HCCC10/2018
Внутренний номер:  375578
Varianta în limba de stat
Карточка документа

Республика Молдова
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Nr. 10
от  08.05.2018
об исключительном случае неконституционности
статьи 36 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998
 года о государственной пенсионной системе
(обращение № 24g/2018 г.)
Опубликован : 25.05.2018 в Monitorul Oficial Nr. 167-175     статья № : 87     Дата вступления в силу : 08.05.2018
    Именем Республики Молдова
    Конституционный суд в составе:
    Михай ПОАЛЕЛУНЖЬ, председатель,
    Аурел БЭЕШУ,
    Игорь ДОЛЯ,
    Виктор ПОПА,
    Вячеслав ЗАПОРОЖАН,  судьи,
    при участии секретаря заседания Дины Мустяца,
    принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 19 февраля 2018 года,
    рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,
    проведя обсуждение в совещательной комнате,
    выносит следующее постановление.
    ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ
    1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности статьи 36 ч. (1) Закона №156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе, заявленном адвокатом Петром Кошлецом в деле № 2a-163/2017, находящемся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.
    2. Обращение было передано в Конституционный суд 19 февраля 2018 года судебным составом по гражданским делам Апелляционной палаты Кишинэу (Нина Васкан, Владислав Клима, Екатерина Паланчук) в соответствии со ст. 135 ч. (1) п. а) и п. g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.
    3. Автор обращения утверждает, что положения статьи 36 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе противоречат статьям 4, 16, 46 и 47 Конституции.
    4. Определением Конституционного суда от 29 марта 2018 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.
    5. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства и Национальной кассы социального страхования.
    6. На открытом пленарном заседании Конституционного суда обращение поддержал адвокат Петру Кошлец. Парламент представлял Валериу Кучук, начальник службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах общего юридического управления Секретариата Парламента. Правительство представляла Неля Русу, государственный секретарь Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты.
    А. Обстоятельства основного спора
    7. Валентина Агеева 17 декабря 2012 года обратилась в территориальную кассу социального страхования Рышкань с предварительным заявлением о пересмотре размера и выплате пенсии за период с 2002 года. Валентина Агеева получала пенсию по возрасту с 1 января 1992 года по 30 ноября 2002 года. В своем ответе территориальная касса социального страхования Рышкань сослалась на статью 2 Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе, согласно которой право на пенсию имеет застрахованное лицо, проживающее в Республике Молдова. Статья 36 ч.(1) данного Закона предусматривает, что застрахованным лицам, выехавшим на постоянное жительство за границу, в соответствии с настоящим законом пенсии не назначаются.
    8. Валентина Агеева 28 июля 2014 года подала в суд Рышкань исковое заявление против территориальной кассы социального страхования Рышкань о восстановлении и пересмотре размера пенсии по возрасту.
    9. Решением от 26 января 2016 года суд Рышкань отклонил иск как необоснованный.
    10. Определением от 30 июня 2016 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила апелляционное заявление Агеевой Валентины, отменила решение первой инстанции и вынесла новое решение, в котором отклонила требования как заявленные с пропуском срока.
    11. Определением Высшей судебной палаты от 21 декабря 2016 года кассационная жалоба была удовлетворена, отменено определение Апелляционной палаты Кишинэу от 30 июня 2016 года, а дело передано на новое рассмотрение в Апелляционную палату Кишинэу.
    12. В ходе судебного заседания от 1 ноября 2017 года адвокат Петру Кошлец заявил об исключительном случае неконституционности ст. 36 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе.
    13. Определением от 29 ноября 2017 года суд приостановил производство по делу и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.
    В. Применимое законодательство
    14. Применимые положения Конституции:
Статья 4
Права и свободы человека
    «[...]
    (2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы».
Статья 16
Равенство
    «(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.
    (2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения».
Статья 46
Право частной собственности и ее охрана
     «(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.
    (2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.
    […]».
Статья 47
Право на социальное обеспечение и защиту
    «(1) Государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания.
    (2) Граждане имеют право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам».
    15. Применимые положения Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе:
Статья 2
Право на пенсию
    «(1) Право на пенсию имеет лицо, проживающее в Республике Молдова, соответствующее предусмотренным настоящим законом условиям.
    (2) На право на пенсию исковая давность не распространяется.
    (3) Право на пенсию не подлежит передаче – полностью или в части».
Статья 36
Выплата пенсий лицам, выехавшим
на постоянное жительство за границу
    «(1) Застрахованным лицам, выехавшим на постоянное жительство за границу, в соответствии с настоящим законом пенсии не назначаются.
    (2) Получателям пенсий, выезжающим на постоянное жительство за границу, назначенные пенсии выплачиваются за шесть месяцев вперед начиная с месяца, следующего за тем, в котором получатели снялись с учета по месту жительства».
    16. Применимые положения Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод:
Статья 1
Защита собственности
    «Каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
    Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов».
    17. Применимые положения Конвенции № 102/1952 Международной организации труда о минимальных нормах социального обеспечения:
Статья 69
    «Обеспечение, на которое защищенное лицо имело бы право при иных обстоятельствах по любому из разделов II-X настоящей Конвенции, может быть приостановлено в той степени, как это может быть установлено:
    а) на все время, пока заинтересованное лицо отсутствует на территории данного государства-члена;
    […]».
    18. Применимые положения Европейского кодекса социального обеспечения от 16 апреля 1964 года:
Статья 68
    «Выплата пособия, на которое защищаемое лицо имеет право во исполнение любой из частей II-X настоящего Кодекса, может быть приостановлено в следующих установленных случаях:
    (а) на все время, пока заинтересованное лицо отсутствует на территории данного государства-члена;
    […]».
    ПРИМЕНИМАЯ ПРАКТИКА ДРУГИХ ЕВРОПЕЙСКИХ КОНСТИТУЦИОННЫХ СУДОВ
    19. Конституционный суд Румынии в Определении № 69 от 22 мая 1996 года установил, что законодательные положения, согласно которым выплата пенсий и другие смежные права приостанавливаются на период проживания лица на территории другой страны, противоречат Конституции. Конституционный суд Румынии отметил, что эти положения содержат «очевидную дискриминацию, лишая румынского гражданина прав, приобретенных трудом и взносами, отчисляемыми на протяжении всей жизни, который желает определить свое место жительства в другой стране, и в то же время нарушают основные права, относящиеся к пенсии и свободе передвижения, без наличия одного из ограничительных факторов, предусмотренных Конституцией, по которым осуществление определенных прав может быть ограничено». В своем определении Конституционный суд Румынии отметил, что нарушаются конституционные положения о свободе передвижения, которые гарантируют каждому гражданину право эмигрировать и возвращаться в страну.
    20. Кроме того, Конституционный суд Румынии отметил, что двухстороннее соглашение между государствами по обеспечению социальных выплат не является ничем иным, как средством реализации конституционных и законодательных обязательств по выплате пенсий. Отсутствие подобного соглашения не может служить основанием для отрицания права на пенсию, установленного Конституцией.
    21. Вместе с тем Конституционный суд Румынии отметил, что Европейский кодекс социального обеспечения содержит положение, согласно которому приостановление социальных выплат на период, пока получатель не находится на территории плательщика, не может служить аргументом в поддержку конституционности и имеет неблагоприятные последствия с точки зрения соблюдения прав и свобод граждан.
    22. Конституционный суд Украины в Постановлении № 25-rp/2009 от 7 октября 2009 года отметил, что, согласно конституционным принципам, государство обязано гарантировать право на пенсию по возрасту независимо от того, где проживает лицо, которому предоставляется пенсия, в Украине или за рубежом.
    23. Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении № 18-П от 15 июня 1998 года указал, что прекращение начисления и выплаты трудовых пенсий гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, на время их проживания за границей является ограничением конституционного права на социальное обеспечение. Ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина допустимо только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
    24. В то же время установленный законодательством порядок реализации гражданами права на получение трудовых пенсий не должен препятствовать им в осуществлении иных гарантированных Конституцией прав и свобод, в частности права каждого на выбор места пребывания и жительства, права свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Реализация гражданином этих конституционных прав не может служить основанием для ограничения его конституционного права на пенсионное обеспечение. 
    ВОПРОСЫ ПРАВА
    25. Исходя из содержания обращения Конституционный суд отмечает, что оно касается вопроса отмены выплаты пенсии в случае, когда лицо выезжает на постоянное жительство за границу.
    А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ
    26. Определением от 29 марта 2018 года Конституционный суд проверил соблюдение требований приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности, установленных его неизменной практикой.
    27. Конституционный суд заключил, что предмет обращения относится к категории актов, содержащихся в ст. 135 ч. (1) п. а) Конституции, в данном случае – это Закон № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе, и его рассмотрение входит в компетенцию Конституционного суда.
    28. Кроме того, обращение об исключительном случае неконституционности заявлено одной из сторон процесса в порядке статьи 135 ч. (1) п. а) и п. g) Конституции.
    29. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения об исключительном случае неконституционности является статья 36 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе.
    30. Конституционный суд отмечает, что обращение касается положений, устанавливающих выплату пенсии застрахованному лицу, выехавшему на постоянное жительство за границу. Истица по делу, рассматриваемому Апелляционной палатой Кишинэу, проживает за рубежом, и выплата ей пенсии была отменена. В этом контексте Конституционный суд принимает доводы автора обращения о том, что оспариваемые положения подлежат применению при разрешении дела в суде.
    31. Рассмотрев обращение, Конституционный суд отмечает, что аналогичная норма содержится и в статье 2 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе. В связи с этим, хотя автор не указал эти положения в обращении, Конституционный суд считает, что они связаны с оспариваемыми положениями, поэтому подвергнет их контролю конституционности.
    32. Конституционный суд установил, что оспариваемые положения ранее не являлись предметом конституционного контроля.
    33. Кроме того, Конституционный суд считает, что обращение не может быть отклонено как недопустимое и не существует никаких других оснований для прекращения производства по делу в соответствии со ст. 60 Кодекса конституционной юрисдикции.
    34. Автор обращения ссылается на нарушение оспариваемыми нормами статей 4, 16, 46 и 47 Конституции.
    35. Конституционный суд подтверждает применимость приведенных норм. 
    36. Что касается права собственности, Конституционный суд подчеркивает, что закон, предоставляющий социальную выплату в качестве права, даже при условии предварительной оплаты взносов, ее следует рассматривать как имеющую отношение к собственности.
    37. Помимо того, что можно говорить о вмешательстве в права собственности лиц, пенсии которых отменены в случае смены места жительства за границу, затрагивается и право на социальное обеспечение, предусмотренное ст. 47 ч. (2) Конституции.
    38. Более того, системы льгот, каковыми являются пенсии, должны обеспечиваться государством в соответствии со статьей 16 Конституции.
    39. По данному делу Конституционный суд даст оценку тому, является ли отмена выплаты пенсии по возрасту в результате выезда на постоянное жительство за границу нарушением права собственности и права на социальное обеспечение, а также дискриминацией в смысле статьи 16 Конституции.
    40. В результате чего Конституционный суд проверит, если положения статьи 36 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе соответствуют статьям 46 и 47 в сочетании со статьей 16 Конституции. 
    B. СУЩЕСТВО ДЕЛА
    ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЕЙ 46 И 47 В СОЧЕТАНИИ СО СТ. 16 КОНСТИТУЦИИ
    А. Аргументы автора обращения
    41. В обоснование обращения автор утверждает, что положения статьи 36 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе нарушают право на пенсию, которая представляет собой единственное средство к существованию с момента прекращения трудовой деятельности и до конца жизни человека. Автор считает, что, согласно Конституции, государство гарантирует своим гражданам достойный уровень жизни, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния, соответствующего социального обслуживания, включая право на обеспечение в случае наступления старости.
    В. Аргументы органов власти
    42. В своем мнении Парламент отметил, что положения ст. 47 ч. (2) Конституции Республики Молдова гарантируют своим гражданам право на пенсию в условиях закона, принятого в соответствии со ст. 72 Высшего закона. Однако эта статья не препятствует Парламенту регулировать условия предоставления права на пенсию. Так, первичный законодатель может выбирать меры по обеспечению права на пенсию в зависимости от политики государства, финансовых ресурсов, приоритетности поставленных целей, а также необходимости выполнения государством и других конституционных обязательств, и определять условия и пределы предоставления этого права. 
    43. Вместе с тем Парламент считает, что если между Республикой Молдова и страной, в которой проживает потенциальный получатель пенсии, отсутствует двустороннее правовое соглашение в области социального обеспечения и пенсий, непредоставление этого права не нарушает конституционное право на свободное передвижение, предусмотренное ст. 27 Конституции, а лишь определяет одно из условий для реализации права на пенсию.
    44. Согласно письменному мнению Президента Республики Молдова понятие «социальная безопасность», в рамках которого государство обеспечивает гражданина от рисков экономических последствий или потери физического, трудового или социального потенциала, дает нам право утверждать, что случаи, подобные описанному в данном деле, заслуживают повышенного внимания, учитывая их относительное регулирование и риск потери лицом социальных гарантий.
    45. В то же время Президент Республики Молдова считает, что для обеспечения должного уровня защиты социальных прав и создания мер социальной защиты, соответствующих конкретной ситуации каждого застрахованного лица с тем, чтобы не допустить фактического лишения его средств к существованию, эти пробелы должны быть ликвидированы.
    46. В своем мнении Правительство отметило, что на право на пенсию распространяются все гарантии защиты, а государство наделено правом относительного вмешательства, сопряженного с обязанностью сохранения равновесия между общим интересом и защитой основных прав личности.
    47. В письменном мнении Национальной кассы социального страхования отмечается, что в случае, если ст. 36 ч. (1) Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе будет признана неконституционной, могут возникнуть сложности с выявлением ситуаций одновременной выплаты пенсии в Республике Молдова и в других странах, с которыми Республика Молдова не имеет двусторонних соглашений о социальном обеспечении.
    ПО СУЩЕСТВУ
    С. Оценка Конституционного суда
    48. Конституционный суд начнет свой анализ со ссылки на практику Европейского суда по правам человека, рассмотревшего аналогичное дело, которое завершилось осуждением государства-ответчика: Пичкур против Украины, 7 ноября 2013 года. Заявитель по данному делу на протяжении 40 лет работал в Украине, после чего эмигрировал в Германию. Украинские власти решили отменить его пенсию, узнав, что он более не является резидентом Украины. Решение властей основывалось на положениях Закона об общегосударственной пенсии, который запрещал выплаты пенсий гражданам-нерезидентам. 
    49. Одна из функций Европейского суда состоит в установлении минимального уровня защиты основных прав, которые должны гарантироваться всеми государствами-членами Конвенции. Европейский суд объяснил последствия этой функции в деле Soering против Соединенного Королевства, 7 июля 1989 года, § 87: … предмет и цель Конвенции как правового акта, обеспечивающего защиту прав человека, требуют, чтобы ее нормы применялись и толковались таким образом, чтобы сделать ее гарантии реальными и эффективными … Кроме того, любое толкование прав и свобод, которые гарантируются, должно соответствовать «общему духу Конвенции – правового акта, целью которого является обеспечение и развитие идеалов и ценностей демократического общества».
    50. Конституционный суд подчеркивает, что в данном случае он обязан, в порядке ст. 4 Конституции, следовать практике Европейского суда, поскольку она является частью Европейской конвенции. Суждения Европейского суда по делу Пичкур против Украины обладают силой толкования закона. Они определяют минимальный уровень защиты по вопросам выплаты пенсий гражданам-нерезидентам и одинаково уместны и применимы во всех аналогичных случаях. Более того, сам Европейский суд требует от национальных властей привести внутреннее законодательство в соответствие с Конвенцией. Это обязывает власти обеспечить полное соблюдение стандартов Конвенции так, как они толкуются Европейским судом. Они должны отказаться от применения внутреннего законодательства, которое явно противоречит положениям Конвенции, истолкованным Европейским судом (см. Фабрис против Франции [БП], 7 февраля 2013 года, § 72 и §75).
    51. Статья 46 ч. (1) Конституции устанавливает, что право частной собственности и долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются, а ст. 47 ч. (2) Конституции гарантирует гражданам социальное обеспечение в случае: безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам.
    52. Эти два вышеуказанных права не должны обеспечиваться по-разному в отношении лиц, находящихся в аналогичных ситуациях, без объективных и обоснованных на то причин.
    53. Дифференцированное отношение является дискриминационным, если не имеет объективного и разумного обоснования, то есть если не преследует законной цели либо не существует разумной соразмерной связи между используемыми средствами и поставленной целью (Van Raalte против Голландии, 21 февраля 1997 года, § 39).
    54. Статьи 2 и 36 Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе связывают выплату пенсий с местом жительства лиц, что может привести к ситуации, в которой некоторые лица, проработавшие в Республике Молдова и отчислявшие взносы в систему социального страхования, будут полностью лишены пенсий только на том основании, что не проживают более в Республике Молдова. Более того, они могут вновь получать пенсию, если вернутся в Республику Молдова. Конституционный суд отмечает, что данная категория лиц находится в относительно схожей ситуации с пенсионерами, проживающими в Республике Молдова (см., mutatis mutandis, Пичкур против Украины, § 51).
    55. Конституционный суд далее рассмотрит вопрос о том, насколько оправдан этот дифференцированный подход. В связи с этим Конституционный суд отмечает, что Парламент и Правительство Республики Молдова не представили ни одного довода в поддержку лишения этой категории лиц права на пенсию на том основании, что они проживают в другой стране. Однако Национальная касса социального страхования ссылается на возможное возникновение сложностей в выявлении ситуаций одновременной выплаты пенсий в Республике Молдова и в других странах, с которыми Республика Молдова не заключила двусторонние соглашения о социальном обеспечении.
    56. Конституционный суд отмечает, что вышеуказанные органы власти не представили убедительных доводов для обоснования дифференцированного отношения по данному вопросу (см., mutatis mutandis, Пичкур против Украины, § 52). Институциональная несостоятельность Национальной кассы социального страхования не может служить основанием для лишения лиц основных прав.
    57. Конституционный суд отмечает, что статья 69 Конвенции 1952 года Международной организации труда о минимальных нормах социального обеспечения предусматривает, что обеспечение, на которое защищенное лицо имело бы право, может быть приостановлено на время, пока заинтересованное лицо отсутствует на территории государства-члена. Однако это не помешало Европейскому суду установить более высокие стандарты на основании Конвенции. Европейский суд часто напоминает, что Конвенция является живым инструментом, который должен толковаться «с учетом условий нашего времени». Повышение мобильности населения, более высокий уровень международного сотрудничества и интеграции, как и развитие банковских систем и информационных технологий, уже не оправдывают ограничения в отношении проживающих за границей получателей социальных выплат, основанных на технических критериях, которые могли считаться разумными в начале 1950 годов, когда была принята Конвенция Международной организации труда (см. Пичкур против Украины, § 53). Конституционный суд присоединяется к суждениям Европейского суда.
    58. Вышеупомянутых суждений достаточно для того, чтобы позволить Конституционному суду сделать вывод, что в вопросах выплаты пенсий дифференцированное отношение к лицам, не проживающим в Республике Молдова, по сравнению с лицами, проживающими в Республике Молдова, нарушает статьи 46 и 47 в сочетании со статьей 16 Конституции (см., mutatis mutandis, Пичкур против Украины, § 54).
    59. Лица, получающие пенсии в Республике Молдова, должны иметь возможность получать их и далее, даже если они меняют свое место жительства за пределы страны.
    По этим основаниям, руководствуясь положениями статей 135 ч. (1) п. а) и п. g) и 140 Конституции, ст. 26 Закона о Конституционном суде, статей 6, 61, 62 п. а) и п. е), 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:
    1. Признать неконституционными положения
    - «проживающее в Республике Молдова» в части (1) статьи 2 Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе;
    - «Застрахованным лицам, выехавшим на постоянное жительство за границу, в соответствии с настоящим законом пенсии не назначаются» в части (1) статьи 36 Закона № 156 от 14 октября 1998 года о государственной пенсионной системе.
    2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

    ПРЕДСЕДАТЕЛЬ                                                    Михай ПОАЛЕЛУНЖЬ

    № 10. Кишинэу, 8 мая 2018 г.