Счетная палата в присутствии заместителя министра труда, социальной защиты и семьи г-жи Виорики Думбрэвяну, председателя Национальной кассы социального страхования г-жи Лауры Греку, начальника Государственной налоговой службы г-на Сергея Пушкуцы, директора Национального агентства занятости населения г-жи Раисы Догару; директора главного управления социальной защиты муниципального совета Кишинэу г-жи Людмилы Крэчун, начальника управления методологии в рамках Государственного казначейства Министерства финансов г-жи Светланы Плэчинтэ, а также и других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате №261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчеты аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год.
    _________________________
    ¹Закон о Счетной палате №261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон №261-XVI от 5.12.2008).

    Аудиторские миссии проводились в соответствии со ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008, в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год и в соответствии с Международными стандартами аудита², с целью:
    -    оценки соответствия и эффективности отдельных процессов и операций, связанных с доходами и расходами бюджета государственного социального страхования;
    ___________________________
    ²Постановление Счетной палаты №46 от 14.12.2015 „Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”; Постановление Счетной палаты №60 от 11.12.2013 „О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

    -    оценки правильности составления Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования с выражением аудиторского мнения.
    Аудиторские доказательства были собраны в Национальной кассе социального страхования (далее – Национальная касса, или НКСС) путем анализа и сопоставления данных из Информационной системы „Социальная защита”, в том числе из бухгалтерского учета НКСС, с запрашиваемой и полученной информацией от третьих сторон. Также были проведены проверки в некоторых управлениях социального обеспечения и Агентстве занятости населения муниципия Кишинэу.
    Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленные Отчеты, а также объяснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата у с т а н о в и л а:
    Бюджет государственного социального страхования (далее - БГСС) находится в ведении Национальной кассы, которая отвечает за управление бюджетом и внедрение программ, в соответствии с намеченными целями и показателями эффективности. Вместе с тем указанный субъект несет ответственность за составление и представление Правительству годового Отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования³ с обеспечением соблюдения законодательства в области финансовой отчетности, а также за управление средствами БГСС и администрирование публичного имущества, находящегося в его ведении, в соответствии с принципами надлежащего управления.
    ____________________________
    ³Ст.73 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности №181 от 25.07.2014.

    Констатации, изложенные в Отчете аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год, показывают, что на доходы БГСС повлияла деятельность с резервами субъектов, вовлеченных в этот процесс. Так,
    -    регистрация плательщиков взносов в БГСС не во всех случаях осуществлялась в установленные сроки, а вовлеченные учреждения не проводили систематически сверку данных, что не обеспечивает полный учет плательщиков на национальном уровне;
    -    дисциплинарные меры к плательщикам, которые не зарегистрировались в БГСС, были недостаточными, соответственно 24 территориальные подразделения НКСС (60,0%) не устанавливали факты правонарушения за эти несоответствия;
    -    данные информационной системы, касающиеся количества зарегистрированных плательщиков и их статуса, не соответствуют информации, представленной НКСС по 24 территориальным пунктам (58,5%), что не обеспечивает достоверную базу для оценки доходов;
    -    исключение из учета отдельных плательщиков в БГСС и их обязательств осуществлялось, в некоторых случаях, без оснований или без указания либо с ошибочным указанием в информационной системе фактических данных, что обусловило недостоверную отчетность показателей;
    -    присвоение определенных статусов плательщикам в отсутствие нормативных положений и обоснований со стороны компетентных субъектов обусловило их ненадлежащее исключение из Регистра плательщиков взносов;
    -    представление плательщиками отчетов, связанных с БГСС, на низком уровне (55,7%), и непринятие к ним мер административного санкционирования ограничивает процесс мониторинга в отношении взносов, подлежащих поступлению в бюджет;
    -    неперечисление плательщиками взносов в соответствующем размере и в установленные сроки обусловило формирование задолженностей перед БГСС (358,8 млн. леев), а в 3 случаях - в значительных суммах (более 10,0 млн. леев).
    Расходы БГСС были запланированы на 2016 год по программам и подпрограммам с некоторыми резервами, обусловленными недостаточной помощью и руководством со стороны вовлеченных и ответственных центральных органов (Министерства труда, социальной защиты и семьи и Министерства финансов). Таким образом, не был установлен порядок проведения анализа для обеспечения соответствия подпрограмм приоритетам политики в этой области. Соответственно при установлении структуры подпрограмм не были обеспечены логические рамки программы, то есть прямая связь между ее элементами. Набор показателей эффективности не был приоритизирован согласно целям и задачам и не даст возможность оценить достижения по внедрению политики в данной области. Также для социального сектора не была создана база данных с финансовой и нефинансовой информацией, касающейся программ/подпрограмм, что не обеспечивает непрерывность этого процесса и последовательность установления целей. Нынешняя структура подпрограмм БГСС будет влиять на результаты оценки эффективности, поскольку не отражает реальные последствия политик, а предоставляет только данные, связанные с выплатой предоставленных прав.
    Предоставление и проверка соответствия предоставления социального пособия и пособия на холодный период года осуществляется посредством нескольких органов (управлений социального обеспечения, Национальной кассы, ГП „Posta Moldovei”, Социальной инспекции), которые не взаимодействуют эффективно, что обусловило установление выплат в завышенном размере, невозвращение неправильно предоставленных выплат и необеспечение учета сумм, подлежащих возврату. Таким образом, управления социального обеспечения предоставили социальные пособия в отсутствие информации о всех правах заявителей, генерирующих доходы, а также без гарантии того, что данные, представляемые заявителями, являются достоверными. Из неправильно выплаченных сумм Социальная инспекция предъявила к возмещению сумму в размере 1,4 млн. леев. Реально управления социального обеспечения взыскали с бенефициаров только 0,2 млн. леев, учитывая тот факт, что мероприятия и обязанности, предусмотренные для указанных субъектов, не сопровождаются правовыми механизмами возврата неправильно выплаченных средств. Вместе с тем отмечается отсутствие у Национальной кассы информации о суммах, которые должны быть возмещены, ситуация обусловлена непредусмотрением способа сотрудничества между НКСС и Социальной инспекцией.
    Не востребованные платежи социальных выплат, предоставляемые безработным территориальными агентствами занятости населения, находящиеся на переходящих банковских счетах, были отражены в отчетности как использованные в полном объеме, что влияет на правильность отражения показателей в отчетах об исполнении БГСС.
    Осуществляемые инвестиции и капитальный ремонт не были основаны на полностью обоснованном планировании, были выявлены недостатки в процессе анализа запросов и определения реальных потребностей. Этот факт свидетельствует о том, что ответственное подразделение не располагает обновленной и реальной информацией о потребностях по каждому объекту в отдельности, а также об уровне исполнения договоров, то есть не обеспечен достаточный мониторинг исполнения инвестиций и капитального ремонта по объектам. 
    Вместе с тем выявление аудитом контрактации дополнительных, но необходимых работ, которые не были предусмотрены в проектах капитальных инвестиций, указывает на неудовлетворительную деятельность некоторых операторов в процессе строительства с наличием резервов и недостатков при разработке проектов. Этот факт обусловил дополнительные расходы, понесенные бенефициаром по проектированию дополнительных работ, а также по заключению договоров для их последующего выполнения.
    Менеджмент процесса закупки путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации застрахованных лиц был дефектным, что определило ненадлежащее проведение процедур закупок (68,0 млн. леев), с контрактацией ряда оферт, не соответствующих требованиям, на сумму 8,5 млн. леев, а в некоторых случаях - неэффективное использование с допущением переплат публичных средств, а также с признаками мошенничества в сумме 1,9 млн. леев.
    Управление НКСС комплексной и специфической, уникальной на национальном уровне информационной системой, которая содержит информацию о плательщиках взносов в БГСС, застрахованных лицах, а также о получателях социальных пособий, требует улучшения. Аудиторские проверки по этому разделу установили:
    - недостатки в управлении процессом внесения изменений и разрешения инцидентов;
    - недостаточное документирование изменений в структуре и настройке системы;
    - отсутствие разделения и сегрегации функций между средами системы (разработки, тестирования и производства) и лицами, работающими с информационной системой (поставщики услуг поддержки и персонал НКСС);
    - вовлечение в процесс генерирования некоторых отчетов специалистов в области информационных технологий и отсутствие документированного контроля для повторной проверки и сопоставления.
    Вышеперечисленные факты могут ставить под угрозу безопасность и целостность данных и информации из информационной системы субъекта. Таким образом, для снижения указанных рисков, необходимо повысить ее безопасность посредством надежных процедур контроля со стороны НКСС, в том числе в процессе внесения изменений и управления инцидентами поставщиками услуг по поддержке и обслуживанию оборудования и информационной системы и т.д.
    Миссия финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования охватила оценку соответствия отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования, а также финансовой отчетности⁴ с требованиями нормативной базы об отчетности. Результаты миссии подтверждают, что составление отчетов об исполнении БГСС было проведено в соответствии с положениями нормативной базы по отчетности, которая была утверждена с опозданием для НКСС. Вместе с тем ее не до конца исчерпывающие положения не позволили оценить правильность отражения НКСС исполненных показателей в отчетах об исполнении БГСС. Ситуация неисчерпывающего регламентирования в действующих Методологических нормах особенностей отчетности по исполнению БГСС была отмечена Счетной палатой и в ходе предыдущего аудита⁵, когда в адрес Министерства финансов было направлено требование провести, совместно с Национальной кассой социального страхования, меры по приведению в соответствие нормативных положений, касающихся методов отчетности исполнения БГСС. В этом контексте отмечается, что новая база отчетности была утверждена без учета этого требования, что обуславливает необходимость его повторения и уточнения в настоящем постановлении. Кроме того, при составлении финансовой отчетности НКСС не обеспечила полноту представленной информации в контексте принципа бухгалтерского учета методом начисления⁶ по части задолженности, а формат этих отчетов не был утвержден в установленном порядке. В этих условиях аудит выражает свое условное мнение по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования.
    ________________________
    ⁴Бухгалтерский баланс, Отчет о движении денежных средств, Отчет о финансовых результатах, Отчет о движении собственного капитала.
    ⁵Постановление Счетной палаты №11 от 19.05.2016 по Отчету аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2015 год.
    ⁶Закон о бухгалтерском учете №113-XVI от 27.04.2007.

    Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона №261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата ПОСТАНОВЛЯЕТ:
    1. Утвердить Отчеты аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год согласно приложению №1 и приложению №2.
    2. Настоящее Постановление и отчеты аудита направить:
    2.1. Национальной кассе социального страхования и потребовать:
    2.1.1) внедрить рекомендации из отчетов аудита;
    2.1.2) пересмотреть и скорректировать внутренние нормативные положения по процессу учета и отчетности БГСС (Плана счетов и Инструкцию по бухгалтерскому учету) в контексте новой законодательно-нормативной базы и обеспечить их согласование с Министерством финансов для обеспечения надлежащего и точного консолидирования национального публичного бюджета;
    2.2. Административному совету Национальной кассы социального страхования для ознакомления с результатами аудита и потребовать обеспечения мониторинга выполнения требований и внедрения направленных рекомендаций;
    2.3. Министерству труда, социальной защиты и семьи для рассмотрения согласно компетенциям и потребовать:
    2.3.1) привести в соответствие нормативно-законодательную базу путем исчерпывающего предусмотрения базы расчета общего дохода при предоставлении социального пособия по разделу доходов, полученных от всех видов ежемесячных пенсий и социальных пособий с учетом выводов Счетной палаты о непринятии в расчет начисленных, но не востребованных пособий, и обеспечить сотрудничество между Национальной кассой и органами социальной помощи в аспекте просматривания в АИС „Социальная помощь” информации о правах на получение начисленных, но не востребованных пособий;
    2.3.2) проанализировать ошибки, генерируемые АИС „Социальная помощь”, и принять необходимые меры по определению причин и их недопущению в будущем;
    2.3.3) обеспечить установление в нормативно-законодательной базе ответственных лиц и механизма возврата необоснованно выплаченных сумм бенефициарам социального пособия и пособия на холодный период года, а также отражение НКСС средств, которые должны быть возвращены;
    2.3.4) изучить действующее законодательство в аспекте актуальности и необходимости формирования Фонда занятости и предложить его соответствующие изменения;
    2.3.5) пересмотреть совместно с Национальной кассой социального страхования структуру подпрограмм (цель, задачи, показатели эффективности) в контексте их логических рамок, в целях обеспечения соответствия приоритетам секторальных политик, и, соответственно, эффективности их внедрения;
    2.4. Министерству финансов для рассмотрения согласно компетенциям и потребовать:
    2.4.1) проанализировать и пересмотреть, совместно с Национальной кассой социального страхования, структуру подпрограмм БГСС (программа/подпрограмма и мероприятия), с учетом специфики социальных выплат, предоставляемых через НКСС, в целях облегчения определения достигнутой эффективности по сравнению с намеченными целями и используемыми ресурсами, и отражения воздействия политик;
    2.4.2) предусмотреть конкретное содержание Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования, который составляется Национальной кассой социального страхования в аспекте компонентов отчетности;
    2.4.3) предусмотреть исчерпывающе порядок отражения показателей: исполнено, оплачено и фактически, в Отчетах об исполнении бюджета государственного социального страхования в контексте специфики НКСС, с учетом необходимых корректировок (переплаты, возвраты и др.), и в то же время обеспечение их отражения в соответствии с принципами бухгалтерского учета;
    2.4.4) предусмотреть формат и порядок составления финансовой отчетности НКСС в целях обеспечения надлежащего и точного консолидирования национального публичного бюджета;
    2.4.5) скорректировать нормативную базу в части доходов БГСС для обеспечения реального/надлежащего отражения в отчетности показателей, принимая во внимание сроки представления ежемесячного Отчета об исполнении БГСС согласно экономической классификации (форма №3 НКСС) и декларации о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования;
    2.5. Правительству Республики Молдова для рассмотрения согласно компетенции, а также для определения мер по повышению ответственности операторов, участвующих в процессе, связанном с работами по инвестициям и капитальному ремонту (проектирование, экспертиза проектов, геодезия и др.), в аспекте их неудовлетворительной деятельности;
    2.6. Постоянным парламентским комиссиям по экономике, бюджету и финансам и по социальной защите, здравоохранению и семье для информирования;
    2.7. Генеральной прокуратуре, с приложением материалов, связанных с установленными ситуациями в ходе аудита, для рассмотрения согласно компетенции и квалификации, с точки зрения уголовного закона, действий/бездействия ответственных лиц и/или участвующих в процедурах закупки путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения, которые обусловили неэффективное использование, с переплатой и признаками мошенничества в сумме 1,9 млн. леев.
    3. Об исполнении требований подпунктов 2.1 - 2.4 настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 5 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.
    4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона №261-XVI от 5.12.2008.


    ПРЕДСЕДАТЕЛЬ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ                               Вячеслав УНТИЛА

    № 18. Кишинэу, 18 мая 2017 г.

    приложение №1
    приложение №2