ID intern unic: 336727
Версия на русском
Republica Moldova
din 09.11.2010
privind controlul constituţionalităţii art.13 alin.(3) lit.a)
din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997
din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională în componenţa:
Valeria ŞTERBEŢ - preşedinte,
judecător-raportor
Victor PUŞCAŞ - judecător
Petru RAILEAN - judecător
Elena SAFALERU - judecător
cu participarea grefierului Dina Musteaţa, reprezentanţilor permanenţi la Curtea Constituţională, al Parlamentului, Ion Creangă, al Guvernului, Oleg Efrim, călăuzindu-se de prevederile art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997, cu modificările ulterioare.
Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea Guvernului, depusă la 29 octombrie 2010, în conformitate cu prevederile art. 24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
Prin decizia Curţii Constituţionale din 2 noiembrie 2010 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond şi înscrisă în ordinea de zi pentru data de 9 noiembrie 2010.
În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Comisiei Electorale Centrale.
Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces,
_____________________________
1 M.O., 1997, nr.81, art.667
a) viceprim-miniştrii, miniştrii şi viceminiştrii, membrii din oficiu ai Guvernului”.
Autorul sesizării consideră că sintagmele „viceprim-miniştrii, miniştrii” şi „membrii din oficiu ai Guvernului” cuprinse la lit.a) contravin prevederilor art.38 din Constituţie şi aduc atingere prevederilor art.96, art.102 şi art.103 din Constituţie.
În sesizare se subliniază că membrii Guvernului sînt în drept să candideze pentru autoritatea reprezentativă supremă a statului, legea neconţinînd interdicţii în acest sens. Deşi este îndreptată spre a asigura condiţii egale pentru toţi concurenţii electorali, norma legală, prin care membrii Guvernului sînt obligaţi să-şi suspende activitatea în funcţia deţinută, limitează capacitatea Guvernului de a-şi exercita deplin mandatul, ceea ce este o restrîngere disproporţionată a principiului constituţional al continuităţii puterii.
2. Raportînd articolul 13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral la normele constituţionale şi legale, Curtea reţine următoarele.
Art.96 alin.(1) din Constituţie statuează că Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.
Potrivit dispoziţiilor constituţionale ale art.98 alin.(5) şi art.103, Guvernul îşi exercită atribuţiile din ziua depunerii jurămîntului de către membrii lui în faţa Preşedintelui Republicii Moldova şi pînă la data validării alegerilor pentru un nou Parlament.
Stabilind alegerile libere ca mijloc de exprimare supremă a voinţei poporului, Constituţia, în art.38, garantează dreptul cetăţenilor Republicii Moldova de a alege şi de a fi aleşi.
Astfel, conform art.38 alin.(3) din Constituţie, dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.
Curtea menţionează că prevederea legală supusă controlului constituţionalităţii vizează dreptul unor persoane care deţin funcţii de demnitate publică de a fi aleşi. O condiţie legală pentru persoanele ce pretind la o funcţie publică eligibilă, care, în virtutea postului ocupat, nu au dreptul să fie membri ai partidelor sau ai altor organizaţii social-politice, şi cele care exercită o înaltă funcţie de răspundere, fiind numite sau alese în conformitate cu normele Constituţiei Republicii Moldova şi/sau legilor organice, este suspendarea activităţii în funcţia exercitată din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali. Sub incidenţa acestei prevederi cad membrii Guvernului: viceprim-miniştrii, miniştrii şi membrii din oficiu ai Guvernului.
Curtea menţionează că restrîngerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi poate avea loc în condiţiile stipulate de art.54 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora restrîngerea trebuie să fie prevăzută de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, să constituie o măsură necesară într-o societate democratică, să fie proporţională scopului urmărit.
Potrivit art.54 alin.(3) din Constituţie, drepturile proclamate în art.20-24 din Constituţie nu pot fi restrînse.
Curtea reţine că dreptul de a fi ales şi dreptul de a accede la o funcţie publică nu sînt drepturi absolute, nu cad sub incidenţa art.54 alin.(3) din Constituţie, prin urmare, pot fi restrînse.
Dispoziţiile art.38 alin.(3) din Constituţie, care garantează dreptul cetăţenilor Republicii Moldova de a fi aleşi, presupun reglementarea prin lege a modului de realizare a acestui drept, implicit, instituirea unor restrîngeri.
Curtea constată că prevederea contestată a Codului electoral corespunde cerinţelor impuse de art.54 din Constituţie, principiilor şi normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional privind limitele ingerinţei, în special cu:
- articolul 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, prevederile căruia admit aplicarea justificată a unor restrîngeri în materie de drepturi electorale;
- articolul 3 din Primul Protocol adiţional la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care garantează fiecărei persoane cele două drepturi subiective: dreptul de vot şi dreptul de a candida la alegerea corpului legislativ;
- articolul 15 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care nu include dreptul la alegeri libere, reglementat de articolul 3 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, în categoria drepturilor ce nu cunosc derogări, în situaţii speciale.
Scopul normelor respective este ca Înaltele Părţi Contractante să adopte măsuri pozitive pentru organizarea unor alegeri democratice.
Aşadar, statele părţi sînt în drept să impună anumite condiţii pentru titularii funcţiilor publice în îndeplinirea aspiraţiei lor de a fi aleşi într-un organ reprezentativ.
Curtea reiterează că acest punct de vedere îşi găseşte confirmare în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie de drepturi electorale. În cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt contra Belgiei2 Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că, deşi art.3 din Primul Protocol la Convenţie garantează fiecărei persoane dreptul de vot şi dreptul de a candida la alegerea corpului legislativ, aceste drepturi nu sînt absolute, nu sînt expres prevăzute în textul articolului 3, nu sînt definite de acesta, lăsînd “loc unor limitări implicite”, statuînd că “în ordinea lor juridică internă statele contractante pot supune exerciţiul dreptului de vot şi pe cel al dreptului de eligibilitate unor condiţii, cărora, în principiu, dispoziţiile art.3 nu le sînt potrivnice”. Aceste condiţii să nu fie de natură a aduce atingere însăşi substanţei acestor drepturi, privîndu-le astfel de eficacitatea lor, să urmărească un scop legitim şi mijloacele folosite pentru realizarea lor să nu fie disproporţionate, în special asemenea condiţii şi restricţii nu trebuie, practic, să anihileze libera exprimare a opiniei poporului în alegerea corpului legislativ3.
______________________________
2 Cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt contra Belgiei (Cererea nr.9267/81) din 02.03.1987, § 52
3 Idem, § 52
Conform art.54 alin.(4) din Constituţie, restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.
În aspect comparat, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a observat multitudinea de situaţii prevăzute în constituţiile şi legislaţiile electorale ale statelor membre ale Consiliului Europei, care variază în funcţie de factorii istorici şi politici proprii fiecărui stat şi demonstrează diversitatea soluţiilor posibile în această materie.
Potrivit Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 52-a sesiune plenară din 18-19 octombrie 2002, egalitatea şanselor trebuie garantată tuturor partidelor şi candidaţilor şi trebuie să stimuleze Statul să adopte o atitudine imparţială faţă de ei şi să aplice aceeaşi legislaţie în mod echitabil tuturor4.
_______________________________
4 http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-rom.pdf
Curtea Constituţională menţionează că scopul urmărit de legiuitor prin norma privind suspendarea din funcţie pe durata campaniei electorale a membrilor Guvernului incluşi în listele de candidaţi îl constituie asigurarea egalităţii şanselor tuturor concurenţilor electorali în realizarea dreptului de a accede în Parlament.
Anterior problema în cauză a făcut obiectul dezbaterilor judecătorilor constituţionali.Astfel, prin Hotărîrea nr.15 din 27.05.1998 “Cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul electoral şi a Hotărîrii Parlamentului nr.1508-XIII din 18 februarie 1998”5, Curtea Constituţională a apreciat „că restricţia prevăzută de art. 13 alin.(3) din Codul electoral pentru candidaţii care se află în stare de incompatibilitate cu funcţia la care candidează este conformă prevederilor art.16 alin.(2), art. 39 alin.(3) şi art. 54 din Constituţie, întrucît ar fi contrar moralei publice, în general, şi deontologiei electorale, în special, ca o anumită categorie de persoane, în virtutea funcţiilor pe care le deţin, să poată influenţa opţiunea electoratului. În aceste condiţii, şansele egale ale candidaţilor pentru alegerile de deputaţi ar fi serios compromise. Mai mult ca atît, unele funcţii, pentru care se instituie această restricţie, presupun încadrarea directă a celor care le deţin în procesul organizării şi desfăşurării alegerilor, cum ar fi, spre exemplu, cele de ministru, şef al administraţiei publice locale etc.”.
______________________________
5 M.O. nr.54-55/23 din18.06.1998
De remarcat că prevederile art.13 alin.(3) din Codul electoral au fost modificate de mai multe ori6. În redacţia iniţială ele nu concretizau categoriile de persoane oficiale, care din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali urmau să-şi suspende activitatea în funcţia deţinută. Prevederile în vigoare au eliminat această lacună, indicînd funcţiile susceptibile condiţionării privind candidarea. După cum a menţionat Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept în Opinia nr.484/2008, adoptată în cadrul celei de-a 76-a sesiuni plenare din 17-18 octombrie 20087, „această specificare este binevenită..., deoarece prevederea era prea generală anterior”.
_______________________________
6 Legea nr.268-XIV din 04.02.99, M.O. nr.22-23/93 din 04.03.99; Legea nr.796-XV din 25.01.2002, M.O. nr.20/84 din 02.02.2002; Legea nr.842-XV din 14.02.2002, M.O. nr.26/136 din 14.02.2002; Legea nr.176-XVI din 22.07.2005, M.O. nr.107-109/535 din 12.08.2005; Legea nr.248-XVI din 21.07.2006, M.O. nr.131-133/677 din 18.08.2006; Legea nr.76-XVI din 10.04.2008, M.O. nr.83/283 din 07.05.2008; Legea nr.119-XVIII din 18.06.2010, M.O. nr.108-109/332 din 29.06.2010
7 http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-rom.pdf CDL-AD(2008)022
Avînd în vedere semnificaţia majoră a alegerilor în viaţa statului, legiuitorul are obligaţia de a crea condiţii adecvate pentru realizarea voinţei suverane a poporului pe calea exercitării drepturilor electorale de către cetăţeni şi, respectiv, a formării unor organe autonome şi independente ale puterii publice, menite să transpună în viaţă interesele poporului şi să garanteze drepturile şi libertăţile omului şi cetăţeanului Republicii Moldova.
Astfel, legiuitorul a fost în drept să stipuleze pentru viceprim-miniştrii, miniştrii şi membrii din oficiu ai Guvernului obligativitatea suspendării activităţii în funcţia deţinută din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali.
Curtea consideră că restrîngerea este proporţională scopului urmărit, deoarece nu aduce atingere substanţei drepturilor electorale, în speţă dreptului de a candida pentru alegeri şi de a fi ales, nu anihilează libera exprimare a voinţei poporului în alegerea corpului legislativ, nu privează de substanţă nici dreptul de acces la o funcţie publică, ci doar condiţionează exerciţiul dreptului de a candida la funcţia de deputat în Parlament. Prevederea art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral permite cetăţenilor Republicii Moldova care ocupă funcţiile respective să-şi conformeze conduita socială, astfel încît să nu le fie limitate drepturile.
Curtea nu poate reţine argumentul autorului sesizării că prevederea contestată este neconstituţională prin raportare la art.103 din Legea Supremă.
Prevederea cuprinsă în art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral se aplică pentru perioada campaniei electorale. Persoanele specificate în această prevedere, inclusiv membrii de Guvern, sînt în drept să aleagă între funcţia deţinută şi funcţia pretinsă.
În baza enunţurilor expuse Curtea Constituţională conchide că restricţia instituită prin art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral pentru viceprim-miniştrii, miniştrii şi membrii din oficiu ai Guvernului, înregistraţi în calitate de concurenţi electorali, este conformă prevederilor art.54 alin.(2) şi art.38 din Constituţie şi nu aduce atingere prevederilor art.96, art.102 şi art.103 din Constituţie.
Pentru motivele arătate, conducîndu-se după prevederile art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.6, art.61, art.62 şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale,
2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova “.
PREŞEDINTELE ŞEDINŢEI Valeria ŞTERBEŢ
Nr. 25. Chişinău, 9 noiembrie 2010.
JCC-02/38a 9 noiembrie 2010
a) viceprim-miniştrii, miniştrii şi viceminiştrii, membrii din oficiu ai Guvernului”.
În procesul examinării dosarului Curtea Constituţională a constatat unele lacune în legislaţie.
Pentru asigurarea exercitării neîntrerupte a atribuţiilor Guvernului, după cum prevede art.103 din Constituţie, era necesar să fie reglementat modul de formare a Guvernului în cazul suspendării activităţii unor membri din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali, astfel încît să poată fi executate prevederile constituţionale ale art.96 şi art.102.
Potrivit Legii privind actele legislative, „la elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile: oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente”(art.4). În această ordine de idei Curtea menţionează că este necesar ca legea care autorizează ingerinţa în exerciţiul unor drepturi şi libertăţi constituţionale să întrunească şi criteriile clarităţii, accesibilităţii şi previzibilităţii.
Curtea observă că art.13 alin.(3) din Codul electoral, ce concretizează categoriile de persoane oficiale, care din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali urmează să-şi suspende activitatea în funcţia deţinută, a omis o parte din funcţiile de demnitate publică incluse în Anexa la Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică nr.199 din 16.07.2010. Potrivit Legii nr.199 din 16.07.2010, suspendarea mandatului demnitarului are loc inclusiv „în temeiul participării la campania electorală” (art.21). Astfel, se atestă o inadvertenţă între art.13 alin.(3) din Codul electoral, care este o normă specială, şi norma adoptată ulterior.
După cum a menţionat Curtea Constituţională în hotărîre, scopul urmărit de legiuitor prin norma privind suspendarea din funcţie pe durata campaniei electorale a membrilor Guvernului înscrişi în listele de candidaţi îl constituie asigurarea egalităţii şanselor tuturor concurenţilor electorali în realizarea dreptului de a accede în Parlament, scontîndu-se şi evitarea utilizării de către membrii Guvernului a resurselor administrative.
Legislaţia nu conţine prevederi clare referitor la conduita persoanelor cu funcţie de demnitate publică nespecificate în art.13 alin.(3) din Codul electoral, generînd interpretări şi aplicări neunivoce, în pofida faptului că se impune asigurarea neutralităţii şi imparţialităţii autorităţilor publice în scrutin.
După cum recomandă Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 52-a sesiune plenară din 18-19 octombrie 2002, egalitatea şanselor trebuie să fie asigurată în mod echitabil pentru toate partidele şi candidaţii şi trebuie să stimuleze Statul să adopte o atitudine imparţială faţă de ei şi să aplice aceeaşi legislaţie în mod echitabil tuturor. Aceasta implică o atitudine neutră (imparţială) din partea autorităţilor publice, în special în ceea ce priveşte campania electorală, reflectarea alegerilor de către mijloacele de informare în masă, în special cele publice, finanţarea publică a partidelor şi campaniilor electorale. În acest sens trebuie să existe prevederi precise, accesibile, previzibile.
În viziunea Curţii Constituţionale, Codul electoral nu conţine prevederi complete şi clare în aspectul menţionat.
Considerînd că este necesară perfecţionarea cadrului legislativ în domeniu în acest sens, Curtea Constituţională înaintează Parlamentului prezenta adresă.
În temeiul art.281 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să informeze Curtea despre decizia adoptată în termenele prevăzute de lege.
PREŞEDINTELE ŞEDINŢEI Valeria ŞTERBEŢ
1. De la bun început nu am fost de acord cu decizia Curţii de a accepta sesizarea spre examinare, deoarece art.13 alin.(3) din Codul electoral, în termeni normativi rigizi, nu obligă membrii Guvernului să-şi suspende activitatea în funcţia pe care o deţin din momentul înregistrării lor în calitate de candidaţi, subliniez, pe listele concurenţilor electorali. Consider că atît autorul sesizării, cît şi Comisia Electorală Centrală, după cum reiese din punctul de vedere al acesteia, nu fac deosebire între termenii de „concurent electoral” şi „candidat”.
Potrivit art.1 din Codul electoral, concurenţi electorali, în cazul alegerilor parlamentare, sînt „candidaţii independenţi, înregistraţi de Comisia Electorală Centrală, precum şi partidele, alte organizaţii social-politice şi blocurile electorale ale căror liste de candidaţi au fost înregistrate de Comisia Electorală Centrală”, iar candidat este „persoana care candidează pentru ocuparea unei funcţii publice eligibile din partea partidelor, a altor organizaţii social-politice, a blocurilor electorale”. Codul expune şi definiţia noţiunii de candidat independent - „persoana care îşi desemnează candidatura pentru ocuparea unei funcţii publice eligibile independent de partide, de alte organizaţii social-politice şi de blocurile electorale”.
Din definiţiile precitate şi prevederile alin.(3) art.13 din Codul electoral rezultă cu certitudine că membrii Guvernului trebuie să-şi suspende activitatea în funcţia pe care o deţin numai dacă sînt înregistraţi de CEC în calitate de concurenţi electorali sau, cu alte cuvinte, de candidaţi independenţi, dar nu şi în cazul cînd au calitatea de candidaţi pe listele partidelor. De remarcat că autorul sesizării a contestat obligativitatea suspendării activităţii membrilor Guvernului care au calitatea de candidaţi pe listele partidelor.
Această interpretare a normei contestate, cu toate că nu a fost abordată de părţi în şedinţa Curţii, are nu numai o explicaţie terminologică, dar şi o explicaţie juridică, bazată pe principii şi tradiţii electorale.
În alte sisteme de drept (Franţa, Grecia, România, Rusia ş.a.) nu vom găsi prevederi prin care membrii Guvernului, care sînt eminamente persoane politice, să fie rupţi de la electorat. În hotărîrea asupra cauzei Gitonas şi alţii versus Grecia, § 41, CtEDO a expus ideea imposibilităţii impunerii interdicţiei de a participa la alegeri pentru persoanele politice care „îşi datorează situaţia sa nemijlocit alegătorilor”. În sistemul nostru de drept, unde Parlamentul este format pe principiul reprezentării proporţionale, această teză îşi confirmă valabilitatea cu şi mai multă certitudine. În condiţiile în care rolul decisiv în alegeri aparţine formaţiunilor politice, campaniile electorale, de regulă, sînt conduse de acestea, şi nu neapărat de candidaţii de pe liste. Membrii de Guvern înscrişi în listele de candidaţi pot să-şi exercite funcţiile, iar de desfăşurarea campaniei electorale au grijă, de regulă, partidele politice.
Există alte modalităţi, mult mai efective, pentru a nu admite utilizarea resurselor administrative. Pentru a putea urmări utilizarea resurselor administrative în campania electorală, pentru autorităţile publice şi societatea civilă este mai preferabil ca demnitarii să figureze pe listele de candidaţi, decît să acţioneze din umbră. În scopul îngrădirii utilizării resurselor administrative, ar putea fi aplicate diverse sancţiuni pentru a penaliza comportamentul culpabil al demnitarilor: avertisment, amendă, excluderea concurentului electoral din cursa electorală etc. Avînd în vedere că art.10 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică interzice demnitarilor, în timpul exercitării atribuţiilor funcţionale, să desfăşoare activităţi politice şi să utilizeze resurse administrative, iar art.23 din aceeaşi lege prevede în aceste cazuri răspunderea demnitarului, consider că este disproporţionată restricţia prevăzută de alin.(3) art.13 din Codul electoral. Nu este corect să credem că toţi demnitarii sînt de rea credinţă. În acest context este ilogică decizia legiuitorului de a legifera suspendarea activităţii membrilor Guvernului şi de a nu extinde această normă asupra Prim-ministrului sau Preşedintelui ţării, care dispun de resurse administrative mult mai mari. Oricum, în timpul campaniei electorale un ministru degrevat din funcţie este perceput de alegători mai mult ca ministru, mai puţin în calitate de candidat.
Prin avizul comun nr.357/2005 Comisia de la Veneţia şi-a expus poziţia referitor la necesitatea reglementării într-un alt mod a interdicţiei privind utilizarea resurselor administrative, apreciind ca incerte modificările operate în alin.(3) art.13 din Codul electoral, pentru că „... nu este sigur dacă o astfel de suspendare va preveni abuzurile de privilegii inerente funcţiei deţinute, cum şi-ar dori-o autorii acestui amendament. Pentru atingerea acestui scop, ar fi oportun de a reglementa expres utilizarea resurselor administrative de către funcţionari în timpul campaniilor electorale”. Sînt de părere că opinia ulterioară nr.484/2008 a Comisiei de la Veneţia, expusă la 17-18 octombrie 2008, citată în hotărîrea Curţii, vizează un aspect mai îngust – oportunitatea enumerării exprese a funcţiilor supuse restricţiei, şi nu oportunitatea restricţiei. Aparentele divergenţe în recomandările experţilor Comisiei de la Veneţia au la origine insistenţa autorităţilor noastre de a legifera această restricţie.
În acest aspect nu consider că are relevanţă citatul din Codul bunelor practici în materie electorală, la care a recurs Curtea în hotărîrea sa, pentru că din textul ulterior al §19 rezultă clar că s-a avut în vedere în special „exigenţa neutralităţii (statului faţă de concurenţii electorali – n.a.), care se aplică la campania electorală şi reflectarea acesteia de mijloacele de informare în masă, inclusiv posturile publice de teleradiodifuziune, precum şi la finanţarea publică a partidelor şi campaniilor”.
Am putea fi de acord cu argumentele Curţii şi ale reprezentantului Parlamentului privind proporţionalitatea prevederii alin.(3) art.13 din Codul electoral scopului urmărit, dacă membrii Guvernului ar participa la scrutin în calitate de concurenţi electorali, adică în calitate de candidaţi independenţi, deoarece în acest caz ei ar avea un interes personal pentru promovarea propriei imagini şi nu ar fi susţinuţi de o formaţiune politică.
Curtea Constituţională nu trebuia să accepte sesizarea spre examinare, indicînd în decizia de respingere sensul exact al termenilor juridici utilizaţi în Codul electoral, aşa cum a procedat în alte cazuri (de exemplu, scrisorile Preşedintelui Curţii nr.JCC-02/25b din 04.02.2010 sau nr. PCC-05/7b din 03.06.2009). Acum, însă, restricţia prevăzută de norma contestată a fost extinsă, prin interpretarea dată de Curtea Constituţională, şi asupra candidaţilor de pe listele concurenţilor electorali.
2. Întrucît sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond, am studiat atent materialele dosarului şi am ajuns la concluzia că norma alin.(3) art.13 din Codul electoral este neconstituţională, concluzie pe care am susţinut-o în camera de deliberări.
Neconstituţionalitatea normei cuprinse în alin.(3) art.13 din Codul electoral este determinată, în primul rînd, de neclaritatea şi imprevizibilitatea acesteia. La elaborarea acestei norme s-au încălcat regulile tehnicii legislative, prima propoziţie fiind în contradicţie cu propoziţia a doua. Astfel, prima propoziţie stipulează obligaţia suspendării activităţii în funcţia deţinută de către persoanele care „în virtutea funcţiei pe care o deţin, nu au dreptul să fie membri ai partidelor sau ai altor organizaţii social-politice, precum şi persoanele cu înaltă funcţie de răspundere al căror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituţia Republicii Moldova şi/sau de legile organice”. În această categorie se înscriu judecătorii, procurorii, membrii CEC, membrii Curţii de Conturi ş.a. A doua propoziţie „Persoanele care cad sub incidenţa acestor prevederi sînt:” indică asupra caracterului exhaustiv al listei care urmează, în care nu-şi găsesc loc persoanele vizate în propoziţia precedentă (judecătorii, procurorii ş.a.).
Art.23 din Constituţie statuează obligaţia statului de a garanta fiecărui om dreptul de a-şi cunoaşte drepturile. Curtea urma să interpreteze norma contestată prin prisma acestui articol constituţional, adică după standardele care privesc calitatea legii. Această teză este consolidată de jurisprudenţa Curţii Europene în cauzele împotriva Republicii Moldova (Busuioc v. Moldova, Guţu v. Moldova).
Astfel, Curtea urma să analizeze norma după trei criterii: accesibilitate, previzibilitate şi claritate. Aceste criterii este necesar să fie respectate îndeosebi în cazul normelor privind exerciţiul drepturilor şi libertăţilor sau al unor restrîngeri admisibile conform prevederilor art.54 din Constituţie. Potrivit rigorilor art.23 din Constituţie, o restrîngere poate fi considerată „prevăzută de lege”, în sensul art.54 din Constituţie, numai dacă ea este formulată cu suficientă precizie, astfel încît să permită persoanei să decidă asupra conduitei sale şi să prevadă, în mod rezonabil, în funcţie de circumstanţele cauzei, consecinţele acestei conduite.
Necesitatea examinării calităţii legii de către autorităţile publice a fost evidenţiată în jurisprudenţa CtEDO în cauza Guţu v. Moldova, § 66 (Guţu v. Moldova nr. 20289/02, 7 iunie 2007): „...expresia „prevăzută de lege” nu presupune doar corespunderea cu legislaţia naţională, dar, de asemenea, se referă la calitatea acelei legislaţii (a se vedea Half ord v. the United Kingdom, Reports 1997-III, p. 1017, § 49). ...Legislaţia naţională trebuie să indice cu o claritate rezonabilă scopul şi modalitatea de exercitare a discreţiei relevante acordate autorităţilor publice, pentru a asigura persoanelor nivelul minim de protecţie la care cetăţenii au dreptul în virtutea principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică (a se vedea Domenichini v. Italy, Reports 1996-V, p. 1800, § 33)”.
Neclaritatea şi incertitudinea alin.(3) art.13 din Codul electoral determină necorespunderea acestuia cu alin.(2) art.23 din Constituţie, deoarece statul, prin autoritatea legislativă, nu a putut asigura dreptul persoanelor vizate de lege de a-şi cunoaşte drepturile şi obligaţiile.
Consider că principiile privind claritatea normei nu trebuiau analizate în adresa Curţii, ci trebuiau să servească drept motiv pentru a declara norma contestată contrară art.23 din Constituţie. Sub acest aspect, adresa, în care parţial norma contestată este recunoscută neconstituţională, este în discordanţă cu hotărîrea Curţii Constituţionale.
3. În al doilea rînd, prevederea alin.(3) art.13 din Codul electoral este neconstituţională pentru că restrînge dreptul de a fi ales, garantat de art.38 din Constituţie. În şedinţă şi în hotărîrea Curţii nu au fost aduse argumente privind proporţionalitatea şi necesitatea restrîngerii dreptului de a fi ales într-o societate democratică.
Un politician de carieră, care datorează situaţia sa alegătorilor, în cazul acceptării funcţiei de ministru, prin prevederile contestate este rupt de la electorat într-o campanie electorală şi astfel este pus într-o situaţie periculoasă, care-l poate costa cariera de politician. Consider că pentru o societate democratică este mai important a utiliza capacităţile ministrului de gestionare a unui domeniu al economiei naţionale, chiar dacă există temerea că în scrutin el va utiliza resursele administrative inerente funcţiei.
Consider că restricţia aplicată de legislator dreptului de a fi ales nu este proporţională scopului urmărit. Utilizarea de către ministrul-candidat a resurselor administrative în scopul obţinerii unor avantaje ale partidului său în faţa altor concurenţi electorali poate fi oricînd stopată, recurgîndu-se la diverse sancţiuni. Argumentul privind necesitatea asigurării egalităţii şanselor nu este convingător, deoarece între candidaţi niciodată nu va exista o egalitate absolută. Or, prestanţa unui politician de carieră în campania electorală, de regulă, este net superioară prestanţei unui candidat începător.
4. Consider fondate argumentele autorului sesizării că prin norma contestată se încalcă principiul continuităţii activităţii Guvernului, dedus din art.103 din Constituţie. Deşi autorul sesizării a contestat prevederea restrictivă impusă membrilor Guvernului în special prin prisma art.103 din Constituţie, Curtea Constituţională nu a analizat compatibilitatea prevederii contestate cu art.103 din Constituţie şi nu a interpretat art.103 în contextul argumentelor invocate în sesizare.
Art.103 din Constituţie stipulează cînd începe şi cînd se încheie mandatul Guvernului. Pînă la validarea alegerilor pentru un nou Parlament Guvernul dispune de atribuţii depline, orice limitări, în special referitoare la activitatea întregului Guvern, fiind inadmisibile. Avînd în vedere importanţa deosebită a Guvernului în realizarea puterii de stat, în Hotărîrea nr.21 de la 16.05.2000 Curtea Constituţională a menţionat că cele mai importante atribuţii ale Guvernului nu pot fi supuse unor limitări nici pentru perioada cît Guvernul este demis.
Aşadar, în cazul în care majoritatea miniştrilor vor fi nevoiţi să-şi suspende activitatea, Guvernul nu va putea realiza conducerea operativă a administraţiei publice. Or, Guvernul nu poate soluţiona problemele existente într-o ramură în lipsa ministrului care conduce această ramură. În condiţiile în care Parlamentul este dizolvat, atribuţiile sale reducîndu-se considerabil, iar conducerea statului este asigurată de un Preşedinte interimar, degrevarea din funcţie a membrilor Guvernului poate periclita grav siguranţa socială şi economică a statului, precum şi securitatea naţională. Aceste enunţuri confirmă caracterul nefondat al argumentelor invocate de Curte în favoarea proporţionalităţii restricţiei prevăzute de norma legală contestată – suspendarea din funcţie a membrilor Guvernului - cu scopul urmărit – asigurarea egalităţii şanselor prin neadmiterea utilizării resurselor administrative de către membrii Guvernului în alegeri.
5. Studiind sistemele electorale ale altor state, am ajuns la concluzia că în acest domeniu în Republica Moldova sînt impuse o serie de restricţii, raţionalitatea cărora trezeşte dubii. Şi aici am în vedere, în primul rînd, prevederile alin.(3) art.13 din Codul electoral. În alte state o astfel de interdicţie se aplică - pentru o perioadă de la 6 luni pînă la 3 ani – faţă de persoanele care au ocupat anumite funcţii administrative şi, într-adevăr, pot exploata statutul pe care l-au avut anterior. Spre exemplu, în Franţa foştii prefecţi sau inspectori generali administrativi nu pot candida timp de 3 ani în circumscripţiile în care şi-au exercitat funcţiile. Consider că instituirea unei interdicţii într-o societate democratică trebuie să fie justificată, iar Curtea Constituţională, exercitînd jurisdicţia constituţională, trebuie să dea acestei interdicţii o apreciere argumentată.
Aşadar, consider că alin.(3) art.13 din Codul electoral contravine art.23 din Constituţie, care garantează obligaţia statului de a asigura dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile, art.38 şi art.54 din Constituţie, deoarece restrînge dreptul de a fi ales, şi art.103 din Constituţie, deoarece încalcă principiul continuităţii exercitării puterii executive.
Judecătorul Curţii Constituţionale Victor PUŞCAŞ
9 noiembrie 2010
Curtea Constituţională în componenţa:
Valeria ŞTERBEŢ - preşedinte,
judecător-raportor
Victor PUŞCAŞ - judecător
Petru RAILEAN - judecător
Elena SAFALERU - judecător
cu participarea grefierului Dina Musteaţa, reprezentanţilor permanenţi la Curtea Constituţională, al Parlamentului, Ion Creangă, al Guvernului, Oleg Efrim, călăuzindu-se de prevederile art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997, cu modificările ulterioare.
Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea Guvernului, depusă la 29 octombrie 2010, în conformitate cu prevederile art. 24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.
Prin decizia Curţii Constituţionale din 2 noiembrie 2010 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond şi înscrisă în ordinea de zi pentru data de 9 noiembrie 2010.
În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Comisiei Electorale Centrale.
Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces,
Curtea Constituţională
a constatat:
1. Articolul 13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 19971, cu modificările ulterioare, din care se contestă sintagmele “viceprim-miniştrii, miniştrii” şi “membrii din oficiu ai Guvernului”, stipulează următoarele: „Cetăţenii Republicii Moldova care, în virtutea funcţiei pe care o deţin, nu au dreptul să fie membri ai partidelor sau ai altor organizaţii social-politice, precum şi persoanele cu înaltă funcţie de răspundere al căror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituţia Republicii Moldova şi/sau de legile organice, din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali, îşi suspendă activitatea în funcţia pe care o deţin. Persoanele care cad sub incidenţa acestor prevederi sînt:a constatat:
_____________________________
1 M.O., 1997, nr.81, art.667
a) viceprim-miniştrii, miniştrii şi viceminiştrii, membrii din oficiu ai Guvernului”.
Autorul sesizării consideră că sintagmele „viceprim-miniştrii, miniştrii” şi „membrii din oficiu ai Guvernului” cuprinse la lit.a) contravin prevederilor art.38 din Constituţie şi aduc atingere prevederilor art.96, art.102 şi art.103 din Constituţie.
În sesizare se subliniază că membrii Guvernului sînt în drept să candideze pentru autoritatea reprezentativă supremă a statului, legea neconţinînd interdicţii în acest sens. Deşi este îndreptată spre a asigura condiţii egale pentru toţi concurenţii electorali, norma legală, prin care membrii Guvernului sînt obligaţi să-şi suspende activitatea în funcţia deţinută, limitează capacitatea Guvernului de a-şi exercita deplin mandatul, ceea ce este o restrîngere disproporţionată a principiului constituţional al continuităţii puterii.
2. Raportînd articolul 13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral la normele constituţionale şi legale, Curtea reţine următoarele.
Art.96 alin.(1) din Constituţie statuează că Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.
Potrivit dispoziţiilor constituţionale ale art.98 alin.(5) şi art.103, Guvernul îşi exercită atribuţiile din ziua depunerii jurămîntului de către membrii lui în faţa Preşedintelui Republicii Moldova şi pînă la data validării alegerilor pentru un nou Parlament.
Stabilind alegerile libere ca mijloc de exprimare supremă a voinţei poporului, Constituţia, în art.38, garantează dreptul cetăţenilor Republicii Moldova de a alege şi de a fi aleşi.
Astfel, conform art.38 alin.(3) din Constituţie, dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.
Curtea menţionează că prevederea legală supusă controlului constituţionalităţii vizează dreptul unor persoane care deţin funcţii de demnitate publică de a fi aleşi. O condiţie legală pentru persoanele ce pretind la o funcţie publică eligibilă, care, în virtutea postului ocupat, nu au dreptul să fie membri ai partidelor sau ai altor organizaţii social-politice, şi cele care exercită o înaltă funcţie de răspundere, fiind numite sau alese în conformitate cu normele Constituţiei Republicii Moldova şi/sau legilor organice, este suspendarea activităţii în funcţia exercitată din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali. Sub incidenţa acestei prevederi cad membrii Guvernului: viceprim-miniştrii, miniştrii şi membrii din oficiu ai Guvernului.
Curtea menţionează că restrîngerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi poate avea loc în condiţiile stipulate de art.54 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora restrîngerea trebuie să fie prevăzută de lege, să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, să constituie o măsură necesară într-o societate democratică, să fie proporţională scopului urmărit.
Potrivit art.54 alin.(3) din Constituţie, drepturile proclamate în art.20-24 din Constituţie nu pot fi restrînse.
Curtea reţine că dreptul de a fi ales şi dreptul de a accede la o funcţie publică nu sînt drepturi absolute, nu cad sub incidenţa art.54 alin.(3) din Constituţie, prin urmare, pot fi restrînse.
Dispoziţiile art.38 alin.(3) din Constituţie, care garantează dreptul cetăţenilor Republicii Moldova de a fi aleşi, presupun reglementarea prin lege a modului de realizare a acestui drept, implicit, instituirea unor restrîngeri.
Curtea constată că prevederea contestată a Codului electoral corespunde cerinţelor impuse de art.54 din Constituţie, principiilor şi normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional privind limitele ingerinţei, în special cu:
- articolul 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, prevederile căruia admit aplicarea justificată a unor restrîngeri în materie de drepturi electorale;
- articolul 3 din Primul Protocol adiţional la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care garantează fiecărei persoane cele două drepturi subiective: dreptul de vot şi dreptul de a candida la alegerea corpului legislativ;
- articolul 15 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care nu include dreptul la alegeri libere, reglementat de articolul 3 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, în categoria drepturilor ce nu cunosc derogări, în situaţii speciale.
Scopul normelor respective este ca Înaltele Părţi Contractante să adopte măsuri pozitive pentru organizarea unor alegeri democratice.
Aşadar, statele părţi sînt în drept să impună anumite condiţii pentru titularii funcţiilor publice în îndeplinirea aspiraţiei lor de a fi aleşi într-un organ reprezentativ.
Curtea reiterează că acest punct de vedere îşi găseşte confirmare în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie de drepturi electorale. În cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt contra Belgiei2 Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că, deşi art.3 din Primul Protocol la Convenţie garantează fiecărei persoane dreptul de vot şi dreptul de a candida la alegerea corpului legislativ, aceste drepturi nu sînt absolute, nu sînt expres prevăzute în textul articolului 3, nu sînt definite de acesta, lăsînd “loc unor limitări implicite”, statuînd că “în ordinea lor juridică internă statele contractante pot supune exerciţiul dreptului de vot şi pe cel al dreptului de eligibilitate unor condiţii, cărora, în principiu, dispoziţiile art.3 nu le sînt potrivnice”. Aceste condiţii să nu fie de natură a aduce atingere însăşi substanţei acestor drepturi, privîndu-le astfel de eficacitatea lor, să urmărească un scop legitim şi mijloacele folosite pentru realizarea lor să nu fie disproporţionate, în special asemenea condiţii şi restricţii nu trebuie, practic, să anihileze libera exprimare a opiniei poporului în alegerea corpului legislativ3.
______________________________
2 Cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt contra Belgiei (Cererea nr.9267/81) din 02.03.1987, § 52
3 Idem, § 52
Conform art.54 alin.(4) din Constituţie, restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.
În aspect comparat, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a observat multitudinea de situaţii prevăzute în constituţiile şi legislaţiile electorale ale statelor membre ale Consiliului Europei, care variază în funcţie de factorii istorici şi politici proprii fiecărui stat şi demonstrează diversitatea soluţiilor posibile în această materie.
Potrivit Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 52-a sesiune plenară din 18-19 octombrie 2002, egalitatea şanselor trebuie garantată tuturor partidelor şi candidaţilor şi trebuie să stimuleze Statul să adopte o atitudine imparţială faţă de ei şi să aplice aceeaşi legislaţie în mod echitabil tuturor4.
_______________________________
4 http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-rom.pdf
Curtea Constituţională menţionează că scopul urmărit de legiuitor prin norma privind suspendarea din funcţie pe durata campaniei electorale a membrilor Guvernului incluşi în listele de candidaţi îl constituie asigurarea egalităţii şanselor tuturor concurenţilor electorali în realizarea dreptului de a accede în Parlament.
Anterior problema în cauză a făcut obiectul dezbaterilor judecătorilor constituţionali.Astfel, prin Hotărîrea nr.15 din 27.05.1998 “Cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul electoral şi a Hotărîrii Parlamentului nr.1508-XIII din 18 februarie 1998”5, Curtea Constituţională a apreciat „că restricţia prevăzută de art. 13 alin.(3) din Codul electoral pentru candidaţii care se află în stare de incompatibilitate cu funcţia la care candidează este conformă prevederilor art.16 alin.(2), art. 39 alin.(3) şi art. 54 din Constituţie, întrucît ar fi contrar moralei publice, în general, şi deontologiei electorale, în special, ca o anumită categorie de persoane, în virtutea funcţiilor pe care le deţin, să poată influenţa opţiunea electoratului. În aceste condiţii, şansele egale ale candidaţilor pentru alegerile de deputaţi ar fi serios compromise. Mai mult ca atît, unele funcţii, pentru care se instituie această restricţie, presupun încadrarea directă a celor care le deţin în procesul organizării şi desfăşurării alegerilor, cum ar fi, spre exemplu, cele de ministru, şef al administraţiei publice locale etc.”.
______________________________
5 M.O. nr.54-55/23 din18.06.1998
De remarcat că prevederile art.13 alin.(3) din Codul electoral au fost modificate de mai multe ori6. În redacţia iniţială ele nu concretizau categoriile de persoane oficiale, care din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali urmau să-şi suspende activitatea în funcţia deţinută. Prevederile în vigoare au eliminat această lacună, indicînd funcţiile susceptibile condiţionării privind candidarea. După cum a menţionat Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept în Opinia nr.484/2008, adoptată în cadrul celei de-a 76-a sesiuni plenare din 17-18 octombrie 20087, „această specificare este binevenită..., deoarece prevederea era prea generală anterior”.
_______________________________
6 Legea nr.268-XIV din 04.02.99, M.O. nr.22-23/93 din 04.03.99; Legea nr.796-XV din 25.01.2002, M.O. nr.20/84 din 02.02.2002; Legea nr.842-XV din 14.02.2002, M.O. nr.26/136 din 14.02.2002; Legea nr.176-XVI din 22.07.2005, M.O. nr.107-109/535 din 12.08.2005; Legea nr.248-XVI din 21.07.2006, M.O. nr.131-133/677 din 18.08.2006; Legea nr.76-XVI din 10.04.2008, M.O. nr.83/283 din 07.05.2008; Legea nr.119-XVIII din 18.06.2010, M.O. nr.108-109/332 din 29.06.2010
7 http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-rom.pdf CDL-AD(2008)022
Avînd în vedere semnificaţia majoră a alegerilor în viaţa statului, legiuitorul are obligaţia de a crea condiţii adecvate pentru realizarea voinţei suverane a poporului pe calea exercitării drepturilor electorale de către cetăţeni şi, respectiv, a formării unor organe autonome şi independente ale puterii publice, menite să transpună în viaţă interesele poporului şi să garanteze drepturile şi libertăţile omului şi cetăţeanului Republicii Moldova.
Astfel, legiuitorul a fost în drept să stipuleze pentru viceprim-miniştrii, miniştrii şi membrii din oficiu ai Guvernului obligativitatea suspendării activităţii în funcţia deţinută din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali.
Curtea consideră că restrîngerea este proporţională scopului urmărit, deoarece nu aduce atingere substanţei drepturilor electorale, în speţă dreptului de a candida pentru alegeri şi de a fi ales, nu anihilează libera exprimare a voinţei poporului în alegerea corpului legislativ, nu privează de substanţă nici dreptul de acces la o funcţie publică, ci doar condiţionează exerciţiul dreptului de a candida la funcţia de deputat în Parlament. Prevederea art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral permite cetăţenilor Republicii Moldova care ocupă funcţiile respective să-şi conformeze conduita socială, astfel încît să nu le fie limitate drepturile.
Curtea nu poate reţine argumentul autorului sesizării că prevederea contestată este neconstituţională prin raportare la art.103 din Legea Supremă.
Prevederea cuprinsă în art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral se aplică pentru perioada campaniei electorale. Persoanele specificate în această prevedere, inclusiv membrii de Guvern, sînt în drept să aleagă între funcţia deţinută şi funcţia pretinsă.
În baza enunţurilor expuse Curtea Constituţională conchide că restricţia instituită prin art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral pentru viceprim-miniştrii, miniştrii şi membrii din oficiu ai Guvernului, înregistraţi în calitate de concurenţi electorali, este conformă prevederilor art.54 alin.(2) şi art.38 din Constituţie şi nu aduce atingere prevederilor art.96, art.102 şi art.103 din Constituţie.
Pentru motivele arătate, conducîndu-se după prevederile art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.6, art.61, art.62 şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale,
Curtea Constituţională
HOTĂRĂŞTE:
1. Se declară constituţionale sintagmele “viceprim-miniştrii, miniştrii” şi “membrii din oficiu ai Guvernului” cuprinse în art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997, cu modificările ulterioare.HOTĂRĂŞTE:
2. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în „Monitorul Oficial al Republicii Moldova “.
PREŞEDINTELE ŞEDINŢEI Valeria ŞTERBEŢ
Nr. 25. Chişinău, 9 noiembrie 2010.
JCC-02/38a 9 noiembrie 2010
ADRESĂ
Prin Hotărîrea nr.25 din 9 noiembrie 2010 Curtea Constituţională a recunoscut drept constituţionale sintagmele “viceprim-miniştrii, miniştrii” şi “membrii din oficiu ai Guvernului” cuprinse în art.13 alin.(3) lit.a) din Codul electoral nr.1381-XIII din 21 noiembrie 1997, cu modificările ulterioare, contestate în sesizarea Guvernului. Potrivit Codului electoral: „Cetăţenii Republicii Moldova care, în virtutea funcţiei pe care o deţin, nu au dreptul să fie membri ai partidelor sau ai altor organizaţii social-politice, precum şi persoanele cu înaltă funcţie de răspundere al căror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituţia Republicii Moldova şi/sau de legile organice, din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali, îşi suspendă activitatea în funcţia pe care o deţin. Persoanele care cad sub incidenţa acestor prevederi sînt:a) viceprim-miniştrii, miniştrii şi viceminiştrii, membrii din oficiu ai Guvernului”.
În procesul examinării dosarului Curtea Constituţională a constatat unele lacune în legislaţie.
Pentru asigurarea exercitării neîntrerupte a atribuţiilor Guvernului, după cum prevede art.103 din Constituţie, era necesar să fie reglementat modul de formare a Guvernului în cazul suspendării activităţii unor membri din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali, astfel încît să poată fi executate prevederile constituţionale ale art.96 şi art.102.
Potrivit Legii privind actele legislative, „la elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile: oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente”(art.4). În această ordine de idei Curtea menţionează că este necesar ca legea care autorizează ingerinţa în exerciţiul unor drepturi şi libertăţi constituţionale să întrunească şi criteriile clarităţii, accesibilităţii şi previzibilităţii.
Curtea observă că art.13 alin.(3) din Codul electoral, ce concretizează categoriile de persoane oficiale, care din momentul înregistrării lor în calitate de concurenţi electorali urmează să-şi suspende activitatea în funcţia deţinută, a omis o parte din funcţiile de demnitate publică incluse în Anexa la Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică nr.199 din 16.07.2010. Potrivit Legii nr.199 din 16.07.2010, suspendarea mandatului demnitarului are loc inclusiv „în temeiul participării la campania electorală” (art.21). Astfel, se atestă o inadvertenţă între art.13 alin.(3) din Codul electoral, care este o normă specială, şi norma adoptată ulterior.
După cum a menţionat Curtea Constituţională în hotărîre, scopul urmărit de legiuitor prin norma privind suspendarea din funcţie pe durata campaniei electorale a membrilor Guvernului înscrişi în listele de candidaţi îl constituie asigurarea egalităţii şanselor tuturor concurenţilor electorali în realizarea dreptului de a accede în Parlament, scontîndu-se şi evitarea utilizării de către membrii Guvernului a resurselor administrative.
Legislaţia nu conţine prevederi clare referitor la conduita persoanelor cu funcţie de demnitate publică nespecificate în art.13 alin.(3) din Codul electoral, generînd interpretări şi aplicări neunivoce, în pofida faptului că se impune asigurarea neutralităţii şi imparţialităţii autorităţilor publice în scrutin.
După cum recomandă Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 52-a sesiune plenară din 18-19 octombrie 2002, egalitatea şanselor trebuie să fie asigurată în mod echitabil pentru toate partidele şi candidaţii şi trebuie să stimuleze Statul să adopte o atitudine imparţială faţă de ei şi să aplice aceeaşi legislaţie în mod echitabil tuturor. Aceasta implică o atitudine neutră (imparţială) din partea autorităţilor publice, în special în ceea ce priveşte campania electorală, reflectarea alegerilor de către mijloacele de informare în masă, în special cele publice, finanţarea publică a partidelor şi campaniilor electorale. În acest sens trebuie să existe prevederi precise, accesibile, previzibile.
În viziunea Curţii Constituţionale, Codul electoral nu conţine prevederi complete şi clare în aspectul menţionat.
Considerînd că este necesară perfecţionarea cadrului legislativ în domeniu în acest sens, Curtea Constituţională înaintează Parlamentului prezenta adresă.
În temeiul art.281 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să informeze Curtea despre decizia adoptată în termenele prevăzute de lege.
PREŞEDINTELE ŞEDINŢEI Valeria ŞTERBEŢ
OPINIE SEPARATĂ
expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea
Constituţională şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale
Consider nefondată hotărîrea Curţii Constituţionale, prin care au fost recunoscute constituţionale sintagmele „viceprim-miniştrii, miniştrii” şi „membrii din oficiu ai Guvernului” de la lit.a) alin.(3) art.13 din Codul electoral. expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea
Constituţională şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale
1. De la bun început nu am fost de acord cu decizia Curţii de a accepta sesizarea spre examinare, deoarece art.13 alin.(3) din Codul electoral, în termeni normativi rigizi, nu obligă membrii Guvernului să-şi suspende activitatea în funcţia pe care o deţin din momentul înregistrării lor în calitate de candidaţi, subliniez, pe listele concurenţilor electorali. Consider că atît autorul sesizării, cît şi Comisia Electorală Centrală, după cum reiese din punctul de vedere al acesteia, nu fac deosebire între termenii de „concurent electoral” şi „candidat”.
Potrivit art.1 din Codul electoral, concurenţi electorali, în cazul alegerilor parlamentare, sînt „candidaţii independenţi, înregistraţi de Comisia Electorală Centrală, precum şi partidele, alte organizaţii social-politice şi blocurile electorale ale căror liste de candidaţi au fost înregistrate de Comisia Electorală Centrală”, iar candidat este „persoana care candidează pentru ocuparea unei funcţii publice eligibile din partea partidelor, a altor organizaţii social-politice, a blocurilor electorale”. Codul expune şi definiţia noţiunii de candidat independent - „persoana care îşi desemnează candidatura pentru ocuparea unei funcţii publice eligibile independent de partide, de alte organizaţii social-politice şi de blocurile electorale”.
Din definiţiile precitate şi prevederile alin.(3) art.13 din Codul electoral rezultă cu certitudine că membrii Guvernului trebuie să-şi suspende activitatea în funcţia pe care o deţin numai dacă sînt înregistraţi de CEC în calitate de concurenţi electorali sau, cu alte cuvinte, de candidaţi independenţi, dar nu şi în cazul cînd au calitatea de candidaţi pe listele partidelor. De remarcat că autorul sesizării a contestat obligativitatea suspendării activităţii membrilor Guvernului care au calitatea de candidaţi pe listele partidelor.
Această interpretare a normei contestate, cu toate că nu a fost abordată de părţi în şedinţa Curţii, are nu numai o explicaţie terminologică, dar şi o explicaţie juridică, bazată pe principii şi tradiţii electorale.
În alte sisteme de drept (Franţa, Grecia, România, Rusia ş.a.) nu vom găsi prevederi prin care membrii Guvernului, care sînt eminamente persoane politice, să fie rupţi de la electorat. În hotărîrea asupra cauzei Gitonas şi alţii versus Grecia, § 41, CtEDO a expus ideea imposibilităţii impunerii interdicţiei de a participa la alegeri pentru persoanele politice care „îşi datorează situaţia sa nemijlocit alegătorilor”. În sistemul nostru de drept, unde Parlamentul este format pe principiul reprezentării proporţionale, această teză îşi confirmă valabilitatea cu şi mai multă certitudine. În condiţiile în care rolul decisiv în alegeri aparţine formaţiunilor politice, campaniile electorale, de regulă, sînt conduse de acestea, şi nu neapărat de candidaţii de pe liste. Membrii de Guvern înscrişi în listele de candidaţi pot să-şi exercite funcţiile, iar de desfăşurarea campaniei electorale au grijă, de regulă, partidele politice.
Există alte modalităţi, mult mai efective, pentru a nu admite utilizarea resurselor administrative. Pentru a putea urmări utilizarea resurselor administrative în campania electorală, pentru autorităţile publice şi societatea civilă este mai preferabil ca demnitarii să figureze pe listele de candidaţi, decît să acţioneze din umbră. În scopul îngrădirii utilizării resurselor administrative, ar putea fi aplicate diverse sancţiuni pentru a penaliza comportamentul culpabil al demnitarilor: avertisment, amendă, excluderea concurentului electoral din cursa electorală etc. Avînd în vedere că art.10 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică interzice demnitarilor, în timpul exercitării atribuţiilor funcţionale, să desfăşoare activităţi politice şi să utilizeze resurse administrative, iar art.23 din aceeaşi lege prevede în aceste cazuri răspunderea demnitarului, consider că este disproporţionată restricţia prevăzută de alin.(3) art.13 din Codul electoral. Nu este corect să credem că toţi demnitarii sînt de rea credinţă. În acest context este ilogică decizia legiuitorului de a legifera suspendarea activităţii membrilor Guvernului şi de a nu extinde această normă asupra Prim-ministrului sau Preşedintelui ţării, care dispun de resurse administrative mult mai mari. Oricum, în timpul campaniei electorale un ministru degrevat din funcţie este perceput de alegători mai mult ca ministru, mai puţin în calitate de candidat.
Prin avizul comun nr.357/2005 Comisia de la Veneţia şi-a expus poziţia referitor la necesitatea reglementării într-un alt mod a interdicţiei privind utilizarea resurselor administrative, apreciind ca incerte modificările operate în alin.(3) art.13 din Codul electoral, pentru că „... nu este sigur dacă o astfel de suspendare va preveni abuzurile de privilegii inerente funcţiei deţinute, cum şi-ar dori-o autorii acestui amendament. Pentru atingerea acestui scop, ar fi oportun de a reglementa expres utilizarea resurselor administrative de către funcţionari în timpul campaniilor electorale”. Sînt de părere că opinia ulterioară nr.484/2008 a Comisiei de la Veneţia, expusă la 17-18 octombrie 2008, citată în hotărîrea Curţii, vizează un aspect mai îngust – oportunitatea enumerării exprese a funcţiilor supuse restricţiei, şi nu oportunitatea restricţiei. Aparentele divergenţe în recomandările experţilor Comisiei de la Veneţia au la origine insistenţa autorităţilor noastre de a legifera această restricţie.
În acest aspect nu consider că are relevanţă citatul din Codul bunelor practici în materie electorală, la care a recurs Curtea în hotărîrea sa, pentru că din textul ulterior al §19 rezultă clar că s-a avut în vedere în special „exigenţa neutralităţii (statului faţă de concurenţii electorali – n.a.), care se aplică la campania electorală şi reflectarea acesteia de mijloacele de informare în masă, inclusiv posturile publice de teleradiodifuziune, precum şi la finanţarea publică a partidelor şi campaniilor”.
Am putea fi de acord cu argumentele Curţii şi ale reprezentantului Parlamentului privind proporţionalitatea prevederii alin.(3) art.13 din Codul electoral scopului urmărit, dacă membrii Guvernului ar participa la scrutin în calitate de concurenţi electorali, adică în calitate de candidaţi independenţi, deoarece în acest caz ei ar avea un interes personal pentru promovarea propriei imagini şi nu ar fi susţinuţi de o formaţiune politică.
Curtea Constituţională nu trebuia să accepte sesizarea spre examinare, indicînd în decizia de respingere sensul exact al termenilor juridici utilizaţi în Codul electoral, aşa cum a procedat în alte cazuri (de exemplu, scrisorile Preşedintelui Curţii nr.JCC-02/25b din 04.02.2010 sau nr. PCC-05/7b din 03.06.2009). Acum, însă, restricţia prevăzută de norma contestată a fost extinsă, prin interpretarea dată de Curtea Constituţională, şi asupra candidaţilor de pe listele concurenţilor electorali.
2. Întrucît sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond, am studiat atent materialele dosarului şi am ajuns la concluzia că norma alin.(3) art.13 din Codul electoral este neconstituţională, concluzie pe care am susţinut-o în camera de deliberări.
Neconstituţionalitatea normei cuprinse în alin.(3) art.13 din Codul electoral este determinată, în primul rînd, de neclaritatea şi imprevizibilitatea acesteia. La elaborarea acestei norme s-au încălcat regulile tehnicii legislative, prima propoziţie fiind în contradicţie cu propoziţia a doua. Astfel, prima propoziţie stipulează obligaţia suspendării activităţii în funcţia deţinută de către persoanele care „în virtutea funcţiei pe care o deţin, nu au dreptul să fie membri ai partidelor sau ai altor organizaţii social-politice, precum şi persoanele cu înaltă funcţie de răspundere al căror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituţia Republicii Moldova şi/sau de legile organice”. În această categorie se înscriu judecătorii, procurorii, membrii CEC, membrii Curţii de Conturi ş.a. A doua propoziţie „Persoanele care cad sub incidenţa acestor prevederi sînt:” indică asupra caracterului exhaustiv al listei care urmează, în care nu-şi găsesc loc persoanele vizate în propoziţia precedentă (judecătorii, procurorii ş.a.).
Art.23 din Constituţie statuează obligaţia statului de a garanta fiecărui om dreptul de a-şi cunoaşte drepturile. Curtea urma să interpreteze norma contestată prin prisma acestui articol constituţional, adică după standardele care privesc calitatea legii. Această teză este consolidată de jurisprudenţa Curţii Europene în cauzele împotriva Republicii Moldova (Busuioc v. Moldova, Guţu v. Moldova).
Astfel, Curtea urma să analizeze norma după trei criterii: accesibilitate, previzibilitate şi claritate. Aceste criterii este necesar să fie respectate îndeosebi în cazul normelor privind exerciţiul drepturilor şi libertăţilor sau al unor restrîngeri admisibile conform prevederilor art.54 din Constituţie. Potrivit rigorilor art.23 din Constituţie, o restrîngere poate fi considerată „prevăzută de lege”, în sensul art.54 din Constituţie, numai dacă ea este formulată cu suficientă precizie, astfel încît să permită persoanei să decidă asupra conduitei sale şi să prevadă, în mod rezonabil, în funcţie de circumstanţele cauzei, consecinţele acestei conduite.
Necesitatea examinării calităţii legii de către autorităţile publice a fost evidenţiată în jurisprudenţa CtEDO în cauza Guţu v. Moldova, § 66 (Guţu v. Moldova nr. 20289/02, 7 iunie 2007): „...expresia „prevăzută de lege” nu presupune doar corespunderea cu legislaţia naţională, dar, de asemenea, se referă la calitatea acelei legislaţii (a se vedea Half ord v. the United Kingdom, Reports 1997-III, p. 1017, § 49). ...Legislaţia naţională trebuie să indice cu o claritate rezonabilă scopul şi modalitatea de exercitare a discreţiei relevante acordate autorităţilor publice, pentru a asigura persoanelor nivelul minim de protecţie la care cetăţenii au dreptul în virtutea principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică (a se vedea Domenichini v. Italy, Reports 1996-V, p. 1800, § 33)”.
Neclaritatea şi incertitudinea alin.(3) art.13 din Codul electoral determină necorespunderea acestuia cu alin.(2) art.23 din Constituţie, deoarece statul, prin autoritatea legislativă, nu a putut asigura dreptul persoanelor vizate de lege de a-şi cunoaşte drepturile şi obligaţiile.
Consider că principiile privind claritatea normei nu trebuiau analizate în adresa Curţii, ci trebuiau să servească drept motiv pentru a declara norma contestată contrară art.23 din Constituţie. Sub acest aspect, adresa, în care parţial norma contestată este recunoscută neconstituţională, este în discordanţă cu hotărîrea Curţii Constituţionale.
3. În al doilea rînd, prevederea alin.(3) art.13 din Codul electoral este neconstituţională pentru că restrînge dreptul de a fi ales, garantat de art.38 din Constituţie. În şedinţă şi în hotărîrea Curţii nu au fost aduse argumente privind proporţionalitatea şi necesitatea restrîngerii dreptului de a fi ales într-o societate democratică.
Un politician de carieră, care datorează situaţia sa alegătorilor, în cazul acceptării funcţiei de ministru, prin prevederile contestate este rupt de la electorat într-o campanie electorală şi astfel este pus într-o situaţie periculoasă, care-l poate costa cariera de politician. Consider că pentru o societate democratică este mai important a utiliza capacităţile ministrului de gestionare a unui domeniu al economiei naţionale, chiar dacă există temerea că în scrutin el va utiliza resursele administrative inerente funcţiei.
Consider că restricţia aplicată de legislator dreptului de a fi ales nu este proporţională scopului urmărit. Utilizarea de către ministrul-candidat a resurselor administrative în scopul obţinerii unor avantaje ale partidului său în faţa altor concurenţi electorali poate fi oricînd stopată, recurgîndu-se la diverse sancţiuni. Argumentul privind necesitatea asigurării egalităţii şanselor nu este convingător, deoarece între candidaţi niciodată nu va exista o egalitate absolută. Or, prestanţa unui politician de carieră în campania electorală, de regulă, este net superioară prestanţei unui candidat începător.
4. Consider fondate argumentele autorului sesizării că prin norma contestată se încalcă principiul continuităţii activităţii Guvernului, dedus din art.103 din Constituţie. Deşi autorul sesizării a contestat prevederea restrictivă impusă membrilor Guvernului în special prin prisma art.103 din Constituţie, Curtea Constituţională nu a analizat compatibilitatea prevederii contestate cu art.103 din Constituţie şi nu a interpretat art.103 în contextul argumentelor invocate în sesizare.
Art.103 din Constituţie stipulează cînd începe şi cînd se încheie mandatul Guvernului. Pînă la validarea alegerilor pentru un nou Parlament Guvernul dispune de atribuţii depline, orice limitări, în special referitoare la activitatea întregului Guvern, fiind inadmisibile. Avînd în vedere importanţa deosebită a Guvernului în realizarea puterii de stat, în Hotărîrea nr.21 de la 16.05.2000 Curtea Constituţională a menţionat că cele mai importante atribuţii ale Guvernului nu pot fi supuse unor limitări nici pentru perioada cît Guvernul este demis.
Aşadar, în cazul în care majoritatea miniştrilor vor fi nevoiţi să-şi suspende activitatea, Guvernul nu va putea realiza conducerea operativă a administraţiei publice. Or, Guvernul nu poate soluţiona problemele existente într-o ramură în lipsa ministrului care conduce această ramură. În condiţiile în care Parlamentul este dizolvat, atribuţiile sale reducîndu-se considerabil, iar conducerea statului este asigurată de un Preşedinte interimar, degrevarea din funcţie a membrilor Guvernului poate periclita grav siguranţa socială şi economică a statului, precum şi securitatea naţională. Aceste enunţuri confirmă caracterul nefondat al argumentelor invocate de Curte în favoarea proporţionalităţii restricţiei prevăzute de norma legală contestată – suspendarea din funcţie a membrilor Guvernului - cu scopul urmărit – asigurarea egalităţii şanselor prin neadmiterea utilizării resurselor administrative de către membrii Guvernului în alegeri.
5. Studiind sistemele electorale ale altor state, am ajuns la concluzia că în acest domeniu în Republica Moldova sînt impuse o serie de restricţii, raţionalitatea cărora trezeşte dubii. Şi aici am în vedere, în primul rînd, prevederile alin.(3) art.13 din Codul electoral. În alte state o astfel de interdicţie se aplică - pentru o perioadă de la 6 luni pînă la 3 ani – faţă de persoanele care au ocupat anumite funcţii administrative şi, într-adevăr, pot exploata statutul pe care l-au avut anterior. Spre exemplu, în Franţa foştii prefecţi sau inspectori generali administrativi nu pot candida timp de 3 ani în circumscripţiile în care şi-au exercitat funcţiile. Consider că instituirea unei interdicţii într-o societate democratică trebuie să fie justificată, iar Curtea Constituţională, exercitînd jurisdicţia constituţională, trebuie să dea acestei interdicţii o apreciere argumentată.
Aşadar, consider că alin.(3) art.13 din Codul electoral contravine art.23 din Constituţie, care garantează obligaţia statului de a asigura dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile, art.38 şi art.54 din Constituţie, deoarece restrînge dreptul de a fi ales, şi art.103 din Constituţie, deoarece încalcă principiul continuităţii exercitării puterii executive.
Judecătorul Curţii Constituţionale Victor PUŞCAŞ
9 noiembrie 2010