Curtea de Conturi, în prezența viceministrului Finanțelor, dna Veronica Vragaleva; șefului Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, dl Serghei Pușcuța; directorului general adjunct al Serviciului Vamal, dl Grigorie Ionițov; șefului  Secției politici de atragere a investițiilor din cadrul Direcției politicii investiționale și competitivitate a Ministerului Economiei, dl Vladimir Crivciun, precum și a altor persoane cu funcție de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) și art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curții de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului conformității asociat auditului de performanță al sistemului facilităților fiscale și vamale.
    _________________________________________
    ¹ Legea Curții de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

    Misiunea de audit a fost realizată în temeiul art.28 și art.31 din Legea nr. 261-XVI din 05.12.2008 și  în conformitate cu Programul activității de audit al Curții de Conturi pe anul 2016². Auditul a fost planificat și desfășurat conform Standardelor Internaționale de Audit, aplicate de Curtea de Conturi³ (ISSAI 100, ISSAI 300 și ISSAI 400), și bunelor practici în domeniul auditului public.
    ________________________________________
    ² Hotărîrea Curții de Conturi nr.46 din 14.12.2015 „Cu privire la aprobarea Programului activității de audit a Curții de Conturi pe anul 2016”.
    ³ Hotărîrea Curții de Conturi nr.60 din 11.12.2013 „Cu privire la aplicarea Standardelor Internaționale de Audit ale Instituțiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 în cadrul misiunilor de audit ale Curții de Conturi”; Hotărîrea Curții de Conturi nr.7 din 10.03.2014 „Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

    Obiectivele de audit și sfera de cuprindere a activității de audit extern au constat în evaluarea conformității administrării unor tipuri de facilități fiscale și vamale, în vederea stabilirii problemelor majore, precum și dacă mecanismele instituite pentru aprobarea, aplicarea, raportarea și monitorizarea impactului acestora sînt funcționale.
    Examinînd Raportul de audit prezentat, precum și explicațiile persoanelor cu funcții de răspundere prezente în ședința publică, Curtea de Conturi
    facilitățile fiscale și vamale sînt definite ca o derogare de la structura normală de impozitare, care scad veniturile bugetului public național și au un impact semnificativ asupra finanțelor statului în întregime. Valoarea facilităților fiscale și vamale acordate de stat pentru anii 2011-2015 (a celor cuantificate și raportate de administratori) este echivalentă cu aproximativ 57,4 mlrd.lei.
    Doar pentru anul 2015 suma acestora este de circa 14,7 mlrd.lei, ceea ce constituie peste 48,0% din cheltuielile bugetului de stat executate în același an (30,1 mlrd.lei), fiind cel mai înalt nivel din ultimii 5 ani.
    De asemenea, în contextul semnificației valorii și impactului facilităților fiscale și vamale asupra veniturilor bugetului public național, auditul menționează că circa 50 tipuri de facilități fiscale și vamale sînt aplicate constant pentru o perioadă mai mare de 19 ani, fără a fi operate modificări, revizuiri sau ajustări de rigoare.
    Totodată, ca pondere în produsul intern brut, facilitățile fiscale și vamale constituie 12,1% și, respectiv, 37,1% în bugetul public național, iar în bugetul de stat și bugetele unităților-administrativ teritoriale – circa 50,9%. 
    Facilitățile fiscale și vamale, în principal, au fost evaluate de audit din punctul de vedere al responsabilității: ce informații privind facilitățile servesc drept temei pentru luarea deciziilor la elaborarea politicilor bugetar-fiscale; ce informații sînt disponibile privind valoarea facilităților administrate de unii responsabili de acest proces; costurile și impactul, precum și modul în care acestea sînt raportate.
    În temeiul rezultatelor activităților de audit desfășurate, se relevă că facilitățile fiscale, care de fapt reprezintă venituri nevărsate la buget ce urmează a fi utilizate de beneficiarii acestora în scopurile aprobate, ca parte a sistemului de management financiar al statului, nu asigură un mod corespunzător de guvernare în concordanță cu semnificația lor economică.
    Mai mult decît atît, calitatea procesului de planificare și fundamentare a cuantumului facilităților fiscale și vamale este afectată de lipsa procedurilor și de nestabilirea responsabilităților aferente acestei etape, pentru fiecare autoritate publică implicată legal în acest proces în corespundere cu prevederile legale.
    Creșterea continuă a volumului facilităților fiscale și vamale în ultimii 5 ani se datorează extinderii spectrului facilităților acordate, care, la finele anului 2015, au constituit 105 tipuri de scutiri de taxe și impozite. Astfel, în ultimii ani numărul facilităților a sporit, fiind înregistrată și tendința de majorare a volumului total al acestora. Evoluția în cauză este în contradicție cu prezența și creșterea evolutivă a deficitului bugetar, precum și a datoriei de stat. Mai mult, diversificarea facilităților aplicate condiționează creșterea nivelului altor impozitări.
    De asemenea, auditul confirmă că instituțiile abilitate cu dreptul de administrare a facilităților fiscale și vamale nu monitorizează conform procesul de executare a facilităților respective, iar funcționalitatea controalelor acestora este limitată de neaplicarea în deplină măsură a tuturor instrumentelor legale de care dispun.
    Pe de altă parte, datele raportate de Ministerul Finanțelor privind volumul facilităților fiscale și vamale nu acoperă/includ toate facilitățile utilizate de beneficiari. În plus, nu toate valorile sînt cuantificate și din această cauză corectitudinea și plenitudinea procesului de raportare sînt afectate, părților interesate nefiindu-le oferite date complete și fidele referitor la valoarea/mărimea facilităților utilizate. Astfel, neconformarea raportării depline de către Ministerul Finanțelor a facilităților fiscale și vamale constituie cu circa 5762,8 mil.lei mai puțin decît datele organelor vamale și fiscale, prin care fapt nu se asigură veridicitatea și plenitudinea datelor prezentate Parlamentului și publicului vizînd costurile reale ale facilităților acordate.
    O imagine mai reală și mai concludentă a situației actuale în ceea ce privește facilitățile respective ar putea fi obținută prin efectuarea unei inventarieri totale, cu codificarea fiecărui tip de facilitate, precum și cu elaborarea unui nou format de raportare a acestora.
    Pornind de la faptul că facilitățile fiscale și vamale au un impact semnificativ asupra veniturilor statului, nu există încă planuri de monitorizare și de îndeplinire a obiectivelor facilităților propriu-zise stabilite la data aprobării legale a acestora. Nici o autoritate centrală nu are ca sarcină exhaustiv determinată privind evaluarea impactului economico-social al facilităților fiscale și vamale.  Concomitent, Ministerul Finanțelor, care este responsabil de monitorizarea facilităților fiscale și vamale, nu a asigurat efectuarea analizelor impactului/rezultatului acordării facilităților respective, ci s-a limitat doar la generalizarea și sistematizarea informațiilor la nivel de costuri ale acestora.
    În aceeași ordine de idei, se denotă că:
    (i) măsurile aplicate de Serviciul Vamal nu asigură în totalitate monitorizarea bunurilor care cad sub tratamentul tarifar favorabil prin utilizarea facilităților fiscale și vamale la importul mărfurilor în funcție de destinația lor finală;
    (ii)  carențele cadrului legal-normativ privind clasificarea activelor materiale pe termen lung, destinate includerii în capitalul social au cauzat importul și introducerea în capitalul social a diferitor bunuri care nu întrunesc criteriile de utilizare: fabricarea produselor, prestarea serviciilor și/sau executarea lucrărilor;
    (iii) creșterea rețelei de magazine duty-free, prin amplasarea acestora înainte de punctul de control al pașapoartelor în zona de intrare pe teritoriul Republicii Moldova, deschiderea acestora în zonele temporar necontrolate de autoritățile constituționale, precum și deschiderea unui magazin duty-free între malul drept și cel stîng al Nistrului au determinat majorarea facilităților fiscale și vamale de la 244,6 mil.lei în anul 2011 pînă la 904,2 mil.lei în anul 2015;
    (iv) scutirea agenților economici din raioanele de est ale Republicii Moldova de  plata tuturor drepturilor de import în anul 2015 a însumat 1606,0 mil.lei, totodată nefiind diminuat/exclus riscul că mărfurile respective nu vor fi reintroduse pe teritoriul Republicii Moldova;
    (v) lipsa unor instrumente pentru identificarea deplină, corectă și operativă a beneficiarilor de facilități fiscale, precum și a volumului acestora a condiționat neraportarea de către Serviciul Fiscal de Stat a facilităților fiscale acordate serviciilor financiare în sumă de 2192,2 mil.lei în anul 2015;
    (vi) instrumentele de care dispun Serviciul Vamal și Serviciul Fiscal de Stat nu oferă o garanție cu privire la respectarea de către beneficiari a condițiilor necesare de beneficiere de facilități fiscale și vamale. Efectuarea auditurilor post-vămuire cu o întîrziere de 3-4 ani după importul și repartizarea bunurilor în calitate de ajutor umanitar nu asigură relevanța și rezultativitatea acestor măsuri.
    În opinia Curții de Conturi, eficiența socială a facilităților fiscale și vamale semnificative ar trebui evaluată în mod regulat. În acest sens, ar trebui stabilite obiective de performanță pentru beneficiarii de facilități în același mod ca și în cazul împrumuturilor/creditelor, cu monitorizarea și raportarea lor. Acest lucru ar îmbunătăți transparența politicii de acordare și utilizare a facilităților.
    Auditul a evaluat în detaliu mai multe tipuri de facilități fiscale și vamale, observațiile făcute fiind incluse în compartimentele respective ale Raportului de audit anexat.
    Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) și art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi
    1. Se aprobă Raportul auditului conformității asociat auditului de performanță al sistemului facilităților fiscale și vamale, care se anexează la prezenta Hotărîre.
    2. Prezenta Hotărîre și Raportul de audit se remit:
    2.1. Ministerului Finanțelor, pentru documentare referitor la rezultatele auditului, și se cere examinarea acestora în cadrul Colegiului ministerial, pentru întreprinderea măsurilor de rigoare, conform competențelor, în vederea implementării recomandărilor din Raportul de audit;
    2.2. Ministerului Economiei, pentru documentare referitor la rezultatele auditului, și se cere examinarea acestora pentru întreprinderea măsurilor de rigoare, conform competențelor, în vederea remedierii situațiilor constatate și implementării recomandărilor din Raportul de audit;
    2.3. Serviciului Vamal și Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, pentru documentare, și se cere:
    2.3.1. să examineze rezultatele auditului la ședințele organelor colegiale de conducere;
    2.3.2. să elaboreze și să pună în aplicare măsuri concrete pentru implementarea recomandărilor și înlăturarea deficiențelor constatate;
    2.4. Guvernului Republicii Moldova, pentru informare, și se propune, în comun cu părțile implicate, să examineze situația în domeniul facilităților acordate de stat în vederea determinării oportunităților de revizuire a acestora, cu monitorizarea și evaluarea impactului lor asupra economiei naționale;
    2.5. Comisiei parlamentare permanente economie, buget și finanțe, pentru documentare.
    3. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1-2.3 din prezenta Hotărîre şi referitor la implementarea recomandărilor auditului, se va informa semestrial Curtea de Conturi în termen de 18 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
    4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

    PREȘEDINTELE CURȚII DE CONTURI                     Serafim URECHEAN

    Nr. 34. Chişinău, 29 iulie 2016.

    raport