коммуникационная кампания будет проводиться непрерывно в рамках следующих трех крупных интегрированных кампаний:
1) интенсивная кампания по осмыслению, которая подразумевает информирование целевых групп о Стратегии и ее преимуществах;
2) кампания по поддержке, которая является продолжением информационной и коммуникационной деятельности предыдущей кампании и призвана увеличивать влияние предшествующих сообщений, сохраняя интерес к феномену децентрализации;
3) кампания после внедрения (2015 год и далее), целью которой является представление результатов внедрения и поддержка постоянного интереса к проблемам, находящимся в процессе разрешения, или к последствиям, которые с течением времени повлекла за собой реформа децентрализации.
План действий будет осуществляться поэтапно в соответствии с тремя описанными выше кампаниями и будет включать следующие направления: цели информирования, мероприятия, относящиеся к каждой цели, описание каждого мероприятия, коммуникационные средства, коммуникационные инструменты, сроки реализации, ответственные лица (структуры), стоимость, показатели результативности.
Ожидаемые результаты, риски и показатели прогресса
Использование механизмов координирования процессов управления и мониторинга и выделение соответствующего объема финансовых ресурсов позволят достичь после внедрения Стратегии следующих результатов:
a) будет создана система предоставления/передачи полномочий между органами ЦПУ и органами МПУ первого уровня и второго уровня, характеризующаяся функциональностью, прозрачностью (установленные специфические функции и задачи, в том числе механизмы выполнения) и стабильностью;
b) ресурсы будут соотнесены с административными полномочиями АТЕ таким образом, чтобы публичные услуги предоставлялись свободно, эффективно (как можно более низкие цены) и продуктивно с обеспечением по меньшей мере минимального уровня качества предоставляемой услуги, установленного органом ЦПУ;
c) будет введена система местных публичных финансов, обеспечивающая финансовую автономию органов МПУ обоих уровней с сохранением финансовой дисциплины, максимизацией эффективности и обеспечением справедливости при распределении ресурсов;
d) публичная собственность АТЕ будет четко отграничена от собственности государства, и будет определен юридический статус каждого в отдельности вида движимого/недвижимого имущества, находящегося на территории АТЕ;
e) собственность АТЕ будет четко разделена по сферам (публичная сфера или частная сфера). Будет окончательно определен способ перехода публичного имущества из одной сферы в другую, и будет установлен механизм передачи имущества от органов МПУ первого уровня органам МПУ второго уровня, а также от органов МПУ обоих уровней – в собственность государства и наоборот (включая имущество муниципальных предприятий);
f) будут обеспечены механизмы комплексного, продуктивного, эффективного и ответственного управления имуществом;
g) административно-территориальная структура будет включать АТЕ с административным потенциалом, оказывающим благоприятное воздействие на местную автономию;
h) предоставление публичных услуг органами МПУ будет осуществляться с соблюдением потребностей и нужд получателей, в условиях демократичного и автономного функционирования выборных органов МПУ, в том числе с учетом гендерной проблемы;
i) будет создана институционально-правовая система, обеспечивающая полную функциональную автономию органов МПУ и предоставляющая эффективные инструменты подотчетности этих органов жителям, облегчения процесса участия граждан в принятии решений, снижения и в последующем устранения феномена коррупции, гарантирования справедливости, борьбы с дискриминацией;
j) будет развита институционально-правовая система менеджмента человеческих ресурсов на уровне органов МПУ, обеспечивающая органам МПУ полную власть над своими исполнительными органами. Деполитизация органов МПУ, прозрачный и недискриминационный отбор государственных служащих на местном уровне, реальная мотивация, обеспечение стабильности в должности гарантируют повышение компетентности служащих к концу II этапа;
k) будут созданы и внедрены механизмы обеспечения устойчивого местного развития;
l) будут модернизированы организация и менеджмент местных публичных услуг посредством поддержки интегрированных инвестиционных программ и улучшения условий местного экономического развития.
Первостепенными факторами в процессе децентрализации являются управление реформами и процесс их внедрения на практике.
Цель децентрализации – изменение некоторых комплексных процессов и структур и, что более важно, образа мышления.
Таким образом, для успешной реформы децентрализации необходимо, чтобы большое количество целевых групп выразило свою поддержку и обязательства в признании необходимости перемен и их внедрении.
Качество стратегии перемен основано в значительной мере на качестве предварительного анализа. Вместе с тем нередко случается так, что в рамках общественного сектора этапы диагностики реализуются быстро, а решение иногда принимается до идентификации и полного анализа проблемы. Такой подход зачастую определяет сосредоточение внимания на решении внешних признаков, а не на устранении причин или основных проблем. Таким образом, в целях устранения указанного явления Стратегия предлагает сначала провести исследования и продвигать пилотные проекты до принятия решения о внедрении.
Часть 4. Оценка финансового
и нефинансового воздействия
Оценка общего воздействия предусмотренных Стратегией мер будет проведена путем анализа влияния основных экономических эффектов на национальный бюджет и местные бюджеты, а также путем подсчета финансовых ресурсов, которые необходимо привлечь из этих бюджетов и других законных источников.и нефинансового воздействия
Впрочем, основные последствия предложенных политик децентрализации будут намного значительнее и перерастут область финансового воздействия, поскольку мы не только понесем экономические затраты, но и должны будем учесть все преимущества, полученные обществом в результате процесса децентрализации, в том числе в результате оказания населению качественных услуг, а также доступности этих услуг для уязвимых групп.
Главная цель оценки воздействия, основанная на тщательном мониторинге, состоит в периодическом анализе мер, с помощью которых будут достигнуты установленные Стратегией цели и получены посредством осуществления деятельности и использования установленных средств/ресурсов прогнозируемые результаты.
Оценки будут использоваться как первоисточники для улучшения показателей внедрения, как примеры при разработке и планировании последующей деятельности или продолжении запрограммированных действий.
Каждая оценка должна определять точный уровень выполнения четких задач и первоначально заявленных целей. Оценка достижений при внедрении стратегических планов даст лицам, ответственным за принятие решений, точные сведения о каждом этапе вмешательства и укажет направление развития предпринятых действий, которые могут выявить как положительные, так и отрицательные нюансы. Дополнительно будет проведен анализ воздействия сквозь призму равенства полов и прав человека, целью которого будет служить заблаговременное выявление и предотвращение возможного негативного воздействия на некоторые социальные группы.
Оценка предполагает следующие основные цели:
a) систематизация опыта для улучшения как планирования, так и результатов;
b) определение положительных или отрицательных перемен, обусловленных реализацией запланированных или начатых в течение установленного периода действий;
c) предоставление возможности открытого ознакомления с предпринятыми действиями.
Целью окончательной оценки реализации действий явится установление степени выполнения задач и целей для достижения эффективности ожидаемых результатов. Свод и анализ данных о процессе реализации действий для увеличения степени воздействия полученных результатов послужат основанием для дальнейшего стратегического подхода.
Анализ и оценка будут основываться на принципе поощрения всех лиц, заинтересованных в предоставлении подлинной и открытой информации.
Таким образом, оценка воздействия будет осуществляться каждым центральным отраслевым органом, имеющим полномочия в сфере компетенции, предложенной для децентрализации. Периодическая и окончательная оценка для свода данных будет представлена Государственной канцелярии, являющейся ответственной за оценку общего воздействия на реальную ситуацию в зависимости от тенденций процессов децентрализации и от мониторинга соответствующих показателей.
Осуществление Государственной канцелярией специфического и оценочного анализа степени соответствия макроэкономической базе и другим публичным политикам обусловит возложение на нее задачи по представлению соответствующих докладов Паритетной комиссии и Правительству.
Финансовые затраты
Финансовые затраты с точки зрения анализа воздействия, связанные с внедрением решений в соответствии с запланированными действиями, будут оценены и предусмотрены в планах действий по внедрению Стратегии в период 2012–2015 годов и соответственно на последующие годы.
Источники и объем финансирования запланированных действий определяются в соотношении с программными документами профильной сферы на прогнозируемый период и включают финансирование из государственного бюджета, бюджетов органов МПУ, внешнюю помощь и другие установленные законном источники в соответствии с Бюджетным прогнозом на среднесрочный период.
Для некоторых действий возможна правильная оценка необходимой суммы финансовых средств на стадии выдвижения предложений. В других же случаях финансовые затраты представляют собой приблизительные расчеты, осуществленные на этапе планирования действий, когда правильная оценка объема финансирования невозможна по обоснованным причинам.
В случае, когда реализация какой-либо меры, не имеющей финансового обеспечения, рассматривается как обязательная, необходимо начать поиск дополнительных источников финансирования, в том числе посредством обращения за помощью к внешним партнерам.
Часть 5. Институциональная база
для внедрения, мониторинга и оценки
Институциональная база для внедрения, мониторинга и оценки включает учреждения, ответственные за внедрение Стратегии, процедур и механизмов мониторинга и оценки, а также за периодичность отчетности. для внедрения, мониторинга и оценки
В процессе внедрения, мониторинга и оценки участвуют следующие учреждения:
a) Парламент;
b) Правительство через посредство Паритетной комиссии по децентрализации и Государственной канцелярии;
c) органы ЦПУ;
d) органы МПУ первого и второго уровней;
е) представительные ассоциации органов МПУ (CALM);
f) представители гражданского общества, научно-академической среды, партнеры по развитию.
Парламент будет рассматривать действующую законодательную базу и утверждать законодательные акты, представленные Правительством в целях реализации процесса децентрализации и консолидации местной автономии; будет осуществлять парламентский контроль за внедрением Стратегии, соблюдением и выполнением положений действующего законодательства, относящихся к процессу децентрализации и консолидации местной автономии.
Правительство под руководством премьер-министра создало Паритетную комиссию по децентрализации, состоящую из представителей органов ЦПУ и МПУ первого и второго уровней, представителя автономного территориального образования Гагаузия, представителя гражданского общества, назначенного Национальным советом по участию.
Задачей Паритетной комиссии по децентрализации являются мониторинг и продвижение процесса децентрализации в соответствии с действующим законодательством. С целью обеспечения долгосрочной институциональной базы для диалога между органами ЦПУ и МПУ, гражданским обществом, научно-академической средой и партнерами по развитию, а также с целью обоснования стратегических решений о продолжении процесса децентрализации при участии общественности и в условиях консенсуса Паритетная комиссия создала рабочие группы по децентрализации.
Координацию процесса внедрения, мониторинга и оценки Стратегии будет осуществлять Паритетная комиссия при технической поддержке Государственной канцелярии, а именно Главного управления политик децентрализации и местного управления. Роль Паритетной комиссии является стратегической, задающей общее направление процессу внедрения в соответствии с положениями действующего законодательства о реализации, мониторинге и оценке программных документов.
Государственная канцелярия через Главное управление политик децентрализации и местного управления будет осуществлять мониторинг внедрения Стратегии и Плана действий в соответствии с целями, приоритетами и четкими этапами процесса децентрализации.
Главное управление политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии будет осуществлять свою деятельность в тесном сотрудничестве с органами ЦПУ, которые руководят областями, подлежащими децентрализации, в частности с Министерством финансов, органами МПУ и их представительными ассоциациями, с представителями гражданского общества, научно-академической среды, частного сектора, с партнерами по развитию и т.д.
Институциональная база, используемая в процессе внедрения и мониторинга Стратегии, состоит из рабочих групп по децентрализации, осуществляющих деятельность при Паритетной комиссии по децентрализации и обладающих преимуществом в виде своей демократичной и партисипативной структуры. Деятельность в рабочих группах будет дополняться регулярными консультациями с представительными ассоциативными структурами органов МПУ.
Для осуществления своей задачи Главное управление политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии разработает в разумные сроки со дня утверждения Стратегии следующие документы:
a) методологию и базу данных, необходимых для исчисления показателей результата и прогресса выполнения Стратегии, формат рабочих отчетов (для информирования, мониторинга и оценки);
b) процедуры работы с Министерством финансов, министерствами и органами ЦПУ, ответственными за внедрение Стратегии;
c) ежегодную программу работы по процессу внедрения, мониторинга и оценки Стратегии.
Задачами Главного управления политик децентрализации и местного управления Государственной канцелярии в процессе внедрения и мониторинга Стратегии являются следующие:
a) надзор в соответствии с установленными обязанностями за выполнением действий, содержащихся в Плане действий по внедрению Стратегии, посредством разработки системы заблаговременного привлечения внимания вовлеченных в процесс центральных органов власти с учетом запланированных действий и установленных сроков;
b) проверка и дача заключений на отраслевые стратегии децентрализации и на необходимое для их внедрения законодательство в целях обеспечения согласованности с положениями настоящей Стратегии;
c) разработка отчетов о ходе внедрения действий, включенных в План действий. Отчеты о ходе внедрения будут разрабатываться на основании сведений (отчетов), систематически получаемых Государственной канцелярией при посредстве своих подразделений от ответственных за внедрение учреждений. Отчеты о ходе внедрения будут представляться Паритетной комиссии и Правительству;
d) ежегодная разработка консолидированного отчета о развитии системы органов МПУ и эволюции процесса децентрализации для представления его Паритетной комиссии, Правительству и Парламенту;
e) ежегодный пересмотр Плана действий по внедрению Стратегии для приведения его в соответствие с ходом выполнения действий, с полученными результатами и контекстуальными изменениями. Процесс актуализации Плана действий будет осуществляться в соответствии с этапами внедрения Стратегии и положениями закона о бюджете с утверждением Правительством обновленной версии на следующий год.
Главное управление политик децентрализации и местного управления будет осуществлять свою деятельность в тесном сотрудничестве с подразделениями Государственной канцелярии, наделенными полномочиями в сфере МПУ, и территориальными бюро Государственной канцелярии, обеспечивающими обязательный административный контроль актов, изданных/ принятых органами МПУ, и координирующими деятельность деконцентрированных публичных служб на местах.
Учитывая, что при децентрализации Правительство в определенной мере разделяет обязанность управления общественными делами с местными сообществами, децентрализованная система предусматривает замену характерной для централизации иерархической власти с обязательным административным контролем законности и целесообразности, координированием деятельности деконцентрированных публичных служб на местах, и в этом случае значимость приобретает деятельность территориальных бюро Государственной канцелярии.
В рамках органов ЦПУ и особенно министерств внедрение, мониторинг и оценку реализации Стратегии будут координировать управления по анализу, мониторингу и оценке политик либо другие подразделения, назначенные ответственными приказом руководителя соответствующего органа.
Органы МПУ, являясь основными бенефициарами Стратегии, будут вовлечены в осуществление специфических действий и мер с предоставлением им консультаций на всех этапах процесса разработки, изменения и утверждения программных документов и нормативных актов, в том числе посредством представительных ассоциаций органов МПУ, созданных в соответствии с законом (CALM).
Участие представителей гражданского общества, научно-академической среды, партнеров по развитию в процессе мониторинга и оценки Стратегии будет обеспечиваться рабочими группами по децентрализации, Национальным советом по участию, представительными ассоциациями, созданными в соответствии с законом, и другими имеющимися структурами. В целях наиболее прозрачного и партисипативного мониторинга и оценки внедрения Стратегии будут организованы регулярные публичные обсуждения, сбалансированные с гендерной точки зрения, при участии различных групп населения, в том числе уязвимых групп.
Промежуточная и итоговая оценка методов внедрения является важным элементом для эффективного применения публичных политик, особенно в случае такого комплексного документа, как Стратегия. Таким образом, в целях обеспечения полной объективности процесса оценки к его осуществлению могут привлекаться при необходимости и независимые учреждения и эксперты.
В этом контексте Государственная канцелярия при возможной поддержке партнеров по развитию может заключить договор с независимыми учреждениями для разработки отчетов о промежуточной и итоговой оценке в шестимесячный срок со дня окончания периода внедрения Стратегии.
Внедрение Стратегии: пилотные проекты
После утверждения Стратегии и Плана действий по ее внедрению Государственная канцелярия совместно с органами ЦПУ, которые руководят сферами, подлежащими децентрализации, может начать обширные процессы децентрализации, а также инициировать внедрение пилотных проектов в определенных областях.
Паритетная комиссия по децентрализации будет рассматривать инициативы Государственной канцелярии по внедрению пилотных проектов в областях, подлежащих децентрализации, и после предварительного информирования и консультации с органами МПУ утверждать перечень АТЕ обоих уровней, в которых могут внедряться данные проекты.
Паритетная комиссия отберет из предложенного списка АТЕ первого уровня и АТЕ второго уровня, в которых могут внедряться пилотные проекты, и представит окончательный список Государственной канцелярии.
Государственная канцелярия в сотрудничестве с органами ЦПУ, руководящими областями, подлежащими децентрализации, разработает экспериментальные проекты для представления их органам МПУ.
Органы МПУ представят органам ЦПУ, в том числе рабочим группам по децентрализации, предложения по передаче полномочий и соответствующих ресурсов от органов ЦПУ органам МПУ или частному сектору.
Мониторинг и оценка Стратегии
Мониторинг выполнения Стратегии начнется одновременно с ее запуском в целях выявления в разумные сроки возможных неточностей и лакун в ходе реализации запланированных действий.
Мониторинг будет осуществляться тремя способами: ежегодный мониторинг, предполагающий представление детальных отчетов за год для оценки воздействия, определяемого в соответствии со среднесрочными задачами; представление периодических отчетов о результатах на определенных этапах; мониторинг и представление итоговых отчетов о реализации целей Стратегии за весь период.
Ежегодные, периодические и итоговые отчеты о мониторинге внедрения Стратегии в части развития системы публичного управления и хода процесса децентрализации будут представляться для рассмотрения и утверждения Паритетной комиссии по децентрализации, Правительству и Парламенту.
Общая координация процесса мониторинга и оценки результатов внедрения Стратегии, дача рекомендаций по внесению тщательных корректировок будут осуществляться Паритетной комиссией по децентрализации.
Государственная канцелярия будет играть роль межотраслевого координатора процесса внедрения и мониторинга Стратегии. Мониторинг будет осуществляться на основании ряда релевантных показателей, отражающих как прямые достижения, так и результаты/воздействие процесса. Показатели будут предлагаться Главным управлением политик децентрализации и местного управления, обсуждаться со всеми заинтересованными лицами и утверждаться Паритетной комиссией по децентрализации.
Поскольку путем мониторинга и оценки предоставляется информация для достижения целей и результатов в областях, подлежащих децентрализации, согласно действующим положениям в качестве поставщиков этой информации будут выступать: Министерство финансов, Национальное бюро статистики, Министерство экономики, Министерство труда, социальной защиты и семьи, Министерство информационных технологий и связи, Министерство здравоохранения, Министерство просвещения, Министерство внутренних дел, Министерство окружающей среды, Министерство регионального развития и строительства, Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры, Министерство культуры, Министерство молодежи и спорта, органы МПУ и др.
В процессе мониторинга объявленных результатов будет использоваться ряд показателей для оценки степени прогресса в выполнении основных задач децентрализации, консолидации полномочий органов МПУ, степени обеспечения качества оказываемых публичных услуг, применения принципов прав человека (приложение 2) и равенства полов (приложение 3), концепции уязвимости (приложение 4).
План действий по внедрению Стратегии явится одним из наиболее важных аспектов процесса реформирования МПУ, в него включены все специфические цели, запланированные действия, сроки их осуществления, ответственные за выполнение указанных действий и другие компоненты.
Предложенный план включает действия, осуществление которых охватывает период 2012–2015 годов, и характеризуется гибкостью, что позволяет вносить в него коррективы в зависимости от изменения обстоятельств и появления вероятных проблем в процессе внедрения реформы.
Общая система мониторинга и оценки будет развиваться последовательно, с заострением внимания на процессе отчетности о реализации Национальной стратегии развития и Программы деятельности Правительства. По мере развития национальной системы мониторинга и оценки будут соответственно развиваться и элементы отчетности по настоящей Стратегии.
Приложение 1
к Национальной стратегии
децентрализации
к Национальной стратегии
децентрализации
Критерии разграничения личной ответственности
и других видов ответственности
Перечень критериев для разграничения личной ответственности и других видов ответственности должен дать ответ на три основных вопроса:и других видов ответственности
a) как отличить полномочия, которые могут быть децентрализованы, от тех, которые не могут быть децентрализованы (не подлежащих децентрализации);
b) каковы функциональные различия между децентрализованными и деконцентрированными полномочиями;
c) каковы функциональные различия децентрализованных полномочий, и как можно их классифицировать, с тем чтобы осуществление таковых было эффективным и соответствовало нуждам и предпочтениям пользователей.
Относительно первого вопроса необходимо знать, что могут быть децентрализованы только те полномочия органов публичного управления, которые относятся к поставке публичных услуг, и не могут быть децентрализованы полномочия, относящиеся к перераспределению прибыли (различные формы социальной помощи в виде денежных выплат) или к экономической и финансовой стабильности государства.
К категории полномочий, подлежащих децентрализации, относится множество обязанностей гетерогенного характера, обладающих различными характеристиками. Для ориентировочного разграничения полномочий, подлежащих децентрализации, и других полномочий можно использовать следующие критерии:
1) существуют ли местные нужды и/или предпочтения в отношении количества, качества, доступа к определенной публичной услуге, специфичной для определенного сообщества (да – услуга может быть децентрализована/нет – услуга не может быть децентрализована);
2) является ли наличие единых национальных стандартов основным для предоставления публичной услуги (нет – услуга может быть децентрализована/да – услуга не может быть децентрализована);
3) является ли публичная услуга простой/однородной, нет ли существенного различия при ее предоставлении в различных зонах/сообществах (нет – услуга может быть децентрализована/ да – услуга не может быть децентрализована);
4) на национальном или местном уровне дает положительные эффекты предоставление публичной услуги (положительные местные эффекты – услуга может быть децентрализована/ положительные национальные эффекты – услуга не может быть децентрализована);
5) какой является географическая зона пользователей публичной услуги (или в зависимости от объекта, поставляющего услугу, – например, детский сад или начальная школа/гимназия или лицей) (местная/ региональная – публичная услуга может быть децентрализована; исключительно национальная – услуга не может быть децентрализована);
6) могут ли формы политической ответственности и участие граждан на местном уровне улучшить предоставление соответствующих публичных услуг (да – может быть децентрализована; нет – не может быть децентрализована);
7) существует ли потенциал для эффективного управления на местном уровне соответствующими публичными услугами (да – может быть децентрализована; нет – не может быть децентрализована/ не может осуществляться поэтапная передача).
Относительно второго вопроса основным аспектом является разграничение децентрализованных делегированных и деконцентрированных полномочий.
Децентрализованные полномочия представляют собой обязанности, переданные органами ЦПУ органам МПУ, выборным органам, автономным органам власти, обладающим демократической законностью для предоставления публичных услуг в соответствии со специфическими/местными нуждами и предпочтениями пользователей в рамках, регламентируемых органами ЦПУ. В этой ситуации органы МПУ получают право на автономию в управлении и осуществлении указанных полномочий – органы ЦПУ более не могут использовать прямые инструменты управления и принятия решений, а продолжают использовать лишь косвенные инструменты: разработка специфических публичных политик, обязательных стандартов качества, предложение способов стимулирования и санкционирования (в особенности финансовых), мониторинг, контроль, применение закона и оценка.
Деконцентрированными полномочиями являются услуги, предоставляемые расположенными на местах административными структурами органов ЦПУ (министерствами). С функциональной и иерархической точек зрения они находятся в ведении и под прямым контролем органов ЦПУ, то есть фактически являются звеньями ЦПУ на местах. Деконцентрированные учреждения органов ЦПУ могут как предоставлять публичные услуги пользователям, так и выполнять роль, связанную с мониторингом, контролем, применением закона по определенным децентрализованным услугам или по другой деятельности (например, охрана окружающей среды). В этой ситуации органы ЦПУ используют прямые инструменты управления и контроля.
Делегированные полномочия схожи с деконцентрированными с двумя важными особенностями:
1) они не могут относиться к деятельности, связанной с мониторингом, контролем или применением закона, то есть только поставляют услуги пользователям;
2) соответствующие им услуги не могут по объективным причинам поставляться расположенными на местах структурами ЦПУ, и в этом случае органы МПУ действуют как агенты (без автономии).
Основные различия между тремя
типами полномочий
типами полномочий
Очень важным элементом в решении о предоставлении полномочия (и связанных с ним публичных услуг) тем или иным образом является следующее: получатель с его нуждами и предпочтениями должен находиться в центре системы – ориентированность на клиента. С точки зрения получателя менее важно, какой административный уровень поставляет ему публичные услуги, важнее, чтобы они были доступны, хорошего качества и обходились ему дешевле. Новые технологии резко изменили порядок предоставления публичных услуг, что позволяет видеть новые сочетания между децентрализацией, деконцентрацией и делегированием. Все перечисленное выше должно быть подчинено исключительно нуждам и предпочтениям получателя.
Третья крайне важная проблема заключается в том, как классифицировать децентрализованные/делегированные полномочия (поставляемые МПУ) с учетом функциональной разницы между ними: различные роли и функции, выполняемые органами ЦПУ и органами МПУ. В принципе можно исходить из определенного числа критериев, которые полностью охватывают порядок исполнения полномочий и предлагают описание различных по своей специфике функций, а именно:
- кто разрабатывает публичные политики, соответствующие полномочиям;
- как внедряются публичные политики;
- кто непосредственно отвечает за исполнение полномочий;
- кто отвечает за менеджмент поставок услуг, соответствующих полномочиям;
- кто производит услуги, соответствующие полномочиям;
- кто и как финансирует полномочия: операциональные расходы/расходы капитала;
- кто содержит имущество, необходимое для осуществления полномочий;
- кто и каким образом обеспечивает мониторинг/контроль/применение закона.
Исходя из изложенных критериев, с точки зрения МПУ имеются следующие типы полномочий:
A) МПУ пользуется высоким уровнем автономии – собственные полномочия, что предполагает:
1) исполнение главной роли в разработке/обосновании публичных политик (стратегических решений), специфичных для соответствующих полномочий;
2) ответственность за исполнение полномочий;
3) ответственность за менеджмент поставок услуг, соответствующих полномочиям;
4) поставку услуг, соответствующих полномочиям, или возможность делегирования (передачи по договору) этой функции внешнему оператору (публичному, частному или неправительственной организации);
5) финансирование полномочий из основных доходов (необусловленных – над которыми органы МПУ имеют полную автономию относительно порядка их использования) – таким образом, местные органы власти (примар и местный совет или председатель и районный совет) могут устанавливать собственные финансовые ассигнования согласно собственным приоритетам;
6) исполнение главной роли в мониторинге и контроле поставок услуг, специфичных для соответствующих полномочий.
B) МПУ пользуется ограниченным уровнем автономии – посреднические/разделенные/ограниченные полномочия, что предполагает:
1) исполнение второстепенной роли при разработке/обосновании публичных политик (стратегических решений), специфичных для соответствующих полномочий;
2) ответственность за исполнение четко очерченных в рамках полномочий частей (компонентов);
3) ответственность только за менеджмент поставок услуг, соответствующих частям (компонентам) переданных полномочий;
4) поставку услуг, соответствующих частям полномочий, которые были переданы или могут быть делегированы (переданы по договору) внешнему оператору (публичному, частному или неправительственной организации);
5) финансирование полномочий, как правило, из обусловленных доходов (над которыми органы МПУ имеют ограниченную автономию относительно порядка их использования) – таким образом, местные органы власти (примар и местный совет или председатель и районный совет) могут устанавливать собственные финансовые ассигнования согласно собственным приоритетам только в рамках соответствующих полномочий, за которые они отвечают, установленных между различными сторонами (компонентами);
6) исполнение второстепенной роли в мониторинге и контроле поставок услуг, специфичных для соответствующих полномочий.
C) МПУ не пользуется какой-либо автономией – делегированные полномочия, что соответственно предполагает в отношении органов МПУ:
1) отсутствие какой-либо их роли в разработке/обосновании публичных политик (принятии стратегических решений), специфичных для соответствующих полномочий;
2) отсутствие их ответственности за исполнение полномочий;
3) ответственность их только за менеджмент поставок услуг, соответствующих полномочиям;
4) невозможность делегирования ими производства услуг, соответствующих полномочиям;
5) финансирование их полномочий из обусловленных доходов (над которыми органы МПУ имеют ограниченную автономию относительно порядка их использования) – таким образом, местные органы власти (примар и местный совет или председатель и районный совет) не могут устанавливать собственные финансовые ассигнования согласно собственным приоритетам;
6) отсутствие их какой-либо роли в мониторинге и контроле поставок услуг, соответствующих определенным полномочиям.
Необходимо сделать некоторые уточнения: полномочия, которые обычно принадлежат органам МПУ, в общем относятся к предоставлению услуг, связанных с собственностью/жильем (включая качество жилья) получателей: коммунальные услуги (вода и канализация, общественный транспорт, сбор мусора, подача отопления и горячей воды, парки и зеленые зоны, содержание улиц, городское освещение и т.д.) или смежные с ними услуги: городское и территориальное развитие и планирование, местное экономическое развитие.
Наиболее трудными для описания и анализа являются полномочия типа В: они характеризуются определенными особенностями, чрезвычайно важными для порядка, в котором могут быть децентрализованы, а именно:
- могут быть легко разделены на части (компоненты), отличающиеся с точки зрения их исполнения, и, таким образом, могут распределяться по различным административным уровням, автономно администрироваться и отдельно финансироваться;
- являются полномочиями национального значения – положительным эффектом от них пользуются все жители страны/все общество;
- в поставке услуг, соответствующих этим полномочиям, существуют особые местные предпочтения и потребности, но они четко выражены получателями;
- компоненты этих полномочий децентрализуются по уровням центрального и местного управления в качестве обязательных функций.
Также изложенные выше критерии предлагают общую классификацию, которую необходимо очень внимательно анализировать в случае децентрализации каждого отдельно взятого полномочия, то есть предлагается принципиальная классификация, которую необходимо применять при каждом детализированном использовании в зависимости от конкретной ситуации в Республике Молдова и контекста, в котором осуществляется децентрализация. Государственной канцелярии рекомендуется материализовать данный набор критериев в виде отдельного документа или как часть законодательного акта (например, рамочного закона о децентрализации), который бы содержал и другие принципы и критерии, касающиеся Стратегии, и представлял собой руководство по обоснованию порядка развертывания данного процесса с технической точки зрения.
Поддерживая идею создания перечня полномочий органов МПУ первого и второго уровней на основании описанных критериев и принципов, предусмотренных в части 2 Стратегии, необходимо создать полный перечень полномочий органов МПУ. Он составит основу для оценки финансовых потребностей, необходимых для выполнения этих полномочий, и упорядочит существующую в законодательстве структуру.
Для создания перечня полномочий необходимо детально проанализировать существующее законодательство, соответствующие практики некоторых соизмеримых с Республикой Молдова стран Центрального и Восточного Европейского региона, а также международную практику, относящуюся к данной области – конкретные требования Европейской хартии.
В принципе перечень должен содержать следующие основные виды полномочий, которые будут детализированы в соответствии с существующей в Молдове практикой, а именно:
а) коммунальные услуги;
b) услуги национального значения, которые могут эффективно предоставляться и в децентрализованных условиях, такие как дошкольное, начальное и среднее образование, службы социальной помощи, возможно, службы первичной медицинской помощи;
c) городское и территориальное планирование;
d) местное экономическое развитие;
e) общественно-полезные нужды – центральное отопление;
f) другие публичные услуги, подлежащие децентрализации в специфических условиях Молдовы.
Для обеспечения создания указанного перечня необходимо пересмотреть современную институциональную/правовую систему распределения полномочий местным органам власти согласно заявленным принципам, набору критериев и перечню полномочий органов МПУ. Данный процесс является особенно сложным и предполагает анализ и пересмотр значительного объема нормативных актов. В первую очередь предлагается установить в одном законе полномочия органов МПУ (содержание перечня) и удалить все запутанные и противоречивые положения действующего законодательства в этой области. Во вторую очередь должны быть проанализированы те врeменные/частичные/ограниченные полномочия или полномочия делегированного типа – согласно заявленным критериям, – которые уже подвергаются децентрализации органами МПУ, если существующая ситуация и передача их соответствуют принципам и критериям Стратегии. Впоследствии понадобится внести изменения в законодательство. Предпочтительно, чтобы существовал один закон, содержащий все врeменные/ частичные/ ограниченные и делегированные полномочия, переданные местному публичному управлению, даже если в этот закон со временем будут внесены изменения. Следует избегать передачи полномочий посредством законов, регламентирующих другой предмет, в качестве вторичного положения.
Приложение 2
к Национальной стратегии
децентрализации
к Национальной стратегии
децентрализации
Концепция подхода к политикам децентрализации
сквозь призму прав человека
В Республике Молдова процесс децентрализации осуществляется на основе наилучших международных практик, а также на основе документов ООН/ПРООН в целях содействия повышению степени участия общественности, в частности уязвимых групп населения, ликвидации фактической дискриминации, увеличению вовлечения женщин в политическую, социальную и экономическую жизнь. Все это объединено в отдельную методологию под названием «Подход, основанный на правах человека» (ПОПЧ) (анализ интеграционного подхода к равенству полов и расширению прав и возможностей женщин представлен в отдельном приложении). ПОПЧ является методом интегрированного внедрения содержания международных соглашений о правах человека в деятельность по развитию с целью обеспечения положительных результатов в реализации прав человека на практике. Концепция была разработана специалистами на основе опыта развития на глобальном уровне. сквозь призму прав человека
Национальная стратегия децентрализации включает четыре принципа, основанных на правах человека: участие, недискриминация, прозрачность и ответственность. В конечном итоге процесс децентрализации в Республике Молдова преследует наряду с другими задачами продвижение прав человека в отношении отдельных лиц и сообществ, социальную интеграцию уязвимых и незащищенных групп населения и обеспечение в процессе развития равных возможностей и защиты достоинства для всех.
Расширение полномочий в области прав человека
Одной из задач процесса децентрализации в Республике Молдова является также обеспечение условий, при которых люди обладают свободой, способностью и ресурсами, необходимыми для того, чтобы изменить свою жизнь, сообщество, в котором они проживают, и чтобы оказать влияние на собственные судьбы.
По мере того как реформа децентрализации будет набирать обороты, во всех процессах усилия будут сконцентрированы наряду с другим на интеграции уязвимых и незащищенных лиц и групп для обеспечения их реальных и полных возможностей оказывать влияние на принятие решений местными, региональными и национальными властями и их участия в разработке и реализации политик.
Участие
Участие является как средством, так и целью и представляет собой очень важный элемент в реализации прав человека в любой стране, обеспечивая способность людей влиять на свою ситуацию, а также обеспечивая гарантирование демократических ценностей. В Республике Молдова децентрализация реализуется с помощью различных средств обеспечения участия общественности (граждан), включая опросы и консультирование с гражданским обществом или заинтересованными группами и обязательства центральных и местных властей регулярно общаться с широкой общественностью.
Недискриминация
Недискриминация является одним из ключевых моментов системы прав человека. Это единственное право, которое находит отражение во всех важных договорах по правам человека. Недискриминация требует как соблюдения формального равенства, означающего, что ни к одному человеку отношение не может по произвольным мотивам отличаться от отношения к другому человеку, так и принятия мер, обеспечивающих отсутствие какой-либо косвенной или непреднамеренной дискриминации. Децентрализация включает все эти законные требования, обеспечивая внедрение ее на справедливой основе и создавая ряд возможностей для изучения различных политических основ в целях обеспечения предоставления всех этих возможностей на справедливых условиях всем лицам и группам в Молдове.
Поддержка уязвимых и незащищенных групп
Как уже отмечалось ранее, в соответствии с основным принципом равенства и недискриминации в рамках процесса децентрализации предпринимаются в случае необходимости специальные меры для обеспечения интеграции уязвимых и незащищенных лиц и групп. Децентрализация представляет собой для Республики Молдова возможность обеспечения на долгий период успеха политик социальной интеграции уязвимых групп.
Прозрачность
Согласно законодательству Республики Молдова прозрачность является законным требованием и ключом к демократическому правлению. Децентрализация нацелена на консолидацию процессов информирования о политических решениях, опубликование информации о бюджетных ассигнованиях и произведенных расходах, широкое информирование общественности о специальных программах, к которым она может получить доступ (особенно в социальной сфере и сфере интеграции), о доступе к информации или о порядке подачи гражданами жалоб, обращений и заявлений.
Ответственность
Целью процесса децентрализации является укрепление ответственности как на уровне выборных органов публичной власти, государственных служащих, так и на индивидуальном уровне. Реформа укрепляет способности местных властей по принятию решений, повышая демократическую и индивидуальную ответственность. Реформа также касается повышения возможности использования демократических средств для обжалования решений, запрашивания помощи и истребования основных прав на всех уровнях.
Мониторинг и оценка
Правительство будет осуществлять мониторинг достижений в процессе децентрализации и будет регулярно обнародовать отчеты и информацию о ходе реформы и влиянии ее результатов на жизнь людей в Республике Молдова.
Результаты, ожидаемые от применения ПОПЧ в децентрализации и МПУ
Целью применения ПОПЧ является создание более эффективной, демократической правительственной структуры в соответствии с европейскими ценностями и интеграцией в Европейский Союз. Существует определенное количество конкретных результатов, ожидаемых от применения в процессе децентрализации и местного управления ПОПЧ, а именно:
- укрепление правового государства в Республике Молдова;
- повышение эффективности предоставления публичных услуг и обеспечение доступа к ним для всех граждан и особенно для уязвимых групп населения;
- снижение уровня коррупции;
- осуществление деятельности государством, местными органами власти станет более прозрачным и ответственным, обеспечивающим недискриминацию и широкое участие общественности;
- содействие процессов экономического развития повышению социальной интеграции; принятие и осуществление местными властями активных и эффективных политик по сокращению социальной изоляции;
- расширение реальных возможностей уязвимых групп населения открыто продвигать свои интересы и пользоваться в полном объеме доступом к публичным услугам, предоставляемым органами МПУ;
- повышение уровня участия в публичной жизни лиц, относящихся к уязвимым группам населения;
- повышение уровня знаний широкой общественности, и в частности лиц, относящихся к уязвимым группам населения, о демократической системе;
- укрепление средствами массовой информации и гражданским обществом своих способностей запрашивать общественную информацию и предоставлять ее гражданам, а также осуществлять мониторинг и оценку внедрения политических решений;
- консолидация возможностей общественности по использованию информации и повышению ответственности лиц, принимающих решения.
Приложение 3
к Национальной стратегии
децентрализации
к Национальной стратегии
децентрализации
Концепция подхода к политикам децентрализации
сквозь призму равенства полов
Декларация тысячелетия и Цели развития тысячелетия (ЦРТ), предложенные международным сообществом, обязывают государств-участников обеспечить «продвижение равенства полов и расширение прав и возможностей женщин в качестве эффективного средства борьбы с нищетой, голодом и болезнями и стимулирования действительно устойчивого развития (ООН, 2000 год)».сквозь призму равенства полов
Законодательная и нормативно-правовая база, которая формирует основы публичных политик и действий в области равенства полов в Республике Молдова, основана на таких международных инструментах, как Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о политических правах женщин (1952), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979), Пекинская декларация и Пекинская платформа действий (1995), Декларация тысячелетия (2000) и др.
Курс Республики Молдова на интеграцию в Европейский Союз обусловливает присоединение к соответствующим инструментам в данной области, как то: Дорожная карта ЕС по вопросам равенства между женщинами и мужчинами (2006–2010), Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская социальная хартия (пересмотренная) (1996), Декларация о равенстве между женщинами и мужчинами как главном критерии демократии, принятая на IV Европейской конференции министров по вопросам равенства между женщинами и мужчинами (Стамбул, 13–14 ноября 1997 года), Декларация и План действий, принятые на III Саммите глав государств и правительств Совета Европы (Варшава, 16–17 мая 2005 года).
Часто наблюдаются прямые и косвенные нарушения прав женщин, которые встречаются в законах, публичных политиках, бюджетных решениях и т.д. Децентрализация в Республике Молдова может быть эффективным средством для устранения этих явлений путем укрепления демократии и повышения доступа к публичным услугам, предоставляемым местными органами власти, и качества этих услуг, которые должны быть более эффективными и более адаптированными к специфическим нуждам пользователей (мужчин и женщин), включая таковых из уязвимых и незащищенных групп.
Признавая равенство между мужчинами и женщинами в качестве предварительного условия для демократии и развития, продвигая децентрализацию в качестве приоритетной цели, Правительство Молдовы определило, что способствование гендерному равенству должно быть важным элементом в процессе децентрализации, подтверждающим, что демократия, надлежащее управление, равенство между женщинами и мужчинами, а также соблюдение прав человека являются одним из наиболее значимых эффектов, которые будут получены в результате данной реформы.
В рамках этих усилий для повышения эффективности процесса децентрализации учитываются два дополнительных подхода, а именно: внедрение гендерного вектора и продвижение прав женщин, их реальных и эффективных возможностей оказывать влияние на положение вещей и изменять их согласно своим потребностям и специфическим интересам. Эти два подхода вкратце представлены ниже.
Внедрение гендерного вектора
Внедрение гендерного вектора в глобальном плане признается в качестве стратегии «для интеграции проблем и опыта женщин и мужчин в качестве специфических направлений деятельности в разработке, реализации, мониторинге и оценке политик и программ во всех социальных, экономических и политических сферах таким образом, чтобы женщины и мужчины в равной степени воспользовались их результатами, а неравенства не существовало более». (Выводы, утвержденные социальным и экономическим советом ООН на 1997 год).
В контексте децентрализации внедрение гендерного вектора предполагает обеспечение того, чтобы гендерные аспекты и внимание к достижению равенства между женщинами и мужчинами стали одним из оснований деятельности, а именно: разработки стратегии, развития потенциала Правительства, органов МПУ и сообществ, научных исследований, диалога, законодательства, распределения ресурсов и планирования, внедрения и мониторинга.
Важным инструментом для интеграции гендерного вектора в процесс децентрализации, который может обеспечить планирование политик и распределение ресурсов, а также доступ к услугам и предоставление услуг, учитывающих гендерный вектор, является анализ с учетом гендерных аспектов. Проживающие в Молдове различные сообщества и группы женщин и мужчин имеют разные потребности (основанные на различии их ролей и обязанностей в обществе) и неравный доступ к возможностям и ресурсам, в том числе к потенциалу и средствам, которые могли бы обеспечить финансовую поддержку в предоставлении различных местных услуг. Анализ с учетом гендерных аспектов помогает изучить различия в жизни женщин и мужчин, включая те различия, которые привели к экономическому и социальному неравенству по отношению к женщинам, чтобы применять результаты этого анализа при разработке местных, отраслевых и национальных политик и при оказании публичных услуг, с тем чтобы обеспечить позитивные изменения для женщин, подверженных различным формам дискриминации.
Таким образом, применение гендерного анализа на самых ранних стадиях, а также в ходе всего процесса децентрализации усовершенствует планирование и реализацию публичных политик, учитывающих гендерный вектор и продвижение равенства между женщинами и мужчинами.
Другим важным инструментом для продвижения публичных политик, учитывающих гендерный вектор, является бюджетное планирование, учитывающее гендерный вектор (GRB), которое представляет собой форму бюджетного планирования, программирования и ассигнования, способствующую продвижению гендерного равенства и реализации прав женщин. Такого рода бюджетное планирование ведет к определению и применению мер, необходимых для соблюдения прав женщин и обеспечения равенства между женщинами и мужчинами. В контексте децентрализации в Республике Молдова применение бюджетного планирования, учитывающего гендерный вектор, относится к анализу воздействия реальных доходов и расходов публичных органов на женщин и девочек по сравнению с мужчинами и мальчиками. Такого рода бюджетное планирование не предполагает ведение отдельных бюджетов для женщин и не имеет целью увеличение расходов на специфические женские программы. Скорее, бюджетное планирование, учитывающее гендерный вектор, помогает центральным и местным органам публичной власти решать, как скорректировать публичные политики и где должны быть перераспределены ресурсы для сокращения гендерного неравенства. Статистические данные, разделенные по гендерному признаку, являются ключом к бюджетному планированию, учитывающему гендерную проблематику, которая нуждается в улучшении сбора и анализа данных на местном уровне.
Расширение полномочий женщин (women empowerment)
Это условие относится к получению женщинами контроля над собственными жизнями. Данный подход включает в себя деятельность по повышению уровня сознательности, развитию уверенности в себе, расширению возможностей, повышение доступа к ресурсам и контроля над ними, меры, предназначенные для преобразования структур и институтов, консолидирующих и продолжающих дискриминацию и неравенство по половому признаку.
Применение данного подхода в контексте децентрализации включает некоторые целенаправленные действия, призванные увеличить представительство женщин в органах МПУ, включая, но не ограничиваясь такими позитивными действиями, как установление долей участия (часть 1 статьи 4 о временных специальных мерах Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, ратифицированной Республикой Молдова 1 июля 1994 года) и увеличение их воздействия на местные процессы принятия решений с предоставлением таким образом возможности женщинам – местным резидентам участвовать в совместном планировании и исполнении бюджета, подталкивая выборных официальных лиц к реагированию на проблемы незащищенных групп женщин.
Результаты, ожидаемые от применения интеграции гендерного вектора и прав женщин (расширение полномочий) в децентрализации и МПУ
Целью применения гендерного вектора и расширения прав женщин в процессе децентрализации является обеспечение демократического развития, отражающего в равной степени потребности и интересы женщин и мужчин в соответствии с обязательствами в рамках ООН и европейскими ценностями. Ожидаемыми результатами являются:
- институциональное участие, прозрачное и ответственное, групп женщин, правозащитников по вопросам пола, неправительственных организаций и женщин, подверженных дискриминации, в планировании политик, бюджетном планировании и мониторинге местных и отраслевых стратегий;
- высокий уровень соответствия стратегий и местных бюджетов нуждам и интересам женщин в целом и незащищенных женщин в частности, особенно подвергающихся различным формам дискриминации;
- повышение эффективности политик и МПУ на основе усовершенствованной статистики о местных резидентах с разбивкой по полу, возрасту, инвалидности и другим критериям;
- расширение реальных возможностей женщин в целом и подверженных дискриминации в частности участвовать в процессе принятия решений и продвижения специфических нужд и интересов; улучшение доступа к публичным услугам;
- повышение обязательств Правительства и органов МПУ и улучшение их возможностей по планированию и реализации политик, учитывающих гендерный вектор, с целью снижения любой формы дискриминации по гендерному признаку;
- приведение Национальной стратегии децентрализации и отраслевых стратегий в соответствие с Национальной программой по обеспечению гендерного равенства на 2010–2015 годы и национальным законодательством по вопросам гендерного равенства;
- расширение возможностей участия в реализации процесса децентрализации групп женщин и специалистов по гендерным вопросам.
Приложение 4
к Национальной стратегии
децентрализации
к Национальной стратегии
децентрализации
Концепция уязвимости
В различных подходах используются различные способы характеристики и обозначения уязвимых, социально исключенных и дискриминируемых групп населения. Уязвимость не является универсально признанной концепцией. Эта концепция соотносится с понятием социальной изоляции, бедности, дискриминации и маргинализации. Социальная изоляция представляет собой результат взаимодействия определяющих факторов. Она является следствием целого ряда взаимосвязанных проблем, которые в свою очередь определяются основными причинами или взаимодействием некоторых факторов. Взаимосвязь определяющих факторов ассоциируется и проявляется через определенные черты и характеристики, составляющие понятие уязвимости. На основании представленных аргументов подход должен базироваться на прагматичном отношении к ситуации, в которой находятся реальные группы, подверженные изоляции, дискриминации и маргинализации.В Молдове уязвимые группы были выявлены на основе следующих критериев: 1) доход, 2) возраст, 3) ограниченные возможности (инвалидность), 4) язык/этническая принадлежность, 5) религия, 6) сельская местность, 7) пол, 8) род занятий. Эмпирические данные и исследования демонстрируют наличие официальных данных и многочисленных источников информации, в том числе неправительственных.
Классификация уязвимых групп населения согласно признакам, установленным на основе релевантных критериев, включает следующее:
1) бедность: а) пожилые люди; b) большие домохозяйства; c) дети;
2) возраст (подвержены социальному исключению, стигматизации, безработице): а) пожилые люди; b) молодежь;
3) ограниченные возможности (подвержены социальному исключению, стигматизации, неадекватному участию): а) лица с ограниченными психическими возможностями; b) дети с ограниченными возможностями; с) пожилые люди с ограниченными возможностями;
4) язык/этническая принадлежность (недостаточный доступ к образованию, стигматизация): а) ромы; b) болгары; c) украинцы; d) гагаузы; e) молдаване с левобережных районов Днестра;
5) религия (проблемы с регистрацией, с религиозными службами, стигматизация): а) мусульмане, b) неправославные христиане, с) иудеи;
6) сельская местность (неадекватный доступ к инфраструктуре, высокий уровень безработицы): а) дети школьного возраста, b) активная часть населения;
7) пол (стигматизация, безработица, уровень оплаты труда): а) женщины; b) жертвы торговли людьми, жертвы насилия в семье;
8) род занятий (неадекватный доступ на рынок труда): а) сельскохозяйственные предприниматели; b) молодые специалисты.
Выводы и рекомендации специализированных органов ООН, ЕС и БДИПЧ/ОБСЕ по данному вопросу:
- слабые механизмы институциональной поддержки. Неадекватное функционирование, неспособность отвечать потребностям лиц, подверженных риску оказаться социально исключенным, и, таким образом, неспособность создать для них возможности;
- дискриминационное законодательство либо неадекватное внедрение его положений. Несовершенное законодательство может усиливать изоляцию социальных групп. Иногда законодательство может быть адекватным и предусматривать меры по защите незащищенных групп, однако низкая способность применения этого законодательства делает его бесполезным;
- дискриминационные практики, вытекающие из благоприятствования определенным лицам. Предубеждения и дискриминация, обусловленные социальными и политическими привилегиями, также могут привести к социальному исключению. Например, оказание предпочтений определенной группе и дискриминация на основе этнической принадлежности и пола могут привести к социальной изоляции отдельных категорий лиц на рынке труда и т.д. В крайних случаях социальное исключение могут породить прямая враждебность и насилие по отношению к определенным группам;
- политические и институциональные барьеры. Публичные учреждения могут способствовать социальному исключению из-за непонимания динамики уязвимости, бедности и социального исключения или из-за формального мониторинга. Процесс принятия решений может быть неэффективным в отношении защиты социально исключенных групп, особенно из-за отсутствия вовлеченности и недостаточности ресурсов;
- социальные ценности и дискриминационные культурные практики. Социальная изоляция может сохраняться на культурном и на традиционном уровне. В этом контексте культурная изоляция представляет собой дифференцированный доступ социальных групп к материальным и социальным благам по причинам, не являющимся структурными.
Общие рекомендации в отношении уязвимых групп в контексте децентрализации:
1) ответственность/прозрачность: процесс разработки правительственных политик и решений органами МПУ должен содержать компонент анализа влияния на уязвимые группы населения (или, более обобщенно, анализ воздействия на права человека), решения центральных органов власти, оказывающие воздействие на местные сообщества, должны подвергаться анализу их влияния на уязвимость;
2) ответственность/прозрачность: решения местных органов власти подлежат опубликованию и должны быть доступными для пересмотра их заинтересованными сторонами и уязвимыми группами, включая решения по планированию и перепланированию территориальных границ, которые связаны с использованием и эксплуатацией средств и ресурсов;
3) децентрализация определенного процента содержания образовательных учебных программ (в том числе лингвистических) и местных учебных программ (до 30 процентов) на уровне органов МПУ обоих уровней в рамках единого и интегрированного финансирования системы доуниверситетского образования;
4) расширение доступа органов МПУ к грантам и субсидиям Правительства для создания местных коммунитарных центров, обеспечивающих нужды уязвимых групп;
5) возможность органов МПУ первого уровня создавать центры семейных врачей и медицинские пункты, финансируемые частично или полностью за счет средств Национальной компании медицинского страхования;
6) применение в рамках разработки, внедрения, мониторинга и оценки политик децентрализации усовершенствованных данных с разбивкой по множеству параметров/векторов уязвимости: территория, этническая принадлежность, возраст, пол, инвалидность и др. Возможность сбора данных относительно различных групп уязвимости посредством официальной статистики, различных административных источников, включая Реестр домашних хозяйств (Национальное бюро статистики), социально-экономические показатели условий жизни сообществ и SADI (Министерство экономики), базы данных о социальной помощи и инвалидности (Министерство труда, социальной защиты и семьи), а также путем качественных и количественных выборочных исследований, проводимых внутри сообществ, особенно посредством использования Обследования бюджетов домашних хозяйств, Изучения рынка труда и т.д. Надлежащее развитие потенциала Национального бюро статистики, соответствующих министерств и органов МПУ.
anexa nr.2