Представители инициативной группы по проведению республиканского законодательного референдума подали 29 декабря 2017 года в Центральную избирательную комиссию заявление о регистрации инициативной группы со следующими документами: протокол учредительного собрания инициативной группы по проведению республиканского законодательного референдума, заверенный печатью примэрии муниципия Кишинэу; доказательство об оповещении органа местного публичного управления об организации учредительного собрания инициативной группы; список участников, зарегистрированных на собрании граждан; текст законопроекта; список членов инициативной группы в заявленном количестве 732 лиц, а также заявления о согласии этих членов участвовать в сборе подписей в поддержку проведения референдума.
    Согласно представленным документам, собрание граждан по инициированию республиканского референдума состоялось 17 декабря 2017 года в муниципии Кишинэу. В собрании приняли участие 735 человек из муниципиев Кишинэу и Бэлць, а также из нескольких районов страны.
    В ходе собрания были утверждены большинством голосов ее участников формулировка вопроса, предполагаемого к вынесению на референдум, и законопроект.
    Согласно протоколу от 17 декабря 2017 года учредительного собрания инициативной группы по проведению законодательного референдума, инициативная группа была образована из 718 человек.
    В тот же день 17 декабря в ходе учредительного собрания инициативной группы участники избрали из своего числа исполнительное бюро. Председателем бюро был избран Штефан Глигор, заместителем председателя – Стелла Уцика, а секретарем – Валериу Паша.
    На том же заседании был утвержден текст законопроекта об отмене Закона № 154 от 20 июля 2017 года, предполагаемого к вынесению на республиканский законодательный референдум со следующим содержанием:
    (1) Отменяются изменения и дополнения, принятые Законом № 154/2017 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты (опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова № 253-264, ст. 422).
    (2) Данный закон вступает в силу в день признания Конституционным судом результатов республиканского законодательного референдума».
    Из содержания представленных документов комиссия заключает, что они предусматривают инициирование проведения республиканского законодательного референдума в контексте конституционных положений, согласно которым референдум является высшей формой осуществления национального суверенитета, посредством которого электорат выражает свою волю по вопросам принятия основополагающего закона или выражает свое мнение по другим вопросам общенационального характера. Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении референдумов, принятому Советом по демократическим выборам на 19-м заседании (Венеция, 16 декабря 2006 года) и Венецианской комиссией на 70-м пленарном заседании (Венеция, 16-17 марта 2007 года), в случае проведения референдума необходимо соблюдать правовой порядок в целом. Необходимо соблюдать процедурные гарантии и правила по формулировке текстов законопроектов или некоторых их норм, имеющих особую значимость, представляющие собой условия для признания Конституционным судом на основании п. d) ч. (1) ст. 135 Конституции референдума действительным и подтверждения его результатов, и которые не являются просто вопросами технического или процедурного характера, а имеют существенное значение для прояснения которых необходимо узнать намерение конституционного законодателя.
   Для выяснения соответствия процедуры инициирования законодательного референдума правовым нормам комиссия будет исходить из правовых норм Конституции, Кодекса о выборах, Закона о законодательных актах, Положения о деятельности инициативной группы по проведению республиканского референдума, конституционного судопроизводства, а также международных актов в данной области.
    I. При рассмотрении представленных документов комиссия установила следующее:
   1. Согласно ч. (1) ст. 163 Кодекса о выборах «Не позднее чем за десять дней до проведения собрания, его инициаторы должны сообщить в письменном виде органу местного публичного управления, на территории которого намечается проведение собрания, о времени, месте и целях его проведения».
    Комиссия отмечает, что уведомление о намерении создать инициативную группу для возбуждения вопроса о проведении республиканского законодательного референдума 17 декабря 2017 года по ул. М. Варлаама, 78, мун. Кишинэу, зал Национальной филармонии, было зарегистрировано в примэрии мун. Кишинэу под № COL-9575/17 от 7 декабря 2017 года.
    Согласно ч. (1) ст. 261 Гражданского кодекса, «если начало течения срока связано с определенным событием или моментом в течение дня, то день наступления события или момента не учитывается при исчислении срока». Согласно ч. (4) ст. 264 Гражданского кодекса, «срок истекает в двадцать четыре часа последнего дня срока».
    Таким образом, комиссия отмечает, что 10-дневный срок не был соблюден, поскольку учредительное собрание инициативной группы должно было состояться не ранее 18 декабря 2017 года.
   2. Согласно ч. (2) ст. 163 Кодекса о выборах, перед началом собрания осуществляется регистрация его участников путем составления их списка с указанием фамилий, имен и места жительства. Так, в начале заседания собрания было объявлено о присутствии в зале 639 человек. А согласно протоколу учредительного собрания инициативной группы по возбуждению вопроса о проведении законодательного референдума, в собрании приняли участие 735 граждан с правом голоса, что означает, что регистрация участников собрания проходила на протяжении всего заседания. Из протокола видно, что 5 вопросов, включенных в повестку дня, были проголосованы разными способами, в случае одних вопросов было указано, что проголосовало «большинство», а по другим – «733» или «735» человек. Таким образом, было констатировано неоднообразие в подсчете голосов.
   Комиссия отмечает, что в списке участников учредительного собрания инициативной группы по возбуждению вопроса о проведении законодательного референдума, представленного вместе с пакетом документов, необходимых для регистрации инициативной группы, были включены всего 737 человек, из которых один человек с одним и тем же именем числился в списке 2 раза: на 19 странице и на 21 странице, без указанного IDNP и места жительства, но с одной и той же подписью. Соответственно, было установлено расхождение между числом, указанным в протоколе (735 человек), и общим числом, указанным в списке участников (737 или 736, при том, что один и тот же человек проставил свою подпись дважды). Более того, данное лицо было включено также и в список членов инициативной группы, но без приобщения к нему заявления о его согласии и копии удостоверяющего личность документа, что, помимо отсутствия IDNP и данных о месте жительства, является нарушением ч. (5) ст. 163 Кодекса о выборах и п. 2 пп. с), h) Положения о деятельности инициативной группы по проведению республиканского референдума, утвержденного Постановлением Центральной избирательной комиссии № 4315 от 20 ноября 2015 года.
   3. В соответствии с ч. (4) ст. 163 Кодекса о выборах «члены инициативной группы избирают из своего числа исполнительное бюро в составе председателя, заместителя председателя и секретаря, которые представляют группу и организуют ее деятельность».
    Согласно п. 3 Положения о деятельности инициативной группы по проведению республиканского референдума, «перечисленные в п. 2 пп. с) - e), h) акты подписываются председателем и секретарем учредительного собрания инициативной группы, а акты, указанные в п. 2 а), f) и g), подписываются председателем исполнительного бюро».
    П. 2 пп. f) вышеупомянутого Положения предусматривает документы, которые необходимо подать для регистрации инициативной группы, среди которых «решение инициативной группы об избрании исполнительного бюро в составе председателя, заместителя председателя и секретаря, которые представляют группу и организуют ее деятельность».
    Следовательно, было констатировано по акту № 1 приема-передачи от 29 декабря 2017 года, заключенному между представителем комиссии и инициативной группы, что отсутствует решение инициативной группы об избрании исполнительного бюро, подписанное избранным председателем.
    Кроме того, отсутствует решение исполнительного бюро инициативной группы о назначении казначея для взаимодействия с Центральной избирательной комиссией по вопросам финансирования кампании по инициированию референдума, как это предусмотрено п. 2 пп. g) Положения о деятельности инициативной группы по проведению республиканского референдума.
   4. В ч. (4) ст. 163 Кодекса о выборах также предусмотрено, что «в случае одобрения предложения о проведении республиканского референдума большинством голосов участников собрания избирается инициативная группа, которой поручается организация сбора подписей в поддержку проведения референдума». В п. 4 повестки дня протокола учредительного собрания инициативной группы указано нечеткое число человек (около 653), предложенных в состав инициативной группы, и устанавливается без ссылки на правовую базу, что общее число будет определено в конце собрания, при этом «за» данное предложение проголосовали 735 человек, исходя из изложенного в протоколе.
    Кроме того, в протоколе содержится сноска № 1, согласно которой в поименный список членов инициативной группы были включены 718 человек. Также комиссии был представлен для регистрации список членов инициативной группы, в котором указано 732 человека, якобы являющегося общим числом, но на самом деле включает 744 человека, а заявления о согласии и копии удостоверяющих личность документов были поданы 726 лицами.
    Следовательно, комиссия зафиксировала отклонения от правового положения по избранию определенных лиц в состав инициативной группы, поскольку было проголосовано ее неясное число, а данные из протокола противоречат приложению к протоколу (поименный список). Также было констатировано, что поименный список инициативной группы не был вынесен на голосование, как это предусмотрено ч. (4) ст. 163 Кодекса о выборах.
    5. В ч. (4) ст. 163 Кодекса о выборах прямо предусмотрено, что председатель, заместитель председателя и секретарь исполнительного бюро избираются из числа членов инициативной группы. В протоколе также отсутствуют доказательства того, что при избрании исполнительного бюро принимали участие только избранные члены инициативной группы, но было указано, что проголосовали 735 человек, то есть все участники учредительного собрания. Факт избрания исполнительного бюро был зафиксирован в протоколе учредительного собрания инициативной группы, что еще раз свидетельствует о том, что они были избраны всеми участниками собрания, а не исключительно сформированной инициативной группой, которая численно не совпадает с числом участников собрания даже со всеми расхождениями в цифрах, отмеченными выше.
    6. В протоколе (п. 4 повестки дня) указано, что текст законопроекта, предложенного к вынесению на референдум, представлен на румынском языке в приложении № 2, а на русском языке – в приложении № 3. Текст законопроекта, представленный в приложении № 2 к протоколу (был изложен выше), отличается от зачитанного на собрании докладчиком. Так, докладчик зачитал участникам собрания следующий текст ч. (1) единой статьи законопроекта, предлагаемого к вынесению на референдум: «Отменить Закон № 154/2017 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, опубликованный в Официальном мониторе № 253-264, статья 422».
    Комиссия констатирует таким образом расхождения между текстом законопроекта, принятым участниками учредительного собрания, и тем, который был представлен комиссии, что является недопустимым фактом подмены первоначальных данных.
   Более того, в соответствии с п. d) ч. (2) ст. III Закона № 154 от 20 июля 2017 года (предложенного к отмене) было распоряжено переопубликовать Кодекс о выборах в скорректированном варианте с перенумерацией его элементов в Официальном мониторе № 451-463/768 от 29 декабря 2017 года.
   Согласно ч. (5) ст. 41 Закона № 780-XV от 27 декабря 2001 года о законодательных актах, «законодательные акты, посредством которых в законодательный акт вносились изменения или дополнения, считаются признанными утратившими силу с момента его повторного опубликования и могут служить только для учета».
    В ч. (4) ст. 39 того же закона установлено, что «в случае признания утратившим силу законодательного акта, в который вносились изменения или дополнения, признаются утратившими силу также законодательные акты о внесении изменений или дополнений в него, если они не признаны утратившими силу в соответствии с частью (5) статьи 41».
    Следовательно, констатируется, что положения Закона № 154 от 20 июля 2017 года относительно поправок в Кодекс о выборах, отменить которые предложили участники учредительного собрания, уже отменены, что приводит к невозможности проведения референдума по данному вопросу.
    Комисся также отмечает, что согласно Кодексу надлежащей практики в избирательных делах, принятому Венецианской комиссией на 52-м пленарном заседании (Венеция, 18-19 октября 2002 года), основные элементы избирательного права, в частности сама избирательная система, состав избирательных комиссий и создание избирательных округов, не могут быть изменены менее, чем за год до выборов, или должны быть внесены в Конституцию или сформулированы в виде документа с более высоким статусом, чем у ординарного закона.
    Эта рекомендация сформулирована в Совместном заключении по проектам законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты (избирательная система для парламентских выборов), принятом Советом по демократическим выборам на 59-м заседании (Венеция, 15 июня 2017 года) и Венецианской комиссией на 111-м пленарном заседании (Венеция, 16-17 июня 2017 года).
    Исходя из изложенного и учитывая все несоответствия, отмеченные выше, в частности регистрацию участников на протяжении проведения собрания, неоднообразие в подсчетах голосов и при принятии решений, избрание инициативной группы без одобрения поименного списка ее членов, расхождение между текстом проекта закона, представленного в комиссию, и текстом, зачитанном и одобренном на собрании, а также предложение об отмене закона без внесения новых положений, что привело бы к созданию законодательного вакуума при организации очередных парламентских выборов, Центральная избирательная комиссия приходит к выводу о том, что заявление о регистрации инициативной группы и приобщенные к нему документы не соответствуют положениям Кодекса о выборах, Закона № 780 от 27 декабря 2001 года о законодательных актах, и подлежат отклонению.
    II. Комиссия также отмечает, что при рассмотрении заявления о регистрации инициативной группы были констатированы несоответствия в законодательных актах, связанные с процедурой инициирования референдума, по поводу чего будет направлено обращение к законодателю с просьбой о толковании соответствующих положений, представленных далее.
    1. В ч. (3) ст. 154 Кодекса о выборах предусмотрено, что «на законодательный референдум выносятся законопроекты или отдельные положения законопроектов, имеющие исключительную важность».
    В то же время ст. 157 Кодекса о выборах предусматривает следующее:
    «Статья 157. Вопросы, выносимые на республиканский
                           референдум
    (1) На республиканский референдум могут выноситься следующие вопросы:
    a) принятие Конституции Республики Молдова и пересмотр Конституции Республики Молдова;
    b) утверждение принятых Парламентом конституционных законов о пересмотре положений о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о постоянном нейтралитете государства;
    с) отстранение от должности Президента Республики Молдова;
    d) другие важные для общества и государства вопросы.
    (2) Организация и проведение референдума по вопросам, указанным в пункте b) части (1), являются обязательными».
    Таким образом, сопоставляя приведенные нормы, неясно, может ли быть организован законодательный референдум, который не относится к утверждению принятых Парламентом конституционных законов, как это предусматривает п. b) ч. (1) ст. 157 Кодекса о выборах, ведь эта статья, которая исчерпывающим образом перечисляет проблемы, которые могут выноситься на республиканский референдум, не предусматривает возможность проведения иного законодательного референдума, не связанного с утверждением законов, принятых Парламентом, или предполагается, что «другие важные для общества и государства вопросы», предусмотренные в п. d) ч. (1) ст. 157, включают в себя как консультативный, так и законодательный референдумы.
    Более того, неопределенность в отношении права граждан на возбуждение вопроса о проведении законодательного референдума вытекает также из пункта 2 Постановления Конституционного суда № 24 от 27 июля 2017 года о контроле конституционности Указа Президента Республики Молдова № 105-VIII от 28 марта 2017 года о проведении республиканского консультативного референдума по вопросам общенационального значения, которым объявил неконституционной ч. (2) ст. 144     Кодекса о выборах (после последнего переопубликования – ст. 155), имеющей следующую редакцию в день рассмотрения обращения Конституционным судом:
    «Статья 144. Инициатива проведения республиканского
                          референдума
    «(1) Инициатива проведения республиканского референдума может исходить от:
    а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, обладающих избирательным правом. В случае проведения конституционного референдума применяются положения пункта а) части (1) статьи 141 Конституции;
    b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;
    c) Президента Республики Молдова;
    d) Правительства.
    (2) От субъектов, указанных в части (1), может исходить инициатива проведения любого вида референдума, предусмотренного статьей 143».
    2. Закон № 780 от 27 декабря 2001 года о законодательных актах устанавливает ряд обязательных требований к составлению законодательного акта, среди них заключения по нему от соответствующих учреждений, правовая и антикоррупционная экспертизы и заключение Правительства, в том числе через призму ч. (4) ст. 131 Конституции, которая гласит, что «Любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством».
    Таким образом, в случае если положено начало республиканского законодательного референдума в соответствии с действующими нормами, существует риск того, что проект закона может не совпасть с требованиями законодательного акта. Поэтому, возможно, в случае если Центральная избирательная комиссия зарегистрирует своим постановлением инициативную группу, лица, которые считают себя жертвами этой инициативы, могут обжаловать его в суде, ссылаясь на вышеупомянутые несоответствия, а проверка соблюдения процедуры составления законодательного акта и его содержания может рассматриваться как несвойственная суду функция.
    Комиссия отмечает, что необходимость предварительного согласования устанавливается и для народной инициативы по пересмотру Конституции. Таким образом, согласно ч. (2) ст. 5 Закона № 387 от 19 июля 2001 года о народной инициативе пересмотра Конституции, «в течение 10 дней со дня представления проекта закона о внесении изменений в Конституцию Министерство юстиции осуществляет его предварительную правовую экспертизу. Если название указанного проекта закона вводит в заблуждение, содержит элементы коммерческой или личной рекламы либо порождает неясность, Министерство юстиции вносит в него с согласия авторов изменения».
    Следовательно, вышеупомянутая норма противоречит п. с) ч. (1) ст. 135 Конституции и ч. (2) ст. 159 Кодекса о выборах, поскольку исключительная компетенция по даче заключений на проекты законов по пересмотру Конституции через референдум отведена Конституционному суду, что подтверждается одобрением обращения Центральной избирательной комиссии и принятым судом заключения от 10 ноября 2015 года по гражданской инициативе пересмотра ст.60, ст.70, ст.78 и ст.89 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум (обращение № 45c/2015), что следует рассматривать как намерение законодателя установить дополнительные фильтры, чтобы перед вынесением на всенародное голосование законопроект уже соответствовал всем требованиям законодательной техники.
    Вместе с тем следует отметить и международные рекомендации, изложенные в п. 6 главы III Свода рекомендуемых норм при проведении референдумов, принятого Советом по демократическим выборам на 19-м заседании (Венеция, 16 декабря 2006 года) и Венецианской комиссией на 70-м пленарном заседании (Венеция, 16-17 марта 2007 года), а именно: «В случае, когда по требованию части избирателей или публичного органа, кроме Парламента, какой-либо текст выносится на голосование, Парламент должен иметь возможность давать по тексту свое консультативное заключение. Если инициатива исходит от граждан, Парламент может внести контрпредложение с целью провести одновременно народное голосование по этому тексту. Необходимо определить срок, в течение которого Парламент может высказываться; если этот срок не соблюдается, вопрос выносится на голосование без заключения Парламента».
    Стоит отметить, что эти выводы были сформулированы в п. 77 мотивирующей части Постановления Конституционного суда № 24 от 27 июля 2017 года.
  Конституционный суд также в п. 95 мотивирующей части этого же постановления обращает внимание на то, что «конституционное право Президента на инициативу проведения референдума не предоставляет ему возможности выполнять законодательные функции, поскольку, в соответствии с положениями Конституции, Президент вправе инициировать «консультативный», а не «законодательный референдум». Это ясно следует из ч. (1) ст. 60 Конституции, согласно которой Парламент является единственной законодательной властью государства. Думать иначе означает признать, что Президент обладает законодательными функциями».
   Таким образом, для правильного применения вышеуказанных норм и при отсутствии однозначных норм необходимо истолковать статью 157 Кодекса о выборах для возможности проведения инициированного гражданами законодательного референдума об утверждении закона органического/ординарного уровня, и если это возможно, то необходимо истолковать применимость требований к законопроекту и к органам, уполномоченным выдать по ему заключения, в том числе через призму действия проекта.
    3. В Законе № 154 от 20 июля 2017 года была изложена в новой редакции ст. 42 Кодекса о выборах (после переопубликования данная статья стала статьей 47 «Сбор подписей в поддержку кандидатов, в том числе независимых, и проведения референдума»), которая исключила необходимость заверения подписных листов, но эти же изменения не были внесены в ст. 156 Кодекса о выборах (в настоящее вреям ст. 167), которая предусматривает, что «Каждая страница подписных листов заверяется печатью соответствующего органа местного публичного управления». Эти же положения также содержит и ст. 194 Кодекса о выборах (ст. 184 в редакции до переопубликования).
    Поэтому комиссия считает, что необходима интерпретация применимости новых положений статьи 47 Кодекса о выборах в аспекте того, касаются ли они всех типов выборов или остается ли обязательным заверение подписей печатью органа местного публичного управления ввиду того, что изменения не были внесены в определенные статьи, касающиеся проведения референдумов.
   Исходя из изложенного, комиссия считает необходимым обратиться к Парламенту с просьбой дать толкование упомянутых норм, ведь Парламент является единственным органом, имеющим на это право в соответствии с п. (2) ст. 43 Закона о законодательных актах.
   На основании ст. 1, ст. 18, ст. 163, ч. (2) ст. 164 Кодекса о выборах, ч. (4) ст. 39, ч. (5) ст. 41 Закона о законодательных актах, пп. c), h), f) п. 2, п. 3 Положения о деятельности инициативной группы по проведению республиканского референдума, утвержденного Постановлением Центральной избирательной комиссии № 4315 от 20 ноября 2015 года, Центральная избирательная комиссия ПОСТАНОВЛЯЕТ:
    1. Отклонить заявление о регистрации инициативной группы по проведению республиканского законодательного референдума.
    2. Настоящее постановление вступает в силу со дня принятия, размещается на официальном сайте Центральной избирательной комиссии и публикуется в Официальном

    ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ЦЕНТРАЛЬНОЙ
    ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ                          Алина РУССУ

    СЕКРЕТАРЬ ЦЕНТРАЛЬНОЙ
    ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ                          Вячеслав АГРИГОРОАЕ

    № 1344. Кишинэу, 12 января 2018 г.