ID intern unic: 337751
Версия на русском
Republica Moldova
din 09.02.2011
privind Raportul auditului implementării Programului
de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile
în anii 2008-2009
de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile
în anii 2008-2009
Curtea de Conturi, în prezenţa directorului general al Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru dl V.Grama şi contabilului-şef dna N.Şpilevaia, directorului Î.S. „Cadastru” dna A.Matcov şi contabilului-şef dna S.Boreţ, şefului adjunct al Direcţiei finanţele economiei naţionale, cheltuieli capitale şi achiziţii publice a Ministerului Finanţelor dl V.Pană, şefului Direcţiei funciare din cadrul Direcţiei Generale Arhitectură, Urbanism şi Relaţii funciare a Consiliului municipal Chişinău dl N.Creciun, precum şi a altor persoane responsabile, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.20081, a examinat Raportul auditului implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009.
___________________
1 Legea Curţii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările ulterioare).
Auditul s-a efectuat în conformitate cu art. 28 şi art. 30 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în temeiul Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2010, în care a fost inclus la solicitarea Fracţiunii parlamentare „Alianţa Moldova Noastră”.
Misiunea de audit s-a realizat la Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, Î.S. „Cadastru” şi 5 oficii cadastrale teritoriale, avînd drept scop verificarea regularităţii implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009.
Auditul a fost planificat şi s-a realizat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi2. Probele de audit au fost obţinute în urma aplicării procedurilor analitice şi efectuării testelor de fond, fiind folosite diferite tehnici şi metode, cum ar fi examinarea rapoartelor financiare, registrelor contabile, documentelor primare, contractelor de achiziţii; analiza comparativă a datelor şi informaţiei financiare; observaţiile directe etc.
_____________________
2 Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.
Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi
- lipsa indicatorilor cantitativi şi calitativi de implementare, susţinuţi de date exacte şi documente relevante, ce a condiţionat lipsa bazei justificative la solicitarea mijloacelor financiare publice necesare pentru implementarea Programului de stat, precum şi la stabilirea termenelor de implementare a acestuia;
- nerealizarea acţiunilor privind delimitarea terenurilor proprietate publică în cadrul Programului de stat;
- efectuarea necalitativă a lucrărilor de înregistrare primară masivă a drepturilor asupra bunurilor imobile şi nefinalizarea acestor lucrări în termenele stabilite în Programul de stat;
- modul aplicat de executare a lucrărilor de înregistrare a bunurilor imobile determină efectuarea înregistrărilor eronate şi înscrierilor neveridice în registrul bunurilor imobile;
- lucrările executate de către Î.S. „Cadastru” la înregistrarea primară masivă nu sînt bazate pe documente justificative credibile;
- lipsa unui mecanism bine definit de prevenire a erorilor la înregistrarea primară masivă;
- rapoartele privind bunurile imobile evaluate (generate de programele informatice) nu sînt întocmite reieşind din tipurile de bunuri imobile;
- metoda existentă de evaluare a bunurilor imobile nu ajustează valoarea evaluată a bunurilor imobile la preţurile de piaţă;
- contractele încheiate privind executarea lucrărilor finanţate din bugetul de stat la realizarea Programului de stat nu stabilesc tipul lucrărilor, volumul şi valoarea acestora (conform tarifelor existente pe fiecare tip de lucrări), ceea ce determină riscul suportării cheltuielilor suplimentare din bugetul de stat;
- neconlucrarea între organele cadastrale şi autorităţile administraţiei publice locale în cadrul acţiunilor de delimitare a terenurilor proprietate publică şi de înregistrare primară masivă.
► Un factor care a cauzat nerealizarea deplină a Programului de stat se exprimă prin lipsa de coerenţă şi consecutivitate a normelor juridice ce reglementează modul de înregistrare a bunului imobil accesoriu, în funcţie de existenţa înregistrării dreptului asupra bunului imobil principal, ceea ce duce la apariţia unor litigii între proprietarii acestor bunuri, cu implicarea autorităţilor publice de competenţă, situaţie ce afectează direct asigurarea integrităţii proprietăţii publice.
► Activităţile economice ale Î.S. „Cadastru” s-au realizat cu abateri de la normele legale, şi anume:
- Î.S. „Cadastru”, creată în scopul gestionării cadastrului bunurilor imobile pe teritoriul Republicii Moldova, în perioada auditată a admis neregularităţi la efectuarea achiziţiilor publice;
- lucrările de reparaţie capitală a imobilelor în anii 2008-2009 s-au efectuat în lipsa planificării corespunzătoare, ceea ce a determinat majorarea valorii lucrărilor executate şi executarea necalitativă a lor;
- stabilirea neregulamentară a adaosurilor la salarizarea conducerii Î.S. „Cadastru”, ceea ce a generat suportarea cheltuielilor suplimentare;
- ţinerea neconformă a evidenţei contabile.
Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi
2. Hotărîrea şi Raportul de audit se remit, pentru informare:
2.1. Parlamentului Republicii Moldova;
2.2. Guvernului Republicii Moldova şi se propune să audieze în şedinţă raportul Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru privind situaţia şi cauzele reale care au generat tergiversarea implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică şi Programului de evaluare a bunurilor imobile, cu adoptarea în termene optime a unor hotărîri privind problemele vizate, bazate pe date justificative şi termene reale (obiective) de realizare;
2.3. Ministerului Finanţelor şi se cere să analizeze dacă evaluarea bunurilor imobile, efectuată la implementarea noului sistem de impozitare a bunurilor imobile, corespunde cu valoarea de piaţă a acestora, cu prezentarea propunerilor de rigoare;
2.4. Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru, Î.S. „Cadastru” şi se cere să întreprindă măsuri privind implementarea recomandărilor auditului, indicate în Raportul de audit, cu determinarea acţiunilor concrete în vederea lichidării neregularităţilor constatate şi stabilirea termenelor şi a responsabililor;
2.5. Autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul II şi se cere să aducă la cunoştinţă autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul I recomandările indicate în Raportul de audit, cu monitorizarea îndeplinirii acestora.
3. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpct.2.2. – subpct.2.5. din prezenta hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.
4. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.
PREŞEDINTELE CURŢII DE CONTURI Ala POPESCU
Nr. 8. Chişinău, 9 februarie 2011.
_____________________
1 Legea Curţii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008(cu modificările ulterioare).
Scopul auditului a constat în verificarea regularităţii implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile (în continuare – Programul de stat) în anii 2008-2009 de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru şi Întreprinderea de stat „Cadastru”.
Responsabilitatea Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru (în continuare – Agenţia) constă în realizarea politicii statului în domeniile cadastrului şi evaluării bunurilor imobile; administrarea fondului funciar şi reglementarea relaţiilor funciare; realizarea programelor anuale ce ţin de domeniul său de activitate; stabilirea indicatorilor economici pentru întreprinderile de stat fondate şi monitorizarea activităţii întreprinderilor din subordine în domeniul cadastrului şi evaluării bunurilor imobile.
Responsabilitatea Întreprinderii de stat „Cadastru” (în continuare – Î.S. „Cadastru”) constă în crearea şi gestionarea cadastrului bunurilor imobile pe teritoriul Republicii Moldova.
Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor din Raportul de audit privind implementarea Programului de stat de către Agenţie şi Î.S. „Cadastru” în anii 2008-2009. Auditorii nu sînt responsabili de prevenirea faptelor ce presupun fraudă şi eroare.
Metodologia de efectuare a auditului s-a bazat pe colectarea probelor suficiente şi relevante de audit la Agenţie, Î.S. „Cadastru” şi la unele filiale ale acesteia, prin metoda observării, intervievării, studierii şi analizei documentelor prezentate de persoanele responsabile. Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi2.
_______________________
2 Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 „Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.
_________________________
3 Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12.10.1998 “Despre unele măsuri privind crearea cadastrului bunurilor imobile” (cu modificările ulterioare; în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12.10.1998).
Întru asigurarea realizării Programului de stat, au fost stabilite măsurile de bază şi etapele de implementare a acestora.
• În prima etapă (anii 1998-2006) urma să fie creat cadrul legislativ, să se întreprindă măsurile necesare pentru finalizarea procesului de împroprietărire, asigurarea informaţională a populaţiei şi instruirea cadrelor, să fie înfiinţate oficiile cadastrale teritoriale, să se efectueze înregistrarea primară masivă în localităţile urbane, cu extinderea treptată în localităţile rurale, să fie implementat proiectul-pilot al cadastrului fiscal în zonele-test, să se estimeze bunurile imobile în localităţile urbane, precum şi să se înregistreze circa 4,0 milioane bunuri imobile.
• În etapa a doua (anii 2007-2010) trebuia să fie perfecţionat sistemul naţional unificat de înregistrare a bunurilor imobile, să se finalizeze procesul de privatizare a terenurilor şi înregistrarea primară masivă pentru facilitarea dezvoltării unei pieţe imobiliare reale, să fie implementat noul sistem de evaluare în masă a bunurilor imobile în scopuri fiscale, precum şi să se asigure durabilitatea financiară şi instituţională a sistemului naţional cadastral.
Pentru prima etapă de implementare a Programului de stat, Guvernul, prin Hotărîrea nr.803 din 10.07.20064, a luat act de informaţia Agenţiei referitor la mersul realizării acestuia, concomitent fiind relevată şi existenţa unor probleme care au influenţat asupra realizării obiectivelor Programului de stat.
_________________________________
4 Hotărîrea Guvernului nr. 803 din 10.07.2006 “Cu privire la mersul realizării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12 octombrie 1998” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 803 din 10.07.2006).
Agenţiei i s-a prescris întreprinderea de acţiuni eficiente în vederea optimizării sistemului de înregistrare a bunurilor imobile.
Autorităţile implicate în realizarea Programului de stat sînt:
- Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, care urma să întreprindă măsurile necesare pentru realizarea Programului de stat, cu informarea trimestrială a Guvernului;
- Î.S. ”Cadastru”, cu filialele sale (39 OCT), care urmau să creeze şi să gestioneze cadastrul bunurilor imobile;
- autorităţile administraţiei publice locale (în continuare – AAPL), care urmau să finalizeze lucrările de inventariere a bunurilor imobile şi să le prezinte Agenţiei, pentru finalizarea lucrărilor prevăzute în Programul de stat.
În perioada supusă auditului, Agenţia a activat conform Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.901 din 25.08.20055, fiind fondatorul următoarelor entităţi: Î.S. „Cadastru”; Î.S. „Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului”; Î.S. „Institutul de Geodezie, Prospecţiuni Tehnice şi Cadastru „INGEOCAD”” şi Asociaţia Republicană de Stat pentru Protecţia Solurilor.
__________________________________
5 Hotărîrea Guvernului nr.901 din 25.08.2005 „Cu privire la aprobarea Regulamentului Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 901 din 25.08.2005). Abrogată la 18.05.2010, prin Horărîrea Guvernului nr. 383 din 12.05.2010.
Î.S. „Cadastru” a fost creată în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12.10.1998, cu modificările operate prin Hotărîrea Guvernului nr.819 din 03.08.20056, în urma reorganizării prin fuzionare (comasare) a 12 oficii cadastrale teritoriale cu Oficiul informaţional central „Cadastru”.
___________________________________
6 Hotărîrea Guvernului nr. 819 din 03.08.2005 “Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12 octombrie 1998”.
Situaţia privind implementarea acestui Program de stat a fost în atenţia Curţii de Conturi începînd cu anii 2001-2002, pînă în prezent fiind adoptate 3 hotărîri. Astfel, în Hotărîrea Curţii de Conturi nr.22 din 27.03.2002 privind rezultatele controlului asupra unor aspecte ale activităţii Agenţiei Naţionale Cadastru, Resurse Funciare şi Geodezie şi a unor întreprinderi subordonate în cadrul Primului Proiect de Cadastru, finanţat din contul creditului extern, s-au constatat aşa nereguli, cum ar fi: neasigurarea realizării integrale a tuturor măsurilor de înregistrare primară masivă, preconizată pentru prima etapă; executarea formală a lucrărilor cadastrale de către firmele contractate, care încasau banii transferaţi la cont, în cea mai mare parte, în numerar; nedelimitarea terenurilor proprietate publică; abateri de la prevederile regulamentare la înregistrarea bunurilor imobile şi la delimitarea terenurilor în mun. Chişinău etc.
În februarie 2004 a fost aprobată Hotărîrea Curţii de Conturi nr.9 din 12.02.2004 privind rezultatele controlului asupra realizării politicii statului în domeniul administrării fondului funciar şi reglementării relaţiilor funciare în municipiul Chişinău în anul 2002 şi I semestru al anului 2003, în care, de asemenea, au fost reflectate nereguli ce ţin de înregistrarea condiţionată a dreptului de proprietate asupra terenurilor, neefectuarea în măsură deplină a monitoringului fondului funciar al mun. Chişinău, a supravegherii şi prognozei stării fondului funciar, precum şi a evidenţei stricte a acestuia, de lipsa planurilor de sistematizare în scopul determinării direcţiilor principale ale folosirii terenurilor din intravilan pentru construcţia caselor şi a altor obiecte etc.
În anul 2008, prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 12.03.2008 privind raportul asupra executării reglementării de stat a regimului proprietăţii funciare, ţinerii Cadastrului funciar de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru şi unele întreprinderi din subordine în perioada anilor 2006-2007 (9 luni) (în continuare – Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 12.03.2008), s-au constatat următoarele: datele din Cadastrul funciar republican privind unele categorii de terenuri, la 01.01.2007, nu corespundeau datelor din Cadastrele funciare ale unităţilor administrativ-teritoriale; unele schimbări efectuate în categoriile de terenuri nu erau argumentate; terenurile agricole cu construcţiile amplasate pe acestea nu erau evaluate regulamentar; preţurile normative n-au fost echilibrate cu cele de piaţă; unele titluri de autentificare a dreptului deţinătorului de teren eliberate (finanţate în cadrul proiectului) nu erau veridice etc.
În perioada anilor 2008 şi 2009, Agenţia a beneficiat de alocaţii bugetare în sumă de 88860,2 mii lei şi, respectiv, 49840,0 mii lei, o parte din care au fost destinate pentru componentele Programului de stat: Dezvoltarea relaţiilor funciare şi a cadastrului (13414,0 mii lei – în anul 2008; 9560,4 mii lei – în anul 2009); Sistemul de evaluare şi reevaluare a bunurilor imobiliare (11400,0 mii lei – în anul 2008 şi 6803,0 mii lei – în anul 2009).
Pentru perioada supusă auditului, reieşind din obiectivele Programului de stat, masurile de realizare a acestuia au fost:
- înregistrarea primară masivă a bunurilor imobile;
- elaborarea mecanismului de estimare a bunurilor imobile;
- crearea sistemului informaţional cadastral.
Ţinînd cont de semnificaţia acestor măsuri în cadrul Programului de stat şi a obiectivelor stabilite, auditul s-a axat pe verificarea realizării primelor două măsuri, precum şi a aspectelor expuse în solicitarea Fracţiunii parlamentare „Alianţa Moldova Noastră”.
În conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12.10.1998, înregistrarea primară masivă a bunurilor imobile pe întreg teritoriul ţării urma a fi încheiată în anul 2010, fiind stabiliţi indicatorii cantitativi privind numărul de bunuri imobile (cu destinaţie locativă, industrială, comercială, agricolă ş.a.), care trebuiau înregistraţi.
1.1. Ţinînd cont de problemele raportate Guvernului de către Agenţie la capitolul înregistrării primare masive, Guvernul, prin Hotărîrea nr.120 din 07.02.20077, a aprobat Planul de acţiuni şi volumul mijloacelor financiare necesare pentru realizarea Programului de stat pe anii 2008-2011. Astfel, urmau a fi executate lucrări cadastrale şi înregistrări primare masive în perioada anilor 2008-2010 la 610,0 mii de bunuri imobile (300,0 mii case individuale de locuit în localităţile rurale, 300,0 mii grădini din extravilan şi 10,0 mii de alte bunuri), inclusiv în anii 2008-2009 – la 450,0 mii de bunuri imobile. Valoarea lucrărilor preconizate spre executare (finanţate din buget) în anii 2008-2011 trebuia să constituie 103,5 mil.lei, inclusiv în anii 2008-2009 – 66,6 mil.lei.
__________________________________
7 Hotărîrea Guvernului nr. 120 din 07.02.2007 “Cu privire la unele măsuri în vederea finalizării lucrărilor prevăzute în Programul de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12 octombrie 1998” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 120 din 07.02.2007).
Concomitent, Guvernul a aprobat şi Hotărîrea nr.610 din 01.06.20078, prin care s-a recomandat AAPL, în termen de pînă la 30.11.2007, să verifice datele din documentaţia cadastrală, inclusiv suprafaţa legală atribuită în proprietate, cu întocmirea schemei de amplasare a loturilor de pe lîngă casă, din extravilan şi cu actualizarea listei proprietarilor acestora. Controlul asupra executării acestei hotărîri a fost pus în sarcina Agenţiei.
__________________________________
8 Hotărîrea Guvernului nr. 610 din 01.06.2007 “Cu privire la realizarea Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12 octombrie 1998”.
Potrivit informaţiei prezentate auditului de către Agenţie, la baza proiectelor de hotărîri ale Guvernului nu au stat date veridice (exacte), prezentate de AAPL, despre numărul real al imobilelor ce urmau a fi înregistrate, iar volumul mijloacelor alocate a fost stabilit în baza calculelor aproximative, în lipsa elaborării unor indicatori întemeiaţi.
Totodată, OCT auditate nu au prezentat auditului indicatorii cantitativi pentru raza lor de activitate, reieşind din indicatorii stabiliţi în Hotărîrile Guvernului nr.120 din 07.02.2007 şi nr.803 din 10.07.2006, repartizaţi pe ani şi tipuri de imobile, deoarece astfel de indicatori nu au fost stabiliţi nici de Agenţie, nici de Î.S.”Cadastru”.
1.2. Nu s-au prezentat auditului probe că în perioada auditată Agenţia a informat trimestrial Guvernul despre mersul realizării Programului de stat. pe parcursul auditului, Agenţia a înaintat Guvernului proiectul pentru operarea modificărilor şi completărilor în actele normative ce reglementează realizarea Programului de stat, în vederea extinderii termenului de finalizare a creării cadastrului bunurilor imobile pînă în anul 2020, cauza invocată fiind neidentificarea şi neatragerea surselor financiare suplimentare (granturi, donaţii etc.).
Auditul a constatat că nota de susţinere a modificărilor nu este argumentată prin calcule bine determinate şi precise, reieşind din tipul şi numărul bunurilor imobile, repartizate pe unităţile administrativ-teritoriale (în continuare – UAT) ale republicii, care ar fi fost bazate pe analiza informaţiilor prezentate de AAPL, după cum a prescris Guvernul în Hotărîrea nr.803 din 10.07.2006, dar s-au bazat pe informaţii aproximative, veridicitatea cărora nu este credibilă. În aspectul expus, se relevă faptul că numărul total al localităţilor, bunurilor imobile, titlurilor de autentificare etc., indicate în informaţiile Agenţiei, este diferit şi deviază de la caz la caz.
De asemenea, auditul denotă că propunerile înaintate de Agenţie privind solicitarea mijloacelor financiare din bugetul de stat pentru finanţarea cheltuielilor ce ţin de realizarea Programului de stat nu sînt bazate pe indicatori cantitativi şi calitativi exhaustivi ce ar conţine volumele concrete ale lucrărilor preconizate spre executare, repartizate pe UAT, şi necesarul exact de mijloace financiare pentru executarea acestora.
Concluzii:
- Neinformarea Guvernului, în termenele stabilite, despre mersul implementării Programului de stat, incertitudinea datelor privind numărul bunurilor imobile identificate pentru înregistrarea primară masivă determină riscul nerealizării obiectivelor de bază ale Programului de stat;
- Calculele necesarului de mijloace financiare publice nu sînt bazate pe date exhaustive, ceea ce determină riscul alocării mijloacelor publice în lipsa destinaţiei concrete şi nu permite monitorizarea utilizării acestora conform scopurilor stabilite.
2. Înscrierile din cadastrul bunurilor imobile despre terenuri denotă unele neregularităţi şi probleme
Conform cadrului legal, terenul şi caracteristicile lui sînt reflectate în cadastrul bunurilor imobile. Regimul juridic al terenurilor, atribuirea lor, parametrii cantitativi şi calitativi şi valoarea lor economică necesită a fi înregistrate regulamentar în Cadastrul funciar, care reprezintă un sistem de informaţii şi documente corespunzătoare.
La 01.01.2010, Cadastrul funciar, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.293 din 19.04.20109, constituia 3384,6 mii ha. După tipul de proprietate, terenurile sînt divizate în terenuri proprietate publică a statului, terenuri proprietate publică a UAT şi terenuri aflate în proprietate privată. Astfel, conform Cadastrului funciar, suprafaţa terenurilor proprietate publică a statului constituie 782,5 mii ha (23,12%), suprafaţa terenurilor proprietate publică a UAT – 722,7 mii ha (21,35%) şi suprafaţa terenurilor aflate în proprietate privată – 1 879,4 mii ha (55,5%).
_____________________________________
9 Hotărîrea Guvernului nr. 293 din 19.04.2010 „Cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2010”.
Sursă: acte normative10.
__________________
10 Hotărîrea Guvernului nr.293 din 19.04.2010 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2010; Hotărîrea Guvernului nr.264 din 03.04.2009 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2009; Hotărîrea Guvernului nr.615 din 19.05.2008 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2008; Hotărîrea Guvernului nr.596 din 29.05.2007 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2007.
Conform datelor din tabel, în perioada anilor 2008-2009, s-a înregistrat modificarea destinaţiei unor suprafeţe semnificative de terenuri. În special, s-a majorat suprafaţa terenurilor agricole (cu 28,7 mii ha) şi a Fondului silvic (cu 5,9 mii ha), totodată micşorîndu-se suprafaţa Fondului de rezervă (cu 32,2 mii ha) şi suprafeţele satelor, oraşelor, municipiilor (cu 4,1 mii ha).
2.1. Agenţia a întocmit Cadastrul funciar fără a verifica corectitudinea întocmirii de către AAPL a bilanţurilor funciare ale UAT. Modificările survenite în bilanţurile funciare prezentate Agenţiei de către AAPL, în comparaţie cu datele din anii precedenţi, nu erau susţinute prin documente justificative. De exemplu, în cadrul auditului s-a identificat necorespunderea datelor prezentate de Primăria mun. Chişinău privind suprafaţa terenurilor cu datele prezentate de către Agenţie, situaţia dată fiind reflectată în Tabelul nr.2.
Conform explicaţiilor prezentate de Agenţie, în bilanţurile funciare evidenţa terenurilor se ţine conform destinaţiei acestora, iar în registrul bunurilor imobile – conform modului de folosinţă, Agenţia nedispunînd de funcţii de control asupra AAPL, în vederea ţinerii Cadastrului funciar. Necorespunderea datelor deţinute de UAT şi Agenţie este o consecinţă a faptului că ultima nu dispune de pîrghii privind exercitarea atribuţiilor de coordonare, sistematizare şi dirijare metodologică la toate nivelurile (sat, comună, oraş, raion, municipiu, ţară) a lucrărilor de întocmire a cadastrului funciar la nivel naţional, stabilite în pct.7 din Regulamentul Agenţiei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.901 din 25.08.2005.
Auditul a constatat că situaţia dată determină incompatibilitatea datelor, dublarea evidenţei lor şi nu permite stabilirea datelor reale, prin ce Agenţia nu-şi exercită atribuţiile privind ţinerea Cadastrului funciar şi asigurarea monitoringului funciar la nivel naţional.
2.2. În anul 2009, conform informaţiilor prezentate, OCT Chişinău a solicitat de la AAPL din componenţa mun.Chişinău (Coloniţa, Budeşti, Cruzeşti, Tohatin, Vadul lui Vodă) date privind precizarea înregistrărilor despre titularii de drepturi asupra bunurilor imobile şi corectarea erorilor comise în cadrul înregistrării primare masive, însă pînă în prezent aceste date nu au fost prezentate.
Reieşind din informaţiile prezentate de către Direcţia Generală Arhitectură, Urbanism şi Relaţii Funciare a Consiliului municipal Chişinău (în continuare - DGAURF), în municipiul Chişinău administrarea Fondului funciar, reglementarea relaţiilor funciare, controlul asupra folosirii şi protecţiei terenurilor se efectuează nu în corespundere cu prevederile legislaţiei în vigoare. Astfel, la Primăria mun. Chişinău lipsesc schemele de reglementare a regimului proprietăţii funciare, prognozele şi programele de ameliorare şi protecţie a solului, hotarele cu regimurile speciale de ocrotire a naturii, de recreaţie şi de rezervaţie, prin ce nu s-au executat prevederile art.69 din Codul funciar11, aceasta motivîndu-se prin faptul că prevederile date sînt o reminiscenţă a gestionării planificate a resurselor funciare.
_________________________________
11 Codul funciar, aprobat prin Legea nr. 828-XII din 25.12.1991 (cu modificările ulterioare; în continuare – Codul funciar).
Ţinerea evidenţei terenurilor cu abateri de la prevederile legale este şi consecinţa nefinalizării lucrărilor de înregistrare primară masivă si de delimitare a terenurilor proprietate publică.
Zonele/ariile de activitate ale unor OCT nu sînt corelate cu divizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, ceea ce nu permite conlucrarea eficientă a OCT cu AAPL de diferite niveluri. Astfel, auditul a constatat că în mun. Chişinău şi raionul Căuşeni activează cîte 2 OCT, iar unele localităţi din componenţa unor UAT sînt deservite de OCT din alte UAT (s.Condriţa din componenţa mun.Chişinău este deservit de OCT Ialoveni, iar s.Văduleni din componenţa com.Budeşti este deservit de OCT Criuleni, pe cînd s.Budeşti – de OCT Chişinău etc.).
Concluzii:
- Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, în calitate de instituţie specializată a Guvernului, nu deţine informaţii veridice şi complete privind tipurile de terenuri existente, suprafaţa acestora şi deţinătorii lor, precum şi nu asigură monitoringul funciar la nivel naţional, nu dispune de mecanisme de conlucrare cu AAPL, ceea ce determină riscul neimplementării integrale şi relevante a Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, precum şi al folosirii iraţionale a resurselor funciare ale statului.
3. Programul de delimitare a terenurilor proprietate publică, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.200712, n-a fost implementat, ceea ce condiţionează tergiversarea înregistrării primare masive a bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor, aceasta fiind un impediment în executarea integrală a Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile
________________________
12 Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.2007 „Despre aprobarea Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică” (în continuare - Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.2007).
3.1. În vederea realizării Programului de stat, Guvernul, printr-un şir de reglementări, a prescris Agenţiei să intensifice acţiunile privind înregistrarea tuturor bunurilor imobile, inclusiv a terenurilor şi drepturilor asupra lor, care urmau a fi realizate prin măsurile de delimitare a terenurilor proprietate publică şi de determinare a competenţelor la stabilirea drepturilor asupra acestora.
În acest context, prin Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.2007, s-a aprobat Programul de delimitare a terenurilor proprietate publică (în continuare – Programul de delimitare), Agenţia fiind abilitată cu sarcina de elaborare, în primul trimestru al anului 2008, a devizului de cheltuieli pentru executarea lucrărilor cadastrale privind identificarea şi formarea terenurilor proprietate publică a statului şi terenurilor proprietate publică a UAT, care urma a fi prezentat autorităţilor publice centrale şi locale pentru încheierea în anii 2008-2009 a contractelor de efectuare a lucrărilor de delimitare a terenurilor cu Î.S. „Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului”.
De asemenea, Guvernul a stabilit etapele de realizare a procesului de delimitare: prezentarea listelor terenurilor proprietate publică a statului (anul 2008); perfectarea hărţilor cadastrale de bază a UAT (anul 2008); efectuarea lucrărilor cadastrale de identificare şi reprezentare pe planuri a hotarelor terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT (anul 2008); elaborarea proiectului de formare a terenurilor proprietate publică pentru fiecare UAT (anii 2008-2009); elaborarea planurilor cadastrale ale terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT (anii 2008-2009) şi înregistrarea în Registrul bunurilor imobile a terenurilor proprietate publică a statului şi terenurilor proprietate publică a UAT (anii 2008-2009).
Responsabil de realizarea Programului de delimitare a fost indicată Agenţia, care, în comun cu ministerele, alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi AAPL, urmau să asigure efectuarea lucrărilor respective în anii 2008 – 2009.
Conform informaţiei prezentate auditului, Agenţia consideră necesară finanţarea lucrărilor cu mijloace financiare în sumă de 125,4 mil.lei, inclusiv: pentru determinarea terenurilor proprietate publică a statului – 85,0 mil.lei (circa 50,0 mii de bunuri imobile, cu suprafaţa totală de 446,24 mii ha) şi pentru determinarea terenurilor proprietate publică a UAT – 40,4 mil.lei (146,0 mii de bunuri imobile proprietate publică a UAT, cu suprafaţa de 725,42 mii ha).
Auditul a constatat că Agenţia nu dispune de calcule bazate pe informaţii justificative privind denumirea localităţii (UAT ale republicii), suprafaţa şi tipul terenului proprietate publică a statului sau proprietate a UAT, termenul executării acestor lucrări etc., ceea ce determină riscul neautenticităţii mijloacelor solicitate.
3.2. Agenţia, neexecutînd integral Programul de delimitare, prin ordinele sale, a iniţiat la acest compartiment proiectul-pilot în UAT: or.Vadul lui Vodă; or.Orhei; com.Baimaclia, r-nul Căuşeni; com.Cocieri, r-nul Dubăsari şi s.Bulboaca, r-nul Anenii Noi, conform devizului de cheltuieli în sumă de 746,2 mii lei, fiind finanţate şi executate lucrări de 620,0 mii lei. Totodată, în cadrul acestui proiect, primăria com.Cocieri din r-nul Dubăsari a refuzat prelungirea lucrărilor, iar la primăria or. Orhei au fost depistate multiple suprapuneri şi erori privind stabilirea hotarelor.
Agenţia a motivat nedefinalizarea proiectului-pilot prin lipsa unei metodologii bine definite, care ar permite îndeplinirea lucrărilor respective în volum preconizat şi în termene restrînse, menţionînd ulterior că pe parcursul auditului (10.12.2010) a fost elaborată şi aprobată o instrucţiune provizorie.
3.3. Din motiv că 4 autorităţi publice centrale n-au prezentat Agenţiei listele terenurilor proprietate publică a statului, Guvernul a fost lipsit de posibilitatea de a sistematiza şi a aproba aceste liste, cu stabilirea, coordonarea şi aprobarea hotarelor terenurilor proprietate publică a statului şi terenurilor proprietate publică a UAT, după cum prevede art.7 din Legea nr.91-XVI din 05.04.200713. În aceste condiţii, Agenţia n-a prezentat auditului justificări privind temeiul eliberării titlurilor de autentificare a drepturilor deţinătorilor de terenuri în perioada anilor 2008-2009.
_______________________
13 Legea nr.91-XVI din 05.04.2007 „Privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor”.
Agenţia n-a iniţiat reconfirmarea/reactualizarea delimitării terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT, aprobată prin mai multe Hotărîri ale Guvernului (ulterior abrogate), ceea ce determină riscul dublării unor lucrări la acest capitol, precum şi al solicitării repetate a mijloacelor publice în aceste scopuri.
OCT auditate nu au prezentat auditului careva informaţii privind efectuarea delimitării terenurilor proprietate publică în perioada anilor 2008–2009, acestea efectuînd doar înregistrarea la cerere a drepturilor de proprietate. De exemplu, primăria mun.Bălţi, la situaţia din 01.12.2010, din proprie iniţiativă, a stabilit hotarele şi a înregistrat 29 de terenuri proprietate publică a UAT din domeniul public, cu suprafaţa de 15,3 ha.
Auditul a stabilit că pînă în prezent nu există o delimitare exhaustivă a terenurilor proprietate publică a statului şi a terenurilor proprietate publică a municipiului Chişinău, AAPL ale mun.Chişinău stabilindu-şi finalizarea acestor lucrări în anul 2011, prin Concepţia gestiunii resurselor funciare din oraşul Chişinău, aprobată de Consiliul municipal Chişinău în decembrie 2010.
Concluzii:
- Agenţia nu dispune de indicatori bine determinaţi pentru executarea Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică;
- Lipsa delimitării terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT, precum şi nespecificarea domeniului din care acestea fac parte (public sau privat), neconlucrarea în acest aspect între autorităţile administraţiei publice de diferite niveluri determină riscul ca pentru unele terenuri să fie adoptate de către autorităţi decizii privind drepturile de proprietate asupra acestora în lipsa competenţelor corespunzătoare, precum şi riscul de transmitere în proprietate privată a terenurilor din domeniul public.
4. Verificarea executării lucrărilor de înregistrare a bunurilor imobile a constatat abateri de la normele legale şi situaţii de incertitudine
4.1. În rezultatul auditului au fost determinate riscuri, inclusiv riscuri ce au decurs din modul de implementare a I etape (anii 1998-2006) de realizare a Programului de stat, care condiţionează şi vor condiţiona pe viitor posibile cheltuieli suplimentare din bugetul de stat pentru înregistrarea primară masivă a bunurilor. Astfel, în această perioadă (anii 1998-2006), în conformitate cu prevederile Programului de stat, în cadrul înregistrării primare masive a bunurilor imobile, urma a fi finalizat procesul de împroprietărire a cetăţenilor cu pămînt conform prevederilor art.11 şi art.12 din Codul funciar, precum şi procesul de înregistrare a drepturilor asupra apartamentelor şi caselor de locuit din localităţile urbane. Pînă la sfîrşitul anului 2010 trebuia finalizat procesul de înregistrare a drepturilor asupra apartamentelor şi caselor de locuit din localităţile rurale, precum şi asupra altor bunuri imobile, inclusiv asupra loturilor pomicole şi construcţiilor de pe acestea, grădinilor din extravilan, garajelor şi altor bunuri. Înregistrarea bunurilor imobile cu destinaţie comercială şi industrială s-a efectuat curent, la cerere.
Autorităţile responsabile nu deţin informaţia completă privind numărul total şi suprafaţa bunurilor care au fost pasibile de înregistrare în cadrul înregistrării primare masive, precum şi numărul total şi suprafaţa bunurilor real înregistrate.
N-au fost prezentate auditului situaţiile din 01.01.2008, 01.01.2009 şi 01.01.2010 privind înregistrarea drepturilor de proprietate asupra terenurilor din raza de activitate a OCT şi suprafaţa terenurilor pentru care s-au înregistrat drepturile asupra bunurilor imobile în dependenţă de tipurile acestora, numărul deţinătorilor funciari, precum şi pentru terenurile proprietate a AAPL. Conform explicaţiilor prezentate, aceste date nu pot fi selectate la situaţiile respective, deoarece la crearea soft-urilor n-au fost create modulele necesare.
Aceste condiţii relevă nerealizarea de către organele cadastrale şi AAPL a măsurilor pentru urgentarea procesului de împroprietărire, reglementat în Hotărîrea Guvernului nr.984 din 21.09.199814, care a avut ca scop realizarea prevederilor art.11 din Codul funciar şi a lucrărilor de înregistrare primară masivă a terenurilor de pe lîngă casele de locuit particulare, conform Programului de stat.
_________________________________
14 Hotărîrea Guvernului nr. 984 din 21.09.1998 “Cu privire la unele măsuri pentru urgentarea procesului de împroprietărire”.
4.2. Urmare analizei efectuate privind modul de implementare a cadastrului bunurilor imobile în oraşul Chişinău şi împroprietărirea persoanelor fizice în conformitate cu prevederile art.11 din Codul funciar, au fost selectate 4 sectoare cadastrale (numerele 117; 110; 415; 423), care sînt ocupate preponderent de terenuri aferente caselor individuale de locuit. În acest scop, s-au solicitat aleatoriu dosarele tehnice şi cadastrale pentru 53 de adrese cadastrale, dar au fost prezentate dosarele pentru 51 de adrese, lipsind dosarele pentru 2 adrese cadastrale. În rezultat, s-au constatat următoarele:
- la 6 terenuri (numerele cadastrale 162, 182, 165, 178, 179, 167 din sectorul 415) lipsesc informaţiile privind înregistrarea drepturilor;
- drepturile de proprietate privată asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare (51), în cadrul înregistrării primare masive, nu au fost înregistrate nici după un beneficiar;
- după înregistrarea primară masivă, la cererea proprietarilor caselor de locuit particulare, au fost înregistrate drepturile de proprietate privată asupra a 25 de terenuri, dintre care la 18 terenuri, la momentul înregistrării primare masive, în arhiva organelor cadastrale existau documentele necesare pentru înregistrarea condiţionată a drepturilor de proprietate conform prevederilor art.6/1 din Codul funciar;
- din 51 de terenuri, în lipsa documentelor justificative anexate la dosare, 13 terenuri sînt înregistrate ca proprietate a administraţiei publice locale, iar 6 – ca proprietate a Republicii Moldova;
- la 1 teren (nr. cad. 415.147) lipseşte informaţia privind proprietarii acestuia.
La înregistrarea drepturilor de proprietate asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare, care trebuiau trecute în proprietate privată în cadrul înregistrării primare masive (serviciile pentru care au fost achitate din contul creditelor externe contractate de către Republica Moldova în anii 1998-2007), o persoană fizică trebuie să achite, în medie, pentru serviciile acordate de către OCT şi unele firme licenţiate circa 1200 lei (în cazul examinării cererii în termenele de valabilitate a documentelor solicitate). Astfel, persoanele fizice achită dublu serviciile pentru trecerea în proprietate privată a terenurilor aferente caselor de locuit particulare: în primul caz - în calitate de contribuabil, prin rambursarea din buget a creditelor externe contractate; şi în al doilea caz – în calitate de beneficiar al serviciilor prestate la cerere.
4.3. Deşi în Hotărîrea Curţii de Conturi nr.9 din 12.02.2004 privind rezultatele controlului asupra realizării politicii statului în domeniul administrării fondului funciar şi reglementării relaţiilor funciare în municipiul Chişinău în anul 2002 şi I semestru al anului 2003 s-a indicat că „Cu încălcarea prevederilor art.6/1 din Codul funciar, fără a înregistra condiţionat dreptul de proprietate asupra terenurilor specificate în acest articol, Primăria mun.Chişinău a înregistrat dreptul de proprietate municipală asupra terenurilor aferente caselor particulare la 1912 deţinători” şi s-a cerut „reexaminarea deciziilor de înregistrare ca proprietate municipală a terenurilor aferente acestora şi înregistrarea lor (condiţionat) conform prevederilor Codului funciar”, auditul a constatat că aceste cerinţe nu au fost îndeplinite.
4.4. În raionul Floreşti s-au efectuat lucrările de înregistrare masivă în 15 localităţi, inclusiv în 3 oraşe şi 12 comune şi sate. Reieşind din componenţa raionului Floreşti, în localităţile urbane lucrările date au fost efectuate la nivelul de 100%, iar în localităţile rurale – de 32,4%.
În raionul Hînceşti, din 63 de localităţi, înregistrarea primară masivă în intravilan a fost efectuată numai în 30 de localităţi, ceea ce constituie 47% din numărul total de localităţi, iar înregistrarea primară masivă în extravilan s-a efectuat în toate localităţile.
4.5 În cadrul verificării implementării Programului de stat la capitolul înregistrarea primară masivă, auditul a constatat unele nereguli şi nejustificări ale volumului lucrărilor executate. În acest context, auditul a identificat unele riscuri, care pot determina efectuarea de cheltuieli suplimentare din bugetul de stat pentru înregistrarea drepturilor asupra bunurilor imobile, cum ar fi:
- Înregistrarea primară masivă din contul alocaţiilor de la bugetul de stat, în perioada anilor 2008-2009, în unele oficii s-a efectuat preponderent în programul informaţional „LegalCad”, doar pentru a avea posibilitatea de evaluare a acestor bunuri, fără a fi efectuate înregistrările şi notările de rigoare ale drepturilor asupra acestor bunuri;
- În cadrul lucrărilor de înregistrare primară masivă a bunurilor imobile nu sînt stabilite şi înregistrate toate tipurile de terenuri dintr-un sector de teren, efectuîndu-se doar măsurările terenurilor de pe lîngă casă şi grădinilor. Astfel, nu sînt stabilite hotarele terenurilor adiacente ocupate de organizaţii, instituţii publice, drumuri etc. Conform explicaţiilor prezentate, terenurile aferente drumurilor, fondului apelor, fondului silvic etc. vor fi formate prin procedura de delimitare a terenurilor stabilită în normele legale;
- În cadrul înregistrării primare masive a apartamentelor nu s-au înregistrat drepturile de proprietate municipală (sau ale altui proprietar) asupra apartamentelor neprivatizate, cu înregistrarea grevării acestora (dreptului de folosinţă) persoanelor indicate în bonul de repartiţie a locuinţei. AAPL din mun. Chişinău, în cadrul înregistrării primare masive a apartamentelor, n-au prezentat documentele necesare pentru înregistrarea dreptului de proprietate municipală asupra acestora, dar nici OCT Chişinău n-a solicitat aceste informaţii.
4.6. În localităţile care nu au fost supuse înregistrării primare masive, la cererea persoanelor fizice şi juridice, sînt efectuate lucrări de înregistrare primară selectivă, care, conform art.55 alin.(10) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.199815, nu pot fi atinse în cadrul înregistrării primare masive ulterioare. Astfel, dacă aceste înregistrări selective conţin erori (privind stabilirea hotarelor terenului), apare riscul de înregistrare cu erori şi a terenurilor învecinate. În acest aspect, se exemplifică următorul caz: un teren (nr.cad. 415.258) trecut în proprietate privată la cerere (16.11.2006) se extinde parţial pe 4 terenuri învecinate, în timp ce un alt teren se extinde pe acesta. Astfel, stabilirea hotarelor terenurilor şi trecerea lor în proprietate privată, conform cererilor individuale, în lipsa delimitării exhaustive a terenurilor şi a drepturilor asupra lor, determină riscul apariţiei litigiilor, cu implicarea organelor de competenţă.
______________________________________
15 Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998 (cu modificările ulterioare; în continuare - Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998).
Conform explicaţiilor prezentate de Î.S. „Cadastru”, în cadrul înregistrării primare masive s-a efectuat întocmirea planurilor cadastrale, cu stabilirea hotarului general, fără coordonarea acestuia cu proprietarii terenurilor adiacente, conform prevederilor art.19 alin.(5) din Legea nr. 1543-XIII din 25.02.1998, precizarea suprafeţei cărora poate fi efectuată ulterior.
4.7. În perioada anilor 2008-2009, OCT Hînceşti a efectuat înregistrarea primară masivă a bunurilor din extravilanul unei singure localităţi (s.Bălceana) în valoare de 137,6 mii lei. Acesta a primit neregulamentar16 lucrările efectuate de către executor fără a întocmi actul de transmitere-predare, cu specificarea numărului de planuri cadastrale transmise pe suport de hîrtie şi magnetic, a informaţiei cadastrale, juridice şi tehnice despre fiecare bun imobil. Înregistrarea drepturilor asupra acestor terenuri s-a efectuat fără întocmirea actelor privind lucrările de înregistrare executate în UAT respectivă, semnate de primarul localităţii, şi fără furnizarea informaţiei cadastrale din registrul bunurilor imobile pentru AAPL, după cum reglementează art.11 alin.(3) lit.f) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998.
______________________________________
16 art.15 alin.(11) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 şi pct.48 din Instrucţiunea „Cu privire la înregistrarea bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor”, aprobată de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru prin Ordinul nr.112 din 22.06.2005 (în continuare – Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ARFC nr. 112 din 22.06.2005).
Situaţia dată a condiţionat apariţia la OCT Hînceşti a divergenţelor dintre datele Raportului privind executarea lucrărilor de înregistrare primară masivă a terenurilor agricole din localitatea Bălceana (2414 bunuri), borderoul lucrărilor executate de registrator (2414 bunuri) şi informaţia cadastrală din registrul bunurilor imobile pentru organul administraţiei publice locale (2419 bunuri), fapt care determină riscul admiterii erorilor în procesul de introducere a datelor în sistemul informaţional de către registratori şi la calcularea salariului angajaţilor OCT.
4.8. Auditul a constatat înregistrări eronate şi înscrieri neveridice în registrul bunurilor imobile, efectuate în lipsa documentelor justificative privind drepturile asupra terenurilor. Astfel, în rezultatul verificării de către audit a înregistrării primare masive la OCT Hînceşti, s-au stabilit cazuri de introducere în registrul bunurilor imobile a datelor în lipsa titlului deţinătorului de teren şi a datelor eronate privind data eliberării titlului deţinătorului de teren, precum şi de reflectare neautentică a datei, lunii şi a anului de naştere a persoanelor fizice, prin ce nu s-au respectat cerinţele regulamentare17.
_________________________________________
17 art.28 din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 şi pct.54 din Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ARFC nr. 112 din 22.06.2005.
Ca rezultat, în lipsa unui mecanism bine definit de prevenire a erorilor, atît întreprinderea cu filialele sale, cît şi persoanele fizice şi juridice pot suporta cheltuieli suplimentare pentru stabilirea şi excluderea erorilor admise la introducerea datelor în sistemul informaţional. Lipsa acestui mecanism determină existenţa riscului neveridicităţii datelor din registrul bunurilor imobile.
5. Neregulile şi problemele constatate în cadrul verificărilor la capitolul înregistrării primare masive condiţionează necesitatea efectuării lucrărilor de corectare a erorilor, precum şi suportarea cheltuielilor suplimentare din contul alocaţiilor bugetare
Pentru implementarea Primului Proiect de Cadastru, prin care urma a fi realizată prima etapă a Programului de stat, în perioada 01.01.1998 – 31.10.2007, s-au alocat 31,2 mil. dolari SUA. Controalele şi auditele precedente ale Curţii de Conturi au relevat existenţa multiplelor abateri de la prevederile normelor legale în cadrul efectuării înregistrării primare masive, care pînă în prezent n-au fost înlăturate.
În vederea îmbunătăţirii calităţii registrului bunurilor imobile şi întru executarea Planului de acţiuni aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.120 din 07.02.2007, Î.S. „Cadastru” a emis ordine, prin care au fost stabilite tipurile de erori, modalitatea de corectare a lor şi raportarea lucrului îndeplinit, precum şi responsabilităţile în cazurile apariţiei erorilor critice după prezentarea raportului pe localitate şi corectarea acestora din contul persoanei (lucrătorului OCT) care le-a comis.
Conform prevederilor regulamentare, mijloacele financiare necesare pentru corectarea erorilor comise la întocmirea planurilor cadastrale sînt finanţate din bugetul de stat. Prevederile legale18 stabilesc că registratorul din cadrul oficiilor cadastrale teritoriale este în drept să efectueze corectarea greşelilor din registrul bunurilor imobile în baza deciziei, care trebuie să conţină: data descoperirii greşelii, cauza apariţiei ei (din culpa titularului de drepturi sau a oficiului cadastral teritorial), modul de corectare a greşelii, sursele de reparaţie a prejudiciului cauzat, ceea ce, în majoritatea cazurilor, nu s-a efectuat.
____________________________________
18 art.12 alin.(8) lit.e) şi art.38 alin.(1) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998.
Cea mai frecventă eroare constatată de către AAPL ale unor localităţi din componenţa mun. Chişinău este suprapunerea terenurilor, ca urmare a schimbării sistemului de măsurare, eroare care poate fi integral corectată doar după măsurările suplimentare, ce necesită cheltuieli în plus. Astfel, se constată că Agenţia nu a solicitat corectarea erorilor din registrele cadastrale de la agenţii economici care au efectuat lucrările cadastrale în cadrul înregistrării primare masive, aceasta efectuîndu-se din contul alocaţiilor bugetare şi al beneficiarilor serviciilor.
Pe parcursul anilor 2008-2009, OCT Hînceşti a modificat înregistrările din registrul bunurilor imobile, efectuate în cadrul înregistrării primare masive. Conform rapoartelor privind executarea lucrărilor de corectare a erorilor comise la întocmirea planurilor cadastrale, au fost înregistrate, prin modificarea registrului bunurilor imobile, 9117 corectări, fără anexarea deciziilor corespunzătoare, ceea ce a dus la efectuarea cheltuielilor suplimentare din bugetul de stat în sumă de 264,4 mii lei. Corectările au fost efectuate în localităţile supuse înregistrării primare masive (s.Drăguşenii Noi – 4237 corectări; s.Nemţeni – 3891 corectări; s.Fîrlădeni – 488 corectări; s.Bobeica – 501 corectări).
În aceeaşi perioadă, conform rapoartelor privind executarea lucrărilor de îmbunătăţire a calităţii registrului bunurilor imobile neactive, OCT Hînceşti a înregistrat în registrul bunurilor imobile 948 de corectări, din care: 631 de corectări ale erorilor critice create în rezultatul trecerii la forma nouă a registrului şi 317 corectări ale erorilor critice obţinute în rezultatul introducerii datelor în registru în lipsa deciziilor corespunzătoare.
În perioada anilor 2008-2009, OCT Floreşti a efectuat corectări ale erorilor comise la întocmirea planurilor cadastrale, cu modificarea registrului bunurilor imobile, în com. Roşietici din r-nul Floreşti (163 de cazuri, în sumă de 14,4 mii lei) şi în com. Vărvăreuca din r-nul Floreşti (75 de cazuri, în sumă de 4,7 mii lei).
De menţionat că în anul 2010, în urma desfăşurării licitaţiei publice, au fost declarate drept cîştigătoare ale procedurii de achiziţionare a serviciilor de executare a lucrărilor cadastrale în 11 primării întreprinderile: Î.S. „INGEOCAD”, Asociaţia Republicană de Stat pentru Protecţia Solurilor şi S.R.L. „Geocarm-Grup”. Auditul a constatat că contractele încheiate cu aceste întreprinderi nu prevăd corectarea erorilor din contul executorului în urma stabilirii lucrărilor necalitative, termenul de valabilitate a contractului şi responsabilitatea executorului în cazul neexecutării lucrărilor în termenele stabilite.
Concluzii:
- Lacunele şi erorile constatate determină riscul tergiversării finalizării lucrărilor cadastrale masive, cu finanţări suplimentare din contul bugetului de stat, în scopul creării cadastrului bunurilor imobile pe teritoriul republicii.
6. Cu privire la corectitudinea înregistrării dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile în lipsa drepturilor de proprietate asupra terenurilor sau a acceptului proprietarului de drept
6.1. Lipsa de coerenţă şi incompatibilitatea normelor juridice ce reglementează modul de înregistrare a bunului imobil accesoriu, în funcţie de existenţa înregistrării dreptului asupra bunului imobil principal, duce la apariţia unor litigii între proprietarii acestor bunuri, cu implicarea autorităţilor publice de competenţă, situaţie ce afectează direct asigurarea integrităţii proprietăţii publice şi creează riscul neveridicităţii cadastrului bunurilor imobile.
Astfel, art.35 alin.(1), alin.(2) şi alin.(3) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 prevede expres că înscrierea dreptului de proprietate asupra construcţiei se face după înscrierea dreptului de proprietate asupra terenului; înscrierea dreptului de proprietate asupra încăperilor izolate se efectuează după înscrierea drepturilor asupra terenului şi construcţiei, iar înscrierea grevărilor dreptului de proprietate - după înscrierea acestui drept. Reglementări similare sînt exhaustiv stabilite şi în art.329 din Codul civil. Totodată, prin art.35 alin.(4) din Legea nr. 1543-XIII din 25.02.1998 se prevede că: „Dreptul de proprietate asupra construcţiei poate fi înscris pînă la înregistrarea dreptului de proprietate asupra terenului pe care aceasta este amplasată, dacă: a) terenul se află în proprietatea statului sau a unităţii administrativ-teritoriale şi elaborarea planului terenului nu este necesară; b) proprietarul terenului şi proprietarul construcţiei (încăperii izolate) sînt persoane diferite”. Deşi legea indică că Agenţia va stabili modul de efectuare a înscrierilor în registrul bunurilor imobile, nu au fost elaborate şi aprobate prevederi privind modul univoc de efectuare a acestora.
În aceste condiţii, auditul a constatat cazuri de înregistrare a drepturilor asupra bunurilor imobile în lipsa acordului proprietarului sau beneficiarului terenului şi/sau al proprietarului bunului imobil.
Conform recomandărilor prescrise de către Î.S. „Cadastru”, „registratorii, la formarea bunurilor imobile proprietate publică, trebuie să solicite acordul expres al proprietarului (Decizia Consiliului municipal Chişinău, în continuare – CMC), dar s-a constatat că aceştia solicită doar coordonarea cu DGAURF. Astfel, coordonarea planurilor cadastrale efectuate de către DGAURF este doar o confirmare a situaţiei arhitecturale şi a corespunderii normelor de urbanism şi amenajare a teritoriului, însă nu reprezintă acordul AAPL, cu atît mai mult că Regulamentul intern al DGAURF nu prevede astfel de împuterniciri”. În pofida celor menţionate, registratorii n-au ţinut cont de recomandările date la exercitarea funcţiilor sale. Astfel, la înregistrarea drepturilor de proprietate asupra bunurilor imobile (construcţii) din str.L.Tolstoi 24/1 (nr. cad.101370) după o societate cu răspundere limitată, care s-a efectuat la 01.12.2008 şi 30.09.2009, lipsea acordul proprietarului terenului (CMC) privind înregistrarea acestor drepturi, precum şi a drepturilor de folosinţă a terenului. Înregistrarea drepturilor s-a efectuat, cu toate că construcţiile în cauză sînt parţial construite şi pe terenurile învecinate (numerele cadastrale 101035 şi 101492), fapt indicat în registrul bunurilor imobile. Şi în cazul dat a lipsit acordul proprietarului acestor terenuri (CMC) privind înregistrarea construcţiilor în cauză.
În lipsa acordului proprietarului s-a efectuat şi notarea drepturilor asupra imobilelor din str.A.Puşkin 24 (nr.cad.205243) şi str.Alexandru cel Bun 18 (nr.cad.420299), solicitată de către o Fundaţie. Astfel, în dosarul cadastral lipseşte acordul expres al proprietarului (Ministerul Culturii) privind încheierea contractului nominalizat. În dosar sînt anexate unele scrisori cu însemnări care se prezumă că ar fi ale ministrului culturii şi turismului, însă acestea nu poartă un caracter oficial şi au un conţinut de ordin general.
De asemenea, fără acordul proprietarului şi beneficiarului terenului din str. Circului 32 (nr.cad.415116), la 02.03.2009, s-au înregistrat drepturile de proprietate asupra construcţiei (lit.B). Înregistrarea drepturilor s-a efectuat în pofida faptului că această construcţie este parţial amplasată pe terenul vecin (nr.cad.415190), fără indicarea în registrul bunurilor imobile şi fără a se ţine cont că în certificatul de urbanism din 23.08.2002 se menţionează că înregistrarea construcţiei date la OCT Chişinău va fi posibilă „numai după stabilirea modului de proprietate asupra terenului aferent şi stabilirea hotarelor-limită ale terenului aferent pentru deservirea acestei construcţii”.
6.2. Organele cadastrale nu dispun de reglementări procedurale interne privind înregistrarea bunului în situaţiile cînd construcţia se află pe terenuri diferite şi privind înregistrarea grevării drepturilor beneficiarului terenului aferent caselor de locuit particulare concomitent cu înregistrarea drepturilor de proprietate de stat sau municipală. Această situaţie determină admiterea de către registratori a unor abordări neunivoce, precum şi riscul apariţiei litigiilor. Spre exemplu, registratorii adoptă decizii diametral opuse în cazurile cînd:
- construcţia se află pe terenuri diferite: într-un caz se refuză înregistrarea bunului (nr.cad. 423204, cererea 09/33438 din 22.05.2009), iar în alt caz cererea se acceptă (nr.cad. 415116, cererea 09/16834 din 13.03.2009);
- deşi în unele Decizii ale Primăriei mun.Chişinău şi ale CMC privind înregistrarea drepturilor de proprietate municipală sînt stabiliţi şi beneficiarii terenurilor, aceste drepturi nu au fost înregistrate, iar în alte cazuri (numerele cadastrale 415168, 110187, 110206; contractul de folosinţă din anul 1956) aceste drepturi s-au înregistrat în lipsa cererii beneficiarilor.
6.3. La OCT Hînceşti s-a stabilit că înregistrările în registrele bunurilor imobile, ţinute în formă manuală, se efectuează cu abateri de la prevederile regulamentare19, şi anume: nu sînt numerotate foile anexate în dosar, nu sînt specificate documentele anexate. În cazul apariţiei divergenţelor dintre datele din registrul manual şi cele din fişierele electronice, în conformitate cu prevederile normelor legale20, prioritate se acordă registrului pe suport de hîrtie.
_____________________________________
19 Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ARFC nr.112 din 22.06.2005.
20 art.22 alin.(5) din Legea nr. 1543-XIII din 25.02.1998.
Concluzii:
- Lipsa de coerenţă şi consecutivitate a normelor juridice, lacunele din actele normative determină riscul de aplicabilitate neuniformă a normelor de drept, ceea ce duce la nerealizarea pe deplin a scopului stabilit la crearea cadastrului bunurilor imobile – apărarea drepturilor de proprietate, inclusiv asigurarea integrităţii proprietăţii publice.
7. Sistemul de evaluare în masă a bunurilor imobile în scopuri fiscale nu şi-a atins pînă în prezent obiectivele orientate spre asigurarea realizării intereselor statului
7.1 Conform Programului de stat, cadastrul bunurilor imobile presupune şi evaluarea lor, care urma să se efectueze de către OCT în perioada anilor 1998 – 2011. Pentru evaluarea permanentă a bunurilor imobile, în perioada anilor 2002-2008 a fost creat sistemul automatizat de evaluare.
Potrivit prevederilor regulamentare21, sistemul de evaluare urmează a fi implementat pe măsura finalizării înregistrării bunurilor imobile, fiind evaluate toate categoriile de bunuri imobile de pe teritoriul republicii, prin determinarea valorii de piaţă, care este utilizată la calcularea bazei impozabile a bunurilor imobile.
__________________________________
21 Legea nr.989-XV din 18.04.2002 „Cu privire la activitatea de evaluare” (art.7); Hotărîrea Guvernului nr.670 din 09.06.2003”Despre aprobarea Programului de măsuri privind implementarea noului sistem de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.670 din 09.06.2003).
Î.S. „Cadastru” nu deţine toată informaţia privind bunurile imobile care necesită a fi evaluate, ci doar lista bunurilor înregistrate la care s-a efectuat evaluarea, fără a generaliza informaţia dată.
Situaţia bunurilor imobile evaluate este prezentată în Tabelul nr.3.
Sursă: Hotărîrea Guvernului nr.670 din 09.06.2003 şi informaţia Agenţiei.
Datele reflectate în tabel denotă că obiectivele Programului de stat în perioada de pînă la 01.01.2010 n-au fost realizate conform sarcinilor stabilite.
Rapoartele privind bunurile imobile evaluate (generate de programele informatice) nu sînt întocmite reieşind din tipurile de bunuri imobile, ceea ce nu permite determinarea îndeplinirii planurilor de evaluare a bunurilor imobile conform indicilor stabiliţi de Guvern, din ce rezultă că, în lipsa informaţiilor necesare, auditul nu se poate expune asupra aprecierii implementării sistemului de evaluare în masă a bunurilor imobile în scopuri fiscale.
7.2. OCT nu au respectat graficul evaluărilor masive stabilite regulamentar. Astfel, în raionul Floreşti, pînă la data de 28.11.2010 n-a fost efectuată evaluarea masivă a terenurilor agricole şi construcţiilor amplasate pe ele şi folosite în activitatea economică. De menţionat că Î.S. „Cadastru”, în baza ordinelor sale din anii 2008-2009, a planificat executarea de către OCT Floreşti, pe această perioadă, a lucrărilor de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării în sumă, respectiv, de 161,2 mii lei şi 91,4 mii lei, fără a repartiza alocaţiile după tipul de bunuri imobile, stabilite conform prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.670 din 09.06.2003.
De asemenea, nu s-au evaluat terenurile agricole şi construcţiile de pe acestea, în scopul impozitării, la OCT Căuşeni, deoarece lipseşte modelul de evaluare, iar termenele de colectare a datelor despre obiectele evaluării şi datelor privind preţul de piaţă al acestora n-au fost stabilite. OCT Căuşeni n-a respectat prevederile stabilite de Agenţie22, neîntocmind listele pe fiecare UAT; nu au fost colectate date despre aceste terenuri, iar planurile geometrice şi listele lor nu sînt aprobate de AAPL; baza de date (parametrii tehnici) există numai în format electronic, în programa MapInfo.
___________________________________
22 pct.23, pct.41-46 şi pct.49-78 din Instrucţiunea aprobată prin Ordinul Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru nr.93 din 25.06.2008.
Conform informaţiei prezentate, în baza ordinului Agenţiei din 29.11.2010, în luna decembrie 2010, la toate OCT au fost calculate valorile terenurilor agricole şi construcţiilor amplasate pe ele şi folosite în activitatea economică.
7.3. Întru stabilirea corespunderii valorii evaluate cu valoarea de piaţă a bunurilor imobile, ţinîndu-se cont de faptul că estimarea acestora în scopul impozitării prevede utilizarea informaţiei privind valoarea de piaţă, în special privind preţurile de vînzare, auditul a efectuat analiza comparativă a acestora, care se reflectă în Tabelul nr.4.
Aceeaşi situaţie s-a constatat la OCT Bălţi şi OCT Floreşti, ca urmare a contrapunerii valorii bunurilor imobile, indicată în contractele de ipotecă, cu valoarea stabilită în urma evaluării masive a bunurilor în scopul impozitării.
Sursă: Registrul bunurilor imobile, informaţia din dosarele cadastrale.
Astfel, s-a constatat că la OCT Bălţi valoarea evaluată a bunurilor imobile în scopuri fiscale este, în medie, de 2 ori mai mică decît valoarea lor de piaţă, iar la OCT Floreşti – respectiv, de 3 ori.
Verificîndu-se unele date privind valoarea unor garaje din or.Căuşeni, stabilită în contractele de vînzare-cumpărare, s-a constatat că aceasta a fost indicată în funcţie de mărimea garajelor (de la 1,0 mii lei pînă la 12,0 mii lei). Totodată, OCT Căuşeni, în cadrul colectării datelor pentru evaluarea garajelor, a stabilit nivelul preţului lor de piaţă de la 12,0 mii lei pînă la 30,0 mii lei, iar prin metoda evaluării masive (în scopul impozitării) – la nivelul mediu de 8,0 mii lei.
Aceste situaţii sînt motivate de către OCT prin faptul că evaluarea bunurilor în scopul impozitării a fost efectuată în anii 2004-2005, cu valorile aprobate prin ordinul Agenţiei, care nu sînt actualizate pînă în prezent.
Cele menţionate denotă faptul că metoda de evaluare folosită nu asigură evaluarea bunurilor imobile la preţurile de piaţă, ceea ce determină diminuarea bazei impozabile şi, în consecinţă, neobţinerea veniturilor în bugetele locale.
7.4. Problema privind neechilibrarea preţurilor normative faţă de cele de piaţă a fost constatată şi în Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 12.03.2008, în care s-a menţionat că atunci cînd preţurile normative sînt mult mai mici faţă de cele de piaţă, cumpărătorii de terenuri proprietate publică, după achitarea costului integral al lor, au posibilitatea să le înstrăineze la preţuri de piaţă, fapt ce lipseşte bugetul de mijloace financiare semnificative. Constatările actualului audit denotă că situaţia dată a rămas neschimbată, iar Agenţia şi întreprinderile de profil nu dispun de pîrghii eficiente de ameliorare a situaţiei la acest capitol.
8. Contractarea, justificarea şi raportarea lucrărilor finanţate din bugetul de stat pentru crearea cadastrului bunurilor imobile de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru Î.S. „Cadastru” în anii 2008-2009 s-au efectuat cu unele lacune
Din contul mijloacelor bugetului de stat, pe parcursul anilor 2008 şi 2009, Î.S. „Cadastru” a prestat diferite tipuri de servicii în sumă de 16959,9 mii lei şi, respectiv, de 10509,7 mii lei, care sînt reflectate în Tabelul nr.6.
Sursă: Rapoartele financiare prezentate de către Î.S. „Cadastru”.
8.1. În vederea executării măsurilor de realizare a Programului de stat, în perioada anilor 2008-2009, Agenţia a încheiat cu Î.S. „Cadastru” 6 contracte în valoare de 36,5 mil.lei şi 11 acorduri adiţionale. Lucrările executate în sumă de 31,0 mil.lei au fost achitate integral din bugetul de stat.
Analiza realizării obiectivelor contractelor încheiate relevă că acestea au reflectat doar suma totală alocată din buget, nefiind stabilite tipul lucrărilor, volumul şi valoarea acestora (conform tarifelor existente pe fiecare tip de lucrări), ceea ce n-a permis auditului să se expună asupra executării condiţiilor contractuale, precum şi asupra utilizării eficiente şi conform destinaţiei a mijloacelor publice.
8.2. În perioada anului 2008 au fost executate lucrări de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării în valoare de 9,2 mil.lei şi lucrări de înregistrare primară masivă în valoare de 2,2 mil.lei, iar în anul 2009 lucrările nominalizate s-au executat, respectiv, în valoare de 6,4 mil.lei şi 0,4 mil.lei.
Lucrările executate de către Î.S. „Cadastru” privind evaluarea bunurilor imobile în scopul impozitării şi înregistrarea primară masivă, recepţionate de la OCT, se transmit Agenţiei în baza facturilor fiscale şi de expediţie, cu întocmirea şi anexarea registrelor de executare a lucrărilor potrivit tipurilor acestora şi actelor de recepţie a lucrărilor executate (semnate de părţile contractante). În actele de recepţie a lucrărilor executate se indică denumirea lucrărilor, volumul executat (numărul de imobile) şi suma acestora în funcţie de tarifele aplicabile (aprobate regulamentar). Perfectarea documentară şi forma de raportare a executării lucrărilor nu conţin date concrete despre obiectul la care s-au efectuat acestea (numărul cadastral, adresa, proprietarul etc.), ceea ce face imposibil controlul din partea Agenţiei asupra executării volumelor raportate, astfel fiind generat riscul neexecutării volumelor indicate sau raportării duble a unor lucrări executate.
8.3. La raportarea executării lucrărilor de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării s-au constatat unele neconformităţi
În cadrul auditului s-a stabilit că la OCT verificate lipseau rapoartele semnate de persoanele responsabile, care ar confirma volumul şi valoarea lucrărilor executate de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării, ceea ce determină riscul neautenticităţii veniturilor reflectate în rapoartele financiare ale Î.S. „Cadastru”. Rapoartele privind executarea lucrărilor pe perioada anilor 2008 şi 2009 de evaluare a bunurilor comerciale (simple şi complicate), întovărăşirilor pomicole, garajelor, apartamentelor şi caselor de locuit individuale, generate de programul informaţional „EvalualCad”, nu conţin date privind valoarea lucrărilor executate.
Reieşind din cele relatate, auditul nu a avut posibilitatea de a determina autenticitatea datelor incluse în aceste rapoarte, deoarece nu a putut fi stabilită corelarea între volumul lucrărilor executate şi veniturile din aceste lucrări, înregistrate în evidenţa contabilă. Această corelare nu a putut fi determinată nici la OCT, nici la Î.S. „Cadastru”, deoarece lipseau listele bunurilor imobile evaluate în funcţie de tipul acestora şi complexitatea lor.
Programul informaţional „EvalualCad” nu permite prezentarea listei bunurilor imobile evaluate de către fiecare angajat în parte, pe o perioadă determinată în care s-a efectuat evaluarea. De asemenea, la Î.S. „Cadastru” lipseşte procedura de verificare şi confirmare a listei bunurilor evaluate şi a complexităţii bunului imobil evaluat, deşi astfel de liste servesc ca temei pentru calcularea salariului angajatului care a efectuat lucrările de evaluare. Documentele justificative ce au servit ca bază pentru calcularea salariului angajatului care a efectuat lucrările de evaluare (deşi sînt anexate listele în formă liberă ale bunurilor imobile evaluate, ce conţin uneori sute, sau chiar mii de adrese cadastrate) nu sînt semnate de careva persoane, ceea ce determină riscul calculării incorecte a salariului angajatului, respectiv al reflectării incorecte a cheltuielilor pentru serviciile oferite şi a valorii serviciilor prestate şi achitate din contul bugetului de stat.
9. Constatări privind activităţile aferente implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile
În perioada auditată realizarea măsurilor de implementare a Programului de stat a fost pusă în sarcina Î.S. „Cadastru”, reieşind din ce auditul expune următoarele.
Î.S. „Cadastru” a fost creată în urma reorganizării şi fuzionării în anul 2005 a următoarelor oficii cadastrale teritoriale – întreprinderi de stat: Chişinău, Bălţi, Orhei, Cahul, Comrat,Taraclia, Soroca, Ungheni, Tighina, Hînceşti, Edineţ, Centru şi Oficiul informaţional central „Cadastru”, fiind succesorul de drepturi şi obligaţii al acestora.
Indicatorii economico-financiari în perioada auditată au înregistrat o tendinţă de descreştere. Astfel, încasările băneşti de la serviciile prestate au scăzut de la 120,9 mil.lei (în anul 2008) pînă la 104,7 mil.lei (în anul 2009), iar profitul net – respectiv, de la 17,2 mil.lei pînă la 12,2 mil.lei, ceea ce constituie o descreştere a profitului cu 29,2%. Factorii care au determinat diminuarea încasărilor băneşti sînt: scăderea cererilor la unele servicii cu plată şi diminuarea veniturilor cu 4,4 mil.lei (de la 31,3 mil.lei (fără TVA), în anul 2008, pînă la 26,9 mil.lei (fără TVA), în anul 2009), precum şi diminuarea finanţării serviciilor achitate din contul bugetului de stat cu suma de 7,7 mil.lei.
Analiza situaţiei veniturilor din vînzări şi a costului vînzărilor în perioada anilor 2008-2009 denotă un ritm de descreştere a veniturilor cu 12%, sau cu 13,3 mil.lei, şi a costului vînzărilor – cu 9%, sau cu 6,1 mil.lei.
Analizînd structura cheltuielilor, se relevă o diminuare la unele componente şi o creştere la altele. Astfel, s-a constatat că în perioada auditată au crescut considerabil cheltuielile generale şi administrative, acestea în anul 2008 constituind 25,9 mil.lei şi în anul 2009 – 24,6 mil.lei, iar în anul 2007 – 13,9 mil.lei. De asemenea, au crescut cheltuielile nelegate de activitatea de bază a întreprinderii - pentru donaţii şi în scopuri de binefacere (cu 1,0 mil.lei), care sînt reflectate la cheltuielile administrative.
În perioada anterioară celei auditate întreprinderea a beneficiat gratuit de bunuri primite de la fondator şi de la Oficiul de Implementare a Primului Proiect de Cadastru în sumă, respectiv, de 12,6 mil.lei şi 7,3 mil.lei. Auditul remarcă că bunurile n-au fost reflectate regulamentar la majorarea capitalului social, cu toate că, conform ordinelor Agenţiei, bunurile transmise (investiţiile efectuate de către fondator) erau destinate depunerii în capitalul social, aceste tranzacţii fiind reflectate la datorii faţă de fondator şi alţi participanţi, precum şi la finanţări şi încasări cu destinaţie specială.
La 24.01.2011, întreprinderea a informat despre pregătirea documentelor necesare pentru majorarea capitalului social pînă la 53,0 mil.lei.
10. Reieşind din solicitarea Fracţiunii parlamentare „Alianţa Moldova Noastră”, din riscurile stabilite şi semnificaţia unor tranzacţii, auditul a verificat achiziţia mijloacelor fixe şi a serviciilor de reparaţie a acestora, precum şi regularitatea remunerării muncii
10.1. Achiziţia mijloacelor fixe s-a efectuat cu abateri de la normele regulamentare
Î.S. „Cadastru” urma să respecte prevederile Legii nr.96-XVI din 13.04.200723. În acest context, auditul remarcă că întreprinderea a fost înfiinţată în scopul asigurării implementării Legii cadastrului bunurilor imobile şi sarcinilor stabilite (crearea şi gestionarea cadastrului bunurilor imobile), fiindu-i acordat dreptul unic de administrare şi protecţie a Băncii centrale de date a cadastrului bunurilor imobile pentru toată populaţia republicii. Astfel, întreprinderea desfăşoară activităţi de înregistrare a bunurilor în interes public (utilizînd şi mijloace bugetare), dar nu din proprie iniţiativă.
_____________________________________
23 Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 „Privind achiziţiile publice” (cu modificările ulterioare).
Auditul a constatat că Regulamentul privind achiziţiile de mărfuri, lucrări şi servicii, aprobat de conducerea întreprinderii la 22.06.2007, nu stabileşte criteriile prin care este determinat cîştigătorul tenderului (de exemplu, preţul cel mai mic, caracteristicile calitative, termenul minimal de executare a lucrărilor, raportul dintre preţ, calitate şi eficacitatea bunurilor procurate, garanţia livrării îndelungate a pieselor de schimb etc.). De asemenea, n-a fost prezentat spre verificare ordinul managerului-şef, prin care au fost nominalizate persoanele care au făcut parte din grupul de lucru în anii 2008-2009, fiind prezentat ordinul cu privire la instituirea grupului de lucru pentru achiziţii, semnat la 07.05.2010.
În rezultatul examinării modalităţii de achiziţionare a mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor, s-au constatat unele nereguli, cum ar fi:
- alegerea furnizorilor şi antreprenorilor cu care au fost încheiate contractele nu întotdeauna au avut la bază organizarea tenderelor (selectarea ofertanţilor);
- la contractele încheiate cu furnizorii n-au fost anexate procesele-verbale ale comisiei de selectare (grupului de lucru);
- în unele cazuri, lipsesc documentele justificative care au stat la baza deciziei adoptate de către comisia de selectare a furnizorilor;
- persoanele responsabile din secţiile care au iniţiat procedurile achiziţiei n-au elaborat şi aprobat sarcinile tehnice necesare pentru efectuarea achiziţiilor şi n-au stabilit criteriile de alegere a ofertei cîştigătoare;
- la întocmirea contractelor, lipseşte analiza economicităţii şi eficacităţii achiziţiei respective (utilaj performant, existenţa posibilităţii de procurare a pieselor de schimb, preţul cel mai mic la lucrările contractate).
Lipsa acestor cerinţe nu creează condiţii care ar dezvolta o concurenţă reală între participanţii la procedurile de achiziţii şi ar combate concurenţa neloială.
În condiţiile date, conform dărilor de seamă, în perioada auditată Î.S. „Cadastru” a efectuat achiziţia tehnicii de calcul (unul din pilonii de bază ai implementării Programului de stat), inclusiv bunuri (echipamente tehnice) în valoare de 12,1 mil.lei (de 6,9 mil.lei – în anul 2008 şi de 5,2 mil.lei – în anul 2009). Astfel, auditul a constatat că, în perioada anilor 2008-2009, pentru activitatea întreprinderii au fost achiziţionate echipamente tehnice de ţinere a evidenţei computerizate a dosarelor din arhivă, laptopuri, servere şi aparate de alimentare cu siguranţă, programe de lucru, desene tehnice, licenţe, soft-uri: Intelli CAD, programe de protecţie, monitoare, echipamente tehnice, programe TI, tahiometre electronice (aparate de măsurare) etc. Achiziţia acestor bunuri a fost efectuată în baza tenderelor, reieşind din oferta de preţuri, în unele cazuri, în lipsa caietelor de sarcini.
În perioada anilor 2008-2009, Î.S. ”Cadastru” a procurat 12 autoturisme în valoare de 2,2 mil.lei, care au fost repartizate OCT. Totodată, în anul 2008, întreprinderea a transmis cu titlu gratuit la balanţa Agenţiei un automobil procurat în anul 2007, în valoare de 0,3 mil.lei, sumă care reprezintă cheltuielile neproductive ale întreprinderii, ceea ce a determinat majorarea cheltuielilor întreprinderii şi micşorarea profitului în această perioadă.
10.2. Lucrările de reparaţie
În perioada auditată au fost efectuate lucrări de reparaţie capitală a imobilelor, inclusiv a oficiilor administrative ale Î.S. „Cadastru”, cu capitalizarea valorii acestora în sumă de 4,0 mil.lei, inclusiv în sumă de 1,4 mil.lei – în anul 2008, şi de 2,6 mil.lei – în anul 2009.
Auditul denotă că lucrările de reparaţie capitală a imobilelor în perioada auditată s-au desfăşurat cu abateri de la prevederile cadrului legal, care se exprimă prin următoarele:
- grupul de lucru n-a avut o politică determinată de selectare a potenţialilor ofertanţi, care să corespundă obiectivelor de asigurare a utilizării mijloacelor financiare pe principiul economicităţii;
- volumul lucrărilor de reparaţii contractate nu era bine determinat pe principii de calitate şi durabilitate, fapt ce a dus la apariţia necesităţii de a efectua lucrări suplimentare pe parcursul demarării lucrărilor contractate;
- chiar dacă au fost selectaţi furnizori de mărfuri şi servicii care la momentul depunerii ofertelor au oferit cele mai mici preţuri, ulterior, prin încheierea unor acorduri adiţionale, valoarea lucrărilor menţionate în contracte se majora, în unele cazuri acestea dublîndu-se.
În scopul evaluării vizuale a realizării acestor lucrări, auditorii, în comun cu reprezentanţii Î.S. „Cadastru”, s-au deplasat la faţa locului (OCT Edineţ, OCT Floreşti, OCT Anenii Noi şi OCT Criuleni), unde au constatat lucrări necalitative (OCT Anenii Noi şi OCT Criuleni), şi anume: fisuri în pereţi şi tavane; în unele locuri, scurgerea apei din tavan din cauza acoperişului nereparat; pereţi mucegăiţi; tencuială necalitativă etc.
10.3. Calcularea şi achitarea de salarii angajaţilor şi conducerii Î.S. „Cadastru” s-au efectuat cu unele abateri de la prevederile legale
Pentru organele cadastrale remunerarea muncii a fost reglementată prin următoarele acte normative: Legea nr.847-XV din 14.02.2002, Hotărîrile Guvernului nr.743 din 11.06.2002 şi nr.985 din 27.09.200024.
___________________________________
24 Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002; Hotărîrea Guvernului nr. 743 din 11.06.2002 “Cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară” (cu modificările ulterioare); Hotărîrea Guvernului nr. 985 din 27.09.2000 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la salarizarea conducătorilor întreprinderilor de stat, întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai celor monopoliste, indicate de Guvern” (cu modificările ulterioare).
Conform Rapoartelor financiare, cheltuielile pentru retribuirea muncii la Î.S. „Cadastru” deţin o pondere semnificativă în totalul cheltuielilor, astfel încît în anul 2008 acestea au constituit 61,3 % (59,8 mil.lei), iar în anul 2009 – 58,7% (53,0 mil.lei).
Potrivit schemelor de încadrare aprobate de directorul Î.S. „Cadastru” şi coordonate cu directorul general al Agenţiei, în anul 2007 au fost aprobate 931,5 unităţi, în anul 2008 – 976,5 unităţi şi în anul 2009 – 1043 unităţi, cu o creştere în această perioadă de 111,5 unităţi, acestea fiind preponderent destinate aparatului central. În timp ce statele de personal ale întreprinderii au avut o tendinţă de creştere, statele de personal ale OCT Chişinău s-au micşorat cu 23 de unităţi: de la 211 unităţi – în anul 2008, pînă la 188 unităţi – în anul 2010.
Personalul scriptic în anul 2007 a alcătuit, în medie, 922 de unităţi, în anul 2008 – 965 de unităţi, în anul 2009 – 876 de unităţi, iar nivelul fluctuaţiei personalului – respectiv, 12,4 %, 9,6% şi 7,5%.
De menţionat că venitul mediu adus de un angajat al OCT a depăşit venitul mediu adus în aceeaşi perioadă de un angajat al aparatului central, în special, în anul 2007 – de 2 ori mai mare (98 mii lei/angajat), şi în anii 2008-2009 – de 4 ori mai mare (122 şi, respectiv, 105 mii lei/angajat). Totodată, salariul mediu lunar al unui angajat al aparatului central în anul 2007 a constituit 5,0 mii lei, în anul 2008 – 7,4 mii lei şi în anul 2009 – 6,6 mii lei, iar salariul mediu al unui angajat al OCT – respectiv, 3,5 mii lei, 5,6 mii lei şi 4,8 mii lei, ceea ce denotă că modalitatea de salarizare la întreprindere nu motivează contribuţia angajaţilor la formarea veniturilor acesteia, prin ce se diminuează interesul angajaţilor privind creşterea productivităţii muncii şi prestarea serviciilor calitative.
Analiza corectitudinii calculării salariilor a relevat că angajaţii întreprinderii pot beneficia de sporuri şi adaosuri stabilite de Guvern. Totodată, sporul pentru vechime în muncă, nereglementat prin Hotărîre de Guvern, a fost specificat atît în contractele colective de muncă pentru anii 2008-2009, cît şi în contractul între fondator şi administrator.
Auditul a constatat că, în lipsa Hotărîrii de Guvern care ar reglementa sporul pentru vechimea în muncă pentru angajaţii şi conducerea întreprinderii (după cum prevăd Hotărîrile Guvernului nr.743 din 11.06.2002 şi nr.985 din 27.09.2000), în perioada anilor 2008-2009, doar conducătorul întreprinderii a beneficiat neregulamentar de acest spor în sumă de 92,9 mii lei.
La verificarea evidenţei contabile a remunerării muncii şi corectitudinii calculării salariului executorilor de lucrări finanţate din buget, s-a constatat că executorii nu prezintă Direcţiei economice informaţiile corespunzătoare necesare pentru calcularea salariului.
Listele bunurilor imobile evaluate şi înregistrate, în care s-au corectat erorile critice etc. (cu indicarea numerelor cadastrale), anexate la borderoul lucrărilor executate din alocaţiile bugetare, ale căror date privind cantitatea bunurilor servesc drept bază pentru calcularea salariilor executorilor, sînt întocmite în formă liberă sau lipsesc, iar veridicitatea datelor din listele prezentate nu pot fi verificate de către economist sau contabil.
11. Înregistrarea unor operaţiuni economico-financiare şi ţinerea evidenţei contabile la Î.S. „Cadastru” şi OCT denotă existenţa unor erori
11.1. Din componenţa statelor de personal ale OCT şi organigrama acestora nu fac parte economistul şi contabilii, aceştia fiind incluşi în statele de personal ale aparatului central al Î.S. „Cadastru”, în Direcţia economică şi Direcţia evidenţei contabile. Astfel, serviciul economic şi serviciul contabil nu se supun şefului filialei, iar modalitatea de conlucrare între ei nu este reglementată, ceea ce denotă lipsa proceselor sistemului de control intern.
Politicile de contabilitate ale Î.S. „Cadastru” pe anii 2008 şi 2009 nu stabilesc care sînt documentele în baza cărora s-ar confirma volumul lucrărilor executate şi valoarea acestora şi care servesc ca justificare pentru calcularea salariilor şi înaintarea conturilor de plată pentru serviciile prestate, inclusiv bugetului de stat, precum şi persoanele responsabile de semnarea acestor informaţii, numărul de exemplare şi serviciile în care acestea se păstrează. De asemenea, politicile de contabilitate nu descriu modalitatea de evidenţă analitică a decontărilor cu persoanele fizice privind serviciile prestate.
Pentru planificarea prestării serviciilor finanţate din bugetul de stat, OCT nu dispun de caiete de sarcini (comenzi), în care ar fi fost indicate volumul şi tipul lucrărilor ce trebuie executate, parvenite de la Î.S. „Cadastru”. Prin ordinele Î.S. „Cadastru” se aprobă doar planul operaţional de venituri pentru anul respectiv, în care este indicată valoarea veniturilor scontate din prestarea serviciilor finanţate din bugetul de stat, prin intermediul Agenţiei, însă fără a fi specificat volumul serviciilor prestate. Acest plan operaţional de venituri, de regulă, este rectificat la finele anului, pentru a corespunde indicatorilor real executaţi.
La prestarea serviciilor, pentru perioada anilor 2008-2009, OCT nu au dispus de rapoarte, semnate de persoanele responsabile ale OCT şi Î.S. „Cadastru”, care ar confirma volumul şi valoarea lucrărilor executate la prestarea serviciilor din contul alocaţiilor bugetare, acestea păstrîndu-se la aparatul central al Î.S. „Cadastru”. Totodată, OCT nu au dispus nici de documentele justificative, aprobate în modul corespunzător, care ar fi confirmat volumul şi valoarea lucrărilor executate de fiecare angajat în parte şi în total de către oficiu.
11.2. Evidenţa serviciilor acordate de Î.S. „Cadastru” se ţine cu abateri de la prevederile regulamentare, ceea ce determină riscul neautenticităţii rapoartelor întocmite şi prezentate oficial, precum şi riscul neînregistrării conforme a serviciilor prestate şi achitate din contul mijloacelor publice
La Î.S.„Cadastru” nu este asigurată realizarea principiului de necompensare, stabilit regulamentar25, la contul 221 „Creanţe pe termen scurt aferente facturilor comerciale”, poziţia destinată pentru generalizarea plăţilor efectuate de către persoanele fizice, şi la contul 523 „Avansuri pe termen scurt primite”, aceeaşi poziţie. Astfel, la OCT lipseşte evidenţa analitică a decontărilor cu persoanele fizice.
________________________
25 art.6 alin.(1) lit. e) din Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007 (cu modificările ulterioare).
În rezultatul analizei modalităţii de înregistrare a calculării şi achitării valorii serviciilor prestate persoanelor fizice, s-a constatat că valoarea acestora se determină ca diferenţă dintre valoarea totală a serviciilor prestate pe o lună, conform bazei de date Cadastru, şi valoarea serviciilor prestate persoanelor juridice, care au fost înregistrate în evidenţa contabilă în baza facturilor emise. Achitarea pentru serviciile prestate se înregistrează la contul 221, indiferent dacă a fost sau nu prestat serviciul, iar la sfîrşit de lună soldul creditor se transferă la contul 523.
Lipsa evidenţei analitice a contului 221 şi contului 523 privind serviciile prestate persoanelor fizice determină compensarea datoriilor debitoare şi creditoare, ceea ce duce la nemonitorizarea achitării datoriilor debitoare formate de către persoanele fizice şi la neîntreprinderea măsurilor pentru încasarea acestora. Neînregistrarea corectă a datoriilor debitoare şi creditoare condiţionează, în final, denaturarea rapoartelor financiare pe perioada raportată. Spre exemplu, la OCT Chişinău, în rezultatul verificării cererilor şi comenzilor neprimite de către persoanele fizice în perioada anilor 2008 şi 2009, s-a constatat că, din 2629 de cereri şi comenzi, la 543 sînt calculate adăugător spre plată mijloace financiare în sumă, respectiv, de 29,7 mii lei şi 28,6 mii lei, care nu sînt reflectate ca creanţe la contul 221.
De menţionat că evidenţa veniturilor OCT se ţine atît în Sistemul Informaţional Cadastru, cît şi în evidenţa contabilă la contul 611. Deşi Direcţia de păstrare a documentelor a OCT ţine evidenţa executării lucrărilor pe fiecare cerere şi comandă, aceste informaţii nu pot fi totalizate şi nici prezentată lista cererilor şi comenzilor neridicate de către beneficiari, precum şi nu pot fi totalizate creanţele acestora.
OCT nu întreprind măsuri pentru încasarea creanţelor persoanelor fizice, iar conţinutul cererii sau comenzii primite de la persoanele fizice nu întruneşte clauze privind drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile părţilor implicate la executarea şi achitarea serviciilor prestate. De asemenea, nu se efectuează lucru eficient şi pentru încasarea creanţelor persoanelor juridice.
Lipsa unei evidenţe analitice a datoriilor persoanelor fizice nu dă posibilitate de a stabili şi datoriile cu termenul de prescripţie expirat, ca rezultat nefiind posibilă decontarea acestor datorii la venituri, ceea ce duce la majorarea datoriilor. Astfel, la OCT Chişinău, datoria persoanelor fizice la 31.12.2009 constituia suma de 1555,2 mii lei.
În anul 2008, OCT Căuşeni a înregistrat la venituri valoarea lucrărilor de înregistrare primară, executate în anul 2006, în sumă de 39,8 mii lei (actul de executare a lucrărilor – corectarea erorilor din luna mai 2006, în sumă totală de 56,3 mii lei), fără a se asigura că aceste venituri n-au fost înregistrate în contabilitate în anul 2006. Documente justificative pentru verificarea acestui aspect al auditului n-au fost prezentate.
Verificarea selectivă a înregistrărilor primare şi curente ale actelor privind moştenirea bunurilor imobile a relevat că numărul acestora în registrul bunurilor imobile (baza de date) al OCT Căuşeni constituie 2158 de bunuri imobile, în valoare de 86,2 mii lei, iar în informaţiile Î.S. „Cadastru” cu privire la înregistrare (Anexa nr.2.2 la ord. nr.110 din 15.10.2007) – 2199 de bunuri imobile, în valoare de 87,9 mii lei, sau cu 41 de bunuri imobile (1,7 mii lei) mai mult faţă de lucrările real executate.
Auditul a constatat că la unele OCT, în diferite rapoarte, tipurile de lucrări indicate nu corespund cu cele real executate. Astfel, în Rapoartele privind sistematizarea veniturilor, OCT Căuşeni, în anul 2008, a reflectat la venituri din înregistrarea primară masivă suma de 150,4 mii lei, însă în Rapoartele privind executarea lucrărilor şi în listele acestora s-a reflectat efectuarea diferitor corectări, modificări la suma de 67,1 mii lei, restul 83,3 mii lei constituind veniturile din înregistrarea bunurilor imobile. Aceeaşi situaţie a fost atestată şi în anul 2009.
La OCT Căuşeni, nu toate hărţile privind planurile de adrese pe UAT şi descrierile amplasării clădirilor cu adresele poştale, necesare pentru crearea sistemului automatizat „Registrul de stat al UAT şi al străzilor”, sînt vizate şi sigilate de către AAPL.
Recomandări:
Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru:
- să asigure exercitarea monitoringului funciar la nivel naţional şi întocmirea bilanţurilor funciare de către autorităţile administraţiei publice locale, în baza documentelor justificative, înaintînd propunerile necesare în modul stabilit;
- să stabilească unele modalităţi eficiente de conlucrare între AAPL şi Î.S. „Cadastru”;
- să elaboreze şi să înainteze Guvernului, spre aprobare, propuneri privind executarea lucrărilor de delimitare a terenurilor proprietate publică concomitent cu efectuarea lucrărilor de înregistrare primară masivă a bunurilor imobile, cu asigurarea unei modalităţi de înregistrare a drepturilor asupra tuturor tipurilor de bunuri imobile, indiferent de proprietarul lor;
- să determine acordarea suportului necesar de către instituţiile şi întreprinderile din subordine întru delimitarea terenurilor proprietate publică, înregistrarea acestora şi stabilirea domeniului din care acestea fac parte;
- să stabilească indicatori bine determinaţi pentru executarea Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică;
- să asigure justificarea calculelor de mijloace financiare necesare pentru realizarea Programului de creare a cadastrului bunurilor imobile, Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică şi Programului de evaluare a bunurilor imobile;
- să contracteze lucrările de creare a cadastrului bunurilor imobile, de delimitare a terenurilor proprietate publică şi de evaluare a bunurilor imobile, cu indicarea exhaustivă a tipurilor lucrărilor, volumului şi valorii acestora;
- să revadă principiile de evaluare a bunurilor imobile, cu asigurarea stabilirii valorii evaluate în mărimea valorii de piaţă;
- să identifice motivele de comitere a erorilor în cadrul înregistrării primare masive, cu întreprinderea măsurilor necesare pentru recuperarea prejudiciilor cauzate;
- să iniţieze modificarea art.35 alin.(4) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 privind excluderea abordărilor neunivoce de înregistrare a bunurilor imobile, înaintînd propunerile respective în modul stabilit;
- să elaboreze şi să aprobe prevederi referitor la modul univoc de efectuare a înscrierilor în registrul bunurilor imobile;
- să examineze posibilitatea elaborării şi implementării unor sisteme informaţionale compatibile privind ţinerea evidenţei fondului funciar şi privind ţinerea registrului bunurilor imobile;
- în colaborare cu AAPL, să asigure inventarierea modului de implementare a cadastrului bunurilor imobile şi a realizării prevederilor art.11 şi art.12 din Codul funciar în teritoriile administrate, cu stabilirea unor acţiuni concrete pentru înlăturarea deficienţelor existente;
- să examineze legalitatea calculării şi achitării, în perioada auditată, a sporului pentru vechime în muncă managerului Î.S. „Cadastru”;
Î.S. „Cadastru„:
- să revizuiască programul informaţional al registrului bunurilor imobile, pentru a putea prezenta rapoarte privind bunurile imobile înregistrate, modul lor de folosinţă, tipul, suprafaţa, proprietarii acestora etc.‚ necesare pentru asigurarea suportului AAPL la efectuarea monitoringului funciar şi la întocmirea bilanţului funciar;
- să contracteze şi să execute lucrările şi serviciile din contul alocaţiilor bugetare doar în baza unor comenzi exhaustive, indicîndu-se tipul, volumul şi valoarea acestora;
- să stabilească căi de comunicaţie eficiente cu AAPL privind schimbul operativ de informaţii, necesar pentru implementarea cadastrului bunurilor imobile;
- să asigure înregistrarea în registrul bunurilor imobile a tuturor bunurilor imobile existente, cu stabilirea proprietarului sau beneficiarului acestora, inclusiv prin înregistrarea:
• drepturilor de proprietate asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare în conformitate cu prevederile art.6/1 şi art.11 din Codul funciar, cu examinarea posibilităţii de anulare a înregistrării acestora ca proprietate de stat sau municipală, efectuată în cadrul înregistrării primare masive;
• drepturilor de beneficiar funciar asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare în conformitate cu deciziile AAPL ale mun.Chişinău, emise în cadrul înregistrării primare masive;
- să asigure anexarea la dosarul cadastral a deciziilor în baza cărora a fost înregistrat dreptul de proprietate asupra terenurilor, inclusiv ca proprietate de stat şi municipală, precum şi a deciziilor privind efectuarea corectării erorilor din registrul bunurilor imobile;
- să nu admită efectuarea înregistrării în registrul bunurilor imobile a drepturilor asupra bunului imobil secundar (construcţie sau încăpere) în lipsa acordului proprietarului bunului imobil principal (terenului sau construcţiei);
- să asigure justificarea volumului şi a valorii serviciilor prestate din contul alocaţiilor bugetare, incluse în Rapoartele privind volumul serviciilor prestate, cu asigurarea păstrării unei copii la OCT;
- să ajusteze programul informaţional „EvalualCad”, pentru a avea posibilitatea de a stabili lista bunurilor imobile evaluate într-o perioadă respectivă şi de către o persoană anumită;
- să asigure un control intern eficient la stabilirea volumului lucrărilor executate de către angajaţii OCT, necesar pentru calcularea salariilor acestora;
- să asigure încasarea creanţelor înregistrate în evidenţa contabilă;
- să revadă modalitatea de evidenţă a serviciilor prestate şi achitate de către persoanele fizice, pentru a asigura o evidenţă analitică a decontărilor cu acestea;
- să elaboreze şi să aprobe regulamentul privind achiziţiile de mărfuri, lucrări şi servicii în corespundere cu prevederile legislaţiei în vigoare;
Autorităţilor administraţiei publice locale:
- să asigure întocmirea bilanţurilor funciare în baza documentelor justificative;
- să acorde organelor cadastrale suportul necesar pentru înregistrarea tuturor bunurilor imobile, corectarea datelor din registrul bunurilor imobile şi inventarierea implementării cadastrului bunurilor imobile şi realizării prevederilor art.11 şi art.12 din Codul funciar;
- de comun acord cu organele cadastrale, să stabilească acţiuni concrete pentru înlăturarea deficienţilor constatate la implementarea Programului de stat.
___________________
1 Legea Curţii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările ulterioare).
Auditul s-a efectuat în conformitate cu art. 28 şi art. 30 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în temeiul Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2010, în care a fost inclus la solicitarea Fracţiunii parlamentare „Alianţa Moldova Noastră”.
Misiunea de audit s-a realizat la Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, Î.S. „Cadastru” şi 5 oficii cadastrale teritoriale, avînd drept scop verificarea regularităţii implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009.
Auditul a fost planificat şi s-a realizat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi2. Probele de audit au fost obţinute în urma aplicării procedurilor analitice şi efectuării testelor de fond, fiind folosite diferite tehnici şi metode, cum ar fi examinarea rapoartelor financiare, registrelor contabile, documentelor primare, contractelor de achiziţii; analiza comparativă a datelor şi informaţiei financiare; observaţiile directe etc.
_____________________
2 Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.
Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi
a constatat:
Raportul auditului implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile (în continuare – Programul de stat) în anii 2008-2009 denotă faptul că autorităţile abilitate, prin Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12.10.1998 „Despre unele măsuri privind crearea cadastrului bunurilor imobile”, cu dirijarea realizării Programului de stat nu şi-au îndeplinit sarcinile la nivelul corespunzător şi în termenele stabilite, ceea ce a determinat admiterea unor iregularităţi şi neconformităţi, care se exprimă prin:- lipsa indicatorilor cantitativi şi calitativi de implementare, susţinuţi de date exacte şi documente relevante, ce a condiţionat lipsa bazei justificative la solicitarea mijloacelor financiare publice necesare pentru implementarea Programului de stat, precum şi la stabilirea termenelor de implementare a acestuia;
- nerealizarea acţiunilor privind delimitarea terenurilor proprietate publică în cadrul Programului de stat;
- efectuarea necalitativă a lucrărilor de înregistrare primară masivă a drepturilor asupra bunurilor imobile şi nefinalizarea acestor lucrări în termenele stabilite în Programul de stat;
- modul aplicat de executare a lucrărilor de înregistrare a bunurilor imobile determină efectuarea înregistrărilor eronate şi înscrierilor neveridice în registrul bunurilor imobile;
- lucrările executate de către Î.S. „Cadastru” la înregistrarea primară masivă nu sînt bazate pe documente justificative credibile;
- lipsa unui mecanism bine definit de prevenire a erorilor la înregistrarea primară masivă;
- rapoartele privind bunurile imobile evaluate (generate de programele informatice) nu sînt întocmite reieşind din tipurile de bunuri imobile;
- metoda existentă de evaluare a bunurilor imobile nu ajustează valoarea evaluată a bunurilor imobile la preţurile de piaţă;
- contractele încheiate privind executarea lucrărilor finanţate din bugetul de stat la realizarea Programului de stat nu stabilesc tipul lucrărilor, volumul şi valoarea acestora (conform tarifelor existente pe fiecare tip de lucrări), ceea ce determină riscul suportării cheltuielilor suplimentare din bugetul de stat;
- neconlucrarea între organele cadastrale şi autorităţile administraţiei publice locale în cadrul acţiunilor de delimitare a terenurilor proprietate publică şi de înregistrare primară masivă.
► Un factor care a cauzat nerealizarea deplină a Programului de stat se exprimă prin lipsa de coerenţă şi consecutivitate a normelor juridice ce reglementează modul de înregistrare a bunului imobil accesoriu, în funcţie de existenţa înregistrării dreptului asupra bunului imobil principal, ceea ce duce la apariţia unor litigii între proprietarii acestor bunuri, cu implicarea autorităţilor publice de competenţă, situaţie ce afectează direct asigurarea integrităţii proprietăţii publice.
► Activităţile economice ale Î.S. „Cadastru” s-au realizat cu abateri de la normele legale, şi anume:
- Î.S. „Cadastru”, creată în scopul gestionării cadastrului bunurilor imobile pe teritoriul Republicii Moldova, în perioada auditată a admis neregularităţi la efectuarea achiziţiilor publice;
- lucrările de reparaţie capitală a imobilelor în anii 2008-2009 s-au efectuat în lipsa planificării corespunzătoare, ceea ce a determinat majorarea valorii lucrărilor executate şi executarea necalitativă a lor;
- stabilirea neregulamentară a adaosurilor la salarizarea conducerii Î.S. „Cadastru”, ceea ce a generat suportarea cheltuielilor suplimentare;
- ţinerea neconformă a evidenţei contabile.
Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi
hotărăşte:
1. Se aprobă Raportul auditului implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009, anexat la prezenta hotărîre.2. Hotărîrea şi Raportul de audit se remit, pentru informare:
2.1. Parlamentului Republicii Moldova;
2.2. Guvernului Republicii Moldova şi se propune să audieze în şedinţă raportul Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru privind situaţia şi cauzele reale care au generat tergiversarea implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică şi Programului de evaluare a bunurilor imobile, cu adoptarea în termene optime a unor hotărîri privind problemele vizate, bazate pe date justificative şi termene reale (obiective) de realizare;
2.3. Ministerului Finanţelor şi se cere să analizeze dacă evaluarea bunurilor imobile, efectuată la implementarea noului sistem de impozitare a bunurilor imobile, corespunde cu valoarea de piaţă a acestora, cu prezentarea propunerilor de rigoare;
2.4. Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru, Î.S. „Cadastru” şi se cere să întreprindă măsuri privind implementarea recomandărilor auditului, indicate în Raportul de audit, cu determinarea acţiunilor concrete în vederea lichidării neregularităţilor constatate şi stabilirea termenelor şi a responsabililor;
2.5. Autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul II şi se cere să aducă la cunoştinţă autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul I recomandările indicate în Raportul de audit, cu monitorizarea îndeplinirii acestora.
3. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpct.2.2. – subpct.2.5. din prezenta hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.
4. Prezenta hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.
PREŞEDINTELE CURŢII DE CONTURI Ala POPESCU
Nr. 8. Chişinău, 9 februarie 2011.
Aprobat:
prin Hotărîrea Curţii de Conturi
nr. 8 din 9 februarie 2011
prin Hotărîrea Curţii de Conturi
nr. 8 din 9 februarie 2011
RAPORTUL
auditului implementării Programului de stat de creare
a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009
I. Introducere
Auditul implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009, inclus în Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2010 la solicitarea Fracţiunii parlamentare „Alianţa Moldova Noastră”, a fost efectuat în conformitate cu art.28 şi art.30 alin.(4) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.20081, la Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, Întreprinderea de stat „Cadastru” şi 5 oficii cadastrale teritoriale (în continuare – OCT).auditului implementării Programului de stat de creare
a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009
I. Introducere
_____________________
1 Legea Curţii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008(cu modificările ulterioare).
Scopul auditului a constat în verificarea regularităţii implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile (în continuare – Programul de stat) în anii 2008-2009 de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru şi Întreprinderea de stat „Cadastru”.
Responsabilitatea Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru (în continuare – Agenţia) constă în realizarea politicii statului în domeniile cadastrului şi evaluării bunurilor imobile; administrarea fondului funciar şi reglementarea relaţiilor funciare; realizarea programelor anuale ce ţin de domeniul său de activitate; stabilirea indicatorilor economici pentru întreprinderile de stat fondate şi monitorizarea activităţii întreprinderilor din subordine în domeniul cadastrului şi evaluării bunurilor imobile.
Responsabilitatea Întreprinderii de stat „Cadastru” (în continuare – Î.S. „Cadastru”) constă în crearea şi gestionarea cadastrului bunurilor imobile pe teritoriul Republicii Moldova.
Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor din Raportul de audit privind implementarea Programului de stat de către Agenţie şi Î.S. „Cadastru” în anii 2008-2009. Auditorii nu sînt responsabili de prevenirea faptelor ce presupun fraudă şi eroare.
Metodologia de efectuare a auditului s-a bazat pe colectarea probelor suficiente şi relevante de audit la Agenţie, Î.S. „Cadastru” şi la unele filiale ale acesteia, prin metoda observării, intervievării, studierii şi analizei documentelor prezentate de persoanele responsabile. Auditul a fost planificat şi s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi2.
_______________________
2 Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 „Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.
II. Prezentare generală
Programul de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile a fost aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12.10.19983, avînd drept scop crearea unui sistem de înregistrare a bunurilor imobile, care reprezintă un sistem unic multifuncţional de înregistrare de stat a bunurilor imobile (terenurile şi obiectele aferente) şi a drepturilor asupra lor, ce ar corespunde bunelor practici în domeniu ale ţărilor europene şi cerinţelor actuale, precum şi de estimare a valorii acestora._________________________
3 Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12.10.1998 “Despre unele măsuri privind crearea cadastrului bunurilor imobile” (cu modificările ulterioare; în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12.10.1998).
Întru asigurarea realizării Programului de stat, au fost stabilite măsurile de bază şi etapele de implementare a acestora.
• În prima etapă (anii 1998-2006) urma să fie creat cadrul legislativ, să se întreprindă măsurile necesare pentru finalizarea procesului de împroprietărire, asigurarea informaţională a populaţiei şi instruirea cadrelor, să fie înfiinţate oficiile cadastrale teritoriale, să se efectueze înregistrarea primară masivă în localităţile urbane, cu extinderea treptată în localităţile rurale, să fie implementat proiectul-pilot al cadastrului fiscal în zonele-test, să se estimeze bunurile imobile în localităţile urbane, precum şi să se înregistreze circa 4,0 milioane bunuri imobile.
• În etapa a doua (anii 2007-2010) trebuia să fie perfecţionat sistemul naţional unificat de înregistrare a bunurilor imobile, să se finalizeze procesul de privatizare a terenurilor şi înregistrarea primară masivă pentru facilitarea dezvoltării unei pieţe imobiliare reale, să fie implementat noul sistem de evaluare în masă a bunurilor imobile în scopuri fiscale, precum şi să se asigure durabilitatea financiară şi instituţională a sistemului naţional cadastral.
Pentru prima etapă de implementare a Programului de stat, Guvernul, prin Hotărîrea nr.803 din 10.07.20064, a luat act de informaţia Agenţiei referitor la mersul realizării acestuia, concomitent fiind relevată şi existenţa unor probleme care au influenţat asupra realizării obiectivelor Programului de stat.
_________________________________
4 Hotărîrea Guvernului nr. 803 din 10.07.2006 “Cu privire la mersul realizării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12 octombrie 1998” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 803 din 10.07.2006).
Agenţiei i s-a prescris întreprinderea de acţiuni eficiente în vederea optimizării sistemului de înregistrare a bunurilor imobile.
Autorităţile implicate în realizarea Programului de stat sînt:
- Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, care urma să întreprindă măsurile necesare pentru realizarea Programului de stat, cu informarea trimestrială a Guvernului;
- Î.S. ”Cadastru”, cu filialele sale (39 OCT), care urmau să creeze şi să gestioneze cadastrul bunurilor imobile;
- autorităţile administraţiei publice locale (în continuare – AAPL), care urmau să finalizeze lucrările de inventariere a bunurilor imobile şi să le prezinte Agenţiei, pentru finalizarea lucrărilor prevăzute în Programul de stat.
În perioada supusă auditului, Agenţia a activat conform Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.901 din 25.08.20055, fiind fondatorul următoarelor entităţi: Î.S. „Cadastru”; Î.S. „Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului”; Î.S. „Institutul de Geodezie, Prospecţiuni Tehnice şi Cadastru „INGEOCAD”” şi Asociaţia Republicană de Stat pentru Protecţia Solurilor.
__________________________________
5 Hotărîrea Guvernului nr.901 din 25.08.2005 „Cu privire la aprobarea Regulamentului Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 901 din 25.08.2005). Abrogată la 18.05.2010, prin Horărîrea Guvernului nr. 383 din 12.05.2010.
Î.S. „Cadastru” a fost creată în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12.10.1998, cu modificările operate prin Hotărîrea Guvernului nr.819 din 03.08.20056, în urma reorganizării prin fuzionare (comasare) a 12 oficii cadastrale teritoriale cu Oficiul informaţional central „Cadastru”.
___________________________________
6 Hotărîrea Guvernului nr. 819 din 03.08.2005 “Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12 octombrie 1998”.
Situaţia privind implementarea acestui Program de stat a fost în atenţia Curţii de Conturi începînd cu anii 2001-2002, pînă în prezent fiind adoptate 3 hotărîri. Astfel, în Hotărîrea Curţii de Conturi nr.22 din 27.03.2002 privind rezultatele controlului asupra unor aspecte ale activităţii Agenţiei Naţionale Cadastru, Resurse Funciare şi Geodezie şi a unor întreprinderi subordonate în cadrul Primului Proiect de Cadastru, finanţat din contul creditului extern, s-au constatat aşa nereguli, cum ar fi: neasigurarea realizării integrale a tuturor măsurilor de înregistrare primară masivă, preconizată pentru prima etapă; executarea formală a lucrărilor cadastrale de către firmele contractate, care încasau banii transferaţi la cont, în cea mai mare parte, în numerar; nedelimitarea terenurilor proprietate publică; abateri de la prevederile regulamentare la înregistrarea bunurilor imobile şi la delimitarea terenurilor în mun. Chişinău etc.
În februarie 2004 a fost aprobată Hotărîrea Curţii de Conturi nr.9 din 12.02.2004 privind rezultatele controlului asupra realizării politicii statului în domeniul administrării fondului funciar şi reglementării relaţiilor funciare în municipiul Chişinău în anul 2002 şi I semestru al anului 2003, în care, de asemenea, au fost reflectate nereguli ce ţin de înregistrarea condiţionată a dreptului de proprietate asupra terenurilor, neefectuarea în măsură deplină a monitoringului fondului funciar al mun. Chişinău, a supravegherii şi prognozei stării fondului funciar, precum şi a evidenţei stricte a acestuia, de lipsa planurilor de sistematizare în scopul determinării direcţiilor principale ale folosirii terenurilor din intravilan pentru construcţia caselor şi a altor obiecte etc.
În anul 2008, prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 12.03.2008 privind raportul asupra executării reglementării de stat a regimului proprietăţii funciare, ţinerii Cadastrului funciar de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru şi unele întreprinderi din subordine în perioada anilor 2006-2007 (9 luni) (în continuare – Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 12.03.2008), s-au constatat următoarele: datele din Cadastrul funciar republican privind unele categorii de terenuri, la 01.01.2007, nu corespundeau datelor din Cadastrele funciare ale unităţilor administrativ-teritoriale; unele schimbări efectuate în categoriile de terenuri nu erau argumentate; terenurile agricole cu construcţiile amplasate pe acestea nu erau evaluate regulamentar; preţurile normative n-au fost echilibrate cu cele de piaţă; unele titluri de autentificare a dreptului deţinătorului de teren eliberate (finanţate în cadrul proiectului) nu erau veridice etc.
În perioada anilor 2008 şi 2009, Agenţia a beneficiat de alocaţii bugetare în sumă de 88860,2 mii lei şi, respectiv, 49840,0 mii lei, o parte din care au fost destinate pentru componentele Programului de stat: Dezvoltarea relaţiilor funciare şi a cadastrului (13414,0 mii lei – în anul 2008; 9560,4 mii lei – în anul 2009); Sistemul de evaluare şi reevaluare a bunurilor imobiliare (11400,0 mii lei – în anul 2008 şi 6803,0 mii lei – în anul 2009).
Pentru perioada supusă auditului, reieşind din obiectivele Programului de stat, masurile de realizare a acestuia au fost:
- înregistrarea primară masivă a bunurilor imobile;
- elaborarea mecanismului de estimare a bunurilor imobile;
- crearea sistemului informaţional cadastral.
Ţinînd cont de semnificaţia acestor măsuri în cadrul Programului de stat şi a obiectivelor stabilite, auditul s-a axat pe verificarea realizării primelor două măsuri, precum şi a aspectelor expuse în solicitarea Fracţiunii parlamentare „Alianţa Moldova Noastră”.
III. Constatări, concluzii şi recomandări
1. Indicatorii pentru implementarea Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile (înregistrarea primară masivă a bunurilor imobile) în anii 2008-2009 nu au fost susţinuţi prin date şi informaţii justificative credibileÎn conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12.10.1998, înregistrarea primară masivă a bunurilor imobile pe întreg teritoriul ţării urma a fi încheiată în anul 2010, fiind stabiliţi indicatorii cantitativi privind numărul de bunuri imobile (cu destinaţie locativă, industrială, comercială, agricolă ş.a.), care trebuiau înregistraţi.
1.1. Ţinînd cont de problemele raportate Guvernului de către Agenţie la capitolul înregistrării primare masive, Guvernul, prin Hotărîrea nr.120 din 07.02.20077, a aprobat Planul de acţiuni şi volumul mijloacelor financiare necesare pentru realizarea Programului de stat pe anii 2008-2011. Astfel, urmau a fi executate lucrări cadastrale şi înregistrări primare masive în perioada anilor 2008-2010 la 610,0 mii de bunuri imobile (300,0 mii case individuale de locuit în localităţile rurale, 300,0 mii grădini din extravilan şi 10,0 mii de alte bunuri), inclusiv în anii 2008-2009 – la 450,0 mii de bunuri imobile. Valoarea lucrărilor preconizate spre executare (finanţate din buget) în anii 2008-2011 trebuia să constituie 103,5 mil.lei, inclusiv în anii 2008-2009 – 66,6 mil.lei.
__________________________________
7 Hotărîrea Guvernului nr. 120 din 07.02.2007 “Cu privire la unele măsuri în vederea finalizării lucrărilor prevăzute în Programul de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1030 din 12 octombrie 1998” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr. 120 din 07.02.2007).
Concomitent, Guvernul a aprobat şi Hotărîrea nr.610 din 01.06.20078, prin care s-a recomandat AAPL, în termen de pînă la 30.11.2007, să verifice datele din documentaţia cadastrală, inclusiv suprafaţa legală atribuită în proprietate, cu întocmirea schemei de amplasare a loturilor de pe lîngă casă, din extravilan şi cu actualizarea listei proprietarilor acestora. Controlul asupra executării acestei hotărîri a fost pus în sarcina Agenţiei.
__________________________________
8 Hotărîrea Guvernului nr. 610 din 01.06.2007 “Cu privire la realizarea Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1030 din 12 octombrie 1998”.
Potrivit informaţiei prezentate auditului de către Agenţie, la baza proiectelor de hotărîri ale Guvernului nu au stat date veridice (exacte), prezentate de AAPL, despre numărul real al imobilelor ce urmau a fi înregistrate, iar volumul mijloacelor alocate a fost stabilit în baza calculelor aproximative, în lipsa elaborării unor indicatori întemeiaţi.
Totodată, OCT auditate nu au prezentat auditului indicatorii cantitativi pentru raza lor de activitate, reieşind din indicatorii stabiliţi în Hotărîrile Guvernului nr.120 din 07.02.2007 şi nr.803 din 10.07.2006, repartizaţi pe ani şi tipuri de imobile, deoarece astfel de indicatori nu au fost stabiliţi nici de Agenţie, nici de Î.S.”Cadastru”.
1.2. Nu s-au prezentat auditului probe că în perioada auditată Agenţia a informat trimestrial Guvernul despre mersul realizării Programului de stat. pe parcursul auditului, Agenţia a înaintat Guvernului proiectul pentru operarea modificărilor şi completărilor în actele normative ce reglementează realizarea Programului de stat, în vederea extinderii termenului de finalizare a creării cadastrului bunurilor imobile pînă în anul 2020, cauza invocată fiind neidentificarea şi neatragerea surselor financiare suplimentare (granturi, donaţii etc.).
Auditul a constatat că nota de susţinere a modificărilor nu este argumentată prin calcule bine determinate şi precise, reieşind din tipul şi numărul bunurilor imobile, repartizate pe unităţile administrativ-teritoriale (în continuare – UAT) ale republicii, care ar fi fost bazate pe analiza informaţiilor prezentate de AAPL, după cum a prescris Guvernul în Hotărîrea nr.803 din 10.07.2006, dar s-au bazat pe informaţii aproximative, veridicitatea cărora nu este credibilă. În aspectul expus, se relevă faptul că numărul total al localităţilor, bunurilor imobile, titlurilor de autentificare etc., indicate în informaţiile Agenţiei, este diferit şi deviază de la caz la caz.
De asemenea, auditul denotă că propunerile înaintate de Agenţie privind solicitarea mijloacelor financiare din bugetul de stat pentru finanţarea cheltuielilor ce ţin de realizarea Programului de stat nu sînt bazate pe indicatori cantitativi şi calitativi exhaustivi ce ar conţine volumele concrete ale lucrărilor preconizate spre executare, repartizate pe UAT, şi necesarul exact de mijloace financiare pentru executarea acestora.
Concluzii:
- Neinformarea Guvernului, în termenele stabilite, despre mersul implementării Programului de stat, incertitudinea datelor privind numărul bunurilor imobile identificate pentru înregistrarea primară masivă determină riscul nerealizării obiectivelor de bază ale Programului de stat;
- Calculele necesarului de mijloace financiare publice nu sînt bazate pe date exhaustive, ceea ce determină riscul alocării mijloacelor publice în lipsa destinaţiei concrete şi nu permite monitorizarea utilizării acestora conform scopurilor stabilite.
2. Înscrierile din cadastrul bunurilor imobile despre terenuri denotă unele neregularităţi şi probleme
Conform cadrului legal, terenul şi caracteristicile lui sînt reflectate în cadastrul bunurilor imobile. Regimul juridic al terenurilor, atribuirea lor, parametrii cantitativi şi calitativi şi valoarea lor economică necesită a fi înregistrate regulamentar în Cadastrul funciar, care reprezintă un sistem de informaţii şi documente corespunzătoare.
La 01.01.2010, Cadastrul funciar, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.293 din 19.04.20109, constituia 3384,6 mii ha. După tipul de proprietate, terenurile sînt divizate în terenuri proprietate publică a statului, terenuri proprietate publică a UAT şi terenuri aflate în proprietate privată. Astfel, conform Cadastrului funciar, suprafaţa terenurilor proprietate publică a statului constituie 782,5 mii ha (23,12%), suprafaţa terenurilor proprietate publică a UAT – 722,7 mii ha (21,35%) şi suprafaţa terenurilor aflate în proprietate privată – 1 879,4 mii ha (55,5%).
_____________________________________
9 Hotărîrea Guvernului nr. 293 din 19.04.2010 „Cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2010”.
Tabelul nr.1
Sursă: acte normative10.
__________________
10 Hotărîrea Guvernului nr.293 din 19.04.2010 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2010; Hotărîrea Guvernului nr.264 din 03.04.2009 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2009; Hotărîrea Guvernului nr.615 din 19.05.2008 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2008; Hotărîrea Guvernului nr.596 din 29.05.2007 cu privire la aprobarea Cadastrului funciar conform situaţiei de la 1 ianuarie 2007.
Conform datelor din tabel, în perioada anilor 2008-2009, s-a înregistrat modificarea destinaţiei unor suprafeţe semnificative de terenuri. În special, s-a majorat suprafaţa terenurilor agricole (cu 28,7 mii ha) şi a Fondului silvic (cu 5,9 mii ha), totodată micşorîndu-se suprafaţa Fondului de rezervă (cu 32,2 mii ha) şi suprafeţele satelor, oraşelor, municipiilor (cu 4,1 mii ha).
2.1. Agenţia a întocmit Cadastrul funciar fără a verifica corectitudinea întocmirii de către AAPL a bilanţurilor funciare ale UAT. Modificările survenite în bilanţurile funciare prezentate Agenţiei de către AAPL, în comparaţie cu datele din anii precedenţi, nu erau susţinute prin documente justificative. De exemplu, în cadrul auditului s-a identificat necorespunderea datelor prezentate de Primăria mun. Chişinău privind suprafaţa terenurilor cu datele prezentate de către Agenţie, situaţia dată fiind reflectată în Tabelul nr.2.
Tabelul nr. 2
Sursă: Informaţia Î.S. „Cadastru”, prezentată de Agenţie, şi bilanţurile funciare pe mun. Chişinău.
Analiza datelor din Tabelul nr.2 relevă devierea semnificativă a suprafeţei terenurilor înregistrate la Agenţie, comparativ cu datele din bilanţul funciar al mun. Chişinău, care este mai mare cu 6,9 mii ha. |
Tipurile de teren
|
Datele bilanţurilor funciare la 01.01.2010
ale municipiului Chișinău
|
Datele Agenţiei
(Î.S. „Cadastru”)
la 01.01.2010
|
Divergenţe
|
||
|
Numărul deţinătorilor funciari
|
Suprafaţa totală (ha)
|
Numărul de terenuri
|
Suprafaţa totală (ha)
|
Suprafaţa totală (ha)
|
|
|
Terenuri cu destinație agricolă
|
52614
|
25377,9
|
94544
|
25366,0
|
11,9
|
|
Terenurile satelor, orașelor, municipiilor
|
81620
|
14524,1
|
75335
|
14795,0
|
-270,9
|
|
Terenurile destinate industriei, transportului, telecomunicațiilor si cu alte destinații speciale |
1033
|
4088,5
|
5765
|
4004,0
|
84,5
|
|
Terenurile destinate protecției naturii, ocrotirii sănătății, activității recreative, terenurile de valoare istorico-culturală, terenurile zonelor suburbane si ale zonelor verzi |
46
|
1058,8
|
36
|
780,0
|
278,8
|
|
Terenurile fondului silvic
|
21
|
4030,3
|
491
|
3994,0
|
36,3
|
|
Terenurile fondului apelor
|
12
|
1320,6
|
220
|
1321,0
|
-0,4
|
|
Terenurile fondului de rezervă
|
121
|
6763,9
|
|
|
6763,9
|
|
TOTAL, TERENURI
|
135467
|
57164,1
|
176391
|
50260,0
|
6904,1
|
Conform explicaţiilor prezentate de Agenţie, în bilanţurile funciare evidenţa terenurilor se ţine conform destinaţiei acestora, iar în registrul bunurilor imobile – conform modului de folosinţă, Agenţia nedispunînd de funcţii de control asupra AAPL, în vederea ţinerii Cadastrului funciar. Necorespunderea datelor deţinute de UAT şi Agenţie este o consecinţă a faptului că ultima nu dispune de pîrghii privind exercitarea atribuţiilor de coordonare, sistematizare şi dirijare metodologică la toate nivelurile (sat, comună, oraş, raion, municipiu, ţară) a lucrărilor de întocmire a cadastrului funciar la nivel naţional, stabilite în pct.7 din Regulamentul Agenţiei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.901 din 25.08.2005.
Auditul a constatat că situaţia dată determină incompatibilitatea datelor, dublarea evidenţei lor şi nu permite stabilirea datelor reale, prin ce Agenţia nu-şi exercită atribuţiile privind ţinerea Cadastrului funciar şi asigurarea monitoringului funciar la nivel naţional.
2.2. În anul 2009, conform informaţiilor prezentate, OCT Chişinău a solicitat de la AAPL din componenţa mun.Chişinău (Coloniţa, Budeşti, Cruzeşti, Tohatin, Vadul lui Vodă) date privind precizarea înregistrărilor despre titularii de drepturi asupra bunurilor imobile şi corectarea erorilor comise în cadrul înregistrării primare masive, însă pînă în prezent aceste date nu au fost prezentate.
Reieşind din informaţiile prezentate de către Direcţia Generală Arhitectură, Urbanism şi Relaţii Funciare a Consiliului municipal Chişinău (în continuare - DGAURF), în municipiul Chişinău administrarea Fondului funciar, reglementarea relaţiilor funciare, controlul asupra folosirii şi protecţiei terenurilor se efectuează nu în corespundere cu prevederile legislaţiei în vigoare. Astfel, la Primăria mun. Chişinău lipsesc schemele de reglementare a regimului proprietăţii funciare, prognozele şi programele de ameliorare şi protecţie a solului, hotarele cu regimurile speciale de ocrotire a naturii, de recreaţie şi de rezervaţie, prin ce nu s-au executat prevederile art.69 din Codul funciar11, aceasta motivîndu-se prin faptul că prevederile date sînt o reminiscenţă a gestionării planificate a resurselor funciare.
_________________________________
11 Codul funciar, aprobat prin Legea nr. 828-XII din 25.12.1991 (cu modificările ulterioare; în continuare – Codul funciar).
Ţinerea evidenţei terenurilor cu abateri de la prevederile legale este şi consecinţa nefinalizării lucrărilor de înregistrare primară masivă si de delimitare a terenurilor proprietate publică.
Zonele/ariile de activitate ale unor OCT nu sînt corelate cu divizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, ceea ce nu permite conlucrarea eficientă a OCT cu AAPL de diferite niveluri. Astfel, auditul a constatat că în mun. Chişinău şi raionul Căuşeni activează cîte 2 OCT, iar unele localităţi din componenţa unor UAT sînt deservite de OCT din alte UAT (s.Condriţa din componenţa mun.Chişinău este deservit de OCT Ialoveni, iar s.Văduleni din componenţa com.Budeşti este deservit de OCT Criuleni, pe cînd s.Budeşti – de OCT Chişinău etc.).
Concluzii:
- Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, în calitate de instituţie specializată a Guvernului, nu deţine informaţii veridice şi complete privind tipurile de terenuri existente, suprafaţa acestora şi deţinătorii lor, precum şi nu asigură monitoringul funciar la nivel naţional, nu dispune de mecanisme de conlucrare cu AAPL, ceea ce determină riscul neimplementării integrale şi relevante a Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile, precum şi al folosirii iraţionale a resurselor funciare ale statului.
3. Programul de delimitare a terenurilor proprietate publică, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.200712, n-a fost implementat, ceea ce condiţionează tergiversarea înregistrării primare masive a bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor, aceasta fiind un impediment în executarea integrală a Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile
________________________
12 Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.2007 „Despre aprobarea Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică” (în continuare - Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.2007).
3.1. În vederea realizării Programului de stat, Guvernul, printr-un şir de reglementări, a prescris Agenţiei să intensifice acţiunile privind înregistrarea tuturor bunurilor imobile, inclusiv a terenurilor şi drepturilor asupra lor, care urmau a fi realizate prin măsurile de delimitare a terenurilor proprietate publică şi de determinare a competenţelor la stabilirea drepturilor asupra acestora.
În acest context, prin Hotărîrea Guvernului nr.1528 din 29.12.2007, s-a aprobat Programul de delimitare a terenurilor proprietate publică (în continuare – Programul de delimitare), Agenţia fiind abilitată cu sarcina de elaborare, în primul trimestru al anului 2008, a devizului de cheltuieli pentru executarea lucrărilor cadastrale privind identificarea şi formarea terenurilor proprietate publică a statului şi terenurilor proprietate publică a UAT, care urma a fi prezentat autorităţilor publice centrale şi locale pentru încheierea în anii 2008-2009 a contractelor de efectuare a lucrărilor de delimitare a terenurilor cu Î.S. „Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului”.
De asemenea, Guvernul a stabilit etapele de realizare a procesului de delimitare: prezentarea listelor terenurilor proprietate publică a statului (anul 2008); perfectarea hărţilor cadastrale de bază a UAT (anul 2008); efectuarea lucrărilor cadastrale de identificare şi reprezentare pe planuri a hotarelor terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT (anul 2008); elaborarea proiectului de formare a terenurilor proprietate publică pentru fiecare UAT (anii 2008-2009); elaborarea planurilor cadastrale ale terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT (anii 2008-2009) şi înregistrarea în Registrul bunurilor imobile a terenurilor proprietate publică a statului şi terenurilor proprietate publică a UAT (anii 2008-2009).
Responsabil de realizarea Programului de delimitare a fost indicată Agenţia, care, în comun cu ministerele, alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi AAPL, urmau să asigure efectuarea lucrărilor respective în anii 2008 – 2009.
Conform informaţiei prezentate auditului, Agenţia consideră necesară finanţarea lucrărilor cu mijloace financiare în sumă de 125,4 mil.lei, inclusiv: pentru determinarea terenurilor proprietate publică a statului – 85,0 mil.lei (circa 50,0 mii de bunuri imobile, cu suprafaţa totală de 446,24 mii ha) şi pentru determinarea terenurilor proprietate publică a UAT – 40,4 mil.lei (146,0 mii de bunuri imobile proprietate publică a UAT, cu suprafaţa de 725,42 mii ha).
Auditul a constatat că Agenţia nu dispune de calcule bazate pe informaţii justificative privind denumirea localităţii (UAT ale republicii), suprafaţa şi tipul terenului proprietate publică a statului sau proprietate a UAT, termenul executării acestor lucrări etc., ceea ce determină riscul neautenticităţii mijloacelor solicitate.
3.2. Agenţia, neexecutînd integral Programul de delimitare, prin ordinele sale, a iniţiat la acest compartiment proiectul-pilot în UAT: or.Vadul lui Vodă; or.Orhei; com.Baimaclia, r-nul Căuşeni; com.Cocieri, r-nul Dubăsari şi s.Bulboaca, r-nul Anenii Noi, conform devizului de cheltuieli în sumă de 746,2 mii lei, fiind finanţate şi executate lucrări de 620,0 mii lei. Totodată, în cadrul acestui proiect, primăria com.Cocieri din r-nul Dubăsari a refuzat prelungirea lucrărilor, iar la primăria or. Orhei au fost depistate multiple suprapuneri şi erori privind stabilirea hotarelor.
Agenţia a motivat nedefinalizarea proiectului-pilot prin lipsa unei metodologii bine definite, care ar permite îndeplinirea lucrărilor respective în volum preconizat şi în termene restrînse, menţionînd ulterior că pe parcursul auditului (10.12.2010) a fost elaborată şi aprobată o instrucţiune provizorie.
3.3. Din motiv că 4 autorităţi publice centrale n-au prezentat Agenţiei listele terenurilor proprietate publică a statului, Guvernul a fost lipsit de posibilitatea de a sistematiza şi a aproba aceste liste, cu stabilirea, coordonarea şi aprobarea hotarelor terenurilor proprietate publică a statului şi terenurilor proprietate publică a UAT, după cum prevede art.7 din Legea nr.91-XVI din 05.04.200713. În aceste condiţii, Agenţia n-a prezentat auditului justificări privind temeiul eliberării titlurilor de autentificare a drepturilor deţinătorilor de terenuri în perioada anilor 2008-2009.
_______________________
13 Legea nr.91-XVI din 05.04.2007 „Privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor”.
Agenţia n-a iniţiat reconfirmarea/reactualizarea delimitării terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT, aprobată prin mai multe Hotărîri ale Guvernului (ulterior abrogate), ceea ce determină riscul dublării unor lucrări la acest capitol, precum şi al solicitării repetate a mijloacelor publice în aceste scopuri.
OCT auditate nu au prezentat auditului careva informaţii privind efectuarea delimitării terenurilor proprietate publică în perioada anilor 2008–2009, acestea efectuînd doar înregistrarea la cerere a drepturilor de proprietate. De exemplu, primăria mun.Bălţi, la situaţia din 01.12.2010, din proprie iniţiativă, a stabilit hotarele şi a înregistrat 29 de terenuri proprietate publică a UAT din domeniul public, cu suprafaţa de 15,3 ha.
Auditul a stabilit că pînă în prezent nu există o delimitare exhaustivă a terenurilor proprietate publică a statului şi a terenurilor proprietate publică a municipiului Chişinău, AAPL ale mun.Chişinău stabilindu-şi finalizarea acestor lucrări în anul 2011, prin Concepţia gestiunii resurselor funciare din oraşul Chişinău, aprobată de Consiliul municipal Chişinău în decembrie 2010.
Concluzii:
- Agenţia nu dispune de indicatori bine determinaţi pentru executarea Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică;
- Lipsa delimitării terenurilor proprietate publică a statului şi a UAT, precum şi nespecificarea domeniului din care acestea fac parte (public sau privat), neconlucrarea în acest aspect între autorităţile administraţiei publice de diferite niveluri determină riscul ca pentru unele terenuri să fie adoptate de către autorităţi decizii privind drepturile de proprietate asupra acestora în lipsa competenţelor corespunzătoare, precum şi riscul de transmitere în proprietate privată a terenurilor din domeniul public.
4. Verificarea executării lucrărilor de înregistrare a bunurilor imobile a constatat abateri de la normele legale şi situaţii de incertitudine
4.1. În rezultatul auditului au fost determinate riscuri, inclusiv riscuri ce au decurs din modul de implementare a I etape (anii 1998-2006) de realizare a Programului de stat, care condiţionează şi vor condiţiona pe viitor posibile cheltuieli suplimentare din bugetul de stat pentru înregistrarea primară masivă a bunurilor. Astfel, în această perioadă (anii 1998-2006), în conformitate cu prevederile Programului de stat, în cadrul înregistrării primare masive a bunurilor imobile, urma a fi finalizat procesul de împroprietărire a cetăţenilor cu pămînt conform prevederilor art.11 şi art.12 din Codul funciar, precum şi procesul de înregistrare a drepturilor asupra apartamentelor şi caselor de locuit din localităţile urbane. Pînă la sfîrşitul anului 2010 trebuia finalizat procesul de înregistrare a drepturilor asupra apartamentelor şi caselor de locuit din localităţile rurale, precum şi asupra altor bunuri imobile, inclusiv asupra loturilor pomicole şi construcţiilor de pe acestea, grădinilor din extravilan, garajelor şi altor bunuri. Înregistrarea bunurilor imobile cu destinaţie comercială şi industrială s-a efectuat curent, la cerere.
Autorităţile responsabile nu deţin informaţia completă privind numărul total şi suprafaţa bunurilor care au fost pasibile de înregistrare în cadrul înregistrării primare masive, precum şi numărul total şi suprafaţa bunurilor real înregistrate.
N-au fost prezentate auditului situaţiile din 01.01.2008, 01.01.2009 şi 01.01.2010 privind înregistrarea drepturilor de proprietate asupra terenurilor din raza de activitate a OCT şi suprafaţa terenurilor pentru care s-au înregistrat drepturile asupra bunurilor imobile în dependenţă de tipurile acestora, numărul deţinătorilor funciari, precum şi pentru terenurile proprietate a AAPL. Conform explicaţiilor prezentate, aceste date nu pot fi selectate la situaţiile respective, deoarece la crearea soft-urilor n-au fost create modulele necesare.
Aceste condiţii relevă nerealizarea de către organele cadastrale şi AAPL a măsurilor pentru urgentarea procesului de împroprietărire, reglementat în Hotărîrea Guvernului nr.984 din 21.09.199814, care a avut ca scop realizarea prevederilor art.11 din Codul funciar şi a lucrărilor de înregistrare primară masivă a terenurilor de pe lîngă casele de locuit particulare, conform Programului de stat.
_________________________________
14 Hotărîrea Guvernului nr. 984 din 21.09.1998 “Cu privire la unele măsuri pentru urgentarea procesului de împroprietărire”.
4.2. Urmare analizei efectuate privind modul de implementare a cadastrului bunurilor imobile în oraşul Chişinău şi împroprietărirea persoanelor fizice în conformitate cu prevederile art.11 din Codul funciar, au fost selectate 4 sectoare cadastrale (numerele 117; 110; 415; 423), care sînt ocupate preponderent de terenuri aferente caselor individuale de locuit. În acest scop, s-au solicitat aleatoriu dosarele tehnice şi cadastrale pentru 53 de adrese cadastrale, dar au fost prezentate dosarele pentru 51 de adrese, lipsind dosarele pentru 2 adrese cadastrale. În rezultat, s-au constatat următoarele:
- la 6 terenuri (numerele cadastrale 162, 182, 165, 178, 179, 167 din sectorul 415) lipsesc informaţiile privind înregistrarea drepturilor;
- drepturile de proprietate privată asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare (51), în cadrul înregistrării primare masive, nu au fost înregistrate nici după un beneficiar;
- după înregistrarea primară masivă, la cererea proprietarilor caselor de locuit particulare, au fost înregistrate drepturile de proprietate privată asupra a 25 de terenuri, dintre care la 18 terenuri, la momentul înregistrării primare masive, în arhiva organelor cadastrale existau documentele necesare pentru înregistrarea condiţionată a drepturilor de proprietate conform prevederilor art.6/1 din Codul funciar;
- din 51 de terenuri, în lipsa documentelor justificative anexate la dosare, 13 terenuri sînt înregistrate ca proprietate a administraţiei publice locale, iar 6 – ca proprietate a Republicii Moldova;
- la 1 teren (nr. cad. 415.147) lipseşte informaţia privind proprietarii acestuia.
La înregistrarea drepturilor de proprietate asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare, care trebuiau trecute în proprietate privată în cadrul înregistrării primare masive (serviciile pentru care au fost achitate din contul creditelor externe contractate de către Republica Moldova în anii 1998-2007), o persoană fizică trebuie să achite, în medie, pentru serviciile acordate de către OCT şi unele firme licenţiate circa 1200 lei (în cazul examinării cererii în termenele de valabilitate a documentelor solicitate). Astfel, persoanele fizice achită dublu serviciile pentru trecerea în proprietate privată a terenurilor aferente caselor de locuit particulare: în primul caz - în calitate de contribuabil, prin rambursarea din buget a creditelor externe contractate; şi în al doilea caz – în calitate de beneficiar al serviciilor prestate la cerere.
4.3. Deşi în Hotărîrea Curţii de Conturi nr.9 din 12.02.2004 privind rezultatele controlului asupra realizării politicii statului în domeniul administrării fondului funciar şi reglementării relaţiilor funciare în municipiul Chişinău în anul 2002 şi I semestru al anului 2003 s-a indicat că „Cu încălcarea prevederilor art.6/1 din Codul funciar, fără a înregistra condiţionat dreptul de proprietate asupra terenurilor specificate în acest articol, Primăria mun.Chişinău a înregistrat dreptul de proprietate municipală asupra terenurilor aferente caselor particulare la 1912 deţinători” şi s-a cerut „reexaminarea deciziilor de înregistrare ca proprietate municipală a terenurilor aferente acestora şi înregistrarea lor (condiţionat) conform prevederilor Codului funciar”, auditul a constatat că aceste cerinţe nu au fost îndeplinite.
4.4. În raionul Floreşti s-au efectuat lucrările de înregistrare masivă în 15 localităţi, inclusiv în 3 oraşe şi 12 comune şi sate. Reieşind din componenţa raionului Floreşti, în localităţile urbane lucrările date au fost efectuate la nivelul de 100%, iar în localităţile rurale – de 32,4%.
În raionul Hînceşti, din 63 de localităţi, înregistrarea primară masivă în intravilan a fost efectuată numai în 30 de localităţi, ceea ce constituie 47% din numărul total de localităţi, iar înregistrarea primară masivă în extravilan s-a efectuat în toate localităţile.
4.5 În cadrul verificării implementării Programului de stat la capitolul înregistrarea primară masivă, auditul a constatat unele nereguli şi nejustificări ale volumului lucrărilor executate. În acest context, auditul a identificat unele riscuri, care pot determina efectuarea de cheltuieli suplimentare din bugetul de stat pentru înregistrarea drepturilor asupra bunurilor imobile, cum ar fi:
- Înregistrarea primară masivă din contul alocaţiilor de la bugetul de stat, în perioada anilor 2008-2009, în unele oficii s-a efectuat preponderent în programul informaţional „LegalCad”, doar pentru a avea posibilitatea de evaluare a acestor bunuri, fără a fi efectuate înregistrările şi notările de rigoare ale drepturilor asupra acestor bunuri;
- În cadrul lucrărilor de înregistrare primară masivă a bunurilor imobile nu sînt stabilite şi înregistrate toate tipurile de terenuri dintr-un sector de teren, efectuîndu-se doar măsurările terenurilor de pe lîngă casă şi grădinilor. Astfel, nu sînt stabilite hotarele terenurilor adiacente ocupate de organizaţii, instituţii publice, drumuri etc. Conform explicaţiilor prezentate, terenurile aferente drumurilor, fondului apelor, fondului silvic etc. vor fi formate prin procedura de delimitare a terenurilor stabilită în normele legale;
- În cadrul înregistrării primare masive a apartamentelor nu s-au înregistrat drepturile de proprietate municipală (sau ale altui proprietar) asupra apartamentelor neprivatizate, cu înregistrarea grevării acestora (dreptului de folosinţă) persoanelor indicate în bonul de repartiţie a locuinţei. AAPL din mun. Chişinău, în cadrul înregistrării primare masive a apartamentelor, n-au prezentat documentele necesare pentru înregistrarea dreptului de proprietate municipală asupra acestora, dar nici OCT Chişinău n-a solicitat aceste informaţii.
4.6. În localităţile care nu au fost supuse înregistrării primare masive, la cererea persoanelor fizice şi juridice, sînt efectuate lucrări de înregistrare primară selectivă, care, conform art.55 alin.(10) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.199815, nu pot fi atinse în cadrul înregistrării primare masive ulterioare. Astfel, dacă aceste înregistrări selective conţin erori (privind stabilirea hotarelor terenului), apare riscul de înregistrare cu erori şi a terenurilor învecinate. În acest aspect, se exemplifică următorul caz: un teren (nr.cad. 415.258) trecut în proprietate privată la cerere (16.11.2006) se extinde parţial pe 4 terenuri învecinate, în timp ce un alt teren se extinde pe acesta. Astfel, stabilirea hotarelor terenurilor şi trecerea lor în proprietate privată, conform cererilor individuale, în lipsa delimitării exhaustive a terenurilor şi a drepturilor asupra lor, determină riscul apariţiei litigiilor, cu implicarea organelor de competenţă.
______________________________________
15 Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998 (cu modificările ulterioare; în continuare - Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998).
Conform explicaţiilor prezentate de Î.S. „Cadastru”, în cadrul înregistrării primare masive s-a efectuat întocmirea planurilor cadastrale, cu stabilirea hotarului general, fără coordonarea acestuia cu proprietarii terenurilor adiacente, conform prevederilor art.19 alin.(5) din Legea nr. 1543-XIII din 25.02.1998, precizarea suprafeţei cărora poate fi efectuată ulterior.
4.7. În perioada anilor 2008-2009, OCT Hînceşti a efectuat înregistrarea primară masivă a bunurilor din extravilanul unei singure localităţi (s.Bălceana) în valoare de 137,6 mii lei. Acesta a primit neregulamentar16 lucrările efectuate de către executor fără a întocmi actul de transmitere-predare, cu specificarea numărului de planuri cadastrale transmise pe suport de hîrtie şi magnetic, a informaţiei cadastrale, juridice şi tehnice despre fiecare bun imobil. Înregistrarea drepturilor asupra acestor terenuri s-a efectuat fără întocmirea actelor privind lucrările de înregistrare executate în UAT respectivă, semnate de primarul localităţii, şi fără furnizarea informaţiei cadastrale din registrul bunurilor imobile pentru AAPL, după cum reglementează art.11 alin.(3) lit.f) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998.
______________________________________
16 art.15 alin.(11) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 şi pct.48 din Instrucţiunea „Cu privire la înregistrarea bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor”, aprobată de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru prin Ordinul nr.112 din 22.06.2005 (în continuare – Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ARFC nr. 112 din 22.06.2005).
Situaţia dată a condiţionat apariţia la OCT Hînceşti a divergenţelor dintre datele Raportului privind executarea lucrărilor de înregistrare primară masivă a terenurilor agricole din localitatea Bălceana (2414 bunuri), borderoul lucrărilor executate de registrator (2414 bunuri) şi informaţia cadastrală din registrul bunurilor imobile pentru organul administraţiei publice locale (2419 bunuri), fapt care determină riscul admiterii erorilor în procesul de introducere a datelor în sistemul informaţional de către registratori şi la calcularea salariului angajaţilor OCT.
4.8. Auditul a constatat înregistrări eronate şi înscrieri neveridice în registrul bunurilor imobile, efectuate în lipsa documentelor justificative privind drepturile asupra terenurilor. Astfel, în rezultatul verificării de către audit a înregistrării primare masive la OCT Hînceşti, s-au stabilit cazuri de introducere în registrul bunurilor imobile a datelor în lipsa titlului deţinătorului de teren şi a datelor eronate privind data eliberării titlului deţinătorului de teren, precum şi de reflectare neautentică a datei, lunii şi a anului de naştere a persoanelor fizice, prin ce nu s-au respectat cerinţele regulamentare17.
_________________________________________
17 art.28 din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 şi pct.54 din Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ARFC nr. 112 din 22.06.2005.
Ca rezultat, în lipsa unui mecanism bine definit de prevenire a erorilor, atît întreprinderea cu filialele sale, cît şi persoanele fizice şi juridice pot suporta cheltuieli suplimentare pentru stabilirea şi excluderea erorilor admise la introducerea datelor în sistemul informaţional. Lipsa acestui mecanism determină existenţa riscului neveridicităţii datelor din registrul bunurilor imobile.
5. Neregulile şi problemele constatate în cadrul verificărilor la capitolul înregistrării primare masive condiţionează necesitatea efectuării lucrărilor de corectare a erorilor, precum şi suportarea cheltuielilor suplimentare din contul alocaţiilor bugetare
Pentru implementarea Primului Proiect de Cadastru, prin care urma a fi realizată prima etapă a Programului de stat, în perioada 01.01.1998 – 31.10.2007, s-au alocat 31,2 mil. dolari SUA. Controalele şi auditele precedente ale Curţii de Conturi au relevat existenţa multiplelor abateri de la prevederile normelor legale în cadrul efectuării înregistrării primare masive, care pînă în prezent n-au fost înlăturate.
În vederea îmbunătăţirii calităţii registrului bunurilor imobile şi întru executarea Planului de acţiuni aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.120 din 07.02.2007, Î.S. „Cadastru” a emis ordine, prin care au fost stabilite tipurile de erori, modalitatea de corectare a lor şi raportarea lucrului îndeplinit, precum şi responsabilităţile în cazurile apariţiei erorilor critice după prezentarea raportului pe localitate şi corectarea acestora din contul persoanei (lucrătorului OCT) care le-a comis.
Conform prevederilor regulamentare, mijloacele financiare necesare pentru corectarea erorilor comise la întocmirea planurilor cadastrale sînt finanţate din bugetul de stat. Prevederile legale18 stabilesc că registratorul din cadrul oficiilor cadastrale teritoriale este în drept să efectueze corectarea greşelilor din registrul bunurilor imobile în baza deciziei, care trebuie să conţină: data descoperirii greşelii, cauza apariţiei ei (din culpa titularului de drepturi sau a oficiului cadastral teritorial), modul de corectare a greşelii, sursele de reparaţie a prejudiciului cauzat, ceea ce, în majoritatea cazurilor, nu s-a efectuat.
____________________________________
18 art.12 alin.(8) lit.e) şi art.38 alin.(1) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998.
Cea mai frecventă eroare constatată de către AAPL ale unor localităţi din componenţa mun. Chişinău este suprapunerea terenurilor, ca urmare a schimbării sistemului de măsurare, eroare care poate fi integral corectată doar după măsurările suplimentare, ce necesită cheltuieli în plus. Astfel, se constată că Agenţia nu a solicitat corectarea erorilor din registrele cadastrale de la agenţii economici care au efectuat lucrările cadastrale în cadrul înregistrării primare masive, aceasta efectuîndu-se din contul alocaţiilor bugetare şi al beneficiarilor serviciilor.
Pe parcursul anilor 2008-2009, OCT Hînceşti a modificat înregistrările din registrul bunurilor imobile, efectuate în cadrul înregistrării primare masive. Conform rapoartelor privind executarea lucrărilor de corectare a erorilor comise la întocmirea planurilor cadastrale, au fost înregistrate, prin modificarea registrului bunurilor imobile, 9117 corectări, fără anexarea deciziilor corespunzătoare, ceea ce a dus la efectuarea cheltuielilor suplimentare din bugetul de stat în sumă de 264,4 mii lei. Corectările au fost efectuate în localităţile supuse înregistrării primare masive (s.Drăguşenii Noi – 4237 corectări; s.Nemţeni – 3891 corectări; s.Fîrlădeni – 488 corectări; s.Bobeica – 501 corectări).
În aceeaşi perioadă, conform rapoartelor privind executarea lucrărilor de îmbunătăţire a calităţii registrului bunurilor imobile neactive, OCT Hînceşti a înregistrat în registrul bunurilor imobile 948 de corectări, din care: 631 de corectări ale erorilor critice create în rezultatul trecerii la forma nouă a registrului şi 317 corectări ale erorilor critice obţinute în rezultatul introducerii datelor în registru în lipsa deciziilor corespunzătoare.
În perioada anilor 2008-2009, OCT Floreşti a efectuat corectări ale erorilor comise la întocmirea planurilor cadastrale, cu modificarea registrului bunurilor imobile, în com. Roşietici din r-nul Floreşti (163 de cazuri, în sumă de 14,4 mii lei) şi în com. Vărvăreuca din r-nul Floreşti (75 de cazuri, în sumă de 4,7 mii lei).
De menţionat că în anul 2010, în urma desfăşurării licitaţiei publice, au fost declarate drept cîştigătoare ale procedurii de achiziţionare a serviciilor de executare a lucrărilor cadastrale în 11 primării întreprinderile: Î.S. „INGEOCAD”, Asociaţia Republicană de Stat pentru Protecţia Solurilor şi S.R.L. „Geocarm-Grup”. Auditul a constatat că contractele încheiate cu aceste întreprinderi nu prevăd corectarea erorilor din contul executorului în urma stabilirii lucrărilor necalitative, termenul de valabilitate a contractului şi responsabilitatea executorului în cazul neexecutării lucrărilor în termenele stabilite.
Concluzii:
- Lacunele şi erorile constatate determină riscul tergiversării finalizării lucrărilor cadastrale masive, cu finanţări suplimentare din contul bugetului de stat, în scopul creării cadastrului bunurilor imobile pe teritoriul republicii.
6. Cu privire la corectitudinea înregistrării dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile în lipsa drepturilor de proprietate asupra terenurilor sau a acceptului proprietarului de drept
6.1. Lipsa de coerenţă şi incompatibilitatea normelor juridice ce reglementează modul de înregistrare a bunului imobil accesoriu, în funcţie de existenţa înregistrării dreptului asupra bunului imobil principal, duce la apariţia unor litigii între proprietarii acestor bunuri, cu implicarea autorităţilor publice de competenţă, situaţie ce afectează direct asigurarea integrităţii proprietăţii publice şi creează riscul neveridicităţii cadastrului bunurilor imobile.
Astfel, art.35 alin.(1), alin.(2) şi alin.(3) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 prevede expres că înscrierea dreptului de proprietate asupra construcţiei se face după înscrierea dreptului de proprietate asupra terenului; înscrierea dreptului de proprietate asupra încăperilor izolate se efectuează după înscrierea drepturilor asupra terenului şi construcţiei, iar înscrierea grevărilor dreptului de proprietate - după înscrierea acestui drept. Reglementări similare sînt exhaustiv stabilite şi în art.329 din Codul civil. Totodată, prin art.35 alin.(4) din Legea nr. 1543-XIII din 25.02.1998 se prevede că: „Dreptul de proprietate asupra construcţiei poate fi înscris pînă la înregistrarea dreptului de proprietate asupra terenului pe care aceasta este amplasată, dacă: a) terenul se află în proprietatea statului sau a unităţii administrativ-teritoriale şi elaborarea planului terenului nu este necesară; b) proprietarul terenului şi proprietarul construcţiei (încăperii izolate) sînt persoane diferite”. Deşi legea indică că Agenţia va stabili modul de efectuare a înscrierilor în registrul bunurilor imobile, nu au fost elaborate şi aprobate prevederi privind modul univoc de efectuare a acestora.
În aceste condiţii, auditul a constatat cazuri de înregistrare a drepturilor asupra bunurilor imobile în lipsa acordului proprietarului sau beneficiarului terenului şi/sau al proprietarului bunului imobil.
Conform recomandărilor prescrise de către Î.S. „Cadastru”, „registratorii, la formarea bunurilor imobile proprietate publică, trebuie să solicite acordul expres al proprietarului (Decizia Consiliului municipal Chişinău, în continuare – CMC), dar s-a constatat că aceştia solicită doar coordonarea cu DGAURF. Astfel, coordonarea planurilor cadastrale efectuate de către DGAURF este doar o confirmare a situaţiei arhitecturale şi a corespunderii normelor de urbanism şi amenajare a teritoriului, însă nu reprezintă acordul AAPL, cu atît mai mult că Regulamentul intern al DGAURF nu prevede astfel de împuterniciri”. În pofida celor menţionate, registratorii n-au ţinut cont de recomandările date la exercitarea funcţiilor sale. Astfel, la înregistrarea drepturilor de proprietate asupra bunurilor imobile (construcţii) din str.L.Tolstoi 24/1 (nr. cad.101370) după o societate cu răspundere limitată, care s-a efectuat la 01.12.2008 şi 30.09.2009, lipsea acordul proprietarului terenului (CMC) privind înregistrarea acestor drepturi, precum şi a drepturilor de folosinţă a terenului. Înregistrarea drepturilor s-a efectuat, cu toate că construcţiile în cauză sînt parţial construite şi pe terenurile învecinate (numerele cadastrale 101035 şi 101492), fapt indicat în registrul bunurilor imobile. Şi în cazul dat a lipsit acordul proprietarului acestor terenuri (CMC) privind înregistrarea construcţiilor în cauză.
În lipsa acordului proprietarului s-a efectuat şi notarea drepturilor asupra imobilelor din str.A.Puşkin 24 (nr.cad.205243) şi str.Alexandru cel Bun 18 (nr.cad.420299), solicitată de către o Fundaţie. Astfel, în dosarul cadastral lipseşte acordul expres al proprietarului (Ministerul Culturii) privind încheierea contractului nominalizat. În dosar sînt anexate unele scrisori cu însemnări care se prezumă că ar fi ale ministrului culturii şi turismului, însă acestea nu poartă un caracter oficial şi au un conţinut de ordin general.
De asemenea, fără acordul proprietarului şi beneficiarului terenului din str. Circului 32 (nr.cad.415116), la 02.03.2009, s-au înregistrat drepturile de proprietate asupra construcţiei (lit.B). Înregistrarea drepturilor s-a efectuat în pofida faptului că această construcţie este parţial amplasată pe terenul vecin (nr.cad.415190), fără indicarea în registrul bunurilor imobile şi fără a se ţine cont că în certificatul de urbanism din 23.08.2002 se menţionează că înregistrarea construcţiei date la OCT Chişinău va fi posibilă „numai după stabilirea modului de proprietate asupra terenului aferent şi stabilirea hotarelor-limită ale terenului aferent pentru deservirea acestei construcţii”.
6.2. Organele cadastrale nu dispun de reglementări procedurale interne privind înregistrarea bunului în situaţiile cînd construcţia se află pe terenuri diferite şi privind înregistrarea grevării drepturilor beneficiarului terenului aferent caselor de locuit particulare concomitent cu înregistrarea drepturilor de proprietate de stat sau municipală. Această situaţie determină admiterea de către registratori a unor abordări neunivoce, precum şi riscul apariţiei litigiilor. Spre exemplu, registratorii adoptă decizii diametral opuse în cazurile cînd:
- construcţia se află pe terenuri diferite: într-un caz se refuză înregistrarea bunului (nr.cad. 423204, cererea 09/33438 din 22.05.2009), iar în alt caz cererea se acceptă (nr.cad. 415116, cererea 09/16834 din 13.03.2009);
- deşi în unele Decizii ale Primăriei mun.Chişinău şi ale CMC privind înregistrarea drepturilor de proprietate municipală sînt stabiliţi şi beneficiarii terenurilor, aceste drepturi nu au fost înregistrate, iar în alte cazuri (numerele cadastrale 415168, 110187, 110206; contractul de folosinţă din anul 1956) aceste drepturi s-au înregistrat în lipsa cererii beneficiarilor.
6.3. La OCT Hînceşti s-a stabilit că înregistrările în registrele bunurilor imobile, ţinute în formă manuală, se efectuează cu abateri de la prevederile regulamentare19, şi anume: nu sînt numerotate foile anexate în dosar, nu sînt specificate documentele anexate. În cazul apariţiei divergenţelor dintre datele din registrul manual şi cele din fişierele electronice, în conformitate cu prevederile normelor legale20, prioritate se acordă registrului pe suport de hîrtie.
_____________________________________
19 Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ARFC nr.112 din 22.06.2005.
20 art.22 alin.(5) din Legea nr. 1543-XIII din 25.02.1998.
Concluzii:
- Lipsa de coerenţă şi consecutivitate a normelor juridice, lacunele din actele normative determină riscul de aplicabilitate neuniformă a normelor de drept, ceea ce duce la nerealizarea pe deplin a scopului stabilit la crearea cadastrului bunurilor imobile – apărarea drepturilor de proprietate, inclusiv asigurarea integrităţii proprietăţii publice.
7. Sistemul de evaluare în masă a bunurilor imobile în scopuri fiscale nu şi-a atins pînă în prezent obiectivele orientate spre asigurarea realizării intereselor statului
7.1 Conform Programului de stat, cadastrul bunurilor imobile presupune şi evaluarea lor, care urma să se efectueze de către OCT în perioada anilor 1998 – 2011. Pentru evaluarea permanentă a bunurilor imobile, în perioada anilor 2002-2008 a fost creat sistemul automatizat de evaluare.
Potrivit prevederilor regulamentare21, sistemul de evaluare urmează a fi implementat pe măsura finalizării înregistrării bunurilor imobile, fiind evaluate toate categoriile de bunuri imobile de pe teritoriul republicii, prin determinarea valorii de piaţă, care este utilizată la calcularea bazei impozabile a bunurilor imobile.
__________________________________
21 Legea nr.989-XV din 18.04.2002 „Cu privire la activitatea de evaluare” (art.7); Hotărîrea Guvernului nr.670 din 09.06.2003”Despre aprobarea Programului de măsuri privind implementarea noului sistem de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.670 din 09.06.2003).
Î.S. „Cadastru” nu deţine toată informaţia privind bunurile imobile care necesită a fi evaluate, ci doar lista bunurilor înregistrate la care s-a efectuat evaluarea, fără a generaliza informaţia dată.
Situaţia bunurilor imobile evaluate este prezentată în Tabelul nr.3.
Tabelul nr.3
|
Categoria bunurilor imobile
supuse evaluării în scopul
impozitării
|
Perioada executării
lucrărilor de evaluare
masivă
|
Numărul de bunuri imobile ce urmau a fi evaluate conform programelor aprobate pînă la 01.01.2010 |
Numărul de bunuri imobile evaluate la 01.01.2010 |
|
Apartamente şi alte încăperi izolate cu destinație locativă |
01 iunie 2004 |
325000
|
325 105
|
|
Case de locuit individuale cu accesorii şi terenuri destinate construcţiei locative din localităţile urbane |
01 iunie 2005 |
170 000
|
165 324
|
|
Case de locuit individuale cu accesorii şi terenuri destinate construcţiei locative din localităţile rurale |
---
|
300 000
|
---
|
|
Bunuri imobile cu destinație comercială şi industrială |
01 iunie 2009 |
115 000
|
84 373
|
|
Terenuri agricole şi construcţii amplasate pe ele şi folosite în activitatea economică, plantaţii perene |
---
|
3 000 000
|
---
|
|
Loturi din întovărăşirile pomicole şi construcţiile amplasate pe ele |
01 iunie 2007 |
80 000
|
73 506
|
|
Grădini din extravilan |
---
|
150 000
|
---
|
|
Garaje pentru transport individual, cu excepţia celor amplasate pe terenurile aferente caselor de locuit |
01 iunie 2007 |
50 000
|
49 645
|
|
Alte bunuri imobile
|
---
|
---
|
---
|
Datele reflectate în tabel denotă că obiectivele Programului de stat în perioada de pînă la 01.01.2010 n-au fost realizate conform sarcinilor stabilite.
Rapoartele privind bunurile imobile evaluate (generate de programele informatice) nu sînt întocmite reieşind din tipurile de bunuri imobile, ceea ce nu permite determinarea îndeplinirii planurilor de evaluare a bunurilor imobile conform indicilor stabiliţi de Guvern, din ce rezultă că, în lipsa informaţiilor necesare, auditul nu se poate expune asupra aprecierii implementării sistemului de evaluare în masă a bunurilor imobile în scopuri fiscale.
7.2. OCT nu au respectat graficul evaluărilor masive stabilite regulamentar. Astfel, în raionul Floreşti, pînă la data de 28.11.2010 n-a fost efectuată evaluarea masivă a terenurilor agricole şi construcţiilor amplasate pe ele şi folosite în activitatea economică. De menţionat că Î.S. „Cadastru”, în baza ordinelor sale din anii 2008-2009, a planificat executarea de către OCT Floreşti, pe această perioadă, a lucrărilor de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării în sumă, respectiv, de 161,2 mii lei şi 91,4 mii lei, fără a repartiza alocaţiile după tipul de bunuri imobile, stabilite conform prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.670 din 09.06.2003.
De asemenea, nu s-au evaluat terenurile agricole şi construcţiile de pe acestea, în scopul impozitării, la OCT Căuşeni, deoarece lipseşte modelul de evaluare, iar termenele de colectare a datelor despre obiectele evaluării şi datelor privind preţul de piaţă al acestora n-au fost stabilite. OCT Căuşeni n-a respectat prevederile stabilite de Agenţie22, neîntocmind listele pe fiecare UAT; nu au fost colectate date despre aceste terenuri, iar planurile geometrice şi listele lor nu sînt aprobate de AAPL; baza de date (parametrii tehnici) există numai în format electronic, în programa MapInfo.
___________________________________
22 pct.23, pct.41-46 şi pct.49-78 din Instrucţiunea aprobată prin Ordinul Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru nr.93 din 25.06.2008.
Conform informaţiei prezentate, în baza ordinului Agenţiei din 29.11.2010, în luna decembrie 2010, la toate OCT au fost calculate valorile terenurilor agricole şi construcţiilor amplasate pe ele şi folosite în activitatea economică.
7.3. Întru stabilirea corespunderii valorii evaluate cu valoarea de piaţă a bunurilor imobile, ţinîndu-se cont de faptul că estimarea acestora în scopul impozitării prevede utilizarea informaţiei privind valoarea de piaţă, în special privind preţurile de vînzare, auditul a efectuat analiza comparativă a acestora, care se reflectă în Tabelul nr.4.
Tabelul nr. 4
(lei)|
Adresa bunului imobil
|
Numărul cadastral
|
Tipul bunului
|
Preţul evaluat de către OCT Chişinău la 1 m² de:
|
Preţul mediu de piaţă la 1 m² de construcţie în anul 2009 |
||
|
teren
|
construcţie
|
min.
|
max.
|
|||
|
bd. Gr.Vieru, 8
|
0100419.006.04.001
|
clădire-magazin
|
|
6299,2
|
11799
|
14904
|
|
str. Albişoara, 38
|
0100419.199
|
teren
|
2699,7
|
|
|
|
|
0100419.199.01
|
clădire admnistr.
|
|
0
|
2950
|
4502
|
|
|
str. A.Russo, 1/1
|
0100414.019
|
teren
|
2008,9
|
|
|
|
|
0100414.019.01
|
construcţie
|
|
1777,6
|
12420
|
17077
|
|
|
str. M. Eminescu, 55
|
0100206.057
|
teren
|
3789,4
|
|
|
|
|
0100206.057.01
|
cinematograf
|
|
882,0
|
3105
|
13972
|
|
|
bd. Ştefan cel Mare, 124
|
0100206.313
|
teren
|
6479,9
|
|
|
|
|
0100206.168
|
teren
|
2481,7
|
|
|
|
|
|
0100206.017
|
teren
|
2519,9
|
|
|
|
|
|
0100206.168.01
|
clădire admin.
|
|
4347,1
|
13351
|
20182
|
|
|
0100206.168.02
|
clădire admin.
|
|
3065,8
|
|||
|
0100206.017.01
|
magazin
|
|
12839,5
|
|||
|
0100206.017.02
|
sală de jocuri
|
|
14800,2
|
|||
|
0100206.017.03
|
fotoatelier
|
|
11605,4
|
|||
|
bd. Ştefan cel Mare, 73
|
0100205.143
|
teren
|
6680,0
|
|
|
|
|
0100205.007
|
teren
|
2529,3
|
|
|
|
|
|
0100205.143.01
|
schimb valutar
|
|
6823,0
|
12420
|
16767
|
|
|
0100205.007.01
|
clăd. admin.
|
|
3776,7
|
|||
|
str.Circului, 30
str.Circului, 34
|
0100415.190
|
teren
|
448,5
|
|
|
|
|
0100415.189
|
teren
|
573,1
|
|
|
|
|
|
str. A. Puşkin, 26
|
0100205.166
|
teren
|
1913,0
|
|
|
|
|
0100205.207
|
teren
|
2822,7
|
|
|
|
|
|
0100205.166.01
|
oficii
|
|
1487,5
|
7762
|
46574
|
|
|
0100205.207.01
|
clădire admin.
|
|
4954,8
|
|||
|
0100205.166.01.008
|
oficii
|
|
8201,0
|
|||
|
0100205.166.01.001
|
punct de trecere
|
|
5591,3
|
|||
|
0100205.166.01.003
|
oficiu bancar
|
|
9759,2
|
|||
Sursă: Registrul bunurilor imobile, informaţia Bursei imobiliare „Lara”.
Reieşind din datele reflectate în tabel, valoarea evaluată a bunurilor imobile este mai mică decît valoarea de piaţă de la 2 ori pînă la 10 ori, iar valoarea evaluată a terenurilor învecinate diferă una de alta de circa 2,6 ori. Aceeaşi situaţie s-a constatat la OCT Bălţi şi OCT Floreşti, ca urmare a contrapunerii valorii bunurilor imobile, indicată în contractele de ipotecă, cu valoarea stabilită în urma evaluării masive a bunurilor în scopul impozitării.
Tabelul nr. 5
(lei)|
Nr.
d/o
|
Codul cadastral
|
Valoarea de piaţă indicată în contractul de ipotecă
|
Valoarea bunului imobil în scopul impozitării
|
Diferenţa dintre valoarea de piaţă şi valoarea evaluată în scopul impozitării |
|
1.
|
0300308.425.01.003
|
170312,5
|
81176,0
|
89136,5
|
|
2.
|
0300308.339.01.020
|
210287,5
|
222530,0
|
- 12242,5
|
|
3.
|
0300201.328.01.038
|
140920,0
|
153850,0
|
- 12930,0
|
|
4.
|
0300201.406.01.012
|
495261,0
|
184884,0
|
310377,0
|
|
5.
|
0300201.803.01.010
|
279976,9
|
118123,0
|
161853,9
|
|
6.
|
0300201.321.01.030
|
381745,3
|
181615,0
|
200130,3
|
|
|
Total
|
1678503,2
|
942178,0
|
736325,2
|
|
1.
|
4501208.287
|
33900,0
|
12395,0
|
21505,0
|
|
2.
|
4501217.106.01.008
|
408000,0
|
71252,0
|
336748,0
|
|
3.
|
4501212.078
4501212.078.01
4501212.078.02
|
1672000,0
|
489778,0
|
1182222,0
|
|
4.
|
4501210.179.01.004
|
200900,0
|
52727,0
|
148173,0
|
|
5.
|
4501215.060.01.008
|
222800,0
|
48862,0
|
173938,0
|
|
6.
|
4501206.243
4501206.243.01
|
477000,0
|
374514,0
|
102486,0
|
|
7.
|
4501208.148
4501208.148.03
4501208.148.06
|
154000,0
|
73717,0
|
80283,0
|
|
8.
|
4502103.110
|
68000,0
|
5989,0
|
62011,0
|
|
|
Total
|
3236600,0
|
1129234,0
|
2107366,0
|
Astfel, s-a constatat că la OCT Bălţi valoarea evaluată a bunurilor imobile în scopuri fiscale este, în medie, de 2 ori mai mică decît valoarea lor de piaţă, iar la OCT Floreşti – respectiv, de 3 ori.
Verificîndu-se unele date privind valoarea unor garaje din or.Căuşeni, stabilită în contractele de vînzare-cumpărare, s-a constatat că aceasta a fost indicată în funcţie de mărimea garajelor (de la 1,0 mii lei pînă la 12,0 mii lei). Totodată, OCT Căuşeni, în cadrul colectării datelor pentru evaluarea garajelor, a stabilit nivelul preţului lor de piaţă de la 12,0 mii lei pînă la 30,0 mii lei, iar prin metoda evaluării masive (în scopul impozitării) – la nivelul mediu de 8,0 mii lei.
Aceste situaţii sînt motivate de către OCT prin faptul că evaluarea bunurilor în scopul impozitării a fost efectuată în anii 2004-2005, cu valorile aprobate prin ordinul Agenţiei, care nu sînt actualizate pînă în prezent.
Cele menţionate denotă faptul că metoda de evaluare folosită nu asigură evaluarea bunurilor imobile la preţurile de piaţă, ceea ce determină diminuarea bazei impozabile şi, în consecinţă, neobţinerea veniturilor în bugetele locale.
7.4. Problema privind neechilibrarea preţurilor normative faţă de cele de piaţă a fost constatată şi în Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 12.03.2008, în care s-a menţionat că atunci cînd preţurile normative sînt mult mai mici faţă de cele de piaţă, cumpărătorii de terenuri proprietate publică, după achitarea costului integral al lor, au posibilitatea să le înstrăineze la preţuri de piaţă, fapt ce lipseşte bugetul de mijloace financiare semnificative. Constatările actualului audit denotă că situaţia dată a rămas neschimbată, iar Agenţia şi întreprinderile de profil nu dispun de pîrghii eficiente de ameliorare a situaţiei la acest capitol.
8. Contractarea, justificarea şi raportarea lucrărilor finanţate din bugetul de stat pentru crearea cadastrului bunurilor imobile de către Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru Î.S. „Cadastru” în anii 2008-2009 s-au efectuat cu unele lacune
Din contul mijloacelor bugetului de stat, pe parcursul anilor 2008 şi 2009, Î.S. „Cadastru” a prestat diferite tipuri de servicii în sumă de 16959,9 mii lei şi, respectiv, de 10509,7 mii lei, care sînt reflectate în Tabelul nr.6.
Tabelul nr. 6
(mii lei)|
Tipul serviciului
|
Valoarea lucrărilor executate, înregistrate la contul de venituri 611 |
|
|
Anul 2008
|
Anul 2009
|
|
|
Evaluarea şi reevaluarea bunurilor în scopul impozitării |
7639,7
|
4881,8
|
|
Înregistrarea primară masivă
|
2894,3
|
394,6
|
|
Îmbunătăţirea calităţii registrului bunurilor imobile |
545,0
|
975,6
|
|
Înregistrări curente
|
2759,1
|
2772,7
|
|
Crearea sistemului automatizat „Registrul de stat al Unităţilor Administrativ-Teritoriale şi al străzilor” |
2676,8
|
385,5
|
|
Lucrări necesare pentru finalizarea evaluării bunurilor imobile |
0
|
547,1
|
|
Lucrări tehnice şi cadastrale
|
102,7
|
188,2
|
|
Alte servicii
|
342,3
|
364,2
|
|
Total
|
16 959,9
|
10509,7
|
8.1. În vederea executării măsurilor de realizare a Programului de stat, în perioada anilor 2008-2009, Agenţia a încheiat cu Î.S. „Cadastru” 6 contracte în valoare de 36,5 mil.lei şi 11 acorduri adiţionale. Lucrările executate în sumă de 31,0 mil.lei au fost achitate integral din bugetul de stat.
Analiza realizării obiectivelor contractelor încheiate relevă că acestea au reflectat doar suma totală alocată din buget, nefiind stabilite tipul lucrărilor, volumul şi valoarea acestora (conform tarifelor existente pe fiecare tip de lucrări), ceea ce n-a permis auditului să se expună asupra executării condiţiilor contractuale, precum şi asupra utilizării eficiente şi conform destinaţiei a mijloacelor publice.
8.2. În perioada anului 2008 au fost executate lucrări de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării în valoare de 9,2 mil.lei şi lucrări de înregistrare primară masivă în valoare de 2,2 mil.lei, iar în anul 2009 lucrările nominalizate s-au executat, respectiv, în valoare de 6,4 mil.lei şi 0,4 mil.lei.
Lucrările executate de către Î.S. „Cadastru” privind evaluarea bunurilor imobile în scopul impozitării şi înregistrarea primară masivă, recepţionate de la OCT, se transmit Agenţiei în baza facturilor fiscale şi de expediţie, cu întocmirea şi anexarea registrelor de executare a lucrărilor potrivit tipurilor acestora şi actelor de recepţie a lucrărilor executate (semnate de părţile contractante). În actele de recepţie a lucrărilor executate se indică denumirea lucrărilor, volumul executat (numărul de imobile) şi suma acestora în funcţie de tarifele aplicabile (aprobate regulamentar). Perfectarea documentară şi forma de raportare a executării lucrărilor nu conţin date concrete despre obiectul la care s-au efectuat acestea (numărul cadastral, adresa, proprietarul etc.), ceea ce face imposibil controlul din partea Agenţiei asupra executării volumelor raportate, astfel fiind generat riscul neexecutării volumelor indicate sau raportării duble a unor lucrări executate.
8.3. La raportarea executării lucrărilor de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării s-au constatat unele neconformităţi
În cadrul auditului s-a stabilit că la OCT verificate lipseau rapoartele semnate de persoanele responsabile, care ar confirma volumul şi valoarea lucrărilor executate de evaluare a bunurilor imobile în scopul impozitării, ceea ce determină riscul neautenticităţii veniturilor reflectate în rapoartele financiare ale Î.S. „Cadastru”. Rapoartele privind executarea lucrărilor pe perioada anilor 2008 şi 2009 de evaluare a bunurilor comerciale (simple şi complicate), întovărăşirilor pomicole, garajelor, apartamentelor şi caselor de locuit individuale, generate de programul informaţional „EvalualCad”, nu conţin date privind valoarea lucrărilor executate.
Reieşind din cele relatate, auditul nu a avut posibilitatea de a determina autenticitatea datelor incluse în aceste rapoarte, deoarece nu a putut fi stabilită corelarea între volumul lucrărilor executate şi veniturile din aceste lucrări, înregistrate în evidenţa contabilă. Această corelare nu a putut fi determinată nici la OCT, nici la Î.S. „Cadastru”, deoarece lipseau listele bunurilor imobile evaluate în funcţie de tipul acestora şi complexitatea lor.
Programul informaţional „EvalualCad” nu permite prezentarea listei bunurilor imobile evaluate de către fiecare angajat în parte, pe o perioadă determinată în care s-a efectuat evaluarea. De asemenea, la Î.S. „Cadastru” lipseşte procedura de verificare şi confirmare a listei bunurilor evaluate şi a complexităţii bunului imobil evaluat, deşi astfel de liste servesc ca temei pentru calcularea salariului angajatului care a efectuat lucrările de evaluare. Documentele justificative ce au servit ca bază pentru calcularea salariului angajatului care a efectuat lucrările de evaluare (deşi sînt anexate listele în formă liberă ale bunurilor imobile evaluate, ce conţin uneori sute, sau chiar mii de adrese cadastrate) nu sînt semnate de careva persoane, ceea ce determină riscul calculării incorecte a salariului angajatului, respectiv al reflectării incorecte a cheltuielilor pentru serviciile oferite şi a valorii serviciilor prestate şi achitate din contul bugetului de stat.
9. Constatări privind activităţile aferente implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile
În perioada auditată realizarea măsurilor de implementare a Programului de stat a fost pusă în sarcina Î.S. „Cadastru”, reieşind din ce auditul expune următoarele.
Î.S. „Cadastru” a fost creată în urma reorganizării şi fuzionării în anul 2005 a următoarelor oficii cadastrale teritoriale – întreprinderi de stat: Chişinău, Bălţi, Orhei, Cahul, Comrat,Taraclia, Soroca, Ungheni, Tighina, Hînceşti, Edineţ, Centru şi Oficiul informaţional central „Cadastru”, fiind succesorul de drepturi şi obligaţii al acestora.
Indicatorii economico-financiari în perioada auditată au înregistrat o tendinţă de descreştere. Astfel, încasările băneşti de la serviciile prestate au scăzut de la 120,9 mil.lei (în anul 2008) pînă la 104,7 mil.lei (în anul 2009), iar profitul net – respectiv, de la 17,2 mil.lei pînă la 12,2 mil.lei, ceea ce constituie o descreştere a profitului cu 29,2%. Factorii care au determinat diminuarea încasărilor băneşti sînt: scăderea cererilor la unele servicii cu plată şi diminuarea veniturilor cu 4,4 mil.lei (de la 31,3 mil.lei (fără TVA), în anul 2008, pînă la 26,9 mil.lei (fără TVA), în anul 2009), precum şi diminuarea finanţării serviciilor achitate din contul bugetului de stat cu suma de 7,7 mil.lei.
Analiza situaţiei veniturilor din vînzări şi a costului vînzărilor în perioada anilor 2008-2009 denotă un ritm de descreştere a veniturilor cu 12%, sau cu 13,3 mil.lei, şi a costului vînzărilor – cu 9%, sau cu 6,1 mil.lei.
Analizînd structura cheltuielilor, se relevă o diminuare la unele componente şi o creştere la altele. Astfel, s-a constatat că în perioada auditată au crescut considerabil cheltuielile generale şi administrative, acestea în anul 2008 constituind 25,9 mil.lei şi în anul 2009 – 24,6 mil.lei, iar în anul 2007 – 13,9 mil.lei. De asemenea, au crescut cheltuielile nelegate de activitatea de bază a întreprinderii - pentru donaţii şi în scopuri de binefacere (cu 1,0 mil.lei), care sînt reflectate la cheltuielile administrative.
În perioada anterioară celei auditate întreprinderea a beneficiat gratuit de bunuri primite de la fondator şi de la Oficiul de Implementare a Primului Proiect de Cadastru în sumă, respectiv, de 12,6 mil.lei şi 7,3 mil.lei. Auditul remarcă că bunurile n-au fost reflectate regulamentar la majorarea capitalului social, cu toate că, conform ordinelor Agenţiei, bunurile transmise (investiţiile efectuate de către fondator) erau destinate depunerii în capitalul social, aceste tranzacţii fiind reflectate la datorii faţă de fondator şi alţi participanţi, precum şi la finanţări şi încasări cu destinaţie specială.
La 24.01.2011, întreprinderea a informat despre pregătirea documentelor necesare pentru majorarea capitalului social pînă la 53,0 mil.lei.
10. Reieşind din solicitarea Fracţiunii parlamentare „Alianţa Moldova Noastră”, din riscurile stabilite şi semnificaţia unor tranzacţii, auditul a verificat achiziţia mijloacelor fixe şi a serviciilor de reparaţie a acestora, precum şi regularitatea remunerării muncii
10.1. Achiziţia mijloacelor fixe s-a efectuat cu abateri de la normele regulamentare
Î.S. „Cadastru” urma să respecte prevederile Legii nr.96-XVI din 13.04.200723. În acest context, auditul remarcă că întreprinderea a fost înfiinţată în scopul asigurării implementării Legii cadastrului bunurilor imobile şi sarcinilor stabilite (crearea şi gestionarea cadastrului bunurilor imobile), fiindu-i acordat dreptul unic de administrare şi protecţie a Băncii centrale de date a cadastrului bunurilor imobile pentru toată populaţia republicii. Astfel, întreprinderea desfăşoară activităţi de înregistrare a bunurilor în interes public (utilizînd şi mijloace bugetare), dar nu din proprie iniţiativă.
_____________________________________
23 Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 „Privind achiziţiile publice” (cu modificările ulterioare).
Auditul a constatat că Regulamentul privind achiziţiile de mărfuri, lucrări şi servicii, aprobat de conducerea întreprinderii la 22.06.2007, nu stabileşte criteriile prin care este determinat cîştigătorul tenderului (de exemplu, preţul cel mai mic, caracteristicile calitative, termenul minimal de executare a lucrărilor, raportul dintre preţ, calitate şi eficacitatea bunurilor procurate, garanţia livrării îndelungate a pieselor de schimb etc.). De asemenea, n-a fost prezentat spre verificare ordinul managerului-şef, prin care au fost nominalizate persoanele care au făcut parte din grupul de lucru în anii 2008-2009, fiind prezentat ordinul cu privire la instituirea grupului de lucru pentru achiziţii, semnat la 07.05.2010.
În rezultatul examinării modalităţii de achiziţionare a mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor, s-au constatat unele nereguli, cum ar fi:
- alegerea furnizorilor şi antreprenorilor cu care au fost încheiate contractele nu întotdeauna au avut la bază organizarea tenderelor (selectarea ofertanţilor);
- la contractele încheiate cu furnizorii n-au fost anexate procesele-verbale ale comisiei de selectare (grupului de lucru);
- în unele cazuri, lipsesc documentele justificative care au stat la baza deciziei adoptate de către comisia de selectare a furnizorilor;
- persoanele responsabile din secţiile care au iniţiat procedurile achiziţiei n-au elaborat şi aprobat sarcinile tehnice necesare pentru efectuarea achiziţiilor şi n-au stabilit criteriile de alegere a ofertei cîştigătoare;
- la întocmirea contractelor, lipseşte analiza economicităţii şi eficacităţii achiziţiei respective (utilaj performant, existenţa posibilităţii de procurare a pieselor de schimb, preţul cel mai mic la lucrările contractate).
Lipsa acestor cerinţe nu creează condiţii care ar dezvolta o concurenţă reală între participanţii la procedurile de achiziţii şi ar combate concurenţa neloială.
În condiţiile date, conform dărilor de seamă, în perioada auditată Î.S. „Cadastru” a efectuat achiziţia tehnicii de calcul (unul din pilonii de bază ai implementării Programului de stat), inclusiv bunuri (echipamente tehnice) în valoare de 12,1 mil.lei (de 6,9 mil.lei – în anul 2008 şi de 5,2 mil.lei – în anul 2009). Astfel, auditul a constatat că, în perioada anilor 2008-2009, pentru activitatea întreprinderii au fost achiziţionate echipamente tehnice de ţinere a evidenţei computerizate a dosarelor din arhivă, laptopuri, servere şi aparate de alimentare cu siguranţă, programe de lucru, desene tehnice, licenţe, soft-uri: Intelli CAD, programe de protecţie, monitoare, echipamente tehnice, programe TI, tahiometre electronice (aparate de măsurare) etc. Achiziţia acestor bunuri a fost efectuată în baza tenderelor, reieşind din oferta de preţuri, în unele cazuri, în lipsa caietelor de sarcini.
În perioada anilor 2008-2009, Î.S. ”Cadastru” a procurat 12 autoturisme în valoare de 2,2 mil.lei, care au fost repartizate OCT. Totodată, în anul 2008, întreprinderea a transmis cu titlu gratuit la balanţa Agenţiei un automobil procurat în anul 2007, în valoare de 0,3 mil.lei, sumă care reprezintă cheltuielile neproductive ale întreprinderii, ceea ce a determinat majorarea cheltuielilor întreprinderii şi micşorarea profitului în această perioadă.
10.2. Lucrările de reparaţie
În perioada auditată au fost efectuate lucrări de reparaţie capitală a imobilelor, inclusiv a oficiilor administrative ale Î.S. „Cadastru”, cu capitalizarea valorii acestora în sumă de 4,0 mil.lei, inclusiv în sumă de 1,4 mil.lei – în anul 2008, şi de 2,6 mil.lei – în anul 2009.
Auditul denotă că lucrările de reparaţie capitală a imobilelor în perioada auditată s-au desfăşurat cu abateri de la prevederile cadrului legal, care se exprimă prin următoarele:
- grupul de lucru n-a avut o politică determinată de selectare a potenţialilor ofertanţi, care să corespundă obiectivelor de asigurare a utilizării mijloacelor financiare pe principiul economicităţii;
- volumul lucrărilor de reparaţii contractate nu era bine determinat pe principii de calitate şi durabilitate, fapt ce a dus la apariţia necesităţii de a efectua lucrări suplimentare pe parcursul demarării lucrărilor contractate;
- chiar dacă au fost selectaţi furnizori de mărfuri şi servicii care la momentul depunerii ofertelor au oferit cele mai mici preţuri, ulterior, prin încheierea unor acorduri adiţionale, valoarea lucrărilor menţionate în contracte se majora, în unele cazuri acestea dublîndu-se.
În scopul evaluării vizuale a realizării acestor lucrări, auditorii, în comun cu reprezentanţii Î.S. „Cadastru”, s-au deplasat la faţa locului (OCT Edineţ, OCT Floreşti, OCT Anenii Noi şi OCT Criuleni), unde au constatat lucrări necalitative (OCT Anenii Noi şi OCT Criuleni), şi anume: fisuri în pereţi şi tavane; în unele locuri, scurgerea apei din tavan din cauza acoperişului nereparat; pereţi mucegăiţi; tencuială necalitativă etc.
10.3. Calcularea şi achitarea de salarii angajaţilor şi conducerii Î.S. „Cadastru” s-au efectuat cu unele abateri de la prevederile legale
Pentru organele cadastrale remunerarea muncii a fost reglementată prin următoarele acte normative: Legea nr.847-XV din 14.02.2002, Hotărîrile Guvernului nr.743 din 11.06.2002 şi nr.985 din 27.09.200024.
___________________________________
24 Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002; Hotărîrea Guvernului nr. 743 din 11.06.2002 “Cu privire la salarizarea angajaţilor din unităţile cu autonomie financiară” (cu modificările ulterioare); Hotărîrea Guvernului nr. 985 din 27.09.2000 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la salarizarea conducătorilor întreprinderilor de stat, întreprinderilor cu capital majoritar de stat şi ai celor monopoliste, indicate de Guvern” (cu modificările ulterioare).
Conform Rapoartelor financiare, cheltuielile pentru retribuirea muncii la Î.S. „Cadastru” deţin o pondere semnificativă în totalul cheltuielilor, astfel încît în anul 2008 acestea au constituit 61,3 % (59,8 mil.lei), iar în anul 2009 – 58,7% (53,0 mil.lei).
Potrivit schemelor de încadrare aprobate de directorul Î.S. „Cadastru” şi coordonate cu directorul general al Agenţiei, în anul 2007 au fost aprobate 931,5 unităţi, în anul 2008 – 976,5 unităţi şi în anul 2009 – 1043 unităţi, cu o creştere în această perioadă de 111,5 unităţi, acestea fiind preponderent destinate aparatului central. În timp ce statele de personal ale întreprinderii au avut o tendinţă de creştere, statele de personal ale OCT Chişinău s-au micşorat cu 23 de unităţi: de la 211 unităţi – în anul 2008, pînă la 188 unităţi – în anul 2010.
Personalul scriptic în anul 2007 a alcătuit, în medie, 922 de unităţi, în anul 2008 – 965 de unităţi, în anul 2009 – 876 de unităţi, iar nivelul fluctuaţiei personalului – respectiv, 12,4 %, 9,6% şi 7,5%.
De menţionat că venitul mediu adus de un angajat al OCT a depăşit venitul mediu adus în aceeaşi perioadă de un angajat al aparatului central, în special, în anul 2007 – de 2 ori mai mare (98 mii lei/angajat), şi în anii 2008-2009 – de 4 ori mai mare (122 şi, respectiv, 105 mii lei/angajat). Totodată, salariul mediu lunar al unui angajat al aparatului central în anul 2007 a constituit 5,0 mii lei, în anul 2008 – 7,4 mii lei şi în anul 2009 – 6,6 mii lei, iar salariul mediu al unui angajat al OCT – respectiv, 3,5 mii lei, 5,6 mii lei şi 4,8 mii lei, ceea ce denotă că modalitatea de salarizare la întreprindere nu motivează contribuţia angajaţilor la formarea veniturilor acesteia, prin ce se diminuează interesul angajaţilor privind creşterea productivităţii muncii şi prestarea serviciilor calitative.
Analiza corectitudinii calculării salariilor a relevat că angajaţii întreprinderii pot beneficia de sporuri şi adaosuri stabilite de Guvern. Totodată, sporul pentru vechime în muncă, nereglementat prin Hotărîre de Guvern, a fost specificat atît în contractele colective de muncă pentru anii 2008-2009, cît şi în contractul între fondator şi administrator.
Auditul a constatat că, în lipsa Hotărîrii de Guvern care ar reglementa sporul pentru vechimea în muncă pentru angajaţii şi conducerea întreprinderii (după cum prevăd Hotărîrile Guvernului nr.743 din 11.06.2002 şi nr.985 din 27.09.2000), în perioada anilor 2008-2009, doar conducătorul întreprinderii a beneficiat neregulamentar de acest spor în sumă de 92,9 mii lei.
La verificarea evidenţei contabile a remunerării muncii şi corectitudinii calculării salariului executorilor de lucrări finanţate din buget, s-a constatat că executorii nu prezintă Direcţiei economice informaţiile corespunzătoare necesare pentru calcularea salariului.
Listele bunurilor imobile evaluate şi înregistrate, în care s-au corectat erorile critice etc. (cu indicarea numerelor cadastrale), anexate la borderoul lucrărilor executate din alocaţiile bugetare, ale căror date privind cantitatea bunurilor servesc drept bază pentru calcularea salariilor executorilor, sînt întocmite în formă liberă sau lipsesc, iar veridicitatea datelor din listele prezentate nu pot fi verificate de către economist sau contabil.
11. Înregistrarea unor operaţiuni economico-financiare şi ţinerea evidenţei contabile la Î.S. „Cadastru” şi OCT denotă existenţa unor erori
11.1. Din componenţa statelor de personal ale OCT şi organigrama acestora nu fac parte economistul şi contabilii, aceştia fiind incluşi în statele de personal ale aparatului central al Î.S. „Cadastru”, în Direcţia economică şi Direcţia evidenţei contabile. Astfel, serviciul economic şi serviciul contabil nu se supun şefului filialei, iar modalitatea de conlucrare între ei nu este reglementată, ceea ce denotă lipsa proceselor sistemului de control intern.
Politicile de contabilitate ale Î.S. „Cadastru” pe anii 2008 şi 2009 nu stabilesc care sînt documentele în baza cărora s-ar confirma volumul lucrărilor executate şi valoarea acestora şi care servesc ca justificare pentru calcularea salariilor şi înaintarea conturilor de plată pentru serviciile prestate, inclusiv bugetului de stat, precum şi persoanele responsabile de semnarea acestor informaţii, numărul de exemplare şi serviciile în care acestea se păstrează. De asemenea, politicile de contabilitate nu descriu modalitatea de evidenţă analitică a decontărilor cu persoanele fizice privind serviciile prestate.
Pentru planificarea prestării serviciilor finanţate din bugetul de stat, OCT nu dispun de caiete de sarcini (comenzi), în care ar fi fost indicate volumul şi tipul lucrărilor ce trebuie executate, parvenite de la Î.S. „Cadastru”. Prin ordinele Î.S. „Cadastru” se aprobă doar planul operaţional de venituri pentru anul respectiv, în care este indicată valoarea veniturilor scontate din prestarea serviciilor finanţate din bugetul de stat, prin intermediul Agenţiei, însă fără a fi specificat volumul serviciilor prestate. Acest plan operaţional de venituri, de regulă, este rectificat la finele anului, pentru a corespunde indicatorilor real executaţi.
La prestarea serviciilor, pentru perioada anilor 2008-2009, OCT nu au dispus de rapoarte, semnate de persoanele responsabile ale OCT şi Î.S. „Cadastru”, care ar confirma volumul şi valoarea lucrărilor executate la prestarea serviciilor din contul alocaţiilor bugetare, acestea păstrîndu-se la aparatul central al Î.S. „Cadastru”. Totodată, OCT nu au dispus nici de documentele justificative, aprobate în modul corespunzător, care ar fi confirmat volumul şi valoarea lucrărilor executate de fiecare angajat în parte şi în total de către oficiu.
11.2. Evidenţa serviciilor acordate de Î.S. „Cadastru” se ţine cu abateri de la prevederile regulamentare, ceea ce determină riscul neautenticităţii rapoartelor întocmite şi prezentate oficial, precum şi riscul neînregistrării conforme a serviciilor prestate şi achitate din contul mijloacelor publice
La Î.S.„Cadastru” nu este asigurată realizarea principiului de necompensare, stabilit regulamentar25, la contul 221 „Creanţe pe termen scurt aferente facturilor comerciale”, poziţia destinată pentru generalizarea plăţilor efectuate de către persoanele fizice, şi la contul 523 „Avansuri pe termen scurt primite”, aceeaşi poziţie. Astfel, la OCT lipseşte evidenţa analitică a decontărilor cu persoanele fizice.
________________________
25 art.6 alin.(1) lit. e) din Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007 (cu modificările ulterioare).
În rezultatul analizei modalităţii de înregistrare a calculării şi achitării valorii serviciilor prestate persoanelor fizice, s-a constatat că valoarea acestora se determină ca diferenţă dintre valoarea totală a serviciilor prestate pe o lună, conform bazei de date Cadastru, şi valoarea serviciilor prestate persoanelor juridice, care au fost înregistrate în evidenţa contabilă în baza facturilor emise. Achitarea pentru serviciile prestate se înregistrează la contul 221, indiferent dacă a fost sau nu prestat serviciul, iar la sfîrşit de lună soldul creditor se transferă la contul 523.
Lipsa evidenţei analitice a contului 221 şi contului 523 privind serviciile prestate persoanelor fizice determină compensarea datoriilor debitoare şi creditoare, ceea ce duce la nemonitorizarea achitării datoriilor debitoare formate de către persoanele fizice şi la neîntreprinderea măsurilor pentru încasarea acestora. Neînregistrarea corectă a datoriilor debitoare şi creditoare condiţionează, în final, denaturarea rapoartelor financiare pe perioada raportată. Spre exemplu, la OCT Chişinău, în rezultatul verificării cererilor şi comenzilor neprimite de către persoanele fizice în perioada anilor 2008 şi 2009, s-a constatat că, din 2629 de cereri şi comenzi, la 543 sînt calculate adăugător spre plată mijloace financiare în sumă, respectiv, de 29,7 mii lei şi 28,6 mii lei, care nu sînt reflectate ca creanţe la contul 221.
De menţionat că evidenţa veniturilor OCT se ţine atît în Sistemul Informaţional Cadastru, cît şi în evidenţa contabilă la contul 611. Deşi Direcţia de păstrare a documentelor a OCT ţine evidenţa executării lucrărilor pe fiecare cerere şi comandă, aceste informaţii nu pot fi totalizate şi nici prezentată lista cererilor şi comenzilor neridicate de către beneficiari, precum şi nu pot fi totalizate creanţele acestora.
OCT nu întreprind măsuri pentru încasarea creanţelor persoanelor fizice, iar conţinutul cererii sau comenzii primite de la persoanele fizice nu întruneşte clauze privind drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile părţilor implicate la executarea şi achitarea serviciilor prestate. De asemenea, nu se efectuează lucru eficient şi pentru încasarea creanţelor persoanelor juridice.
Lipsa unei evidenţe analitice a datoriilor persoanelor fizice nu dă posibilitate de a stabili şi datoriile cu termenul de prescripţie expirat, ca rezultat nefiind posibilă decontarea acestor datorii la venituri, ceea ce duce la majorarea datoriilor. Astfel, la OCT Chişinău, datoria persoanelor fizice la 31.12.2009 constituia suma de 1555,2 mii lei.
În anul 2008, OCT Căuşeni a înregistrat la venituri valoarea lucrărilor de înregistrare primară, executate în anul 2006, în sumă de 39,8 mii lei (actul de executare a lucrărilor – corectarea erorilor din luna mai 2006, în sumă totală de 56,3 mii lei), fără a se asigura că aceste venituri n-au fost înregistrate în contabilitate în anul 2006. Documente justificative pentru verificarea acestui aspect al auditului n-au fost prezentate.
Verificarea selectivă a înregistrărilor primare şi curente ale actelor privind moştenirea bunurilor imobile a relevat că numărul acestora în registrul bunurilor imobile (baza de date) al OCT Căuşeni constituie 2158 de bunuri imobile, în valoare de 86,2 mii lei, iar în informaţiile Î.S. „Cadastru” cu privire la înregistrare (Anexa nr.2.2 la ord. nr.110 din 15.10.2007) – 2199 de bunuri imobile, în valoare de 87,9 mii lei, sau cu 41 de bunuri imobile (1,7 mii lei) mai mult faţă de lucrările real executate.
Auditul a constatat că la unele OCT, în diferite rapoarte, tipurile de lucrări indicate nu corespund cu cele real executate. Astfel, în Rapoartele privind sistematizarea veniturilor, OCT Căuşeni, în anul 2008, a reflectat la venituri din înregistrarea primară masivă suma de 150,4 mii lei, însă în Rapoartele privind executarea lucrărilor şi în listele acestora s-a reflectat efectuarea diferitor corectări, modificări la suma de 67,1 mii lei, restul 83,3 mii lei constituind veniturile din înregistrarea bunurilor imobile. Aceeaşi situaţie a fost atestată şi în anul 2009.
La OCT Căuşeni, nu toate hărţile privind planurile de adrese pe UAT şi descrierile amplasării clădirilor cu adresele poştale, necesare pentru crearea sistemului automatizat „Registrul de stat al UAT şi al străzilor”, sînt vizate şi sigilate de către AAPL.
Recomandări:
Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru:
- să asigure exercitarea monitoringului funciar la nivel naţional şi întocmirea bilanţurilor funciare de către autorităţile administraţiei publice locale, în baza documentelor justificative, înaintînd propunerile necesare în modul stabilit;
- să stabilească unele modalităţi eficiente de conlucrare între AAPL şi Î.S. „Cadastru”;
- să elaboreze şi să înainteze Guvernului, spre aprobare, propuneri privind executarea lucrărilor de delimitare a terenurilor proprietate publică concomitent cu efectuarea lucrărilor de înregistrare primară masivă a bunurilor imobile, cu asigurarea unei modalităţi de înregistrare a drepturilor asupra tuturor tipurilor de bunuri imobile, indiferent de proprietarul lor;
- să determine acordarea suportului necesar de către instituţiile şi întreprinderile din subordine întru delimitarea terenurilor proprietate publică, înregistrarea acestora şi stabilirea domeniului din care acestea fac parte;
- să stabilească indicatori bine determinaţi pentru executarea Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică;
- să asigure justificarea calculelor de mijloace financiare necesare pentru realizarea Programului de creare a cadastrului bunurilor imobile, Programului de delimitare a terenurilor proprietate publică şi Programului de evaluare a bunurilor imobile;
- să contracteze lucrările de creare a cadastrului bunurilor imobile, de delimitare a terenurilor proprietate publică şi de evaluare a bunurilor imobile, cu indicarea exhaustivă a tipurilor lucrărilor, volumului şi valorii acestora;
- să revadă principiile de evaluare a bunurilor imobile, cu asigurarea stabilirii valorii evaluate în mărimea valorii de piaţă;
- să identifice motivele de comitere a erorilor în cadrul înregistrării primare masive, cu întreprinderea măsurilor necesare pentru recuperarea prejudiciilor cauzate;
- să iniţieze modificarea art.35 alin.(4) din Legea nr.1543-XIII din 25.02.1998 privind excluderea abordărilor neunivoce de înregistrare a bunurilor imobile, înaintînd propunerile respective în modul stabilit;
- să elaboreze şi să aprobe prevederi referitor la modul univoc de efectuare a înscrierilor în registrul bunurilor imobile;
- să examineze posibilitatea elaborării şi implementării unor sisteme informaţionale compatibile privind ţinerea evidenţei fondului funciar şi privind ţinerea registrului bunurilor imobile;
- în colaborare cu AAPL, să asigure inventarierea modului de implementare a cadastrului bunurilor imobile şi a realizării prevederilor art.11 şi art.12 din Codul funciar în teritoriile administrate, cu stabilirea unor acţiuni concrete pentru înlăturarea deficienţelor existente;
- să examineze legalitatea calculării şi achitării, în perioada auditată, a sporului pentru vechime în muncă managerului Î.S. „Cadastru”;
Î.S. „Cadastru„:
- să revizuiască programul informaţional al registrului bunurilor imobile, pentru a putea prezenta rapoarte privind bunurile imobile înregistrate, modul lor de folosinţă, tipul, suprafaţa, proprietarii acestora etc.‚ necesare pentru asigurarea suportului AAPL la efectuarea monitoringului funciar şi la întocmirea bilanţului funciar;
- să contracteze şi să execute lucrările şi serviciile din contul alocaţiilor bugetare doar în baza unor comenzi exhaustive, indicîndu-se tipul, volumul şi valoarea acestora;
- să stabilească căi de comunicaţie eficiente cu AAPL privind schimbul operativ de informaţii, necesar pentru implementarea cadastrului bunurilor imobile;
- să asigure înregistrarea în registrul bunurilor imobile a tuturor bunurilor imobile existente, cu stabilirea proprietarului sau beneficiarului acestora, inclusiv prin înregistrarea:
• drepturilor de proprietate asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare în conformitate cu prevederile art.6/1 şi art.11 din Codul funciar, cu examinarea posibilităţii de anulare a înregistrării acestora ca proprietate de stat sau municipală, efectuată în cadrul înregistrării primare masive;
• drepturilor de beneficiar funciar asupra terenurilor aferente caselor de locuit particulare în conformitate cu deciziile AAPL ale mun.Chişinău, emise în cadrul înregistrării primare masive;
- să asigure anexarea la dosarul cadastral a deciziilor în baza cărora a fost înregistrat dreptul de proprietate asupra terenurilor, inclusiv ca proprietate de stat şi municipală, precum şi a deciziilor privind efectuarea corectării erorilor din registrul bunurilor imobile;
- să nu admită efectuarea înregistrării în registrul bunurilor imobile a drepturilor asupra bunului imobil secundar (construcţie sau încăpere) în lipsa acordului proprietarului bunului imobil principal (terenului sau construcţiei);
- să asigure justificarea volumului şi a valorii serviciilor prestate din contul alocaţiilor bugetare, incluse în Rapoartele privind volumul serviciilor prestate, cu asigurarea păstrării unei copii la OCT;
- să ajusteze programul informaţional „EvalualCad”, pentru a avea posibilitatea de a stabili lista bunurilor imobile evaluate într-o perioadă respectivă şi de către o persoană anumită;
- să asigure un control intern eficient la stabilirea volumului lucrărilor executate de către angajaţii OCT, necesar pentru calcularea salariilor acestora;
- să asigure încasarea creanţelor înregistrate în evidenţa contabilă;
- să revadă modalitatea de evidenţă a serviciilor prestate şi achitate de către persoanele fizice, pentru a asigura o evidenţă analitică a decontărilor cu acestea;
- să elaboreze şi să aprobe regulamentul privind achiziţiile de mărfuri, lucrări şi servicii în corespundere cu prevederile legislaţiei în vigoare;
Autorităţilor administraţiei publice locale:
- să asigure întocmirea bilanţurilor funciare în baza documentelor justificative;
- să acorde organelor cadastrale suportul necesar pentru înregistrarea tuturor bunurilor imobile, corectarea datelor din registrul bunurilor imobile şi inventarierea implementării cadastrului bunurilor imobile şi realizării prevederilor art.11 şi art.12 din Codul funciar;
- de comun acord cu organele cadastrale, să stabilească acţiuni concrete pentru înlăturarea deficienţilor constatate la implementarea Programului de stat.
Echipa de audit:
Director-adjunct al Departamentului de audit III,
auditor public Sergiu Ştirbu
Controlori superiori de stat, auditori publici Ala Cebanu
Ina Bejenari
Iurie Ispas
Maria Roibu
Director-adjunct al Departamentului de audit III,
auditor public Sergiu Ştirbu
Controlori superiori de stat, auditori publici Ala Cebanu
Ina Bejenari
Iurie Ispas
Maria Roibu